CAPÍTULO III Asistentes al taller TALLER: “TÉCNICAS PARA UNA SIMPLIFICACIÓN NORMATIVA” MTRA. YOLANDA LEGORRETA CARRANZA PONENTE LA SIMPLIFICACIÓN DE LA NORMATIVIDAD EN LAS UNIVERSIDADES TECNOLOGICAS Mtra. Yolanda Legorreta Carranza* I. Problemática El marco jurídico que regula a este tipo de universidades es generalmente excesivo y se constituye por ordenamientos de la legislación nacional, estatal y el conjunto de lineamientos que reciben de la Coordinación General de Universidades Tecnológicas. Las universidades tecnológicas por su sujeción a las normas externas se identifican más con la administración pública federal y estatal centralizada, que como organismos descentralizados con la capacidad de organizar y regular su propia actividad, por tanto, las atribuciones para “regular la realización de sus funciones sustantivas y de apoyo, así como la estructura y atribuciones de sus órganos; y expedir las disposiciones necesarias a fin de hacer efectivas las facultades que se le confieren para el logro de sus objetivos” que aparecen en los decretos de creación, son en gran parte enunciados declarativos. En la legislación interna se observa un exceso de ordenamientos que involucran materias distintas, disposiciones implicadas, lagunas, artículos mal ubicados, falta de cuidado en la redacción, mezcla de aspectos laborales con los académicos, e incluso, inconsistencias, lo que afecta su aplicación. Por otro lado, la actividad de legislación se ha dejado casi en su totalidad a los titulares de las oficinas del abogado general que en muchas ocasiones carecen de un equipo de trabajo lo suficientemente preparado para llevar a cabo actividades de elaboración de la legislación universitaria. Asimismo, la participación de los miembros de la comunidad universitaria en dichas actividades es casi nula pues por lo regular se omite la opinión de las autoridades, miembros del personal académico o alumnos en la construcción de los ordenamientos. Un problema que reiteradamente se ha advertido en las universidades tecnológicas es que la legislación carece de adecuación a la realidad de cada Universidad en * Asesora de la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica de la Secretaría de Educación Pública. particular, provocada en parte por los lineamientos externos y su aplicación tal y como se envían lo que se traduce en ineficacia de las normas. Asimismo, la práctica cotidiana de excepcionar casos particulares desvirtúa las reglas generales y deja sin efecto las disposiciones; por tanto, su aplicación no es estricta. La existencia de reglamentos resulta del cumplimiento formal de un requisito, en tanto que como meta se prevé tener en el primer año el 100% de la legislación concluida, sin considerar la elaboración de estudios previos para tener ordenamientos que posean las características propias de cada institución. El factor anterior, permite advertir que la reglamentación carece de metodología en su elaboración ya que no es propia, sino reproducida de la de otras instituciones o transcrita de los lineamientos. En su construcción se observan íntegramente los que les proporciona la Coordinación General, aun cuando resulten inadecuados para las condiciones específicas de una Universidad en particular. En este sentido, aún cuando la reglamentación debe responder a las orientaciones generales del subsistema, no tiene que ser uniforme. En general, los reglamentos carecen de exposición de motivos en donde se aclare el significado y alcance de las expresiones contenidas en la propia legislación. Tampoco se aprecia la existencia de mecanismos de difusión de la legislación y la publicación de los ordenamientos muchas veces es extemporánea, hasta casi un año después de su aprobación. El servicio social y las estadías representan un problema no resuelto en la reglamentación, en cuanto a cómo se pueden realizar sin traslapes, dada la duración de ambos y de las carreras. El primero se considera equivalente al segundo en algunas instituciones lo que desvirtúa sus propósitos tomando en cuenta que los dos casos son distintos. En lo que se refiere al personal académico, considerando el modelo de las universidades tecnológicas, los requisitos que se establecen para los miembros del este personal y para obtener las categorías académicas, son de difícil cumplimiento y en ocasiones inviables. Algunas legislaciones incluyen beneficios para los miembros del personal académico inexistentes en esas universidades y los reglamentos de ingreso y permanencia del personal académico se involucran con disposiciones relativas a alumnos e incluyen aspectos laborales. Las legislaciones carecen de Reglamento Orgánico donde se desarrollan las disposiciones del Decreto y se confunde con el Reglamento Interior que induce al tema laboral. Asimismo, en cuanto a los ingresos propios, por lo regular no existe normatividad al respecto. En las actividades de vinculación se ha descuidado la presencia de contratos o convenios en los que se precisen cláusulas con derechos y obligaciones equitativos para las partes, entre ellas, lo relativo a la propiedad industrial e intelectual. La estructura académica y administrativa, en algunos casos no responde a las necesidades institucionales ni se refleja en la normatividad la que en realidad existe, además de que en los ordenamientos se incluyen figuras externas como algunos órganos de control de dependencias del gobierno estatal. Adicionalmente, no existe uniformidad en el régimen en el cual se ubican estas universidades ya que algunas están en el Apartado A y otras en el B del artículo 123 constitucional. En los hechos ya se manifiesta una problemática laboral pues existen varios casos de creación de sindicatos y huelgas. II. Objetivos Los objetivos del taller son los siguientes: Conocer el estado que guarda actualmente la legislación, su aplicación y su eficacia en el ámbito universitario. Aplicar conocimientos técnico-jurídicos que permitan simplificar la legislación o mejorar la existente conforme a las especificidades de cada institución. Fomentar en los miembros de la comunidad universitaria la participación en la elaboración de los documentos normativos que integran su legislación. Utilizar las orientaciones generales para simplificar la legislación y que ésta obtenga las características de completitud y consistencia necesarias para coadyuvar al adecuado desempeño de las funciones institucionales. III. Acciones Las acciones que podrían llevar a cabo las universidades tecnológicas para eliminar la problemática descrita, podrían ser las siguientes, en el orden descrito: 1. Elaborar un diagnóstico integral de la legislación existente. En esta etapa se deberá llevar a cabo una revisión exhaustiva de los ordenamientos que conforman la legislación universitaria y determinar su número y naturaleza tomando en consideración que éstos pueden revestir la forma de reglamentos, acuerdos o manuales, entre otros. decreto, 1.1. Agrupar según su materia Una vez llevada a cabo la revisión, deberá analizarse la posibilidad de unificar en un mismo ordenamiento la misma materia y los mismos sujetos. Así, en el Reglamento de Alumnos se deberán incorporar todas las disposiciones relativas a la selección, admisión, evaluaciones y titulación, de acuerdo con la trayectoria que sigue un alumno desde que ingresa a la Universidad hasta que obtiene el título. Los ordenamientos se agruparán según su materia, de acuerdo con el ejemplo siguiente: - Órganos (colegiados, personales) y funcionarios: Decreto, Reglamento Interior. - Miembros del personal académico: Reglamento Interior, Reglamento de Ingreso, Promoción y Permanencia del Personal Académico, Reglamento del Personal Académico. - Alumnos: Reglamento Académico, Reglamento de Evaluación del Aprendizaje, Reglamento para Estudiantes; Reglamento de Titulación Las disposiciones relativas a servicio social; estadías y prácticas profesionales; difusión y captación de alumnos; prácticas y visitas; colocación y seguimiento de egresados; etc., deberán constituir ordenamientos independientes en atención a su especificidad. 1.2 Detectar en cada ordenamiento defectos de técnica legislativa Es importante realizar un análisis minucioso de los articulados, es decir, depurar los ordenamientos para detectar disposiciones obsoletas; ausencias; repeticiones; redacciones en sentido negativo; remisiones; redacciones confusas; implicadas o meramente declarativas, para así obtener las disposiciones que, en su caso, servirán de base para la elaboración de los anteproyectos respectivos. 2. Reglas para la elaboración de los anteproyectos Para la elaboración de los anteproyectos, deberán considerarse como imprescindibles los criterios de forma y contenido que se mencionan a continuación: 2.1 Determinación de ámbitos de validez Al elaborar la estructura preliminar, se deberá denominar al anteproyecto y determinar los ámbitos de validez jurídica que son: Ámbito espacial.- Dónde se aplicará. Ámbito temporal.- Durante qué tiempo estará vigente. Ámbito material.- Cuál es la materia que regula. Ámbito personal.- A quiénes se dirige. El ámbito espacial, se refiere al lugar donde se va a aplicar el ordenamiento que en el caso particular de las universidades se refiere a todas sus instalaciones que no siempre se restringen a un solo espacio territorial, sino a otras unidades académicas en otras partes de la Entidad o, incluso, otras dependencias en el país o el extranjero. En este sentido, el ámbito espacial de los reglamentos se extiende a las instalaciones de la Universidad y donde organiza, desarrolla o supervisa actividades académicas relacionadas con las carreras que imparte. El ámbito temporal, es aquél que define desde cuándo inicia su vigencia un reglamento, hasta cuándo el órgano colegiado que lo aprueba determina que se derogue o se abrogue. El ámbito material, se refiere a la materia que contiene. Es aquí en donde se debe evitar la mezcla de materias que tocan aspectos diversos y determinar cuáles deben ser los contenidos del Reglamento. Por ejemplo, en los de personal académico es conveniente recalcar que la Universidad fija los términos de ingreso, promoción y permanencia de este personal, lo que permite, de principio, acotar los tres apartados o títulos y desarrollar el articulado eliminando materias ajenas. El ámbito personal, es aquél que comprende todos los sujetos que participan; todos aquéllos a los cuales se dirigen las normas, por ejemplo: la trayectoria de un alumno desde que llega para cursar sus estudios en la Universidad, hasta que sale o la que sigue un aspirante a formar parte del personal académico que ingresa a la Universidad, se promueve y obtiene la definitividad. En este sentido, habrá que determinar quiénes intervienen: el director, alguna dependencia administrativa, algún comité de admisión, las comisiones dictaminadoras, etcétera. Dichos sujetos son los que forman parte del ámbito personal y deberán incorporarse al momento de desarrollar los contenidos del reglamento. Al redactar el documento, deberá tenerse presente en primer término, el marco jurídico tanto externo como el interno, para evitar choques de normas. Asimismo, se deberá atender a criterios de congruencia interna, es decir, evitar normas o reglamentos contradictorios entre sí. El ordenamiento en general, debe contar con las características de ser consistente y completo; no mezclar materias, esto es, ser independiente y reconocer las prácticas internas positivas generalizadas. 2.2 Estructura preliminar La estructura podría constituirse como a continuación se menciona: Títulos Capítulos Secciones Artículos Fracciones Incisos 2.3 Recomendaciones para la parte dispositiva Dividir en títulos, capítulos, secciones, artículos, fracciones e incisos, excluyendo la parte final y los anexos. Numerar los títulos y los capítulos en números romanos; las secciones en ordinales, todos deben ir titulados. Hacer la indicación de título, capítulo o sección y sus respectivos números y denominación en la parte central del texto. Los artículos se numerarán en cardinales arábigos, de haber uno solo, éste se indicará como artículo único. Dividir únicamente en títulos los anteproyectos que tengan partes claramente diferenciadas. Incluir, preferentemente, una parte de disposiciones generales que indiquen el alcance, finalidades o propósitos, éstas se situarán en los primeros artículos. Adoptar sólo un criterio de ordenación. Su redacción irá siempre de lo general a lo particular, de lo abstracto a lo concreto y de lo sustantivo a lo procesal. Dividir los artículos en apartados o párrafos cortos y no exceder de cuatro, si exceden de este número, será mejor elaborar otro artículo. Dividir en capítulos sólo cuando responda a razones sistemáticas, pero no por la extensión del anteproyecto. Dividir los apartados o párrafos, estas divisiones podrán ser precedidas de letras minúsculas ordenadas alfabéticamente. Incluir, si se requiere, disposiciones adicionales y finales Incluir disposiciones transitorias. 2.4. Reglas de redacción En la redacción de las normas, como mínimo deberán observarse las reglas siguientes: Respetar en general, las reglas gramaticales. Procurar que los textos sean comprendidos por sí mismos. Procurar claridad, sencillez y exactitud para evitar la interpretación. Usar sólo las palabras indispensables. Evitar denominaciones actuales de dependencias, organismos o entidades públicas o privadas, programas que puedan cambiar. Evitar detalles, explicaciones, notas a pie de página, la palabra etcétera o paréntesis. Evitar las remisiones a otros artículos u ordenamientos. Utilizar frases cortas. Verificar que no se incluyan normas contradictorias. Evitar el exceso de oraciones subordinadas, términos de reciente creación o palabras de idiomas extranjeros (web, status, power point, ad hoc y similares). Evitar redacciones en sentido negativo o redacciones obvias. Usar correctamente las conjunciones “y” copulativa, “o” disyuntiva o alternativa. Evitar el y/o. Usar correctamente el tiempo en los verbos. En normas obligatorias o requisitos utilizar verbos en tiempo presente o futuro. No utilizar verbos inexistentes o inusuales (acceder, aperturar, inicializar, etc.) Verificar las referencias a otros artículos en cuanto a su vigencia para evitar la incorporación de normas derogadas. 3. Consulta Una vez concluido el trabajo de redacción y listo el anteproyecto, es conveniente iniciar un periodo ordenado de consulta entre los miembros de la comunidad. El procedimiento puede incluir las fases siguientes: a) Acompañar el proyecto de una exposición de motivos que contenga los criterios y metodología utilizados para evitar que se altere en lo sustancial, se agreguen elementos ajenos o se pretenda la revisión de otro u otros proyectos distintos. La publicación puede ser impresa en cuadernillo o vía electrónica. b) Establecer un periodo determinado en el cual se reciban de forma ordenada observaciones y sugerencias. Lo anterior, tiene la ventaja de que cualquier miembro de la comunidad universitaria que no participó en la elaboración del anteproyecto, puede aportar sus inquietudes, con lo que puede ayudar a detectar ausencias o lagunas o realizar comentarios u observaciones que enriquezcan el proyecto. c) Una vez recibidas y analizadas las observaciones en el plazo señalado, se sistematizan e incorporan las procedentes. Para efectos de su sistematización y comprensión se puede elaborar una base en donde se señalen los datos de quienes envían las observaciones y un apartado de observaciones en donde se señale su procedencia o improcedencia y la fundamentación. d) Elaborar posteriormente un proyecto final, observaciones y hacer una verificación final. incorporando todas las 4. Exposición de motivos La exposición de motivos deberá elaborarse al final y redactarse de forma tal que no sea exhaustiva ni discursiva. Su estructura puede constar de introducción; antecedentes; propósitos que se persiguen; descripción de cómo se ordenan sus títulos y capítulos y una explicación breve de algunas de sus disposiciones más relevantes.