Relaciones Exteriores del Chile Democrático

Claudia Fuentes Julio & Claudio Fuentes. 2006. Las relaciones exteriores del Chile democrático. En:
Chile. Política y modernización democrática. Manuel Alcántara y Leticia Ruiz-Rodríguez, editores.
España. Edicions Bellaterra. pp. 233 - 258.
Relaciones Exteriores del Chile Democrático
Claudia Fuentes Julio & Claudio Fuentes Saavedra1
Introducción
El objetivo principal de este artículo es describir analíticamente lo que ha sido el
desarrollo de la política exterior en el Chile democrático (1990-2006). En el relato de
los objetivos programáticos y, principalmente, acciones de los tres gobiernos de la
Concertación2, se intenta demostrar que el desarrollo de la política exterior ha
demostrado tener una gran coherencia, se ha orientado hacia objetivos vinculados a la
promoción de la paz, la promoción del comercio y el multilateralismo, y ha observado
importantes hitos en la relación con América Latina.
En este artículo se intentan derribar dos mitos que se han instalado en el debate
político nacional y en algunos círculos académicos. Primero, la visibilidad de la
actividad del gobierno de Chile en materia de promoción del comercio internacional ha
llevado a pensar que el gran objetivo de la política exterior chilena ha sido la
liberalización de los obstáculos para el comercio a partir de la firma de acuerdos
regionales o bilaterales. En este trabajo intentamos dar una visión más amplia de lo que
ha sido la política exterior chilena comprobando que en su acción internacional, Chile
ha tenido objetivos económicos, políticos y de seguridad. Los económicos, vinculados
a la promoción de su comercio; los políticos relacionados con el fortalecimiento del
multilateralismo; y finalmente los de seguridad que involucran la promoción de la
cooperación, transparencia y paz.
En este sentido, Chile no ha escapado a un modelo de comportamiento
tradicional de países de menor envergadura en el sistema internacional y que ya ha sido
descrito por autores como Joseph Nye y Robert Keohane, entre otros (NYE 2004,
KEOHANE 1989). Ellos sostienen que países de menor peso estratégico utilizan
recursos de poder “blando” (soft power) para ampliar sus posibilidades de incidir en el
sistema internacional. Chile ha seguido aquel modelo mediante una estrategia que
combina el establecimiento de alianzas económicas para tener acceso a mercados
importantes (Estados Unidos, Unión Europea, México, Argentina, China, India, Corea
del Sur, etc.), participación en foros internacionales en forma pro-activa, y promoción
de determinados temas de interés (resolución pacífica de controversias, democracia,
seguridad humana) en espacios de cooperación horizontal con países con similares
intereses.
1
Claudia Fuentes es MA en Relaciones Internacionales y Profesora Investigadora de FLACSO-Chile. Claudio
Fuentes S. es Ph.D. en Ciencia Política y Director de FLACSO-Chile. Este artículo forma parte de la investigación
para el proyecto FONDECYT 1050231.
2
Se trata de los gobiernos de Patricio Aylwin (1990-1994), Eduardo Frei (1994-2000), y Ricardo Lagos
(2000 – 2006).
1
De esta forma, la política exterior desarrollada por Chile desde el retorno de la
democracia, luego de una etapa rápida de “reinserción” y que incluyó el primer período
de gobierno, pasó a una etapa de promoción de estos diversos intereses políticos,
económicos y de seguridad. Tal como se demuestra en este artículo, la acción del
gobierno de Chile ha ido mucho más allá que la promoción de acuerdos de libre
comercio.
El segundo mito también destacado a nivel político y académico, es la acción
internacional de Chile fuera de América Latina. Al optar Chile por un modelo de
desarrollo de alta apertura y que escapa a un esquema de integración económica
regional como podría ser MERCOSUR, se ha instalado la noción política que Chile
intanta actuar fuera de la región, incluso más, en oposición a las tendencias
predominantes que existirían en América Latina. El acuerdo bilateral con Estados
Unidos, la negativa a integrarse a MERCOSUR, y la distancia en algunos temas
políticos entre algunos gobiernos de la región y Chile han consolidado esta visión.
En este trabajo intentamos demostrar que, por una parte, la relación de Chile con
la región ha sido intensa desde el punto de vista político, económico y estratégico, y que
por otra parte, varias de las iniciativas promovidas por Chile—particularmente las
vinculadas con temas de paz y multilateralismo—han sido promovidas desde América
Latina, esto es, con el concurso de una acción colectiva que involucra otros países de la
región. Además de una serie de acuerdos comerciales firmados por Chile con países del
continente, se han desarrollado iniciativas políticas de relevancia tales como la
concertación que ha existido con algunos países del continente en relación al Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas y otros temas políticos vinculados a la promoción de la
democracia y operaciones de paz, entre otros. La evidencia demuestra que la estrategia
de “regionalismo abierto” ha incluido de manera importante a la región
Latinoamericana.
El presente artículo se divide en tres secciones. En la primera, damos cuenta de
la estrategia de inserción económica internacional. Se da cuenta en esta parte de
acciones coherentes que han buscado abrir mercados y consolidar alianzas estables para
la economía nacional. En la segunda parte, nos referimos a los aspectos políticos de la
acción global de Chile incluyendo temas vinculados a paz, democracia y protección de
los derechos humanos. En la tercera parte, analizamos la relación de Chile con América
Latina, incluyendo una sección especial vinculada a la relación con los países vecinos,
observando un cambio estratégico en la relación con Argentina y la continuidad de
conflictos históricos en su relación con Perú y Bolivia.
Inserción económica internacional
La política de internacionalización de la economía chilena impulsada por la
Concertación desde inicios de los noventa representó una de las mayores innovaciones
en materia de política exterior en las últimas décadas, y se convirtió además en el pilar
fundamental de la estrategia chilena de apertura al mundo. El ex Ministro de
Relaciones Exteriores, José Miguel Insulza, ha planteado que “una prioridad clave de la
política exterior del presidente Frei es la internacionalización de economía chilena, es
decir, de los esfuerzos de política exterior destinados a fortalecer y ampliar nuestra
presencia internacional, en los planos del comercio y la inversión extranjera. Un país
abierto al mundo como el nuestro debe vincular necesariamente los intereses de su
2
inserción internacional a sus relaciones exteriores. La dimensión económica de la
política exterior adquiere así un carácter prioritario” (INSULZA, 1998: 18).
El regionalismo abierto se convirtió en la estrategia de la diplomacia económica
chilena en una apuesta por abrirse al comercio internacional, generando procesos de
cambio y continuidad en cuanto a la inserción económica chilena que se describen a
continuación.
Regionalismo abierto, énfasis en América Latina (1990-1999)
Desde finales de los ochenta, el peso de los temas comerciales era significativo
considerando la apertura comercial iniciada por el régimen militar. El gobierno de
Patricio Aylwin decidió profundizar estas tendencias y apostar hacia la liberación del
comercio internacional. De este modo, el objetivo principal de la inserción económica
chilena consistió en la consolidación y ampliación de los mercados de exportación para
fortalecer la presencia internacional de Chile, en los planos de comercio e inversión
externa.
En gran parte debido a la naturaleza del régimen, el modelo aperturista de los
ochenta se sustentaba en la unilateralidad. Esta fórmula tenía una limitación básica, no
exigía reciprocidad y por lo tanto no contribuía a la apertura de otros mercados. (VAN
KLAVEREN, 1998). De esta manera, la diplomacia chilena impulsó una triple
estrategia de inserción que combinaba estrategias unilaterales, multilaterales, bilaterales
y regionales. Esto le permitió generar múltiples instrumentos y participar en diversas
instancias para asegurar el acceso a mercados mundiales y regionales.
La estrategia multilateral que aparentaba ser la opción más apropiada para los
intereses chilenos porque implicaba una liberación concertada de todos los mercados del
mundo, poseía el déficit propio de estas instancias de concertación en cuanto a que los
compromisos adoptados aparecían limitados, graduales y restrictivos. De ahí que se
optara no sólo por participar multilateralmente a través de la Ronda Uruguay (posterior
OMC) sino a impulsar prioritariamente la búsqueda de instrumentos bilaterales y
regionales.
El primer acuerdo que suscribió Chile dentro de esta estrategia fue con México,
dando paso a una serie de negociaciones comerciales que tuvieron el foco prioritario en
los primeros cuatro años de gobierno de la concertación hacia América Latina. La
decisión de impulsar una política comercial desde una concepción regional que no se
oponía a la participación global y donde los intereses económicos e incluso políticos se
expresaban también en otras regiones del mundo, dio origen al concepto de
“regionalismo abierto”. Este concepto y su práctica se ha convertido en la máxima de la
política exterior de los gobiernos democráticos y se expresa según Van Klaveren de tres
maneras. Primero, las distintas opciones de inserción regional no son vistas como
mutuamente excluyentes, sino que tienden a complementarse. De este modo no hay
incompatibilidad entre el MERCOSUR y ALCA o la pertenencia a la APEC. Segundo,
los acuerdos están abiertos a la incorporación de nuevos miembros. Tercero, la
profundización de los esquemas regionales procura hacerse compatible con la
globalización del comercio global, evitando el surgimiento de nuevas barreras respecto
de los bienes y servicios importados desde fuera de la región.(VAN KLAVEREN,
1998: 126).
Durante los primeros años de la década de los noventa se puso un fuerte acento
en la dimensión económica de la política exterior con una dimensión latinoamericana no
excluyente a la apertura global. El resultado fueron la firma de acuerdos de
complementación económica con Bolivia (1993), Venezuela (1993), Colombia (1993),
3
Cuba (1998), Ecuador (1994), MERCOSUR (1996), Perú (1998). Por otra parte, a
finales de los noventa se firmaron importantes Tratados de Libre comercio con Canadá
(1996) y Centroamérica (1999). A esto se sumó la búsqueda por la diversificación de los
mercados y productos en cuanto a intercambio comercial. El objetivo era poder una gran
diversificación de los mercados exportador chileno, así como en materia de
importaciones. Esta característica esencial del comercio chileno se ha mantenido hasta
la actualidad, denotando la opción por una opción múltiple en el comercio internacional.
Por otra parte, el proceso de internacionalización de la economía chilena no se
ha limitado solamente al intercambio comercial. Las cifras de inversión extranjera en
Chile fue de US$ 7.602 millones el 2004, siendo capitales españoles los que
predominan en este ámbito. (Cámara de Comercio de Santiago, 2005). La inversión
externa en Chile, fue también un objetivo importante de los gobiernos de la
concertación. “Se estimó que los capitales externos no sólo permitirían aumentar la tasa
de inversión en el país, sino que además facilitarían su proceso de inversión en procesos
productivos cada vez más internacionales, con los correspondientes efectos positivos en
materia de acceso y difusión de las nuevas tecnologías, participación en redes
establecidas de comercialización, etc.”(VAN KLAVEREN, 1998: 127).
A esto se suma la inversión chilena en el extranjero, esta última localizada
fundamentalmente en el Cono Sur. Desde 1990 hasta el 2004 se invirtieron casi 15 mil
millones de dólares en Argentina, 4 mil en Perú, 5 mil en Brasil y 2 mil en Colombia, lo
cual totaliza una cifra cercana a los 30 mil millones de dólares (ver cuadro). En esta
perspectiva es importante señalar que la economía chilena tiene un producto de
alrededor de 100 mil millones de dólares anuales, por lo que la cifra de inversión en el
extranjero bordea el 30% del producto nacional. En el 2004 Chile fue el tercer
inversionista extranjero latinoamericano- después de Brasil y México-, denotando la
importancia de los privados en los temas de relaciones regionales y especialmente
vecinales. La relevancia de actores privados como un agente importante de colaboración
y fortalecimiento de las relaciones regionales es un tema poco profundizado tanto desde
la academia como desde los tomadores de decisión en materia de política exterior. Las
importantes cifras de inversión chilena en América Latina debería abrir paso a un
trabajo más profundo público y privado en este sentidoAdicionalmente, el desafío de los próximos años en materia de política exterior
es cómo impulsar iniciativas de inversión chilenas más allá de la región, considerando
la apertura económica hacia grandes bloques económicos y especialmente en Asia que
tuvo lugar posterior a los noventas.
Cuadro 1
Inversiones Chilenas en el Exterior
Inversiones Primer Trimestre 2003
Inversiones primer trimestre 2004
US. $ Millones
US. $ Millones
246
643
Acumulado de 1990 – 2004
27.763
Destino de inversión desde 1990
Argentina 51%
Brasil 14.5%
Perú 13.8%
Colombia 5%
Venezuela 4.5%
Fuente: Cámara de comercio de Santiago, 2005
4
Una apuesta por los Mega mercados: TLCs (2000-2003)
A partir de finales de los noventa la diplomacia económica se proyectó hacia
megamercados internacionales. Además de la apertura hacia América Latina, el
principal objetivo en este período estuvo en la negociación y la concreción de Tratados
de Libre Comercio amplios que le permitieran comerciar con las principales potencias
económicas del mundo. La mirada estaba puesta hacia América del Norte, la Unión
Europea y el Asia- Pacífico. A final de este período se firmaron TLC con Canadá
(1996), Centroamérica (1999), UE - Unión Europea (2002), Estados Unidos (2003),
Corea del sur (2003)3. (ver cuadro 2).
El TLCs con Estados Unidos tuvo especial significación, ya que se firmó luego
de doce años de negociaciones bilaterales (6 de junio de 2003). La firma de tratado de
Libre Comercio con Estados Unidos implica para Chile tener acceso a la economía más
importante del mundo, con cerca del 22% del Producto Interno Bruto (PIB) mundial.
Con un ingreso anual por habitante de US$35.400, ocho veces el chileno y un mercado
equivalente a 148 veces el de Chile. Estados Unidos es el mayor socio comercial del
país con un intercambio de bienes que alcanzó entre enero y agosto de 2005 US$ 7.309.
Las exportaciones de bienes con destino a Estados Unidos representaron el 18% como
promedio en el período 1996-2002 y las importaciones de bienes con origen
estadounidense fueron de 21% para el mismo período. La total liberación de aranceles
se realizará en un plazo de 10 años y se espera un crecimiento de las exportaciones
hacia ese bloque en el orden de un 20% anual. (DIRECON, 2005)
Por su parte, el Acuerdo con la Unión Europea (febrero, 2003) representó un
éxito para la diplomacia chilena debido a la amplitud del mismo, al considerar no sólo
aspectos económicos sino también políticos y de cooperación. A partir de la entrada en
vigencia de este acuerdo, el bloque europeo permite la entrada de productos chilenos
con arancel cero a un 85,1% de las exportaciones. Trascurridos casi dos años de la
puesta en marcha del acuerdo, se ha visto un importante impulso en el intercambio
comercial, con aumentos de 12% en el 2003 y sobre el 30% en el 2004. Por otra parte,
históricamente los países de la Unión Europea han sido importantes socios comerciales,
representando en la década pasada el 24% del comercio de Chile a nivel mundial
(Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2004)
En sus aspectos políticos el acuerdo consagra una cláusula democrática y
establece principios generales como la promoción de una economía sustentable y
redistribución igualitaria de los ingresos de la nación. Adicionalmente, la cooperación
técnica incluye tres áreas: económica y financiera, técnica y ciencia y tecnología. Entre
los sectores más beneficiados por el acuerdo se encuentra el pesquero, el agrícola, y la
industria
Cuadro 2
Tratados de Libre Comercio y Acuerdos
3
Para mayores antecedentes ver: www.direcon.cl
5
de Complementación Económica de Chile
América Latina
Resto del Mundo
Negociaciones en curso
TLC ( 2 )
TLC ( 4 )
(4)
TLC Centroamérica
TLC México
TLC Estados Unidos
Acuerdo Unión Europea
TLC Corea del sur
Canadá
EFTA
ALCA
TLC CHINA (falta ratificación
congresos, concluida la negociación)
TLC INDIA
TLC NUEVA ZELANDIA,
SINGAPUR, BRUNEI, CHILE (P4)
TLC Japón
Acuerdos de Complementación
Económica
Argentina
Bolivia
Colombia
Ecuador
MERCOSUR
Perú
Venezuela
Acuerdos de Alcance Parcial
Cuba
Acuerdos Regionales
ALADI
Fuente: Dirección general de relaciones económicas internacionales.
Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. 2005
Como resultado de este período la economía chilena se erige como una de las
más abiertas del mundo. Al menos así lo demuestra el índice de libertades económicas
que ubica a Chile en el número 11 de un ranking que incluye a 110 países (Index of
Economic Freedom, 2005)4.
Los acuerdos comerciales vigentes, el mercado potencial para las exportaciones
chilenas llega a 1.200 millones de eventuales compradores de los productos chilenos.
Esto último sin considerar las negociaciones en curso que incluyen China, India, Japón
y los denominados P4 (TLC NUEVA ZELANDIA, SINGAPUR, BRUNEI, CHILE).
Más allá del alcance de los acuerdos alcanzados y de las iniciativas futuras, la
política exterior chilena en los próximos años en esta materia debería centrarse en cómo
afianzar lo alcanzado y mejorar la calidad de la inserción internacional. La ex canciller
Alvear destacó sobre este punto que “el desafío de política exterior ya no se refiere a
afianzar la inserción comercial, sino a bien a rentabilizar adecuada e intensamente todas
las posibilidades y oportunidades que los tratados y acuerdos comerciales presentan”
(ALVEAR, 2004). En ese sentido, la implementación y administración de los acuerdos
y tratados que Chile ha suscrito recientemente se convierte en una de las tareas
principales del Ministerio de Relaciones Exteriores en los próximos años. Parte
sustantiva de este trabajo se vincula a cómo generar un puente efectivo entre el
comercio y la inversión; la necesidad de crear alianzas estratégicas públicas y privadas
potenciando proyectos de innovación- tecnología y formación de recursos humanos; y a
profundizar el dinamismo del modelo exportador en cuanto a dinamismo,
diversificación y sustentabilidad.
Apuesta estratégica por Asia (2004-2006)
4
Los países que preceden a Chile en el ranking son los siguientes: Hong Kong, Singapur, Luxemburgo,
Estonia, Irlanda, Nueva Zelanda, Reino Unido, Dinamarca, Islandia y Australia.
6
Ya a partir del gobierno del Presidente Aylwin se inició una política de
acercamiento con Asia- Pacífico, siendo el primer mandatario chileno en organizar una
visita oficial a esta región. Sin embargo, no es hasta el 2003 con la firma del Tratado de
Libre Comercio con Corea del Sur y la posterior realización de la APEC en Chile el
2004 que la diplomacia chilena comienza a concretar negociaciones y a generar una
mirada estratégica con esta zona del mundo.
Las 21 economías que forman parte de APEC (Foro de Cooperación económica
del Asia Pacífico) y la incorporación de Chile (1994) a este foro económico – que
representa casi el 50% del comercio mundial y un PIB combinado de 19 trillones de
dólares- fue un puente vital para potenciar el comercio de Chile con estas potencias
económicas. De hecho, fue en el marco de la reunión de la APEC celebrada en Santiago
que se dio inicio a la negociación de un Tratado de Libre Comercio entre Chile y China,
proceso que concluyó en octubre del 2005 y que culmina con la firma del tratado entre
ambos países en la próxima reunión del Foro en noviembre en Corea.
Este Tratado tiene especial relevancia por las proyecciones futuras en cuanto a
las relaciones bilaterales y su impacto en América Latina, siendo el primero cuerdo con
China en la región. Este país representa un mercado potencial de 1.300 millones de
habitantes y un crecimiento sostenido de entre 8 y 10 por ciento en la última década. El
explosivo crecimiento en el PIB chino en los últimos años le ha significado, a su vez,
transformarse en un gran demandante de energía y materias primas, debiendo salir a
buscar estos recursos o los insumos para su obtención a otras zonas que se los provean.
Como consecuencia de su fuerte desarrollo económico, la influencia de China en la
política y mercados globales es creciente, lo que es particularmente destacado en Asia.
Prueba de ello son las cifras de intercambio comercial y la negociación o estudio de
Tratados de Libre Comercio (TLC) con la naciones de sudeste asiático agrupadas en
ASEAN (Brunei Darussalam, Camboya, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Filipinas,
Singapur, Tailandia, Vietnam). China es, además, miembro fundador y activo del Foro
APEC. (DIRECON, 2005)
La influencia de China en Latinoamérica va también en aumento,
profundizándose entre ambas regiones las relaciones económicas, mediante la
negociación de distintos TLCs y la inversión de grandes sumas de capital en
infraestructura y abastecimiento de materias primas. (Ver cuadro). En este marco, la
firma del TLC China- Chile, posibilita una oportunidad para que Chile se convierta en
un puente de negocios de América Latina hacia China y los países del pacífico, así
como un plataforma de negocios para inversionistas extranjeros hacia la región. Esto
último posibilitará además el establecimiento de alianzas con países como Perú- que
están firmando acuerdos de este tipo con países del Asia- o con Brasil que es del interés
estratégico de China.
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Cuadro
Red de negociaciones Asia- América Latina
Chile-Corea del Sur, primer TLC transpacífico
Chile-China, Primer TLC con América Latina (etapa de negociación)
P-4, Chile- N. Zelanda, Singapur y Brunei (etapa de negociación)
Perú- Tailandia (5a. Ronda de negociación)
Perú-Singapur (negociación parte pronto)
Posibilidad de invitar Perú y Tailandia a sumarse al P-4
Perú busca activamente un TLC con China y con India
Ofertas de un TLC de Tailandia a Chile y a Mercosur
Oferta de un TLC de Corea a Mercosur
7
–
Corea ya es miembro pleno del BID y China lo está solicitando
Fuente: Rosales, Osvaldo. Intervención en seminario “Foros de Política Exterior”, FLACSO-Chile, 2005
Es importante señalar el aumento del intercambio comercial chileno a China y al
Asia en general, particularmente en el 2004 y primer semestre del 2005. (ver gráficos).
Durante el año 2004, las exportaciones destinadas a la República Popular China
alcanzaron a US$ 3.344,3 millones, lo que representa un crecimiento de 77,9% respecto
al año 2003 y de 249,1% para el período 2000-2004. Por otro lado, las importaciones
también han aumentado, llegando a montos sobre los US$ 1.916,7 millones en el año
2004, registrando un crecimiento del 41,1% respecto al 2003. Con esto, el saldo de la
Balanza Comercial fue positivo, alcanzando un superávit de US$ 1.427,6 millones y el
Intercambio Comercial llegó a los US$ 5.261,1 millones, representando un crecimiento
de 62,4% con respecto al año anterior.
La República Popular China ocupa el segundo lugar como socio comercial y la
tercera posición como destino de nuestras exportaciones, captando el 10,8% del total de
nuestras exportaciones y el 1,9% del total de los envíos no tradicionales. (DIRECON,
2005). El actual lugar de China como socio comercial chileno es un signo más de las
grandes potencialidades del Tratado que se firmará en los últimos meses de 2005 y
muestra además la importancia y la densidad de las relaciones que se establecerán con el
gigante asiático en el futuro.
Cuadro
Principales Socios Comerciales de Chile 1997 - 2004
1997
2000
2004
USA 19%
USA 18%
USA 15%
Japon 11%
Argentina 10%
China 10%
Argentina 7,5%
Japon 9,3%
Argentina 8.5%
Brasil 6,3%
Brasil 6,6%
Japon 8,4%
Corea del Sur 4,5%
Brasil 7,8%
China 5,4%
Corea del Sur 3,8%
Corea del Sur 4,6%
China 3,6%
Fuente: Elaborado por FLACSO-Chile sobre los datos del Servicio Nacional de Aduanas de Chile. (2005)
Intercambio comercial en millones de dólares.
Acción global: Multilateralismo
La participación en el sistema multilateral ha sido históricamente un aspecto
sustantivo de la inserción de Chile en el mundo. De ahí que uno de los objetivos del
primer gobierno de la concertación fue potenciar la presencia chilena en foros e
instancias internacionales, lo que ha sido profundizado en forma especial bajo el
8
mandato del Presidente Lagos.“ Hemos señalado que somos un país intermedio, en un
mundo complejo en que cada vez son más distintas las formas de asociación y de
relación, y en que es indispensable cooperar para el cumplimiento de las obligaciones
internacionales, para la mantención de la paz y para el logro del bien común. Este es un
país que tiene que estar en condiciones de asumir en el terreno internacional no
solamente oportunidades, sino también responsabilidades”. (INSULZA, 1998: 61).
A esto se suma la necesidad por parte de Chile de buscar reglas globales que
coordinen el accionar colectivo. En palabras de Juan Gabriel Valdés: “ un país pequeño
en habitantes como el nuestro desea un mundo con reglas estables y conocidas en el que
la acción colectiva, sujeta a consensos mayoritarios, prime sobre el acto unilateral”
(VALDES, 2004). La atención de Chile en el tema multilateral se ha centrado
fundamentalmente en dos temas: paz y seguridad internacional; y la promoción de la
democracia, derechos humanos y desarrollo social.
Paz y seguridad
La preservación de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional ha
sido un tema especialmente destacado en el gobierno del Presidente Lagos debido a la
reciente participación de Chile en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
(2003) y en la misión en Haití (2004), pero que sin embargo se ha desarrollado como
parte de una visión programática desde el retorno de la democracia..
En materia de seguridad, la política exterior de Chile se ha adscrito al concepto
de seguridad humana a través de su participación desde 1999 en la Red de Seguridad
Humana. El objetivo de esta iniciativa – impulsada por trece países denominados de
pensamiento afín5- es promover una agenda internacional centrada en aquellos aspectos
que inciden principalmente en la seguridad de las personas. Esto se ha traducido en un
impulso a temas de la agenda internacional de seguridad que no responden a la
seguridad tradicional estatal, sino a una agenda vinculada a temas como derecho
internacional humanitario, operaciones de paz en el marco de la ONU, desminado
humanitario y tráfico de armas pequeñas, entre otros.
En este sentido, el Presidente Ricardo Lagos destaca que “Chile está empeñado
en asumir su responsabilidad internacional en un mundo marcado” por una creciente
interdependencia, porque existen tareas que van más allá de lo que un país por sí sólo
puede organizar: grandes objetivos globales que hoy se propone la humanidad…Chile
se ha integrado a la Red de Seguridad Humana, donde nuestro país, junto con un
reducido número de naciones, está abocado a proponer medidas que mejoren las
condiciones de seguridad en el mundo, no sólo para los estados, sino también, y muy
especialmente para las persona.” (LAGOS, 2001)
En este contexto las operaciones de paz ocupan un lugar central en la agenda de
política exterior chilena en términos de contribuir a la promoción y mantenimiento de la
paz mundial. La decisión de enviar contingente militar a las operaciones de paz pasa
además por una opción política prioritaria por proteger a las personas- seguridad
humana- , que en la mayoría de los conflictos modernos sufren graves violaciones a sus
derechos humanos fundamentales.
5
La red está compuesta por trece países: Austria, Canadá, Chile, Grecia, Irlanda, Jordania, Mali, Países Bajos,
Noruega, Eslovenia, Sudáfrica, Suiza y Tailandia.
9
En la década de los noventa la participación chilena en operaciones de paz de las
Naciones Unidas comienza a consolidarse en forma constante e importante, lo que
coincide con la formulación y materialización de la política nacional que define los
criterios político- estratégicos para participación en operaciones de esta índole y el
procedimientos para la toma de decisiones del gobierno de Chile frente a la
participación en misiones internacionales. La nueva política nacional para la
participación del estado de Chile en operaciones de paz establecida en Decreto Supremo
en 1996 reafirma el compromiso de “contribuir de manera activa al esfuerzo pro paz y
la seguridad internacionales que desarrolla permanentemente la Organización de las
Naciones Unidas”6. Este Decreto reviste gran importancia, ya que se aclaran por
primera vez los objetivos político- estratégicos para el empleo de las fuerzas armadas
chilenas en operaciones de paz, así como el procedimiento para la toma de decisiones
del gobierno frente a las participación en misiones internacionales. Según el Decreto
presidencial la participación chilena en operaciones de paz debe cumplir con el interés
nacional y con los compromisos que Chile tiene con las Naciones Unidas.
En 1999 se amplía este Decreto para permitir la participación de fuerzas chilenas
en operaciones de imposición de la paz consideradas en el Capítulo VII de la Carta de
Naciones Unidas. Ese mismo año se suscribió un Memorándum de Entendimiento con
la Secretaría General de las Naciones Unidas que establece la contribución de Chile al
Sistema de Acuerdos de Reservas de esa organización.
Todas estas medidas han contribuido a acrecentar la participación de las fuerzas
chilenas en misiones de paz en los noventa: Irak- Kuwait (1991), Cambodia (1992), Irak
(1996), Bosnia- Herzegovina (1997), Timor Oriental (2000). El 2003 un contingente
chileno participó en la fuerza de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz
en Chipre. Esto último marca un hito en la participación chilena en este tipo de
misiones, ya que fue la primera vez que personal chileno realiza una operación de paz
con funcionarios militares argentinos bajo un mismo mando. Asimismo, es la primera
operación de paz realizada en forma conjunta por el ejército y la armada de Chile. A
nivel regional, Chile ha participado en conflictos en América Central y Perú- Ecuador.
(Ver cuadro)
Participación de Chile en Operaciones de Paz
Desde 1990 a la fecha
Año
1991
Características de la Operación militar
Fuerza Aérea de Chile, misión de observación
Países
Irak-Kuwait
N° de
participantes
55 oficiales
UNIKOM
134 profesionales
de planta
1991
1992
1997
Carabineros de Chile. Observadores Policiales
Armada de Chile, observadores militares
Carabineros de Chile, Policía Civil
El Salvador
5 oficiales
ONUSAL
18 suboficiales
Camboya
18 oficiales
UNTAC
86 gente de mar
Bosnia-Herzegovina
71 carabineros
6
Decreto Supremo Ministerio de Defensa Nacional, “Nueva Política Nacional para la participación del Estado de
Chile en Operaciones de Paz”, 1999.
10
UNMBIH-IPTF
entre oficiales y
suboficiales
1997
1997
Observadores militares
Ejercito
Observadores militares
2000
2004
Ecuador-Perú
Seis
MOMEP
Dos auxiliares
Timor Oriental
33 oficiales
UNTAAET
Ejercito
Kosovo
Observadores militares
UNMIK
Ejercito
Imposición de la paz
Haití
-
578 efectivos
MINUSTAH
Observadores militares
Fuente: Elaborado por FLACSO-Chile a partir de Fuenzalida, (1996); Tripodi, (2004).
La actual misión de Chile en la operación de paz en Haití (Fuerza Multinacional
Provisional/ MINUSTAH) marca un salto cualitativo en este tipo de operaciones. Dos
temas aparecen como cruciales: el envío de un número mayor de contingente en
relación a operaciones previas y la participación de las tres ramas de las FFAA en forma
simultánea; y la participación bajo capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas.
Además, MINUSTAH es la primera experiencia de paz coordinada por países
latinoamericanos preferentemente. La consolidación de esta operación de paz y la
necesidad de generar un plan de construcción de paz en este país ocupará parte de la
agenda de política exterior de Chile en el próximo año.
Por otra parte, según la experiencia de Haití también se prevé un aumento de las
demandas por una coordinación doméstica más permanente, favoreciendo la relación
inter- ministerial y de otros actores involucrados. La complejidad de las operaciones de
paz actuales requiere de la incorporación de civiles y de organizaciones de la sociedad
civil que trabajen en este ámbito. Además, las exigencias para el Ministerio de la
Defensa y las propias fuerzas armadas se acrecientarán. Por ejemplo, la participación
chilena en fuerzas de reserva de la ONU implica considerar la capacitación para esta
tarea así como medios y equipamientos destinados a este fin. La creación del Centro
Conjunto de Operaciones de Paz (CECOPAC) es un logro importante en esta materia,
ya que desde este centro de instrucción se está instruyendo al personal que participa en
estas misiones en el ámbito del Derecho Internacional Humanitario.
Adicionalmente, Chile ha desarrollado un compromiso en materia de desarme a
través de una serie de convenciones internacionales e inter-americanas, incluyendo su
adhesión al Tratado de Proliferación Nuclear y al Tratado de Proscripción Total de
Ensayos Nucleares y la Convención sobre Prohibición del Desarrollo, la Producción, el
Almacenamiento y Empleo de las Armas Químicas. En forma más reciente se suscribió
la Convención contra el Crimen Trasnacional Organizado y la Convención Internacional
para la Supresión del Financiamiento del Terrorismo. Una de las decisiones más
significativas en este ámbito fue la suscripción de la Convención sobre la Prohibición,
Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal el 3 de
diciembre de 1997. En el 2002, para dar cumplimiento a la Convención se creó la
Comisión Nacional de Desminado, y se establece un plan de acción nacional en este
ámbito.(ver cuadro). El gobierno de Chile ha seguido a cabalidad el programa de trabajo
en cuanto desminado humanitario y en la actualidad se está procediendo a la remoción
de las minas en la frontera norte con Bolivia.
11
Plan Nacional de Acción contra Minas 2002 – 2011
Año 2002
Año 2003
Año 2004 al 2011
1. Constitución CNAD
1. Término de destrucción de stocks:
1. Remoción y destrucción de campos
2. Envío informe transparencia
- Mayo 2003. Coyhaique y Punta
minados.
3. Preparación Plan Nacional de
Arenas, destrucción de 109.058 minas 2. Actividades de post remoción.
Acción contra Minas
antipersonal.
3. Asistencia humanitaria a las
4. Destrucción de stocks:
- Segundo Semestre 2003,
víctimas, sus familias y comunidades.
- 27 agosto 2002. Destrucción de
cumplimiento del compromiso de
76.388 minas antipersonal en stock
destrucción de la totalidad de minas
Primera Región (Pampa Chaca), Arica almacenadas (quedarán 6.245 en
retención para efectos de instrucción
de personal desminador).
Fuente: Informe sobre Medidas de Transparencia. www.defensa.cl
Promoción del multilateralismo
Chile participa activamente en los organismos del sistema de Naciones Unidas,
con el objetivo de avanzar en la construcción de regímenes internacionales. “La ONU es
el primer lugar donde podemos cumplir de mejor manera nuestra responsabilidad
internacional, en el plano global (…) En los asuntos de paz y seguridad, como en los
sociales, ambientales y otros, la cooperación en el seno de la ONU nos parece
indispensable para hacer el aporte que como nación debemos hacer en una sociedad
interdependiente”. (INSULZA, 1998: 163).
A partir de la década de los noventa Chile ha promovido su participación como
miembro de la Comisión de Derechos Humanos de esta institución y ha presidido en
una serie de oportunidades el Consejo Económico y Social (ECOSOC). Bajo la última
presidencia chilena de este organismo (2002- 2004) se impulsaron una serie de
iniciativas de promoción del desarrollo social, específicamente para dar seguimiento al
consenso de Monterrey en el marco de los objetivos de desarrollo del milenio.
Por otra parte, Chile ha sido elegido en dos oportunidades como miembro no
permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Esto a pesar que en
ambas oportunidades se produjera un debate interno sobre los posibles costos políticos
que podría conllevar esta decisión. Este debate fue particularmente álgido en marzo de
2003, cuando Chile sostuvo su posición de no apoyar un ataque a Irak en dicho
Consejo. En esa ocasión se indicó que tal postura podría afectar la negociación del
Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. El Presidente Lagos explicó su
decisión sobre la base de los principios fundamentales de la política exterior chilena:
respeto al derecho internacional y la solución pacífica de controversias, los que se
12
sostienen en el marco de la acción multilateral en las Naciones Unidas. Al referirse a
esta decisión, el Presidente Lagos destacó: “Ha sido un período difícil en el cual
nuestros valores como país se pusieron a prueba frente a tensiones mayores. Tener
credibilidad en la arena internacional significa tomar decisiones complejas. Nos
jugamos por la defensa de la paz, por el fortalecimiento de las instituciones
multilaterales, por el imperio del derecho internacional” (Lagos, 2004).
Otro logro importante en cuanto a la promoción del derecho internacional tuvo
lugar en Octubre del 2005 cuando la Comisión de Constitución del Senado aprobó por
unanimidad la reforma constitucional que aprueba la incorporación de Chile a la Corte
Penal Internacional (CPI). Chile había suscrito en 1998 el Estatuto de Roma que
estableció la Corte, sin embargo el senado argumentó que la aprobación de la CPI
requería una reforma constitucional, lo que retrasó el ingreso de Chile a este Tratado
que marca un cambio sustantivo en materia de derecho internacional.
Uno de los objetivos de política exterior en este ámbito ha sido el de fortalecer
la presencia internacional a través de la promoción de candidaturas de chilenos en
puestos claves de decisión internacional en las agencias de las Naciones Unidas y en el
ámbito interamericano. La postulación y posterior designación de José Miguel Insulzaex ministro del interior y canciller- refleja con claridad esta estrategia. (ver cuadro)
Chile y su presencia internacional (vía elección o designación)
Organización de Naciones Unidas
Misión permanente de Chile ante Naciones Unidas. Heraldo Muñoz.
- Haití. Jefe de misión Juan Gabriel Valdés
Organización Internacional del
Trabajo (OIT).
Conferencia de Naciones Unidas
para el Comercio y el Desarrollo
(UNCTAD)
OEA
Comisión Interamericana de
Derechos Humanos
Corte Interamericana de Derechos
Humanos
Banco Interamericano de
Desarrollo (BID)
Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO)
Organismo para la Proscripción de
las Armas Nucleares en América
Latina y el Caribe (OPANAL)
Director General. Juan Somavía
Vicesecretario General, Carlos Fortín
Secretario General, José Miguel Insulza
Miembro Comisión. José Zalaquett
Jueza Corte Cecilia Medina.
Miembro del Directorio Ejecutivo, Germán Quintana
Secretaria General. Francisco Rojas Aravena
Secretario General. Edmundo Vargas Carreño
Fuente: Elaboración de FLACSO-Chile en base a documentos oficiales.
La búsqueda de un entorno democrático y su proyección internacional y regional
ha sido otra materia relevante para los gobiernos de la concertación. Así lo refleja la
Cumbre del Grupo de Río que tuvo lugar en Santiago (2001), que se abocó- entre otros
temas- a la promoción y el apoyo de la democracia y la Asamblea General de la OEA de
junio de 2003, que tuvo como temática central la gobernabilidad democrática.
13
Asimismo, Chile suscribió la Carta Democrática Interamericana adoptada por la
Asamblea General de la OEA en 2001 y participa activamente en el ámbito
internacional en la Comunidad de Democracias.
Adicionalmente, una de las preocupaciones de la política exterior de Chile ha
sido el establecimiento de cláusulas democráticas en el marco de sus acuerdos de
asociación o la coordinación de posiciones en materia de derechos humanos con el
MERCOSUR, Grupo de Río e incluso con la UE. En este mismo marco ha buscado
alianzas con países de “pensamiento afín” para impulsar iniciativas específicas, como es
el caso del proyecto contra el hambre y la pobreza impulsada en las Naciones Unidas
por Brasil, Chile, España y Francia.
Finalmente, una de las estrategias más usadas a partir de los noventas parar
promover incitivas concertadas ha sido a través de la llamada diplomacia de cumbres.
En este sentido a participado activamente en cumbres globales de las Naciones
(Cumbres sobre medio ambiente y desarrollo, Cumbre sobre desarrollo social, Cumbre
sobre la mujer, etc.); cumbres Inter.-regionales, como la Europa- América Latina;
cumbres subregionales (MERCOSUR); cumbres regionales (Grupo de Río); Cumbres
hemisféricas o de las Américas. En este aspecto, la diplomacia de cumbres se ha
constituido en una herramienta para aumentar la cooperación y el diálogo entre países
de la región y del continente, así como con otras naciones y bloques políticos
comerciales como Estados Unidos, Canadá , España y Portugal y la Unión Europea.
(ver cuadro )
Cuadro
reuniones multilaterales realizadas en Chile 1990-2004
Año
1991
Instancia
OEA
Reunión
Asamblea General, 5 de junio (Compromiso de Santiago)
1993
Grupo de Río
VII Cumbre presidencial (15 y 16 de octubre)
1996
Cumbre Iberoamericana
1998
Cumbre de las Américas
2001
2003
Grupo de Río
OEA
Sexta Cumbre Iberoamericana de jefes de Estado y de Gobierno
(sobre gobernabilidad democrática)
9 de noviembre
II Cumbre 18 y 19 de abril. Temas: educación; libre comercio e
integración, fortalecimiento de la democracia en su perspectiva de la
gobernabilidad; y superación de la pobreza
XV Cumbre presidencial (17 y 18 de agosto)
XXXIII Asamblea General. Tema: Gobernabilidad democrática. 8-10
de junio
Noviembre 20-21 de 2004
2004
APEC
Fuente: FLACSO-Chile.
América Latina y los países vecinos
Todos los gobiernos de la concertación han sido enfáticos en destacar que la política
exterior de Chile se hace desde y en conjunto con América Latina. Sin embargo, a partir
del 2003 se ha iniciado un debate nacional y regional sobre el “aislacionismo” de la
política exterior chilena y su alejamiento de la región. ¿Cómo evaluar la política exterior
de Chile hacia América Latina en quince años de gobierno democrático?. Dos temas
aparecen con fuerza en este debate y son centrales para responder esta interrogante:
14
Primero, se enfatiza el poco interés de Chile en la región reforzada por su óptica de
avanzar en acuerdos hacia mercados globales; segundo, se destacan las relaciones
vecinales – particularmente con Perú y Bolivia- caracterizadas por la recurrencia de
crisis. A continuación se analiza estos dos elementos de discusión y se plantea que Chile
sí ha avanzado en cuanto a promover ejes de integración y cooperación en la región
(comercio, inversiones, integración física, etc.), pero aún persiste una agenda más
tradicional vinculada a la herencia de conflictos históricos que ha impedido lograr
relaciones de cooperación e interdependencia con los vecinos del norte.
Integración latinoamericana y el interés de Chile
Como se señaló en las secciones anteriores, desde muy temprano en la década de
los 90s Chile estableció una política de integración hacia la región, reflejada en su
estrategia de regionalismo abierto. Una de las particularidades de este nuevo ciclo de
integración en la región, es que no es un proceso centralizado o guiado por los
estados—como se pretendió en el pasado—sino que involucra a un sinnúmero de
actores estatales y no estatales que han establecido relaciones transnacionales. Es decir,
el “sueño bolivariano” de la integración no se ha dado a partir de la voluntad política de
los estados de la región, sino que a partir de un proceso de apertura económica y
transformaciones tecnológicas que han comenzado a establecer puentes entre los países
de la región, muchas veces al margen de la voluntad de los propios gobiernos. Resulta
paradójico que mientras se observa una crisis por el tema del gas entre Chile y
Argentina, las inversiones privadas chilenas en ese país han experimentaron un aumento
sustantivo el año 2004. Lo mismo ocurre con las relaciones con Perú, ya que mientras se
evidenciaron una serie de crisis durante el año 2005- límites marítimos o el tema del
tráfico de armas hacia Ecuador- el intercambio comercial aumentó en forma sostenida.
Uno de los elementos significativos en este ámbito fue la asociación de Chile al
MERCOSUR (1996), cuya propuesta inicial incluía un acuerdo de libre comercio, un
protocolo adicional de integración física y un acuerdo para la participación de Chile en
todas las instancias políticas de este de este acuerdo subregional. Chile optó por no tener
asociación plena a este mecanismo por dos motivos: El promedio de los aranceles
externos del MERCOSUR no era compatible con los chilenos más bajos y había una
importante diferencia entre el arancel único de Chile y el arancel diferenciado que
mantenía este acuerdo. Además, la participación plena en el MERCOSUR habría
obligado a Chile a negociar conjuntamente con el resto de los miembros todo acuerdo
comercial con terceros países, lo que se oponía a su estrategia de regionalismo
abierto(Fermandois & Henríquez, 2005). Las dificultades para ser miembro pleno que
se enfrentaron a mediados de los noventa persisten hasta la actualidad, lo que ha hecho
poner el acento en otras fórmulas para que los países miembros puedan avanzar en la
coordinación de políticas sectoriales (financieras, legales, tributarias) que puedan
fortalecer el proceso de integración del MERCOSUR. Se han hecho avances en cuanto a
infraestructura e integración física que se han desarrollado el marco de MERCOSUR y
la creciente importancia de este aspecto en el marco de la necesidad de impulsar
proyectos energéticos subregionales.
Adicionalmente, las estadísticas muestran que Chile posee importantes intereses
económicos y comerciales en la región, lo que ha sido promovido a través de los
diferentes acuerdos económicos y comerciales que se mantienen casi todo los países de
América Latina, así como en el ámbito subregional.
15
Del intercambio comercial global de Chile, América Latina representó en el periodo
enero 2002- enero 2003 un 27.16%, dos puntos más que el experimentado en el período
enero 2003- enero 2004 (25%). La balanza comercial en el intercambio Chile América
Latina arroja resultados negativos, ya que las importaciones desde América Latina
sobrepasan las exportaciones realizadas.
Para el período enero 2003- enero 2004, en términos de exportaciones, América
Latina (excluyendo a México) constituye el cuarto mercado con un 14% del total,
después de Asia, NAFTA, y Europa. Desde el punto de vista de las importaciones,
América Latina (excluyendo a México) constituye la primera región. (Fuentes &
Fuentes, 2004)
Según cifras de la Cámara de Comercio de Santiago, Argentina está recibiendo
la mayor cantidad de inversión privada en la actualidad. En el primer trimestre del 2004
concentró el 70 por ciento de las operaciones. A distancia le siguieron las inversiones
efectuadas en Perú (5,4 por ciento), Colombia (3,8 por ciento) y Ecuador (3,8 por
ciento).Como muestra el siguiente gráfico sobre la inversión chilena acumulada desde
1990 al primer trimestre del 2003, la mayor participación la presenta Argentina con un
50,4 % de las inversiones, seguido de Brasil y Perú. (Cámara de Comercio de Santiago,
2003).
inversión chilena 1990- 2003 (I trimestre)
10%
1%
5%
5%
argentina
brasil
peru
50%
14%
colombia
venezuela
bolivia
15%
otros
Fuente: Cámara de Comercio de Santiago, 2004
Adicionalmente, durante el año 2003 Chile recibió 1.612.970 entradas de
extranjeros, el 77% proviene de América Latina y el Caribe.7 De ese total, sobre el 60%
del turismo proviene de América del Sur, cerca de un 13% de América del Norte y 1%
de América Central y el Caribe.
Las cifras de intercambio comercial y de inversión chilena en la región son
producto tanto de las negociaciones comerciales impulsadas por la cancillería como del
interés privado por expandir sus negocios. Ambas denotan el interés chileno con la
región, refirmando la preocupación por generar escenarios de estabilidad y cooperación.
7
SERNATUR. Servicio Nacional de Turismo de Chile.
16
Relaciones vecinales: transformación estratégica y herencia de conflictos
Los niveles de avance en las relaciones vecinales en los gobiernos de la
concertación son disímiles. Uno de los pasos más significativos en la historia de Chile y
de su política exterior en los noventas fue la resolución de los conflictos limítrofes
pendientes con Argentina. No obstante, las relaciones con Bolivia y Perú están
entrampadas producto de tensiones derivadas de reclamaciones territoriales por parte de
Bolivia y de definición marítima en el caso de Perú. Al respecto, se observa una
relación de dos ritmos: En el caso de Argentina, se advierten problemas propios de una
relación que avanza en términos de interdependencia económica y política., mientras
que en el caso de los países del norte, todavía existe un condicionamiento mayor de los
temas pasados a la agenda de integración futura.
Argentina: una alianza estratégica
Un nuevo patrón de relación entre Chile y Argentina fue impulsado a partir de
los noventas (Rojas, 2003). Uno de los temas que se ubicó primero en la agenda
bilateral fue resolver los temas limítrofes pendientes, donde el Tratado de Paz y
Amistad (1984) apareció como la piedra fundacional de esta relación. En 1978, la crisis
del Beagle tuvo a ambas naciones al borde de la guerra, conflicto que fue superado
gracias a la Mediación Papal y a la firma de este Tratado que no sólo está referida a los
problemas específicas de la delimitación marítima en este caso, sino que además
establece mecanismos de solución pacífica de controversias.
En la primera Cumbre Presidencial Aylwin-Menem en agosto de 1990, se
instruyó a la Comisión Mixta binacional que definiera de manera explícita el conjunto
entre zonas y puntos en que existían diferentes interpretaciones sobre el borde
fronterizo. La Comisión concluyó que existían 24 puntos de controversia a lo largo de la
frontera y se logró un acuerdo en 22 de ellos. En estos casos, el tipo de compensación
establecido evitó que un país obtuviera ganancias territoriales globales a partir de
ajustes puntuales. Esto fue posible fue posible “ porque a su vez el trabajo de las
cancillerías recogió una dimensión de política de estado, es decir, el desarrollo de
acciones y la ejecución que buscan satisfacer intereses que van más allá de una
administración específica o de un interés político coyuntural “ (Rojas, 2003: 95). Los
dos puntos pendientes eran Laguna del Desierto y Campos de Hielo. El primero fue
resuelto vía arbitraje, mientras que el segundo fue solucionado durante el gobierno de
Frei quien suscribió con Menem un acuerdo que fue ratificado por los respectivos
parlamentos.
El fin de los conflictividad derivada de los conflictos limítrofes impulsó el
desarrollo de una agenda amplia de cooperación en el terreno político y estratégico. A
esto se sumó además una importante y estrecha agenda económica y comercial
impulsada por el sector privado en ambos países e impulsada por el Acuerdo de
Complementación Económica de 1991. En este ámbito, Argentina se ha afianzado como
un socio fundamental para Chile y viceversa. En los últimos años Argentina ocupa el
tercer lugar o cuarto de importancia en cuanto a intercambio comercial y el primero
desde la óptica latinoamericana. Por otra parte, el país trasandino es el principal destino
de la inversión chilena en el exterior, la que ha bordeado el 50% de la inversión desde
los noventa. Adicionalmente, es importante destacar que Brasil ocupa un lugar
17
destacado en el comercio exterior de Chile y en materia de inversiones, por lo que la
vinculación con los dos socios principales del MERCOSUR posee una creciente
importancia.
Una de las características fundamentales en la relación chileno- argentina se
vincula a la generación de mecanismos de diálogo y cooperación bilateral. Es decir, la
institucionalización de la relación ha sido uno de los grandes éxitos de la relación
bilateral que se impulsó desde los noventa. Esto ha permitido generar relaciones
estables y con una mirada al largo plazo, y que además posibilitan sortear las crisis bajo
mecanismos establecidos institucionalmente. Una de las primeras fórmulas que se
establecieron fueron las cumbres presidenciales bilaterales. Así “cada encuentro
presidencial ha producido una declaración conjunta sustantiva, que aborda los temas
cruciales de la relación bilateral y señala derroteros para actuar en el sistema regional e
internacional” (Rojas, 2003: 110).
En forma paralela a esta instancia se crearon distintas fórmulas de interlocución
y decisión política entre ambos países. Destacan tres instancias: Primero, el mecanismo
permanente de consultas y coordinación política de alto nivel entre los ministerios de
Relaciones Exteriores; segundo, la reunión 2+2, que corresponde al encuentro regular
de los Ministros/as de Relaciones Exteriores y de Defensa; tercero, el Comité
permanente de seguridad argentino-chileno (COMPERSEG). En todos estos espacios
de diálogo se ha hecho posible concordar una serie de iniciativas conjuntas, así como el
posicionamiento común en una serie de temas de la agenda internacional.
Uno de los elementos más significativos de los avances de la agenda chilenoargentina hacia una alianza estratégica se vincula a los temas de seguridad y defensa.
Así lo señaló recientemente el Ministro de Defensa de Chile, Jaime Ravinet, “creo que
nadie podría negar en el país que el cambio estratégico más importante que ha
experimentado Chile durante los últimos años ha sido la consolidación de la relación de
cooperación con Argentina, que tuvo un cambio estratégico histórico, desde el conflicto
centenario heredado desde la etapa de formación de nuestros estados nacionales, a la
cooperación, a partir de la década del 90. Este no es un cambio más, sino que uno
fundamental. Modifica positiva y radicalmente la seguridad exterior del país, y debe ser
preservado y consolidado ahora y en el futuro8”.
Esto ha sido especialmente relevante en el ámbito de las Medidas de Confianza
(MCM) en cuanto al fortalecimiento de la transparencia y temas de cooperación militar.
Especialmente significativa fue la realización el 2003 del primero de estos ejercicios
entre los Ejércitos de Argentina y Chile, los cuales han sido reiterados en años
siguientes. Asimismo, en el 2005, y por primera vez en la historia, 50 guardiamarinas
argentinos realizan su crucero de instrucción en el buque de instrucción chileno, la
Escuela Esmeralda. Adicionalmente, ambos países han participado en diversas
operaciones de paz de las Naciones Unidas, destacando la misión de mantenimiento de
paz en Chipre- donde se incorporaron efectivos chilenos al contingente argentino de la
misión- así como la participación de ambos países en la operación en Haití
(MINUSTAH). En la actualidad ambos gobiernos están trabajando en la creación de una
8
Discurso "Balance y perspectivas de la Defensa Nacional” Clase Magistral del Ministro de Defensa,
Jaime Ravinet en la inauguración del año académico de las Fuerzas Armadas. www.defensa.cl
18
fuerza combinada de paz entre Chile y Argentina. Esta sería la primera experiencia de
construcción de una fuerza combinada entre dos naciones de la región.
En cuanto al nivel más político la relación bilateral, también se presentan
avances sustantivos en transparencia mutua en las políticas bilaterales. Esta práctica se
inició con la publicación en ambos países de una nueva versión de los libros de la
defensa, y con la publicación, el año 2001, de la metodología estandarizada común para
medir el gasto de defensa, preparado por ambos Ministerios de Defensa en conjunto con
la CEPAL.
En definitiva, la relación argentino-chilena en los últimos quince años se
presenta como un buen ejemplo de cooperación internacional en amplias materias. La
experiencia de ambas naciones posibilita reconocer la importancia que posee la
resolución de los temas vinculados a la soberanía territorial (Rojas, 2003) y la necesidad
de fundar relaciones bilaterales sobre la base de relaciones institucionalizadas.
Chile – Perú. Relación a distintos Ritmos
A partir de la década de los 90s, la relación bilateral entre Chile y Perú, puede
ser analizada desde tres ejes de acción. Primero, una agenda de corte histórico que pone
el acento en temas de carácter limítrofe, los que en gran medida se remontan a la
herencia de la Guerra del Pacífico. Segundo, los temas vinculados a la generación de
medidas de confianza mutua y cooperación en temas de seguridad. Finalmente, un eje
ligado al desarrollo económico y todos aquellos componentes que fomenten la relación
e intercambio comercial de manera fluida. Al analizar la relación entre Chile y Perú en
este período se evidencian una coexistencia de diversas agendas a ritmos diferentes.
Mientras se avanza en la densificación de los vínculos en materia económica y
comercial, en forma paralela se observan tensiones derivas del ámbito político en cuanto
a la agenda histórica y su legado. Esto último ha impedido generar relaciones
institucionales que brinden estabilidad a la relación y ciertamente producirá creciente
tensiones entre agendas que avanzan a ritmos distintos, pero que se superponen.
Uno de los temas que marcaron la relación durante la administración de Aylwin
y Lagos fueron precisamente los esfuerzos para poner fin a los puntos pendientes del
Tratado de 1929. Luego de un frustrado esfuerzo en 1994, cinco años más tarde- bajo
mandato de Eduardo Frei- se firmó el Acta de Ejecución de este Tratado. Según el
documento, el gobierno de Chile debía entregar después de setenta años el malecón de
desembarco, la estación de ferrocarril y un local para una oficina de aduana en Arica. A
pesar de haber puesto fin a este tema pendiente, la relación chilena-peruana no comenzó
un período de mayor cooperación como algunos plantearon en ese entonces. De hecho,
ya a partir de 1985 la cancillería peruana ha planteado los temas de la delimitación
marítima como un tópico central. Este tema adquirió relevancia y generó tensión
bilateral el 2005, debido a un proyecto de ley del ejecutivo de Perú y que fue aprobado
por el congreso, en el cual se establecían las líneas de base para medir el entorno
marítimo. Más allá de las posiciones específicas de cada país en esta materia, este tema
sin duda, se transformará en uno permanente de la agenda de ambas naciones en los
próximos años.
Adicionalmente en materia fronteriza existe desde 1999 un Comité de Fronteras
que reúne al sector público y privado con el ánimo de avanzar en la integración de
19
ambos países. Los temas del Comité de Frontera a la vez son subdivididos en tres
comisiones: facilitación fronteriza; infraestructura, transporte y normas; y comisión de
integración (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile: 2004). Un avance en materia
de integración fronteriza se produjo en agosto del 2005 al concretar el libre tránsito con
carácter turístico entre ciudadanos de Chile y Perú, vale decir sin porte de pasaporte, la
medida fue aludida por ambas cancillerías como un instrumento de generación de
confianza y entendimiento mutuo. Este tema alcanza particular relevancia considerando
que según datos de la cancillería chilena, en la actualidad residen más de 54 mil
peruanos en este país y por lo tanto un tema de creciente importancia.
En relación con los temas de seguridad y defensa hay que señalar que se han
logrado instaurar tres importantes instancias de diálogo entre Chile y Perú. Esto incluye
las rondas de conversaciones de altos mandos de las Fuerzas Armadas (constituida en
1985); El Comité de Seguridad y Defensa (COSEDE) (constituido en el 2001) y el
Comité permanente de consulta y coordinación política, más conocido como 2 + 2
creado en el año 2001. Estas instancias han permitido coordinar políticas conjuntas
entre ambos países. Sin embargo, en la medida que una crisis afecta la relación bilateral
éstos espacios no actúan y en definitiva se han suspendido.
En lo relacionado al comercio y las inversiones se ha mantenido un crecimiento
sostenido durante la última década, con intercambios comerciales que hoy en día
bordean cifras superiores a los mil trescientos millones de dólares anuales. (Ministerio
de Relaciones Exteriores de Chile: 2004) Si bien la balanza ha sido históricamente
positiva hacia Chile, en el año 2004 cambió para favorecer a Perú. Esto último ha
distendido la agenda bilateral en esta materia, ya que previamente se criticaba el
desequilibrio de la balanza comercial favorable a Perú. Otro aspecto importante de la
relación comercial es el tema de la inversión extranjera directa, IED. Al año 2004, la
inversión Chilena en el Perú alcanzaba los 4.000 millones de dólares, distribuida en el
sector energía (50%), servicios (30%) y industrial (20%). Se espera que la agenda en
materia económica avance de manera importante en los próximos años, particularmente
en el tema de inversiones y comercio recíproco. Ciertamente, una relación de mayor
proyección estratégica en este tema que posibilite mirar juntos a otros mercados y
diseño de proyectos comunes estará marcada en el futuro inmediato por las tensiones en
el ámbito político, así como por la capacidad futura de abrir espacios de oportunidad
para la concertación política.
Bolivia. Una herencia histórica
La historia de Chile y Bolivia se ha caracterizado por la inestabilidad y la
recurrencia de crisis en la relación bilateral. “De los últimos 50 años, en apenas once
ambos gobiernos han mantenido relaciones diplomáticas. Periódicamente campañas de
un extremo nacionalismo enturbian la amistad creando climas de tensión y agresividad”.
(Maira, 2004: p.9).
La agenda entre ambos países está marcada por el legado histórico de la Guerra
del Pacífico y la pérdida la denominada cualidad marítima de Bolivia. Mientas Chile
enfatiza que el Tratado de 1904 posterior a este conflicto pone fin a todo litigio
fronterizo, mientras que en Bolivia se considera que en el se cometió una injusticia
histórica al privarlos de salida soberana al océano pacífico. La demanda boliviana por
20
soberanía en algún puerto del Pacífico es un tópico permanente de la agenda política
exterior de este país a partir de 1910 y lo ha seguido siendo por más de cien años.
Esto último ha sido motivos de constantes problemas en la relación con Chile, y
los gobiernos de la Concertación no han sido la excepción. La situación Chile - Bolivia
cobró especial relevancia en el año 2003, producto que la demanda marítima fue una de
la principales reivindicaciones de las protestas de octubre que terminaron por
desestabilizar el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, sustituyéndolo por
Vicepresidente Mesa. Posteriormente el enero del 2004 en el marco de la Cumbre de
Monterrey, México, ambos presidentes sostuvieron un agudo diálogo en el cual el
Presidente Lagos ofreció “relaciones diplomáticas aquí y ahora”. Sin embargo, más allá
de las relaciones diplomáticas formales, la calidad de la relación bilateral está
determinada por la falta de entendimiento mínimo entre ambos países por la naturaleza
del problema planteado.
Pese a esta condición, es importante consignar que ha partir de 1990 se han
puesto en marcha algunos mecanismos bilaterales de cooperación tales como: el
mecanismo de consultas política a nivel de vicecancilleres instaurado en 1993; la
Comisión administradora del acuerdo de complementación económica, el Comité de
fronteras Chile – Bolivia que funciona desde 1997 y el Grupo de trabajo sobre el libre
tránsito. Este mecanismo de consultas políticas, sumado a encuentros presidenciales han
abierto posibilidades de coordinación. Los esfuerzos de Chile y Bolivia para promover
la interconexión terrestre son un buen ejemplo de esta agenda de cooperación. Ambos
países trabajan a partir del Grupo técnico mixto constituido en el año 2002, mediante un
Memorándum de entendimiento sobre desarrollo de infraestructura de conexiones para
el transporte entre Bolivia y Chile. Los principales temas de trabajo hacen referencia al
Eje interoceánico conexión Arica-Santa Cruz-Cuiabá y la identificación de los pasos
fronterizos entre otros (Difrol: 2005).
En cuanto al intercambio económico entre ambos países, éste es particularmente
bajo en relación a otros países de la región y a nivel mundial. Bolivia es el socio
comercial numero 27 para la economía chilena y la inversión externa directa y limitada.
Una de las principales críticas recibidas desde Bolivia se vincula al déficit comercial por
parte de este país y a la actitud proteccionista de Chile en cuanto a una serie de
productos. A finales del 2005 se firmó un acuerdo que profundizó el Acuerdo de
Complementación Económica (ACE Nº22), el cual establece un acceso favorable de los
productos bolivianos a Chile. Este tipo de acuerdo asimétrico- que entrará en vigor en el
2006- fue visto por las autoridades chilenas no sólo como una posibilidad de aumentar
el comercio recíproco sino como una manifestación política de generar espacios
preferenciales para la cooperación con este país del norte.
Adicionalmente, otro ámbito específico de la relación se vincula al tema
migratorio. Según el último Censo realizado en Chile el año 2002, el total de residentes
Bolivianos en Chile alcanzó un total de 10.919 personas. Esto lo convierte en el tercer
país de Latinoamérica que más residentes tiene en Chile, solo lo superan Argentina y
Perú. En un reciente acuerdo en octubre del 2005 se autorizó el ingreso de turistas
bolivianos con su documento de identidad, eliminando la solicitud de pasaportes. Esta
medida fue evaluada por ambos países como una fórmula para estimular el intercambio
entre ambos países y facilitar el libre tránsito en la frontera.
21
Otra de las medidas que ha generado gran resonancia positiva en ambos países
se vincula a la decisión de Chile de avanzar en la eliminación de las minas
antipersonales sembradas en la frontera con Bolivia, en cumplimiento de la Convención
de Ottawa. Sin embargo, a pesar de estas iniciativas, se aprecia un limitado número de
instancias de cooperación bilateral, muchas de las cuales se ven empañadas por la
persistencia de los conflictos derivados del eje soberano territorial.
Conclusiones
La política exterior de Chile en los tres gobiernos de la Concertación (19902006) ha demostrado gran consistencia. Los ejes de su acción internacional han estado
dominados por la promoción de acuerdos para promover las exportaciones de Chile, el
desarrollo de una política orientada a atraer inversiones al país, la promoción de la paz,
el respeto por los derechos humanos, la democracia y cooperación en el plano
multilateral, y la resolución de conflictos limítrofes pendientes con países vecinos.
Tal como podríamos esperar de un país con un peso estratégico menor en el
escenario internacional, su estrategia ha apuntado al uso de las oportunidades del medio
ambiente externo para favorecer sus objetivos y la búsqueda de constitutirse en un actor
creible para el entorno mundial. Como resultado de esta política, Chile se ha convertido
en el segundo país después de México con el mayor número de acuerdos de cooperación
económica en el mundo.
Adicionalmente, se encuentra participando de una
multiplicidad de instancias multilaterales y ha hecho esfuerzos por desarrollar fluidos
vínculos en diversas regiones del planeta.
A nivel Latinoamericano, el logro más destacado es el cambio estratégico de la
relación con Argentina. De una relación marcada por la desconfianza que predominó
hasta la década de los 80s, se pasó a una relación donde una vez resueltos los conflictos
limítrofes pendientes se avanzó en un cambio estratégico significativo. Ambos países
hoy no se observan como rivales, sino que más bien como actores complementarios en
el sistema internacional.
Los temas pendientes en la agenda internacional de Chile podrían resumirse en
tres. En primer término, está pendiente la reforma al ministerio de Relaciones Exteriores
de Chile. Aunque en este artículo no hemos hecho mención a esta parte de la política
exterior, es poco lo que se ha avanzando en materia de las respuestas burocráticas a los
nuevos desafíos que impone estar insertos en un mundo más diversificado, con más
actores e interactuando con más regiones. Al final del gobierno de Ricardo Lagos se
inició un debate en la Cancillería sobre el tema, pero no se alcanzó a materializar en una
propuesta de reforma integral al ministerio respectivo. Queda pendiente el debate sobre
la formación de los diplomáticos, la política de incentivos, la inserción de personal
técnico no de carrera, la relación y coordinación entre ministerios, la integración de la
mujer al trabajo de la Cancillería, y la estructura del ministerio y su proceso de toma de
decisiones, entre otras esferas. Lo avanzado en los últimos 16 años se hizo con una
estructura burocrática que no ha cambiado en lo sustancial desde antes de 1973.
Un segundo tema se relaciona con temas heredados del pasado y que entorpecen
la vinculación en la frontera norte de Chile. Sin duda la cuestión marítima con Bolivia y
la reciente decisión de Perú de avanzar en la proyección de la línea de frontera hacia el
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Pacífico serán dos nudos problemáticos a enfrentar en los próximos años. La resolución
de ellos podría transformarse en una gran oportunidad para los tres países de avanzar de
una relación de suma-cero, a una relación de suma positiva donde las tres naciones
percibieran una ganancia a partir de la cooperación. Sin embargo, la herencia de
desconfianzas y los timings políticos diversos en los tres países han obstaculizado la
posibilidad de sentarse a negociar una solución. Mientras el gobierno chileno a indicado
que es imposible avanzar en la relación sin la renaudación de relaciones diplomáticas, el
gobierno boliviano ha sostenido que sin la discusión del acceso soberano al pacífico no
pueden reestablecerse las relaciones bilaterales. Un juego de suma-cero con resultado
incierto.
Un tercer gran elemento de la agenda internacional de Chile es la posibilidad de
contribuir a la concertación Latinoamericana en asuntos globales. Dado que las grandes
decisiones vinculadas al comercio, seguridad, justicia internacional, y paz se están
tomando en foros globales (OMC, Consejo de Seguridad de Naciones Unidas,
Asamblea de Naciones Unidas, etc.), resulta un imperativo intentar coordinar posturas
entre países con intereses comunes. Ellos se encuentran dentro y fuera de América
Latina. Sin embargo, existen oportunidades relevantes para avanzar en una mejor
coordinación de la acción colectiva regional en foros de carácter global. Chile podría
ocupar un rol importante como articulador de tales consensos. No obstante, la
experiencia reciente ha demostrado en temas vitales (libre comercio, patentes, rol de la
ONU en preservación de la paz), los países de la región se han fragmentado y mostrado
posturas disimiles. Las diferencias ideológicas entre los gobiernos, los intereses de corto
plazo de algunos gobiernos, y los problemas de liderazgo de algunos líderes de la región
han generado fricciones y diferencias significativas.
América Latina y el Caribe tienen ventajas comparativas para convertirse en un
actor global más significativo: la mayoría de los países son democráticos y defienden
los principios que aquello involucra, la totalidad está por colocar en la agenda
internacional cuestiones vinculadas al desarrollo y la justicia social, se trata de una
región pacífica y sin grandes confrontaciones inter-estatales. Sin embargo, hasta el
momento y salvo en contadas oportunidades, la región no se ha transformado en un
actor crucial en el ámbito global. Chile podría contribuir a potenciar una acción
colectiva en temas de interés común mediante la acción conjunta con países claves del
continente incluyendo a Argentina, Brasil y México.
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