2006035754 - Superintendencia Financiera de Colombia

CRÉDITO DE VIVIENDA – UPAC – UVR – PAGARÉ - AMORTIZACIÓN
Concepto 2006035754-001 del 7 de septiembre de 2006.
Síntesis: Redenominación de los créditos de vivienda. Reseña de pronunciamientos
efectuados por la Corte Constitucional sobre financiación de vivienda basada en la
UPAC. El cambio fundamental de la Ley 546 de 1999 es la sustitución de la unidad
de cuenta de UPAC a UVR. Si la redenominación de UPAC y pesos a UVR operaba
por el solo ministerio de la ley, no tenía por qué ser acordada previamente con los
deudores. Un pagaré que contenga una obligación dineraria pactada antes del 31 de
diciembre de 1999 en pesos o en unidades de poder adquisitivo de valor constante
UPAC puede ser utilizado para perseguir judicialmente su cobro, pero bajo la
condición de efectuarse la conversión pertinente de UPAC a UVR. Resulta viable la
aprobación de un sistema de amortización a una entidad vigilada en particular que
lo solicite de modo individual, si se ajuste en un todo a la Ley 546 de 1999 y sus
disposiciones complementarias. No resulta legalmente posible a los establecimientos
de crédito aplicar sistemas de amortización de créditos de vivienda anteriores a la
Ley 546 de 1999. Un banco no puede redenominar un crédito hipotecario de vivienda
a un sistema de amortización que comprenda capitalización de intereses y tampoco
mantener un sistema de amortización vigente antes de la expedición de la referida
Ley.
«(…) plantea algunas inquietudes que se han generado con ocasión de los varios y
disímiles pronunciamientos judiciales en torno a la procedencia de la redenominación
de los créditos para financiación de vivienda a largo plazo y la forma en que fue
realizada por los establecimientos de crédito con ocasión de la entrada en vigencia de
la Ley 546 de 1999.
En primer lugar, debemos advertir que la respuesta a su comunicación se formulará
de manera general y a título simplemente ilustrativo, circunscribiéndola al
cumplimiento del objetivo inherente a la función de atender las consultas que eleven
los particulares ante este Organismo y que versen sobre las materias a su cargo 1 . En
ese sentido, es importante anotar que la tarea asignada a la Superintendencia
Financiera de Colombia para tales efectos tiene como propósito que ésta emita una
opinión o dictamen de orden estrictamente didáctico sobre el tema puesto a su
consideración 2 , sin que de modo alguno dicho pronunciamiento implique el definir
1
Artículo 19 del Decreto 4327 de 2005.
El derecho de petición en la modalidad de formulación de consultas, de conformidad con lo previsto
en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, "(…) tiene por objeto obtener un parecer, un
dictamen o una opinión sobre determinada temática por parte de las autoridades competentes. Se
trata sin lugar a dudas de una labor eminentemente pedagógica a cargo de las entidades públicas, la
2
obligaciones, establecer derechos puntuales o fijar las consecuencias que se deriven
de determinada actuación.
Previo a abordar el tema, es importante realizar una reseña acerca de los
pronunciamientos que sobre el sistema de financiación de vivienda basado en la
Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC- efectuó la Corte Constitucional, de
la siguiente manera:
Durante el período comprendido entre 1998 y 1999 se instauraron varias demandas
contra el régimen de vivienda basado en la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC-, las cuales vinieron a decidirse con los pronunciamientos efectuados por la
Corte Constitucional a través de sentencias, entre otras, como la C-383 del 27 de
mayo de 1999, Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra; C-700 del 16 de
septiembre de 1999, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo y C-747
del 6 de octubre de 1999, Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra, declarándose la
inexequibilidad de todo el sistema operante en materia de financiación de vivienda
basado en la citada UPAC, con la consecuente incertidumbre que generó tanto en las
entidades crediticias como en los usuarios de las mismas, lo cual llevó al Gobierno
Nacional a adoptar diversas medidas dirigidas a prevenir una crisis generalizada del
sistema de financiación hipotecario de vivienda, la mayoría en beneficio de los
deudores de los créditos afectados en ese momento. Entre las citadas medidas resulta
oportuno destacar la declaratoria del estado de emergencia económica y social y la
expedición del Decreto 2331 de 1998, así como del Decreto 688 de 1999, que facultó
al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -FOGAFIN- para otorgar alivios
adicionales consistentes en una reducción temporal y automática de tasas a estos
créditos.
Así, a partir de la Sentencia C-383 de 1999 se declaró parcialmente inexequible el
artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992 3 , lo que conllevó que la metodología para
la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo
Constante -UPAC- fuera modificada para que dejara de reflejar los movimientos de
la tasa de interés en la economía.
En efecto, en la citada sentencia sostuvo el Alto Tribunal:
cual busca ilustrar a los particulares sobre temas propios de su órbita de competencia, sin que la
respuesta que se emita obligue o sea de imperativo cumplimiento para sus destinatarios"
Superintendencia Bancaria, concepto 1999029601-6 del 15 de octubre de 1999.
3
Esta norma preceptuaba que correspondía a la Junta Directiva del Banco de la República “fijar la
metodología para la determinación de los valores en monea legal de la Unidad de Poder Adquisitivo
Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la
economía”. Esta última parte (en negrilla) fue declarada inexequible por la Corte Constitucional
(Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999. M. P. Alfredo Beltrán Sierra).
“4.6 Encuentra la Corte que el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992, en
cuanto establece que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la
República como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, la atribución de
‘fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de
la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta
también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía’, implica
que la corrección monetaria se realice incluyendo en ella la variación de las
tasas de interés en el mercado financiero, lo cual conduce a que se introduzca
para el efecto un nuevo factor, el de rendimiento del dinero, es decir los réditos
que este produce, que resulta ajeno a la actualización del valor adquisitivo de
la moneda, pues, como se sabe son cosas distintas el dinero y el precio que se
paga por su utilización, el cual se determina por las tasas de interés.
4.7. Por ello, a juicio de la Corte al incluir como factor de la actualización del
valor de la deuda el de la variación de las tasas de interés en la economía, se
incurre en un desbordamiento de la obligación inicial, pues así resulta que
aquella se aumenta no sólo para conservar el mismo poder adquisitivo, sino
con un excedente que, por ello destruye el equilibrio entre lo que se debía
inicialmente y lo que se paga efectivamente, que, precisamente por esa razón,
aparece como contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del
Derecho, es decir opuesto a la ‘vigencia de un orden justo’, como lo ordena el
artículo 2º de la Constitución.
4.8. Semejante sistema para la financiación de vivienda, no resulta a juicio de
la Corte adecuado para permitir la adquisición y conservación de la misma,
como de manera expresa lo ordena el artículo 51 de la Carta en su inciso
segundo, pues ello desborda, como es lógico la capacidad de pago de los
adquirentes de vivienda sobre todo si se tiene en cuenta que los reajustes
periódicos de los ingresos de los trabajadores y de las capas medias de la
población no se realizan conforme a la variación de las tasas de interés en la
economía, sino bajo otros criterios.
4.9. Así mismo, la determinación del valor en pesos de las Unidades de Poder
Adquisitivo Constante conforme a la variación de las tasas de interés en la
economía a que se ha hecho referencia, pugna de manera directa con la
‘democratización del crédito’ que ordena al Estado el artículo 335 de la
Constitución como uno de los postulados básicos en la concepción de éste
como ‘Social de Derecho’, pues, precisamente a ello se llega, entre otras cosas
cuando el crédito no se concentra solamente en quienes abundan en dinero y en
bienes, sino extendiéndolo a la mayor parte posible de los habitantes del país,
sin que ello signifique nada distinto de procurar efectivas posibilidades de
desarrollo personal y familiar en condiciones cada días más igualitarias.
(…)
4.11. Al margen de lo dicho, se observa que al incluir la variación de las tasas
de interés en la economía en la determinación del valor en pesos de la Unidad
de Poder Adquisitivo Constante, se distorsiona por completo el justo
mantenimiento del valor de la obligación, se rompe el equilibrio de las
prestaciones, de tal manera que ello apareja como consecuencia un aumento
patrimonial en beneficio de la entidad crediticia prestamista y en desmedro
directo y proporcional del deudor, lo que sube de punto si a su vez a los
intereses de la obligación se les capitaliza con elevación consecuencial de la
deuda liquidada de nuevo en Unidades de Poder Adquisitivo Constante que, a
su turno, devengan nuevamente intereses que se traen, otra vez, a valor
presente en UPAC para que continúen produciendo nuevos intereses en forma
indefinida”.
En relación con la vigencia del sistema UPAC cabe recordar que, entre otros, el
artículo 134 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993) que
establecía, en desarrollo del principio de valor constante de ahorros y préstamos, la
Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, fue declarado inexequible en su
totalidad por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-700 del 16 de septiembre
de 1999. Dijo la Corte:
“En conclusión, el Gobierno no elaboró los proyectos en la materia aludida que es la del presente proceso de constitucionalidad-, ni los presentó dentro del
término que se le concedía por la norma transitoria (art. 49 transitorio C. P.) y
por lo tanto el mecanismo de legislación extraordinaria ya mencionado no
podía operar, toda vez que jamás principió a transcurrir el plazo para el
Congreso. La iniciación del respectivo término en contra del Congreso exigía
que, a su vez, el Ejecutivo hubiese actuado dentro del suyo.
Si ese era el esquema constitucional dentro del cual podía el Gobierno actuar
para suscribir la normatividad sobre valor constante, crédito y financiación de
vivienda a largo plazo, dentro de los nuevos lineamientos establecidos por la
Carta Política de 1991; si no se puso en práctica, como lo ordenó el
Constituyente, si no hubo ‘ley cuadro’ dentro de la cual obrara el Ejecutivo, y
si, además, las normas marco, por prohibición expresa del artículo 150,
numeral 10, Ibídem, no podían estar contenidas en decretos dictados con base
en facultades extraordinarias, ya que el Congreso no estaba autorizado para
concederlas, surge de bulto la inconstitucionalidad de las disposiciones
acusadas.
Todas ellas tratan de manera específica precisamente sobre los asuntos que, al
tenor de los artículos 51, 150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y
335 de la Constitución, han debido ser materia de las directrices, objetivos y
criterios establecidos por el Congreso para su posterior desarrollo por el
Ejecutivo.
“Una revisión de los temas abordados por la normatividad enjuiciada permite
establecer que su contenido corresponde a una vía constitucional diferente de
la que fue usada para ponerlas en vigencia:
Las disposiciones demandadas se refieren a la finalidad que tienen las
corporaciones de ahorro y vivienda; el establecimiento de la Unidad de Poder
Adquisitivo Constante, UPAC; las estipulaciones de los contratos sobre
constitución de depósitos de ahorro; el otorgamiento de préstamos; las
obligaciones en moneda legal y su determinación mediante la aplicación de
las equivalencia en UPAC; el deber de las corporaciones de ahorro y vivienda
de informar al público sobre la equivalencia en moneda legal de las cantidades
en UPAC; el cálculo para su liquidación; el concepto de tasa efectiva para los
efectos legales del sistema de valor constante; las modalidades de captación
del ahorro de valor constante; la cuentas de ahorro y los certificados de valor
constante; los plazos de expedición de tales certificados; las normas aplicables
a los depósitos ordinarios; las ‘cuentas de ahorro especial’ y su tratamiento;
las prohibiciones y limitaciones de las operaciones de crédito: la capitalización
de intereses en este tipo de créditos, y disposiciones complementarias sobre la
materia.
Así, pues, todas estas normas sobre las cuales recae el presente análisis
constitucional, son la base jurídica del denominado sistema -UPAC-, el cual
fue originalmente concebido para captar ahorros del público y otorgar
préstamos hipotecarios a largo plazo destinados a la adquisición de vivienda.
Las disposiciones acusadas conforman un conjunto normativo destinado a
desarrollar ese sistema y, en tal virtud, están íntimamente atadas unas a otras,
y ello se deduce de su contenido.
En efecto, en las disposiciones en cuestión y en las que las complementan se
determina cuáles son los instrumentos de captación del ahorro de valor
constante (la cuenta de ahorro de valor constante y el certificado de ahorro de
valor constante); y se establece que para el fomento del ahorro destinado a la
construcción deberá aplicarse la unidad de poder adquisitivo constante UPAC-.También dicha normatividad señala lo que ha de entenderse por tasa
efectiva de interés, para los efectos legales del sistema de valor constante, y la
forma en que las corporaciones de Ahorro y Vivienda deben llevar a cabo la
contabilidad de los recursos captados a través de los instrumentos propios del
valor constante, y crea y regula las ‘cuentas de ahorro especial’ de valor
constante.
Son normas, en fin, que pertenecen al género de la regulación de las
actividades financieras, de crédito y de captación, aprovechamiento e inversión
de recursos integrantes del ahorro privado, y a la especie de disposiciones que,
según los artículos 51 y 150, numeral 19, literal d), deben estar contenidas, en
cuanto se refieren al sistema de financiación de vivienda a largo plazo, en
norma legal dictada privativa y excluyentemente por el Congreso.
Por tanto, el Presidente de la República carecía de competencia para
expedirlas; invadió la órbita propia del Congreso de la República; vulneró el
artículo 113 de la Constitución y desconoció las reglas previstas en los
artículos 51, 150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335 Ibídem,
y, por supuesto, ejerció una representación, a nombre del pueblo, por fuera de
los requisitos constitucionales, quebrantando el principio medular del artículo
3 de la Constitución.
Se declarará la inexequibilidad de las normas que, en el Decreto 663 de 1993,
estructuran el sistema UPAC”.
Y agrega la Corte en la misma sentencia:
“5. Efectos ultra activos de las normas que se declaran inexequibles
Las normas acusadas, integrantes del decreto 663 de 1993, son retiradas del
ordenamiento jurídico, por ser inconstitucionales, desde la fecha de
notificación de la presente sentencia. No obstante, en cuanto el vicio
encontrado en ellas, que ha provocado la declaración de inexequibilidad,
consiste precisamente en que las reglas generales sobre financiación de
vivienda a largo plazo deben estar contenidas en ley dictada por el Congreso y
de ninguna manera en un decreto expedido con base en facultades
extraordinarias, la Corte considera indispensable dar oportunidad para que la
Rama Legislativa ejerza su atribución constitucional y establezca las
directrices necesarias para la instauración del sistema que haya de sustituir al
denominado UPAC, sin que exista un vacío inmediato, por falta de
normatividad aplicable.
Para la Corte es claro que, con miras a un adecuado tránsito entre los dos
sistemas, sin traumatismo para la economía, es el caso de que las normas
retiradas del ordenamiento jurídico puedan proyectar sus efectos ultra activos
mientras el Congreso, en uso de sus atribuciones, dicte las normas marco que
justamente se han echado de menos, y el Ejecutivo, por decretos ordinarios, las
desarrolle en concreto.
Se estima razonable, entonces, que dicha ultra actividad de las normas
excluidas del orden jurídico se prolongue hasta el fin de la presente legislatura,
es decir, hasta el 20 de junio del año 2000.
Pero la Corte Constitucional no podría autorizar que ese lapso de vigencia
ultra activa de las normas declaradas inexequibles -en el que debe tener lugar
el tránsito institucional hacia el nuevo sistema de financiación de vivienda a
largo plazo, una vez desaparecido el denominado UPAC- transcurra sin que la
forma de liquidar cuotas y saldos se ajuste, como ha debido ocurrir desde la
fecha de notificación, a lo dispuesto en la Sentencia C-383 del 27 de mayo de
1999 (M. P: Dr. Alfredo Beltrán Sierra).
(…)
Para la Corte es claro que de lo dicho ha debido resultar una inmediata
incidencia de lo resuelto en la liquidación de las cuotas y saldos por deudas en
UPAC, pues no es lo mismo multiplicar el número de unidades de poder
adquisitivo debidas por una UPAC cuyo valor se ha liquidado con el DTF, que
hacerlo -como ha debido hacerse desde la Sentencia- a partir de una UPAC
cuyo valor no incorpore -y no ha de incorporar nada, ni en mínima parte- los
movimientos de la tasa de interés en la economía.
Debe, pues, darse una adecuación de todas las obligaciones hipotecarias en
UPAC después de la fecha de notificación de la aludida Sentencia”.
Posteriormente, en la Sentencia C-747 de 1999, el Alto Tribunal Constitucional
declaró la inexequibilidad del numeral tercero del artículo 121 del Decreto Ley
663 de 1993, así como la expresión “que contemplen la capitalización de
intereses” contenida en el numeral primero de la norma en mención. Sostuvo la
Corte al respecto:
“Sin embargo, cuando se trate de créditos para la adquisición de vivienda, es
evidente que la ‘capitalización de intereses’, sí resulta violatoria del artículo 51
de la Constitución, pues, como ya se dijo en Sentencia C-383 de 27 de mayo de
1999, (Magistrado ponente, doctor Alfredo Beltrán Sierra), y hoy se reitera
como fundamento expreso de la declaración de inexequibilidad de los apartes
acusados del artículo 121 del decreto Ley 0663 de 1993, “la Constitución
establece el ‘derecho a la vivienda digna’ como uno de los derechos sociales y
económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no puede por su propia
índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por ello, el constituyente
ordena al Estado la fijación de ‘las condiciones necesarias para hacer efectivo
este derecho’, así como el promover ‘planes de vivienda de interés social’, y
‘sistemas adecuados de financiación a largo plazo’. Es decir, conforme a la
Carta Política no puede la adquisición y la conservación de la vivienda de las
familias colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las
preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que sucedía bajo la
concepción individualista ya superada, las autoridades tienen por ministerio de
la Constitución un mandato de carácter específico para atender de manera
favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a largo
plazo en condiciones adecuadas al fin que se persigue, aún con el
establecimiento de planes específicos para los sectores menos pudientes de la
población, asunto éste último que la propia Carta define como de ‘interés
social’ ”.
Más adelante en la misma sentencia expresó la Corte:
“Y, en la misma sentencia ya mencionada, se agregó luego que el equilibrio de
las prestaciones entre la entidad crediticia prestamista y el deudor se altera en
desmedro de este último, cuando ‘a los intereses de la obligación se les
capitaliza con elevación consecuencial de la deuda liquidada de nuevo en
Unidades de Poder Adquisitivo Constante que, a su turno, devengan
nuevamente intereses que se traen, otra vez, a valor presente en UPAC para
que continúen produciendo nuevos intereses en forma indefinida’, lo cual,
como salta a la vista, quebranta, de manera ostensible el artículo 51 de la
Constitución, pues, ello desborda la capacidad de pago de los adquirentes de
vivienda, lo cual resulta, además, ‘contrario a la equidad y la justicia como
fines supremos del derecho, es decir opuesto a la ‘vigencia de un orden justo’,
como lo ordena el artículo 2º de la Constitución”.
De las sentencias de la Corte Constitucional parcialmente transcritas se desprenden
las siguientes conclusiones:
1. La Corte declaró inconstitucional el que se hubiera incluido en el cálculo del valor
de la UPAC un componente distinto a la simple variación del índice de precios al
consumidor -IPC-, como fue el haber incorporado un componente de interés
(Sentencia C-383 de 1999).
2. Como consecuencia de la Sentencia C-383 de 1999, todas las normas que hasta
entonces gobernaban la materia referente al sistema de financiación de vivienda y
que se encontraban vigentes (sistema de valor constante -UPAC-, cálculo de la
unidad, etc.) desaparecieron del ámbito jurídico, dando paso a la necesidad, de
acuerdo también con lo argumentado por la Corte Constitucional, de crear un
nuevo sistema de financiación de vivienda ajustado a la realidad social y
económica del país, por lo cual las obligaciones pactadas en UPAC se debían
redenominar en la nueva unidad (Sentencia C-700 de 1999)
3. La Corte declaró inconstitucional la capitalización de intereses cuando de trate de
créditos de financiación de vivienda a largo plazo (Sentencia C.747 de 1999).
Bajo ese escenario, el Gobierno Nacional presentó ante el Congreso de la República
un proyecto de ley contentivo de un nuevo sistema de financiación de vivienda, en
cuya exposición de motivos se señaló:
“Hasta ahora la financiación de vivienda había sido posible gracias al sistema
de ahorro y vivienda en valor constante UPAC, que no sólo contribuyó a
financiar más de 1.800.000 viviendas en sus casi veintiocho años de existencia,
sino que también introdujo cambios fundamentales en los esquemas de
intermediación financiera en Colombia. El sistema, sin embargo, demostró ser
vulnerable a variaciones bruscas en la relación entre la tasa de inflación y la
tasa de interés, exacerbando los riesgos de tasa, plazos y crédito con los que
opera.
(...)
Entre las razones que llevaron al Gobierno a declarar la Emergencia
Económica en el mes de noviembre de 1998 (Decreto 2330/98) se destacaba el
deterioro de la cartera del sector financiero, especialmente de la destinada a la
financiación de vivienda a largo plazo y el peligro que esto implicaba para los
deudores en términos de la pérdida de sus viviendas. Esto se presentó, entre
otras razones, por la combinación de altas tasas de interés, desempleo y caída
en los precios de la propiedad raíz, elementos que pusieron en peligro la
propiedad de la vivienda y, desde luego, amenazaron la seguridad de los
depósitos del público y la estabilidad del sector financiero.
Mientras se lograba el descenso en las tasas de interés, empeño fundamental de
la política económica de esta administración, el decreto de emergencia
estableció alivios a los deudores de vivienda, para contribuir a la
normalización de sus créditos. En efecto, más de 400.000 familias colombianas
han recibido los beneficios de las medidas de alivio adoptadas al amparo de la
emergencia económica y desarrolladas por el Gobierno a través del Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras, Fogafin. El volumen total de los
recursos comprometidos en tales programas asciende a $560.000 millones,
cifra que contribuye a disminuir la posibilidad de pérdida de la vivienda de los
deudores y a fortalecer a las instituciones financieras. Con ello se logra una
mayor estabilidad del sistema de financiación de vivienda y se facilita el
suministro de crédito necesario para el desarrollo de la industria de la
construcción.
No obstante, la incertidumbre creada en torno al sistema UPAC y a la
capitalización de intereses, no permitió que el sistema retomara un camino de
crecimiento, sino que, por el contrario y luego de una pequeña recuperación en
los meses de mayo, junio y julio, la cartera hipotecaria volviera a incrementar
su morosidad en porcentajes que hoy son los más altos de su historia. Este
deterioro ha debilitado patrimonialmente a las instituciones financieras y por
lo tanto no ha permitido el desembolso de nuevos créditos para construcción y
vivienda.
El sistema de financiación de vivienda ha entrado en crisis fundamentalmente
por cuatro razones: la disminución del precio de los inmuebles, el crecimiento
de las deudas por encima de la capacidad de pago de los deudores, la
vulnerabilidad de los establecimientos de crédito a captaciones inestables y
una ausencia de marco jurídico”.
Con fundamento en esos razonamientos el Congreso expidió la Ley 546 de 1999, la
cual, además de modificar en lo sustancial el régimen aplicable a las citadas
obligaciones con la sustitución de la unidad de cuenta determinante en los costos de
los créditos individuales otorgados para financiación de vivienda, esto es de UPAC a
UVR, estableció las condiciones mínimas que debían regir los citados contratos, los
objetivos y criterios a los que debía sujetarse el Gobierno para regular el sistema, creó
nuevos instrumentos de ahorro destinados a la financiación de vivienda y, de manera
expresa, consagró un régimen de transición con el que se tomaron medidas que
buscaban aliviar la situación de los deudores de estos créditos a través de la
reliquidación de sus deudas, la condonación de los intereses de mora para las
obligaciones que no se encontraran al día, la suspensión de los procesos en curso
hasta tanto se aplicaran los alivios y se llegara a un acuerdo de reestructuración de las
obligaciones, si era del caso, la posibilidad de entregar en pago los inmuebles en las
condiciones definidas en el Decreto 2331 de 1998, citado, y la readquisición de la
vivienda en condiciones preferenciales con subsidio del Gobierno, entre otros.
En efecto, la Ley 546 de 1999 expresamente consagró los pronunciamientos que en la
materia había proferido la Corte Constitucional en los fallos antes mencionados y
parcialmente transcritos. Así, en su artículo 3º relativo a la Unidad de Valor Real
(UVR), expresamente se consagró que dicha medida es una unidad de cuenta que
debe reflejar el poder adquisitivo de la moneda, “con base exclusivamente en la
variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE”.
La misma ley en su artículo 17, relativo a las condiciones de los créditos de vivienda
individual, en su numeral 2º, señaló que dichos créditos pueden tener una tasa de
interés remuneratoria, calculada sobre la UVR, que se cobrará en forma vencida y “no
podrá capitalizarse”.
A su turno, se reitera, también en cumplimiento de la sentencia C-700, los artículos
38 y 39 de la Ley 546 establecieron la redenominación de las obligaciones que venían
expresadas en UPAC, señalando el primero de los preceptos citados que “(…) dentro
de los tres (3) meses siguientes a la fecha de vigencia de la presente ley, todas las
obligaciones expresadas en UPAC se expresarán en UVR. Vencido este término sin
que se hayan modificado los documentos en que consten tales obligaciones, éstas se
entenderán expresadas en UVR, por ministerio de la presente ley”, y, señalando el
artículo 39 de la Ley que los establecimientos de crédito debían ajustar los
documentos contentivos de las condiciones de los créditos de vivienda individual a
largo plazo, desembolsados con anterioridad a la fecha de vigencia de la ley, a las
disposiciones de la misma, para lo cual se concedió un plazo de ciento ochenta (180)
días contados a partir de su vigencia, precisando el inciso segundo de dicho artículo
que “no obstante lo anterior, los pagarés mediante los cuales se instrumenten las
deudas así como las garantías de las mismas, cuando estuvieren expresadas en
UPAC o en pesos, se entenderán por su equivalencia, en UVR, por ministerio de la
presente ley”.
Revisadas estas medidas por la Corte Constitucional mediante fallo C-955 de 2000 se
estableció, adicionalmente, en aras de proteger el patrimonio de las familias
colombianas la necesidad de que se fijaran unos topes máximos a las tasas de interés
remuneratorio que podían cobrar las entidades financieras en estos créditos, las que
fueron inicialmente determinadas por la autoridad monetaria -Junta Directiva del
Banco de la República.- mediante la expedición de las Resoluciones 14 y 20 del año
2000, distinguiendo entre créditos en UVR, en pesos o vivienda de interés social, hoy
incorporadas en la Resolución Externa 09 de 2004.
Por otro lado, no puede perderse de vista que esta Superintendencia, de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 2º. del Decreto 4327 de 2005, es un organismo técnico
adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al que le corresponde ejercer
funciones en su condición de máxima autoridad de vigilancia y control de las
personas que desarrollan actividad financiera, aseguradora, previsional y bursátil del
país. Así, dentro de las funciones y facultades que tiene este Organismo de Control se
encuentra la consagrada en el numeral 9º del artículo 11 del citado decreto, el cual
otorga a esta Entidad la función de instrucción en los siguientes términos:
“9. Instruir a las instituciones vigiladas y controladas sobre la manera como
deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios
técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los
procedimientos para su cabal aplicación, así como instruir a las instituciones
vigiladas sobre la manera como deben administrar los riesgos implícitos en sus
actividades”.
En ejercicio de la anterior función legal este Organismo de Control ha proferido
diferentes circulares, las cuales son actos administrativos orientadores del
cumplimiento de la ley que tienen la finalidad señalada por el legislador, esto es,
indicar a las entidades vigiladas la forma como deben cumplir la normatividad que
regula su actividad o fijar criterios o procedimientos que faciliten su acatamiento, lo
cual se traduce en que cuando dicha facultad se ejerce tiene siempre un fundamento
legal.
Tales instrucciones como actos administrativos que son se encuentran revestidos de la
presunción de legalidad y, por lo tanto, son de obligatorio cumplimiento para las
entidades vigiladas mientras se encuentren vigentes o hasta tanto sean anulados o
suspendidos por la jurisdicción contencioso-administrativa 4 . En este sentido ha
señalado el Consejo de Estado “… las resoluciones, instrucciones, circulares, etc.,
proferidas por la Superintendencia Bancaria en desarrollo de la facultad de
inspección y vigilancia que le ha sido adscrita por la ley, constituyen actos
administrativos de carácter general, amparados por la presunción de legalidad, y
son de obligatorio cumplimiento por parte de las entidades vigiladas (sic) al control
y vigilancia de la Superintendencia Bancaria (…)” 5 .
Así pues, la Circular Externa 007 del 27 de enero de 2000 de la entonces
Superintendencia Bancaria de Colombia, hoy Superintendencia Financiera de
Colombia, es un acto administrativo de carácter general y abstracto que tiene como
destinatarios los representantes legales y revisores fiscales de los establecimientos de
crédito sometidos a la inspección, vigilancia y control de este Organismo, expedida
como lo indica su encabezado “Con el fin de aclarar algunas dudas que se han
presentado a raíz de la entrada en vigencia de la Ley 546 de 1999 y sus decretos
reglamentarios (…) en cuanto al régimen de transición previsto en el Capítulo VIII
de la norma”. A través de la citada circular se instruyó a los establecimientos de
crédito, entre otros aspectos, en punto a la redenominación de los créditos y la
adecuación de los documentos contentivos de las obligaciones activas y pasivas, con
el fin de facilitar el cumplimiento de lo ordenado a los establecimientos de crédito en
los artículos 38 y 39 de la Ley 546 de 1999.
Valga destacar que el Consejo de Estado, mediante Sentencias del 27 de noviembre
de 2002 6 y del 27 de febrero de 2003 7 confirmó la legalidad de la mencionada
circular, con excepción de los numerales 1) y 2) que contenían la definición de
“créditos al día” y “créditos en mora”. En tal virtud, la Circular Externa 007 de 2000
4
Artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.
Consejo de Estado, Sentencia del 18 de octubre de 1994, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, C. P. Delio Gómez Leyva, Exp. 5256.
6
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C. P. Ligia López Díaz (Rad. 11001-03-27000-2000-0913-01-11354).
7
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C. P. María Inés Ortíz Barbosa (Rad. 1100103-27-000-2001-0325-01-12712).
5
no sólo goza de la presunción de legalidad sino que es un acto administrativo de
obligatorio cumplimiento para las entidades vigiladas.
Sin perder de vista las anteriores precisiones procedemos a absolver cada uno de los
interrogantes en el mismo orden formulado en su escrito, insistiendo en que las
consideraciones que a continuación se exponen sobre los temas planteados se
efectuarán en forma general y a título meramente ilustrativo.
“1. ¿Cuál es el fundamento legal que generó que los establecimientos de crédito
procedieran a redenominar a UVR los créditos destinados a la financiación de
vivienda nominados en UPAC o en pesos que para diciembre 31 de 1999 se
encontraban vigentes?”.
En virtud del mandato legal contenido en el artículo 39 de la Ley 546 de 1999 a los
establecimientos de crédito se les ordenó ajustar los documentos contentivos de las
condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, desembolsados antes
de la vigencia de la Ley de Vivienda, a las disposiciones allí previstas, para lo cual
tenían un plazo de ciento ochenta (180) días contados a partir de su vigencia. En
efecto, recordemos que la citada norma dispuso:
“ARTICULO 39. Adecuación de los documentos contentivos de las
condiciones de los créditos. Los establecimientos de crédito deberán adecuar
los documentos contentivos de los créditos de vivienda individual a largo plazo,
desembolsados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente ley a las
disposiciones previstas en la misma. Para ello contarán con un plazo hasta de
ciento ochente (180) días contados a partir de la vigencia de la presente ley.
“No obstante lo anterior, los pagarés mediante los cuales se instrumenten las
deudas así como las garantías de las mismas, cuando estuvieren expresadas en
UPAC o en pesos se entenderán por su equivalencia en UVR, por ministerio de
la presente ley”.
“2. Teniendo en cuenta que el inciso segundo del artículo 39 de la Ley 546 de 1999
dispuso que ‘… los pagarés mediante los cuales se instrumenten las deudas así
como las garantías de las mismas, cuando estuvieren expresadas en UPAC o en
pesos, se entenderán por su equivalencia, en UVR, por ministerio de la presente
ley.’, ¿era válido entonces que la redenominación de que trata el artículo 38 de
la misma ley se aplicara también a los créditos denominados en pesos?”.
Lo primero que se debe advertir es que la razón fundamental para que la
redenominación de los créditos de vivienda incluyera también a los pactados en pesos
obedece al hecho de que eran créditos otorgados en desarrollo de sistemas de
financiación que contemplaban la capitalización de intereses, que mediante la
Sentencia C-747 de 1999 de la Corte Constitucional antes citada y parcialmente
transcrita, se declaró inconstitucional.
En el caso de los créditos pactados en UPAC, además de la razón anterior, por el
heccho de que en el cálculo del valor de la unidad se incluyó un componente de
interés, que la Sentencia C-383 de 1999 de la misma Corte, también declaró
inconstitucional porque la unidad sólo podía reflejar la variación que registrara el
índice de precios al consumidor.
En consecuencia, Indicó el inciso segundo del artículo citado que por ministerio de la
ley tanto los pagarés como las garantías mediante las cuales se instrumentaran las
deudas “… cuando estuvieren expresadas en UPAC o en pesos, se entenderán por su
equivalencia, en UVR”. (se resalta)
Es así como por disposición expresa del legislador se ordenó a los establecimientos
de crédito adecaur los documentos contentivos de las obligaciones otorgadas para la
financiación de vivienda a largo plazo vigentes a la fecha de expedición de la ley,
expresadas en pesos o en UPAC, al señalar imperativamente que los pagarés y
garantías contentivos de tales obligaciones se entenderían por su equivalencia en
UVR. A este respecto, resulta pertinente recordar que los títulos valores en que las
entidades financieras acostumbran documentar los créditos otorgados a sus clientes
en desarrollo de sus operaciones activas de crédito, que además cumplen la función
de servir como garantía personal de las mismas, se limitan a recoger el clausulado
general del contrato de mutuo.
En tal virtud, la ley al ordenar la adecuación de los documentos contentivos de las
citadas obligaciones impuso la modificación de los contratos vigentes a las nuevas
disposiciones de la ley de vivienda que más adelante se comentan y su reexpresión en
UVR, incluyendo de manera expresa a las obligaciones pactadas en pesos, como ya se
señaló.
Corrobora lo anterior, las consideraciones expuestas por la Corte Consitucional en
Sentencia C-955 de 2000, en la cual al referirse a la exequibilidad de este artículo
señaló:
“El artículo 39, que consagra la obligación de los establecimientos de crédito
de ajustar los documentos contentivos de las condiciones de los créditos de
vivienda individual a largo plazo, desembolsados con anterioridad a la fecha
de vigencia de la Ley a las disposiciones previstas en la misma, es apenas una
consecuencia del cambio de sistema, el cual repercute forzosamente en los
contratos que se venían ejecutando.
No se viola la Constitución con el aludido mandato, toda vez que éste, por su
carácter general e imperativo, ajusta al nuevo orden las relaciones jurídicas
establecidas con anterioridad, y ello se encuentra incluido en la órbita de
atribuciones del legislador.
Lo propio puede afirmarse en relación con el plazo concedido, de 180 días, que
para la fecha de esta providencia ya ha expirado.
También resulta constitucional que, por ministerio de la ley, los pagarés
mediante los cuales se instrumenten las deudas así como las garantías de las
mismas, cuando estuvieren expresadas en UPAC o en pesos, se entiendan por
su equivalencia en UVR, previa -desde luego- la reliquidación en los términos
precedentes”
“3. Teniendo en cuenta que los documentos originales que instrumentaban
créditos de vivienda se encontraban expresados en UPAC y en pesos y que
ministerio de la ley, estos fueran redenominados a UVR, ¿es viable para
establecimientos de crédito pretender el cobro judicial o extrajudicial de
obligaciones en UPAC o en pesos?”.
los
por
los
las
Para absolver esta inquietud, se resalta que uno de los propósitos principales de la
Ley 546 de 1999 fue el de, en cumplimiento -entre otros- de los citados fallos de la
Corte Constitucional, crear un sistema de financiación de vivienda a largo plazo
ligado al Índice de Precios al Consumidor, concepto bajo el cual se creó la UVR y se
buscó que por regla general todos los créditos de este tipo se denominaran en
Unidades de Valor Real (UVR) y sólo de manera excepcional en pesos, en cuyo caso
deberían sujetarse a las condiciones señaladas en la misma ley.
Así las cosas, el cambio fundamental incorporado en la Ley 546 de 1999 lo
constituye la sustitución de la unidad de cuenta determinante en los costos de los
créditos individuales otorgados para financiación de vivienda, esto es de UPAC a
UVR, que operó en forma obligatoria para los que se encontraban denominados en
UPAC y que excepcionalmente podían redenominarse en moneda legal colombiana
siempre que cumplan las condiciones definidas en la ley para este tipo de
obligaciones.
Bajo este escenario, resulta claro, en opinión de este Organismo de Control, que ante
la sustitución de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC- por la Unidad de
Valor Real -UVR- aquella desapareció del ámbito jurídico nacional y, en ese sentido,
no prevalece para ningún efecto en relación con las obligaciones que otrora se
establecieron con base en ella, motivo por el cual si se presenta al cobro judicial una
obligación con base en un pagaré aún denominado en UPAC, el cual se entiende por
ministerio de la ley redenominado en UVR, debe efectuarse la conversión pertinente
para los efectos del proceso judicial que se pretenda. .
Así las cosas, resulta pertinente recordar que los títulos valores en que las entidades
financieras acostumbran documentar los créditos otorgados a sus clientes en
desarrollo de sus operaciones activas de crédito, que además cumplen la función de
servir como garantía personal de las mismas, se limitan a recoger el clausulado
general del contrato de mutuo. Es decir, el pagaré otorgado por el deudor en garantía
de una obligación de crédito contiene las obligaciones que rigen el desarrollo de la
relación contractual celebrada entre acreedor -entidad financiera- y deudor.
Se observa, entonces, que un pagaré que contenga una obligación dineraria pactada
antes del 31 de diciembre de 1999 en pesos o en unidades de poder adquisitivo de valor
constante UPAC 8 , en nuestro concepto puede ser utilizado para perseguir judicialmente
su cobro, pero bajo la condición antes expuesta, esto es, debe efectuarse la conversión
pertinente de UPAC a UVR.
“4. ¿La redenominación ordenada por la Ley 546 de 1999 era facultativa u
obligatoria para acreedores y deudores?”.
Con fundamento en lo expuesto en precedencia, en especial la respuesta al interrogante
contenido en el numeral 2. y la parte pertinente transcrita de la Sentencia C-700 de
1999 de la Corte Constitucional, se concluye que era imperativo para los
establecimientos de crédito reexpresar las obligaciones de préstamos de vivienda
vigentes a la fecha de expedición de la citada ley (incluso aquellas pactadas en pesos)
en la nueva unidad UVR, redonominación obligatoria tanto para acredores como para
deudores.
“5. La ley 546 de 1999 estableció en sus artículos 38 y 39 que dicha redenominación
debía operar por ministerio de la ley, que en definición del ‘Diccionario
enciclopédico de derecho usual’, (ED., Heliastra, Buenos Aires, 1981, Pág. 677)
significa ‘en virtud de ella, sin más causa ni trámite, sin llenar ninguna
formalidad’. No obstante lo anterior, ¿existe alguna reglamentación de carácter
legal o administrativa, según la cual esa redenominación habría tenido que ser
informada y/o acordada con cada uno de los deudores, según si sus obligaciones
se encontraban denominadas en UPAC o en pesos al 31 de diciembre de 1999?”.
Como se desprende de las consideraciones expuestas en los numerales 2 y 4.
anteriores, la redenominación a la nueva unidad de cuenta obedece estrictamente a un
8
Obligación que en virtud del desaparecimiento de dicha unidad y por mandato del legislador debió
redenominarse en Unidades de Valor Real UVR, para lo cual se determinó la equivalencia establecida por
el Gobierno Nacional en el Decreto 2703 de 1999 en el que se indica que al 31 de diciembre de 1999,
último día de existencia de la UPAC, una unidad de poder adquisitivo constante -UPAC- equivalía a
160.7750 unidades de valor real -UVR-, pues, por ministerio de la ley dichos pagarés se entienden
expresados en UVR (artículo 39 de la Ley 546 de 1999).
imperativo legal, contenido en el artículo 39 de la Ley 546 de 1999, norma de orden
público que dispuso la sustitución de la UPAC, precepto respecto del cual la Corte
Constitucional en la Sentencia C-955 expresó: “No se viola la Constitución con el
aludido mandato, toda vez que éste, por su carácter general e imperativo, ajusta al
nuevo orden las relaciones jurídicas establecidas con anterioridad, y ello se
encuentra incluido en la órbita de atribuciones del legislador”.
En ese orden de ideas, ante la clara atribución del legislador, contenida en el precepto
mencionado, no era necesaria ni perentoria la expedición de otra reglamentación de
carácter legal o, menos aún, administrativa que aludiera o instruyera sobre la
necesidad o no de informar a los deudores sobre la transición o cambio de la anterior
UPAC al sistema UVR.
Así las cosas, si la redenominación (sistemas en UPAC y pesos a UVR) operaba por
el solo ministerio de la ley, no tenía por qué ser acordada previamente con los
deudores, teniendo en cuenta que el cumplimiento de la ley no puede ser objeto de
acuerdo con nadie, pues la ley simplemente se cumple.
“6. ¿La entonces Superintendencia Bancaria expidió con destino a los
establecimientos de crédito, alguna directriz o instrucción en relación con la
redenominación a UVR de los créditos destinados a la financiación de vivienda
que presentaran saldos vigentes a fecha 31 de diciembre de 1999? De ser así,
¿tal directriz o instrucción abarcó también a los créditos de vivienda que a 31
de diciembre de 1999 hubieran estado denominados en pesos?”.
Sobre este particular y atendiendo las disposiciones atrás señaladas, la entonces
Superintendencia Bancaria de Colombia, hoy Superintendencia Financiera de
Colombia, expidió la Circular Externa 007 del 27 de enero de 2000 9 -único instructivo
en el que se hizo referencia a la redenominación- con el fin de aclarar algunas dudas
que se presentaron con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley de Vivienda y sus
decretos reglamentarios, señalando lo siguiente:
“Redenominación de los créditos
La Ley 546 de 1999 ordena que en el término de tres (3) meses contados a partir de
su vigencia , es decir hasta el 23 de marzo del año en curso, todos los créditos que
estuvieren denominados en UPAC deberán redenominarse en UVR. Para tal efecto,
el Gobierno Nacional determinó, mediante Decreto 2703 de 1999, la equivalencia
entre la UVR y la UPAC, indicando que al 31 de diciembre de 1999, último día de
9
Este instructivo fue publicado en el Boletín No. 491 del 28 de enero de 2000 del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, Capítulo Superintendencia Bancaria de Colombia, el cual puede
consultarse en nuestra página Web www.superfinanciera.gov.co, ícono “Normativa”.
existencia de la UPAC, una unidad de poder adquisitivo constante equivalía a
160.7750 unidades de valor real.
A partir del 1 de enero de 2000, la Secretaría Técnica del Consejo Superior de
Vivienda informa el valor diario de la UVR con base en la metodología
recomendada por el CONPES y adoptada por el Gobierrno Nacional.
En cuanto a los créditos pactados en moneda legal colombiana, por ministerio de la
ley, éstos se entenderán por su equivalencia en UVR. Sin embargo, si así lo
convienen las partes, estos créditos se podrán mantener, excepcionalmente, en la
denominación inicial. En este caso, si tuvieren condiciones distintas a las previstas
por la Ley, deberán adecuarse para darle cumplimiento. La nueva ley sólo autoriza
créditos en pesos con tasa fija, sistemas de amortización que no capitalicen
intereses y posibilidad de prepago sin penalidad alguna. Tasa fija quiere decir que
no está referida a ningún indicador, sino que se conozca desde su inicio y no pueda
tener cambios. Tasa fija es por ejemplo, a 10%, a 15%, a 20%, etc, no el DTF, a
IPC, etc.
Dado que la ley no distingue entre qué parte de la tasa de interés está destinada al
mantenimiento del valor del préstamo y cuál remunera el capital, ninguna parte de
la tasa puede capitalizarse. Esta decisión implica, desde luego, que las primeras
cuotas de los créditos denominados en pesos pueden resultar altas y fue está la
razón para que la ley sólo autorizara, excepcionalmente, créditos en moneda legal.
De lo contrario, deberán pasarse, por su equivalencia, a UVR.
Lo anteriomente expresado se aplica tanto a los créditos de las entidades
financieras, como los otorgados a los deudores individuales de vivienda por el
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -FOGAFIN-, en desarrollo de los
decretos de emergencia económica expedidos en el año de 1998”.
Como se puede observar el instructivo expedido por este Organismo, atendiendo lo
dispuesto en el segundo inciso del artículo 39 de la Ley 546 de 1999, hizo referencia
a que los créditos pactados en moneda legal colombiana, por ministerio de la ley, se
entenderán por su equivalencia en UVR, sin hacer menciones diferentes a las
contenidas en la misma directiva.
“7. ¿Cuáles son las ventajas y desventajas, para un deudor, de tener un crédito
hipotecario de vivienda denominado en pesos o en UVR?”.
En nuestro concepto ningún sistema de amortización por sí mismo es más ventajoso o
desventajoso que otro, pues la utilización de ellos depende básicamente de las
necesidades y la capacidad de pago del deudor con base en las cuales determina cuál
el sistema que más se acomoda a sus condiciones económicas.
Al respecto se refirió la Subdirección de Análisis e Información de esta Entidad,
mediante memorando del 17 de julio del año en curso, de la siguiente manera:
“Las ventajas y desventajas de los créditos hipotecarios denominados en pesos
o en UVR están asociadas además de las particularidades de cada uno de esos
sistemas de financiación, con las modalidades de amortización que ofrecen y
con las necesidades específicas del prestatario de acuerdo con su capacidad de
pago y características del flujo de caja.
De acuerdo con la Circular Externa 085 de 2000 de la entonces
Superintendencia Bancaria, en los créditos en pesos existen dos modalidades:
La cuota constante (amortización gradual en pesos) y la amortización
constante a capital. En el primer caso la cuota mensual es fija en pesos por
todo el plazo del crédito y se calcula como una anualidad uniforme ordinaria;
en el segundo caso las cuotas mensuales son iguales a la enésima parte de la
deuda más los intereses del mes calculados sobre el saldo insoluto y las cuotas
mensuales en pesos son decrecientes.
En el Sistema de Unidades de Valor Real UVR existen tres modalidades:
1. Cuota constante en UVR (Sistema de Amortización Gradual) en el que la
cuota mensual es constante en UVR por todos los meses del plazo del crédito y
se calcula como una anualidad uniforme en UVR a la tasa sobre UVR pactada
y por los meses del plazo.
2. Amortización Constante a Capital en UVR. Durante cada uno de los meses
del plazo se amortiza a la deuda una cantidad uniforme en UVR igual al monto
del préstamo en UVR dividido por el plazo en meses. La cuota mensual a pagar
es la amortización constante más los intereses del mes sobre el saldo insoluto.
3. Cuota decreciente mensualmente en UVR cíclica por períodos anuales. Las
cuotas mensuales durante cada anualidad (aniversario) del crédito son
decrecientes en UVR. Para cada período anual del crédito se repite la serie de
doce cuotas decrecientes. El decremento anual equivalente debe ser igual a la
inflación proyectada y no puede modificarse durante el plazo.
La financiación de vivienda a través de líneas de crédito denominadas en
unidad de cuenta UVR esta ligada al IPC. La Unidad de Valor Real, UVR, es
una unidad de cuenta, creada por la Ley 546 de 1999, que refleja el poder
adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en el índice de precios al
consumidor certificado por el DANE. La Junta Directiva del Banco de la
República mediante Resolución Externa 13 de 2000 estableció la metodología
de cálculo de la UVR.
Las líneas denominadas en moneda legal como las otorgadas en UVR deben
otorgarse a una tasa fija de interés durante todo el plazo del préstamo, los
sistemas de amortización no contemplar capitalización de intereses y aceptar
expresamente el prepago, total o parcial, de la obligación en cualquier
momento sin penalidad alguna.
Conclusiones:
“Las ventajas o desventajas de los dos sistemas de amortización dependen no
solamente de ellos sino también de las necesidades particulares de los
prestatarios y del comportamiento de la inflación.
En el sistema en pesos se conoce la tasa efectiva para el período y la cuota
constante o decreciente que habrá de pagarse.
En el sistema UVR la tasa efectiva anual depende del comportamiento de la
inflación y en ese sentido es difícil conocer con exactitud el valor en pesos de
las cuotas para todo el período. Si la inflación va a la baja, la tasa efectiva
anual de interés tendrá tendencia a la baja y si la inflación sube, se incrementa
la tasa de interés del crédito.
Es necesario destacar que tanto los créditos en pesos como los en UVR tienen
fijadas tasas máximas de interés remuneratorias. No obstante, como los
créditos en UVR están atados a la inflación, son menos predecibles que los
contratados en pesos”.
“8. Habida consideración de que algunos deudores han solicitado reiteradamente incluso mediante queja presentada a través de ese Despacho- que los
establecimientos de crédito devuelvan sus créditos a los sistemas de
amortización en que se encontraban antes del 31 de diciembre de 1999, sistemas
de amortización que hoy en día no se encuentran aprobados por esa
Superintendencia, ¿es posible que la Superintendencia Financiera, previa
solicitud de un establecimiento de crédito, apruebe un sistema de amortización
sólo para un deudor o un grupo determinado de deudores?”.
Es del caso precisar que en cuanto a los sistemas de amortización en pesos y UVR
aplicables a la financiación de créditos para vivienda a largo plazo, vigentes después
del 31 de diciembre de 1999, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 7º del
artículo 17 de la Ley 546 de 1999, le correspondía a la entonces Superintendencia
Bancaria de Colombia, y hoy a la Superintendencia Financiera de Colombia, aprobar
aquellos sistemas que quieran utilizar las entidades vigiladas para el otorgamiento de
tales préstamos. En todo caso, tales sistemas, sean en UVR o en pesos, deben cumplir
las condiciones de tasa fija por todo el plazo, la no capitalización de intereses y
aceptar el prepago parcial o total de las obligaciones previstas en dicha ley.
En desarrollo de lo anterior, la entonces Superintendencia Bancaria de Colombia
expidió la Circular Externa 068 del 2000, recogida por la Circular 085, hoy
incorporada como numeral 5 del Capítulo Cuarto, Título Tercero de la Circular
Básica Jurídica (Circular Externa 007 de 1996), mediante la cual se autorizó, con
carácter general, los sistemas de amortización que deben aplicar los establecimientos
de crédito y a los que debieron adecuarse todas las obligaciones de vivienda a partir
del 15 de septiembre de 2000, 10 respecto de los créditos que se encontraban vigentes
a tal fecha así como para aquellos que se otorgaran en adelante, es decir, con
posterioridad a la expedición del citado instructivo.
Ahora bien, para los efectos de la inquietud propuesta resulta conveniente anotar que
la aprobación de los sistemas de amortización debe ser expresa; ello implica la
expedición de un acto administrativo por parte de esta Autoridad en el cual se
manifieste de manera inequívoca la aquiescencia de este Organismo Supervisor para
que los sistemas autorizados puedan utilizarse e implementarse por parte de las
vigiladas. Sin embargo, la norma en estudio no distingue 11 si la aprobación debe
hacerse con carácter general o particular; en ese sentido, no se encuentra restricción
para que la decisión se adopte bajo cualquiera de las dos modalidades, según sea el
caso.
En consecuencia, se concluye que resulta jurídicamente viable la aprobación de un
sistema de amortización a una entidad vigilada en particular que lo solicite de modo
individual, en tanto se ajuste en un todo a la Ley 546 de 1999 y sus disposiciones
complementarias. En todo caso ha de resaltarse que la aprobación deberá hacerse a
través de un acto administrativo de carácter particular donde se manifieste la voluntad
de la Administración respecto de un caso concreto a fin de crear o generar derechos a
partir de su expedición.
Como quiera que, en el caso que nos ocupa, se trataría de un acto administrativo de
carácter particular, sus efectos se circunscribirían a la solicitud efectuada por la
entidad correspondiente, pues un acto de tal naturaleza, tal como lo señala la ley, no
puede generar efectos frente a terceros. Lo anterior no implica la exclusividad en el
uso del plan por parte de la entidad financiera que solicite la aprobación y a favor de
quien se imparta, pues se considera que otras entidades financieras pueden hacer uso
10
Sistemas a los que se hizo referencia, en términos generales, en la respuesta al interrogante 7º de
este escrito.
11
Las reglas de interpretación de la ley señalan que cuando el legislador no distingue no les dable al
intérprete hacerlo (inciso 1º del art. 27 del Código Civil).
del mismo, siempre y cuando las instituciones interesadas eleven solicitud en tal
sentido ante este Ente Estatal o en el evento en que esta Superintendencia determine
la conveniencia de autorizar de manera general el uso de tal sistema, lo cual supone la
modificación de la Circular Básica Jurídica en el sentido de incorporar dicho plan o
sistema de amortización dentro de los que se encuentran autorizados a todas las
entidades.
Lo que sí debe quedar suficientemente claro es que no resulta legalmente posible a
los establecimientos de crédito aplicar sistemas de amortización de créditos de
vivienda anteriores a la Ley 546 de 1999, sencillamente porque los mismos no se
ajustan a los requerimientos exigidos por dicha Ley e irían en contravía de los
pronunciamientos antes citados de la Corte Constitucional, se reitera, porque dichos
sistemas de amortización contemplaban la capitalización de intereses, penalidades por
prepagos, etc., que fueron declarados inconstitucionales.
“9. ¿Es posible, legalmente hablando, que un Banco redenomine un crédito
hipotecario de vivienda a un sistema de amortización con DTF más unos puntos
porcentuales adicionales, con capitalización de intereses? o ¿mantenerlo en un
sistema de amortización vigente antes de la expedición de la Ley 546 de 1999?”.
Teniendo en cuenta la respuesta al interrogante anterior y los pronunciamientos de la
Corte Constitucional, antes mencionados y transcritos, anteriores a la expedición de la
Ley 546 de 1999, la respuesta a esta inquietud es claramente que un banco no puede
redenominar un crédito hipotecario de vivienda a un sistema de amortización que
comprenda capitalización de intereses y tampoco mantener un sistema de
amortización vigente antes de la expedición de la referida Ley.
En efecto, en relación con la aprobación de los sistemas de amortización para la
financiación de vivienda a largo plazo, debe recordarse que el artículo 17 de la ley en
comento señaló las condiciones generales de los créditos de vivienda individual a largo
plazo denominados en UVR, entre ellas la de que tengan una tasa de interés
remuneratoria calculada sobre la UVR, que se cobrará en forma vencida, no podrá
capitalizarse y deberá ser fija durante toda la vida del crédito (numeral 2o) y que los
créditos podrán prepagarse total o parcialmente en cualquier momento sin penalidad
alguna (numeral 8o); aspectos que reiteró en el parágrafo de la misma norma,en
relación con los créditos de vivienda denominados en moneda legal colombiana,
cuando expresó que tales operaciones se otorgarán “(…) con una tasa fija de interés
durante todo el plazo del préstamo, los sistemas de amortización no contemplen
capitalización de intereses y se acepte expresamente el prepago, total o parcial, de la
obligación en cualquier momento sin penalidad alguna (…)”.
Así las cosas, mal podría un establecimiento de crédito otorgar un crédito para
financiación de vivienda a largo plazo, pactando con su potencial deudor la adopción
de un sistema de amortización con capitalización de intereses o con tasa de interés
variable distinta a la UVR o no permitir el prepago, pues con dicho proceder se
encontraría incurso en un claro desconocimiento de los parámetros previstos en la ley
como condiciones exclusivas de dichos préstamos.
Igual acontece con la posibilidad de mantenerlo en un sistema de amortización
vigente antes de la expedición de la Ley 546 de 1999, pues aunque con anterioridad a
ésta dichos sistemas no eran objeto de autorización por parte de la entonces
Superintendencia Bancaria, los mismos contenían modalidades que fueron declaradas
inexequibles por la Corte Constitucional en los términos de las sentencias a que se ha
hecho referencia a los largo de este escrito.
(…).»