El Impuesto sobre la Renta Personal y los altos ingresos en América

Hacienda Pública Española / Review of Public Economics, 214-(3/2015): 115-148
© 2015, Instituto de Estudios Fiscales
DOI: 10.7866/HPE-RPE.15.3.5
El Impuesto sobre la Renta Personal y los altos ingresos en
América Latina
DARÍO ROSSIGNOLO*
Universidad de Buenos Aires
Recibido: Junio, 2014
Aceptado: Marzo, 2015
Resumen
El presente trabajo constituye un diagnóstico destinado a describir la importancia relativa del impues­
to sobre la Renta de las Personas Físicas en relación con los individuos con altos ingresos en América
Latina. Si bien la recaudación del Impuesto sobre la Renta de Personas Físicas en América Latina ha
experimentado un crecimiento en la última década, la razón del mismo no estriba en que los individuos
de altos ingresos estén tributando en mayor medida, sino que el mismo se relaciona principalmente con
crecimiento pasivo de bases imponibles, desigualdad de ingresos, aumento de tipos marginales míni­
mos y constancia de los máximos. Lo anterior lleva a concluir que el impuesto ha perdido progresivi­
dad.
Palabras clave: Desigualdad de altos ingresos, impuesto sobre la Renta personal, tipos marginales.
&ODVL¿FDFLyQ-(/ D31; D63; H26.
1. Introducción
Con posterioridad a las consecuencias económicas y sociales de la debacle económica
internacional de 2008-09, en la mayoría de los países desarrollados resurgió un antiguo de­
bate respecto a quién debe soportar el peso de la recuperación de las economías domésticas.
La respuesta se ha concentrado en la posibilidad de exigir un mayor esfuerzo de aquellos
individuos de mayor capacidad contributiva, y que por diversas razones no están tributando
de manera acorde al nivel de la misma. Esto llevaría a una mejora en la percepción de la
sociedad respecto a los efectos de la política tributaria en sus consecuencias sobre la equidad.
(Q ORV SDtVHV GHVDUUROODGRV HQ GRQGH HVWH WHPD VH FRQ¿JXUy FRPR XQR GH ORV GHEDWHV
centrales más recientes, la disponibilidad de una gran cantidad de información acerca de los
*
Investigador y consultor organismos internacionales. Email: darossignolo@yahoo.com, darossignolo@gmail.com.
Se desea agradecer los comentarios de Juan Carlos Gómez Sabaini, Juan Pablo Jiménez y Jorge Onrubia Fernández.
Los errores son responsabilidad del autor.
116
Darío Rossignolo
ingresos de los individuos más ricos y de los impuestos que los mismos pagan anualmente
ha permitido la realización de una serie de estudios acerca de los factibilidad de una reforma
impositiva que busque gravar de manera diferencial a los sectores de altas rentas. Por el
contrario, en los países de Latinoamérica este debate aún no está incorporado en la agenda
de la discusión. El objetivo de este trabajo es el de introducir en la discusión de políticas la
importancia de considerar a los altos ingresos y su participación en la recaudación del im­
puesto sobre la Renta de Personas Físicas (IRPF) en América Latina.
La recaudación tributaria en América Latina ha evidenciado notables incrementos en el
período 2002-2012. Estos aumentos se deben a la mayor preponderancia de los impuestos
generales sobre bienes y servicios y la expansión de las bases imponibles generadas por tres
factores principales (Gómez Sabaini et al. (2011)): a) un fuerte y acelerado proceso de cre­
cimiento económico impulsado por el auge en los precios de las exportaciones de bienes
primarios; b) la introducción de iniciativas como impuestos mínimos y a las transacciones
financieras junto con el perfeccionamiento de impuestos sobre recursos naturales (windfall
taxes); y c) diversas reformas a la estructura y administración tributaria, basadas en la bús­
queda de mayor solvencia fiscal. En este trabajo se postula que el incremento recaudatorio
evidenciado en Latinoamérica corresponde en mayor medida a políticas pasivas antes que a
cambios discrecionales, y que, como consecuencia, el tributo está gravando en menor medi­
da a los individuos de ingresos superiores en proporción a su participación en el ingreso
total, pese a la llegada al gobierno de regímenes progresistas.
Para ello el presente artículo se estructura como sigue. En la segunda sección, se presen­
tará la evolución de la recaudación del Impuesto sobre la Renta de Personas Físicas en
América Latina1 a lo largo de las últimas dos décadas, evaluando su comportamiento y la
estructura tributaria resultante en relación con los países de la OECD. En el tercer apartado,
se hará referencia al estado de situación del IRPF en América Latina, en relación con niveles
de tipos y bases imponibles. En la cuarta sección se expondrán las características del IRPF
en América Latina y lo desbalanceado de su composición en relación con las bases gravadas.
En el quinto apartado se presentarán el alcance del impacto distributivo del IRPF, a partir del
nivel recaudatorio y progresividad.
En la sexta sección se hará referencia a los diferentes factores que podrían haber impac­
tado en la evolución de los ingresos del Impuesto sobre la Renta, haciendo hincapié en la
concentración de los ingresos, el nivel de ingreso per cápita, la evolución de los tipos impo­
sitivos, mínimos y máximos, y el comportamiento de los ingresos, mínimos y máximos
gravables. En el apartado séptimo se introducirán las temáticas relacionadas con la partici­
pación de los tramos de mayores ingresos en la distribución, utilizando datos impositivos;
con el fin de analizar el aporte de estos tramos a la recaudación se relacionarán los cambios
distributivos en los tramos superiores con los tipos marginales máximos. Se presentarán
adicionalmente las modificaciones normativas más recientes en IRPF en América Latina en
el octavo apartado. La novena sección expone las conclusiones2.
El Impuesto sobre la Renta Personal y los altos ingresos en América Latina
117
2. La evolución de la recaudación del impuesto sobre la Renta en Amé­
rica Latina
El análisis a presentar en este trabajo se llevará a cabo a partir de dividir el período bajo
análisis, 1990-2012, en dos tramos, 1990-2001 y 2002-2012, no sólo a partir del análisis de
los datos, sino en función de homogeneizar el año de inicio de la década en consonancia con
varios trabajos en la materia (ver, por ejemplo, Stein y Caro (2013)). En estos últimos, se
plantea que la llegada al gobierno de regímenes políticos progresistas (a partir de 1999 en
Venezuela y de 2000 en Chile, de acuerdo con Stein y Caro (2013)) ha sido un factor clave
en el incremento de la participación del Impuesto sobre la Renta y los impuestos directos en
la recaudación tributaria de la región.
El comportamiento de la recaudación muestra que, en comparación con 1990-2001, en
promedio, la presión tributaria promedio en América Latina ha crecido 3,05% del PIB (Pro­
ducto Interior Bruto) para el total de recursos tributarios (a un tipo del 20,3%) y alrededor
de 2,7% del PIB en el último período (un 22,1%) si se excluyen los recursos correspondien­
tes a la seguridad social. Los incrementos mencionados incluyen aumentos importantes en
la recaudación del Impuesto sobre la Renta: un 41% en el caso de Corporaciones (IRPJ), y
un 36,6% en el caso de Personas Físicas al comparar el período 2002-2012 con 1990-2001.
La presión tributaria media del IRPF (recaudación del impuesto como cociente del PIB) para
los países analizados alcanzó en ese período el 1,23 del PIB, mientras que entre 1990 y 2001
la misma fue de 0,90 del PIB3.
Como puede apreciarse en el gráfico 1, los niveles de presión tributaria de la región se
encuentran muy por debajo de los países de la OECD. En promedio para el período 1990­
2001, la carga tributaria de la región se elevó, en promedios simples, a 15% del PIB, mientras
que en los países de la OECD la misma alcanzó 34,7 puntos del producto4. En 2002-2012,
en América Latina la carga tributaria promedio creció a 18,1% del PIB, aún lejos de los
34,5% del PIB de la OECD5.
La importancia relativa de los ingresos tributarios directos en los países de la OECD es
significativamente mayor que en Latinoamérica. Estos impuestos representaron en promedio
para la década 2002-2012, un 14,4% del PIB, con un leve incremento disminución sobre los
14,7 puntos del PIB del período 1990-2001; para los países de Latinoamérica, la recaudación
de los mismos creció de 3,6% del PIB en 1990-2001 a 5,3% en 2002-2012; el Impuesto sobre
la Renta (y los impuestos directos) recaudan, en promedio, más del doble de recursos en los
países de la OECD que en América Latina.
118
Darío Rossignolo
40.0
En porcentaje del PBI
35.0
34,6
34,7
34,5
0.0
0.0
0.0
36,ϭ
0.1
36,6
0.1
10.7
10.8
0.3
0.2
35,6
0.1
10.6
30.0
9.0
8.9
9.2
25.0
0.2
0.3
0.2
10.8
10.8
10.8
11.4
11.5
14.5
14.7
14.4
13.8
14.1
13.4
1990-2012
1990-2001
2002-2012
1990-2012
1990-2001
2002-2012
20.0
16,5
15.0
1.5
2.8
0.3
18,1
15,0
1.2
3.0
0.2
1.7
2.7
0.4
10.0
7.4
5.3
3.6
0.0
1990-2012
1990-2001
2002-2012
América Latina y Caribe
OECD
Comercio y transacciones internacionales
Contribuciones sociales
Ingresos tributarios indirectos
Ingresos tributarios directos
Gráfico 1.
11.3
8.3
6.6
5.0
4.4
0.3
EU 15
Otros impuestos
Evolución de la presión tributaria en América Latina y la OECD
Fuente: Elaboración propia con base en CEPALSTAT, OECD y Database CIAT-IDB
El elemento restante a considerar estriba en el hecho de que el peso de la imposición a la
renta ha provenido mayoritariamente de la participación de las sociedades y en menor medida
de los ingresos aportados por las personas físicas, resultados que contrastan con los encontra­
dos en relación con los países desarrollados. Tal como se observa en el gráfico 3, mientras que
para el promedio simple de los países de la OECD, el 26% (2002-2012) del total de la recau­
dación del Impuesto sobre la Renta corresponde a las sociedades y el 72,2% corresponde a
personas físicas, para América Latina el promedio de la participación de la recaudación del
IRPJ sobre el total de la recaudación del Impuesto sobre la Renta es del 68,7% en el mismo
período. Para el período 1990-2001 estos valores eran del 21,7% para el IRPF y el 76,4% para
el IRPJ, en los países de la OECD, y del 68,2% y el 28,5%, respectivamente, para América
Latina. El resto del trabajo procurará abordar las razones en las que radica esta divergencia.
100%
3.3
3.5
3.7
90%
1.9
1.9
23.7
21.7
74.4
76.4
1990-2012
1990-2001
1.8
26.0
1.4
1.7
1.1
22.4
20.8
24.3
76.2
77.5
74.6
1990-2012
1990-2001
2002-2012
80%
En porcentaje del total
70%
60%
68.2
68.5
68.7
50%
40%
72.2
30%
20%
10%
28.0
28.5
27.6
1990-2001
2002-2012
0%
1990-2012
América Latina y Caribe
No clasificables
Gráfico 2.
2002-2012
OECD
Corporaciones y empresas
EU 15
Personas físicas
Composición de la recaudación del impuesto sobre la Renta en América Latina
y la OECD
Fuente: Elaboración propia con base en CEPALSTAT, OECD y Database CIAT-IDB
119
El Impuesto sobre la Renta Personal y los altos ingresos en América Latina
3. Los tipos y bases imponibles del Impuesto sobre la Renta de Personas
Físicas
Con el fin de calcular el impacto conjunto de las limitantes que enfrenta la imposición a
la renta, se ha estimado para los países de América Latina el coeficiente de productividad
(cociente entre la recaudación respecto al PIB con respecto al tipo nominal; ver Gómez Sa­
baini et al. (2011) para el cálculo de la productividad del IRPF) del gravamen a las personas
físicas, a la renta de sociedades y el correspondiente al Impuesto al Valor Agregado (calcu­
lado sobre la base del ingreso y sobre el consumo), para el año 2009. En todos los países el
coeficiente respecto al IRPF es varias veces inferior cuando se lo compara con el referente
al IVA ingreso y al IVA consumo y además, en muchos de los casos, sustancialmente inferior
respecto al coeficiente respecto al IRPJ.
&XDGUR
,QGLFDGRUHVGHSURGXFWLYLGDGGHO,PSXHVWRVREUHOD5HQWD\GHO,9$$xR
Países
Argentina
Bolivia (a)
Brazil (b)
Chile
Colombia (c)
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mexico
Nicaragua
Panama
Paraguay
Peru
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
IRPF
0.05
0.02
0.17
0.03
0.08
0.06
0.02
0.11
0.01
0.07
0.09
0.07
0.07
n.a.
0.05
0.05
0.09
0.05
IRPJ
0.09
0.15
0.17
0.37
0.10
0.12
0.12
0.09
0.09
0.11
0.10
0.14
0.12
0.20
0.13
0.09
0.10
0.12
Productividad
IVA (ingreso)
0.36
0.55
0.35
0.47
0.32
0.46
0.53
0.56
0.51
0.51
0.23
0.23
0.46
0.57
0.45
0.29
0.46
0.52
IVA (consumo)
0.63
0.89
0.58
0.79
0.51
0.67
0.88
0.57
0.57
0.62
0.25
0.68
0.63
0.76
0.71
0.34
0.66
0.74
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de CEPAL (recaudación tributaria) y USAID Fiscal Reform and
Economic Governance, Collecting Taxes 2009-10 (tipos legales). n.a. = No aplica. Notas: (a) El dato de recaudación
del IRPF corresponde a fuentes oficiales, al cual se aplica el tipo de 13% (tipo nominal para Bolivia) (b) El dato
del IVA corresponde a la recaudación del Impuesto sobre la Circulación de Mercancías y Servicios para el año
2009 según fuentes oficiales, a la cual se aplica un tipo efectivo promedio de 20,48% dado que cada Estado tiene
potestad para establecer las tipos legales del impuesto. El tipo legislado varía entre estados; normalmente es 18%
pero puede ser de 7, 12 ó 25% en función de las características del producto. (c) El dato de recaudación del IRPJ
corresponde a 2007 según CEPAL.
La baja productividad observada en la recaudación del tributo en América Latina en­
cuentra su justificación básicamente en tres aspectos: la evasión, las concesiones tributarias
dadas por exenciones, deducciones, tipos diferenciales y otras reglamentaciones que permi­
120
Darío Rossignolo
ten la elusión, y el tratamiento en materia de deducciones personales y rentas no imponibles.
Respecto al primero de los aspectos indicados, el grado de cumplimiento impositivo consti­
tuye un elemento indispensable para lograr una política tributaria redistributiva. Sin este
importante pilar –baja morosidad y evasión– ninguno de los dos pilares anteriores puede
sostenerse.
En lo que concierne a la evasión en el Impuesto sobre la Renta, no existen estimaciones
oficiales y, en consecuencia, también los mecanismos de control administrativo son más
reducidos. En Jiménez et al. (2010) se presentan estimaciones sobre siete países (con una
metodología de cálculo armonizada) en los que se observa que los coeficientes correspon­
dientes al IRPF arrojan guarismos inferiores a los correspondientes al IRPJ (con la excep­
ción de Guatemala), resultado que se explica por el alto contenido de retenciones en la
fuente efectuadas a los ingresos de asalariados, quienes son los que aportan la mayor parte
de la recaudación del gravamen, ya que gran parte de las otras fuentes de renta (dividendos,
intereses, rentas de títulos públicos y rentas de capital) se encuentran exentas del tributo
(cuadro 2).
&XDGUR
(YDVLyQJOREDOHQHO,PSXHVWRVREUHOD5HQWD
Presión
Tributaria Total
a
Argentina (2005)
Chile (2003)
El Salvador (2005)
Ecuador (2005)
Guatemala (2006)
Perú (2006)
México (2004)
27.2
18.8
14.2
14.9
12.1
16.7
10.3
Recaudación
Recaudación
Teórica
Efectiva
b
c
(en porcentajes del PBI)
11.3
5.7
8.1
4.3
7
3.8
8.6
3.1
8.7
3.1
11.9
6.1
7
4.1
Brecha
d=b-c
5.6
3.8
3.1
5.5
5.5
5.8
2.9
Brecha / Presión
Tributaria Total
e=d/b
f=d/a
(en porcentajes)
49.7
20.6
47.4
20.4
45.3
22.2
63.8
36.8
63.7
45.8
48.5
34.7
41.6
28.5
Tasa de evasión
Fuente: Jiménez, Gómez Sabaini y Podestá (2010). Nota: El enfoque adoptado para estimar la evasión en la tributa­
ción a la renta corresponde al método del potencial de ingresos teóricos que consiste en comparar este, empleando
información de cuentas nacionales y de encuestas de hogares, con la recaudación efectiva.
Un segundo aspecto a considerar al analizar la reducción en las bases imponibles del
gravamen a los ingresos personales está dado por los gastos tributarios. Durante las décadas
del 80 y del 90, las bases imponibles de los principales tributos en América Latina sufrieron
un proceso de erosión a través del otorgamiento de exenciones impositivas y otros beneficios
tributarios que eran justificados, por la necesidad de proveer incentivos para estimular el
ahorro, promover la entrada de Inversión Extranjera Directa, estimular el desarrollo de los
mercados financieros y bursátiles. Sin embargo, los resultados obtenidos muestran que estos
sistemas, en el mejor de los casos, llevaron a cambiar la asignación regional o sectorial de la
inversiones dentro de los propios países. En el cuadro 3 se aprecia que en 2007, el gasto
tributario en el Impuesto sobre la Renta implicaba para Argentina una pérdida de recauda­
121
El Impuesto sobre la Renta Personal y los altos ingresos en América Latina
ción de alrededor de 0,5% del PIB, mientras que para Brasil el mismo significa el doble de
la estimación argentina6.
&XDGUR
*DVWRVWULEXWDULRVHQ/DWLQRDPpULFDHQ(QSRUFHQWDMHGHO3,%
País
IVA
Renta
Seguridad social
Específicos
Comercio Exterior
Otros
Argentina
1.14
0.51
0.25
0.13
0.16
0.02
Brasil
0.36
0.99
0.81
0.00
0.10
0.03
Chile
0.74
4.14
-
Colombia
1.92
1.60
-
Guatemala
2.00
6.30
0.20
0.10
Mexico
1.94
3.13
0.31
Fuente: Villela L. Lemgruber, A. y Jorratt, M. (2009). Nota: estos conceptos fueron excluidos del cálculo de la
recaudación potencial anteriormente citado en el análisis de evasión.
En relación con el tercero de los aspectos mencionados, una comparación entre distintas
áreas regionales indica que mientras que en el promedio de los países de América Latina el
tributo se comienza a aplicar cuando se alcanza el nivel de 1,5 veces el nivel de PIB per
cápita al tipo más bajo del 10%, en los países de Europa Occidental se tributa a partir de
0,30% del PIB per cápita, y en los EE.UU. a partir del 0,2% de ese indicador.
Por ejemplo, en varios países, hogares con ingresos superiores al promedio están exentos
del Impuesto sobre la Renta debido a los niveles de mínimo exento y deducciones persona­
les. En Stotsky y WoldeMariam (2002) se muestra que el nivel promedio del mínimo exento
equivale a aproximadamente dos veces el ingreso per cápita de la región, lo que implica que
la carga tributaria efectiva, sobre todo para los sectores de recursos más elevados, en relación
a los de ingresos más reducidos, sea baja.
Dado que en los países de la región una gran proporción de personas asalariadas recibe
ingresos por debajo del nivel mínimo exento establecido por la legislación, el IRPF sólo al­
canza a un grupo minoritario de individuos que no supera, en el mejor de los casos, el 10%
de la población económicamente activa. A ello se le suma un alto nivel de incumplimiento
tributario y de elusión del pago de impuestos por parte de los trabajadores independientes o
autónomos [Gómez Sabaini et al. (2011)].
Una de las justificaciones de la diferencia en el ingreso gravable para aplicar el tipo
mínimo del impuesto en las distintas regiones se encuentra basada en la divergencia en los
niveles del ingresos per cápita entre las distintas regiones indicadas y por la necesidad de
dejar fuera del gravamen a un nivel de ingreso que considere valores de subsistencia familiar.
122
Darío Rossignolo
&XDGUR
,QJUHVRJUDYDEOHFRPRSRUFHQWDMHGHO3,%SHUFiSLWD\WLSRVOHJDOHVHQSRUFHQWDMHV
GHO,5HQ$PpULFD/DWLQD\RWUDVUHJLRQHV$xR
Regiones
América Latina (18 países)
Caribe (17 países)
América Latina y el Caribe (35 países)
Este de Asia y Pacífico (32 países)
Europa Central y Asia Central (31 países)
Medio Oriente y Norte de Africa (21 países)
Asia del Sur (8 países)
Africa Subsahariana (47 países)
Europa Occidental (20 países)
EEUU y Canadá (2 países)
Total general
Ingreso gravable IRPF (a)
Mínimo
Máximo
1.37
8.00
1.26
7.32
1.33
7.76
1.09
23.22
0.71
6.45
1.00
5.49
2.03
26.21
2.11
12.93
0.32
3.22
0.52
5.06
1.26
11.19
IRPF (mínima)
11.38
15.79
13.25
8.42
12.93
7.24
4.81
10.34
14.42
12.50
10.86
Alícuotas (en %)
IRPF (máxima)
28.52
26.86
27.81
27.03
18.30
20.38
22.50
34.02
37.60
32.00
27.77
IRPJ
27.58
29.35
28.30
25.76
15.70
24.55
29.64
31.55
22.94
34.50
25.67
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de USAID Collecting Taxes 2011-12. Nota a) Corresponde a los
niveles de ingreso a partir de los cuales comienzan a aplicarse los tipos mínimo y máximo del IRPF respectivamen­
te, como múltiplos del PIB per cápita.
Sin embargo, resulta más difícil justificar el monto a partir del cual se comienza a aplicar
el tipo marginal máximo ya que, mientras que en los países desarrollados el mismo se aplica
a partir de 3 ó 4 veces el PIB per cápita, en los países latinoamericanos dicho tipo recién
comienza a tener efecto a partir de 8 veces el ingreso per cápita. Por otra parte mientras que
en los países desarrollados el promedio del tipo marginal máximo se eleva a casi 40%, en los
países de la región el misma se torna proporcional al nivel del 27,1%7.
4. Las características del Impuesto sobre la Renta y los desbalances en
su composición
En la primera parte de este trabajo se hizo hincapié en una de las características de la
imposición a la Renta en los países de Latinoamérica, que es la preponderancia del Impuesto
sobre Personas Jurídicas en relación a la imposición sobre Personas Físicas, a la inversa de lo
que ocurre en los países de la OECD. Existe sin embargo otra característica relevante que se
destaca al considerar la estructura del impuesto: la mayor parte de la recaudación del IRPF
proviene de trabajadores asalariados ingresadas a través de mecanismos de retención en la
fuente. La elevada participación de los trabajadores asalariados en el total de la recaudación
de la imposición a la renta personal tiene relación con bases imponibles estrechas, debido a
la existencia de tratamientos preferenciales a las rentas de capital o colocaciones financieras,
intereses de títulos públicos, beneficios de fondos de inversión, rentas de capital en bienes
inmuebles y acciones, que implica ausencia de equidad horizontal.
123
El Impuesto sobre la Renta Personal y los altos ingresos en América Latina
100.0
90%
90.0
WŽƌĐĞŶƚĂũĞƐŽďƌĞĞůŝŶŐƌĞƐŽƚŽƚĂů
100%
70%
57.3
59.4
61.5
57.1
70.0
60.0
60%
80.0
50.0
50%
62.5
71.4
90.9
40.0
40%
66.7
30.0
30%
20%
33.3
80.0
80%
42.8
40.6
42.9
20.0
38.4
10%
10.0
20.0
0.0
0%
Período1990Ͳ2011
Período1990Ͳ2000
Remuneracióndelosasalariados
Gráfico 3.
Período2001Ͳ2011
Otrasrentaspersonales
Argentina
(estimado
2005)
37.5
28.6
9.1
México
(2007)
ElSalvador Perú(2007)
(2007)
Otrasrentaspersonales
Ecuador
(2007)
Guatemala
(2007)
Trabajoasalariado
Distribución funcional del ingreso y estructura del IRPF en América Latina
a. Remuneración de asalariados en porcentaje del ingreso total.
b. Estructura del IRPF en porcentajes sobre el total recaudado.
Fuente. a. CEPALSTAT. Notas: Argentina (año base 1993 hasta 2007; año base 2004 hasta 2011); Bolivia (Estado
Plurinacional De) (año base 1990); Brasil (año base 2000); Chile (año base 1986 hasta 1995; año base 1996 hasta
2004; año base 2003 hasta 2008; año base 2008 hasta 2011); Colombia (año base 1975 hasta 1999; año base 2000
hasta 2011); Costa Rica (año base 1966); Dominicana (año base 1990); Ecuador (año base 2007); El Salvador (año
base 1990); Honduras (año base 1978 hasta 1999; año base 2000 hasta 2011); Jamaica (año base 1986 hasta 1994;
año base 1996 hasta 2000); México (año base 1993 hasta 2003; año base 2003 hasta 2011); Nicaragua (año base
2006); Panamá (año base 1982 hasta 1996; año base 1996 hasta 2011); Paraguay (año base 1994); Perú (año base
1994); Venezuela (República Bolivariana de) (año base 1984 hasta 1997; año base 1997 hasta 2011) b. Gómez Sa­
baini y Rossignolo (2013).
Una de las razones subyacentes a este desbalance en relación con la imposición de la
renta proveniente del salario y la renta del capital proviene del hecho de que no existe un
único criterio en materia de imposición a la renta, sino que los países han ido conformando
distintos esquemas que difieren entre sí, ya sea por los criterios utilizados en la determinación
de la renta o por el esquema de tipos aplicado. Estos problemas han determinado que gran
parte de la imposición sobre la renta personal recaiga sobre los salarios de los trabajadores en
relación de dependencia, con un impacto recaudatorio limitado [Gómez Sabaini y Rossignolo
(2014)]. La participación de la remuneración de asalariados en la región orilla el 40% del
total del ingreso nacional para 1990-2012, siendo la informalidad un problema de gran
relevancia8.
La razón para este comportamiento estriba en el hecho de que en América Latina coe­
xisten países en los que el impuesto sobre la renta típico ha tenido un carácter «cedular», o
«mixto», que supone gravar por separado los distintos tipos o cédulas de renta que percibe
un mismo contribuyente (por trabajo asalariado, por intereses recibidos por depósitos, por
dividendos obtenidos por acciones, entre otros). Por otro lado, existen los casos en los que
la base imponible debe estar compuesta por el conjunto de rentas percibidas por la persona
durante el período tributario, lo que se denomina el principio de la renta global.
124
Darío Rossignolo
&XDGUR
0pWRGRVGHLPSRVLFLyQVREUHOD5HQWD
Impuesto global o sintético: involucra la totalidad de las rentas a nivel del sujeto pasivo, sin importar el origen
de la renta, excepto para facilitar la síntesis final mediante la utilización de categorías.
Países que lo aplican: Bolivia, Colombia, Ecuador, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, República
Dominicana. Argentina y Chile, si bien establecen en el impuesto cuatro y dos categorías, el tipo del impuesto
involucra la totalidad de la renta
Impuesto cedular o analítico: Se tienen tantos gravámenes como las fuentes que resultan abarcadas por las
cédulas. Las principales características son: se estructuran con tipos proporcionales; los tipos proporcionales son
distintos entre sí, y los resultados de cada cédula son independientes entre sí.
Países que lo aplican: En forma pura no lo aplica ningún país del continente
Sistemas mixtos: incluyen a los gravámenes que tienen las características del impuesto global y del cedular, sin
que se los pueda categorizar plenamente en uno u otro tipo de gravamen.
Países que lo aplican: Brasil: Cedular para rentas procedentes de actividades rurales; de actividades de capital
resultante de transmisión de cualquier título de bien o derechos o cesiones, o promesas de cesiones de éstos; de
utilidades sobre renta variable. Guatemala y El Salvador: Cedular con retención definitiva sobre intereses, dietas
y rentas de capital. Perú: Cedular para rentas consideradas de tercera categoría: rentas de comercio, industria, etc.
Fuente: González (1997) y García Herrera-Blanco et al. (2010)
Adicionalmente, a lo largo de los años los países han incorporado en muchos casos re­
formas tendientes a mejorar la imposición a las sociedades (reformulación de los principios
jurisdiccionales, ampliación del concepto de renta gravada, adopción de normas en materia
de tributación internacional, especialmente en lo que hace a la aplicación de precios de trans­
ferencia), adecuándolo a estándares internacionales. Este proceso de reformas no se ha veri­
ficado sin embargo en el ámbito de la renta de las personas físicas, ya que en su tratamiento
se han aplicado normas que excluyen a la consideración de los dividendos de acciones como
parte de la renta global de las personas. Esta fragmentación de la renta personal también es
observada en materia de los ingresos generados por las colocaciones de tipo financiero,
cualquiera sean éstas, las que por distintas circunstancias han quedado libres de gravamen en
una gran cantidad de países, o bien se encuentran sujetas a un tratamiento más beneficioso
en razón de los tipos aplicados [Gómez Sabaini et al. (2011)].
En este amplio espectro de tratamiento de la imposición a la renta se encuentran en un
extremo, por ejemplo, el caso de Chile, en donde los sujetos de la tributación deben ser, en
último término, las personas físicas, por lo que los impuestos que pagan las personas jurídicas
son sólo a cuenta de los impuestos personales. En Chile la base imponible debe estar com­
puesta por el conjunto de rentas percibidas por la persona durante el período tributario, lo que
se denomina el principio de la renta global. El impuesto que se tributa es el denominado Im­
puesto Global Complementario (IGC), que es un impuesto progresivo cuyos tipos varían de
0% a 40% y debe ser declarado y pagado anualmente por todas las personas naturales resi­
dentes, y a él confluyen todas las rentas percibidas durante dicho período, tales como honora­
rios, retiros de empresas, dividendos, rentas de capital, etc. Cuando las rentas son obtenidas
por personas extranjeras o no residentes, el IGC se reemplaza por el Impuesto Adicional (IA).
La Ley de Impuesto a la Renta distingue entre las rentas del capital, de Primera Catego­
ría, y las rentas del trabajo, la Segunda Categoría. Las primeras son gravadas con el «Impues­
El Impuesto sobre la Renta Personal y los altos ingresos en América Latina
125
to de Primera Categoría» (IPCA), cuyo tipo es de un 17% y opera como un anticipo de los
impuestos personales que deben pagar los accionistas, socios o dueños de las empresas, por
los dividendos o retiros de utilidades. Una característica esencial del Impuesto sobre la Renta
es la integración del IPCA, que grava las utilidades de las empresas, con el IGC o el IA, que
afectan a las utilidades distribuidas, por la vía de permitir la utilización del primero como
crédito contra estos últimos.
La tributación que afecta a las rentas de los activos financieros que existen en el merca­
do es heterogénea, y depende del tipo de instrumento financiero que las genera, la persona
que las percibe; y el monto de las mismas. Los intereses de depósitos a plazo y cuentas de
ahorro por ejemplo, tributan sobre base percibida, mientras que las rentas en cuotas de fon­
dos mutuos y fondos de inversión lo hacen sobre base realizada9. Por otra parte, las rentas
de capital en algunos activos y bajo determinadas circunstancias están exentas de impuestos
o no están gravadas, como es el caso de las acciones con alta presencia bursátil.
En Argentina, el Impuesto a las Ganancias distingue netamente entre las personas físicas
y las sociedades de capital, como sujetos. Aunque algunas normas generales son de aplica­
ción a uno y otro caso, esta sección se refiere sólo a las personas físicas. Las personas físicas,
incluidas las sucesiones indivisas, están gravadas por la totalidad de sus ingresos, originadas
en cuatro categorías de fuentes: rentas del suelo, rentas de capitales, beneficios de empresas
y remuneración del trabajo personal. Quienes residen en el país están obligados por la tota­
lidad de sus rentas obtenidas en el país o en el exterior, pudiendo computar como pago a
cuenta del impuesto, las sumas abonadas en el exterior por gravámenes análogos. En el caso
de los no residentes, las rentas originadas en bienes situados o actividades realizadas dentro
de los límites del país, están también alcanzadas.
Una de las razones que determina en Argentina la reducida participación relativa del
IRPF estriba en el tratamiento diferenciado entre rentas del trabajo asalariado y rentas del
capital. Esto tiene su origen en la gran amplitud de las exenciones que beneficia a las rentas
de capital provenientes de colocaciones financieras, intereses de títulos públicos, tratamiento
independiente de los dividendos, y numerosas exenciones como la exoneración de todas las
rentas de capital que obtienen las personas físicas10.
En particular, se destaca que los dividendos de acciones de sociedades constituidas en el
país pueden estar sujetos a retención del 35%, si los resultados que se distribuyen no pagaron
el 35% en cabeza de la sociedad. Las rentas de títulos públicos emitidos por el Estado Na­
cional, las provincias o los municipios, y las rentas de Obligaciones Negociables de Socie­
dades Argentinas constituidas en el país, considerando que existe oferta pública también
están exentas si los perceptores son personas físicas.
En el otro extremo se puede mencionar el caso de Guatemala, país en el que el impues­
to sobre la Renta (ISR) la unidad contribuyente es el negocio, se grava la renta territorial, el
sistema es de carácter cedular o mixto, y las rentas del capital cuentan con un trato más fa­
vorable que las otras fuentes gravables. Existen dos regímenes para las personas jurídicas y
126
Darío Rossignolo
naturales que realizan actividades empresariales: el régimen general y el optativo: en el pri­
mer régimen las empresas y las personas naturales aplican el 5% sobre los ingresos brutos;
en el segundo las empresas y las personas naturales pueden optar por aplicar el 31% sobre
su renta neta.
Las rentas de capital tienen un tratamiento diferenciado en la ley, que define que los
contribuyentes que aplican el régimen general sobre ingresos brutos deben pagar el 10%
sobre las rentas de capital. Por su parte, aquellos que optaron por el tratamiento sobre la renta
imponible deben pagar el 31%, no siendo posible compensar los resultados del ejercicio con
las ganancias o pérdidas de capital.
De manera similar que en el caso de Guatemala, en el mismo plano de tratamientos di­
ferenciados a las distintas rentas se encuentra El Salvador. El Impuesto sobre la Renta grava
la obtención de rentas provenientes del trabajo, cualquiera sea su forma de pago, las origina­
das en la actividad empresarial de cualquier naturaleza, las rentas del capital y toda clase de
productos, rentas, beneficios o utilidades, cualquiera que sea su origen. Entre las rentas no
gravadas se encuentran las jubilaciones o pensiones, los intereses, premios y otras utilidades
que provengan de los depósitos bancarios obtenidos por personas naturales, el valor del
arrendamiento, las rentas de capital provenientes de la venta de bienes inmuebles, y las uti­
lidades o dividendos para el socio o accionista, incluyendo rentas de capital provenientes de
la compraventa de acciones o cualquier otro beneficio que obtengan las personas naturales
generados en este tipo de inversiones, entre otros conceptos11. Esta última exención está
sujeta a la condición de que la sociedad que distribuye las mismas las haya declarado y haya
pagado el impuesto correspondiente12. Dado que las rentas financieras no están alcanzadas
por el tributo, ni los dividendos de acciones, el tributo pierde globalidad, limitándose en
particular a gravar las rentas de trabajo, así como algunas otras rentas varias de menor sig­
nificación. Así, quedan alcanzados por el impuesto sólo los dividendos distribuidos por acti­
vidades exentas siempre que sus accionistas no hayan sido eximidos del impuesto, junto con
los ingresos por intereses de personas jurídicas.
Como se mencionará más adelante, el hecho de que los tipos marginales máximos del
Impuesto sobre la Renta hayan convergido en torno al 27% en América Latina generó que el
tratamiento a los dividendos de las sociedades haya sido modificado durante los últimos años
como una consecuencia directa de la reducción de los tipos marginales máximos aplicados
a los ingresos de las personas físicas. Como se pudo apreciar en los ejemplos anteriores, y
puede comprobarse en los casos de Ecuador, México y Perú [ver CIAT (2013)], los dividen­
dos han quedado excluidos, en muchos países de la región, de la base imponible del impues­
to sobre la Renta personal con el fin de buscar la simetría con otros ingresos de capital como
los intereses de colocaciones bancarias o de títulos de deuda.
Por una parte, la mencionada tendencia al tratamiento diferenciado de este tipo de ingre­
sos ha significado un tratamiento cedular y proporcional a los ingresos provenientes de los
dividendos accionarios, es decir, una desviación del concepto de renta global, lo que se rela­
ciona con un impuesto de carácter dual. Por la otra, Gómez Sabaini et al. (2010) concluyen
El Impuesto sobre la Renta Personal y los altos ingresos en América Latina
127
que es lógico que la renta proveniente de la compra de acciones deba guardar una simetría
con la proveniente de otras colocaciones financieras a fin de evitar arbitrajes entre las distin­
tas formas de colocación de los ahorros. Este argumento y las dificultades existentes para
determinar la renta en presencia de fenómenos inflacionarios, han determinado que la mayo­
ría de los países analizados hayan excluido o dejado exentos del gravamen los ingresos
provenientes de colocaciones financieras, por lo que el Impuesto sobre la Renta personal ha
quedado casi exclusivamente limitado a gravar las rentas del trabajo personal.
5. El impacto distributivo del IRPF en América Latina
La existencia de tipos marginales decrecientes, el hecho de que grave a los deciles de
ingresos más elevados y la abundancia de tratamientos diferenciales en relación con deduc­
ciones y rentas no gravadas, conllevan a generar un impuesto cuyo impacto redistributivo es
bajo y cuya recaudación está concentrada en los tramos de mayores ingresos.
El cuadro 613 permite confirmar que, aún cuando en casi todos los países el IRPF es
claramente progresivo en su diseño tributario, posee un efecto muy reducido sobre la distri­
bución del ingreso en virtud de su escasa participación dentro de las estructuras tributarias
vigentes en la región14. Por ejemplo, en Ecuador las estimaciones muestran la existencia de
un gravamen sobre los ingresos personales con una elevada progresividad, con un índice de
Kakwani igual a 0,423 y donde el 20% de la población15 con más altos ingresos paga más
del 90% del impuesto, pero muy bajo impacto redistributivo, situación que se repite para la
mayoría de los países a excepción de Colombia, República Dominicana y Chile, en donde la
reducción en el Gini post impuesto sobre la Renta de Personas Físicas reflejada en el índice
de Reynolds Smolensky es superior a 0,02.
El índice Cuasi Gini presenta el elevado grado de concentración de la recaudación del
impuesto; a excepción del caso de Perú, en el resto de los países el impuesto es soportado,
en más del 92%, por el 20% de ingresos más elevados. Esto se refleja en que en más del 50%
de los países analizados, el 20% de ingresos más elevados concentra más del 95% del total
de la recaudación del impuesto16.
El efecto redistributivo del sistema impositivo está determinado por el peso relativo de
cada tributo, medido a través del índice de Reynolds-Smolensky (RS)17. Puede demostrarse
que, si el ingreso post acción del gobierno depende sólo de la política impositiva, las medidas
de Reynolds Smolensky y de Kakwani están relacionadas de la siguiente forma, donde t
denota el tipo impositivo medio o el tamaño del impuesto (presión tributaria). Esta descom­
posición permite separar el efecto distributivo total en dos partes: uno debido a cambios en
la progresividad y otro a cambios en el tipo efectivo medio, pudiendo ambos efectos ser in­
terdependientes18 [Gasparini y Porto (1992)].
128
Darío Rossignolo
&XDGUR
5HVXOWDGRVGHHVWXGLRVVREUHLQFLGHQFLDGLVWULEXWLYDGHO,53)HQ$PpULFD/DWLQD
INDICES
País
Colombia
República Dominicana
Chile
Uruguay
Argentina
El Salvador
Costa Rica
Brasil
Nicaragua
Panamá
Honduras
Ecuador
Venezuela
Guatemala
Perú
Año
2004
2004
2006
2006
2008
2006
2004
2003
2001
2003
2005
2004
2004
2000
2004
Concentración
Gini pre Cuasi Gini
Gini post Reynolds
Kakwani
impuestos impuestos
impuestos Smolensky
0.5370
0.5106
0.5791
0.4995
0.4838
0.5034
0.5770
0.6180
0.5963
0.6364
0.5697
0.4080
0.4230
0.5957
0.5350
0.8940
0.9057
0.9677
0.8630
0.9375
0.8281
0.9098
0.9243
0.9441
0.8803
0.9000
0.8310
0.8400
0.9115
0.5820
0.3570
0.3951
0.3886
0.3635
0.4536
0.3247
0.3328
0.3063
0.3478
0.2439
0.3303
0.4230
0.4170
0.3158
0.0470
0.4590
0.4759
0.5584
0.4875
0.4738
0.4947
0.5692
0.6113
0.5905
0.6312
0.5647
0.4040
0.4210
0.5946
0.5340
0.0780
0.0347
0.0207
0.0120
0.0100
0.0087
0.0078
0.0067
0.0058
0.0052
0.0050
0.0040
0.0020
0.0011
0.0010
40%
20%
inferior superior
0%
0%
0%
0%
0%
1%
0%
1%
0%
2%
0%
0%
0%
2%
10%
99%
97%
99%
92%
98%
90%
96%
94%
94%
96%
95%
93%
100%
93%
64%
20%
superior /
40% inferior
497.0
230.3
90.0
874.6
156.7
54.0
311.0
48.8
6.7
Fuentes: Barreix, Bès y Roca (2009); Barreix, Roca y Villela (2006); Gómez Sabaini, Harriague y Rossignolo
(2013); Rezende y Afonso (2011); Roca (2010); y Jorratt (2010). Nota: Los países fueron ordenados según el índice
Reynolds-Smolensky; un valor positivo indica un efecto igualador sobre la distribución del ingreso.
La reducida participación del Impuesto sobre la Renta personal, y el hecho de que esté
gravando en mayor medida los ingresos provenientes del salario y en menor medida los in­
gresos del capital constituyen elementos centrales a la hora de evaluar el escaso aporte que
este tributo tiene a los efectos de lograr una mejora en la distribución del ingreso. Esto se
debe a que los sectores que están siendo menos alcanzados por el impuesto son los indivi­
duos que están concentrados en los tramos de ingresos más elevados dado que estos tramos
están compuestos en mayor medida por individuos cuyos ingresos provienen, en mayor
proporción, del capital.
El efecto distributivo del IRPF en América Latina ha estado determinado en una propor­
ción mayor por el peso relativo de la recaudación, la cual, si bien es aún muy inferior a la de
los países de la OECD, ha evidenciado un crecimiento, de acuerdo a lo expuesto en la pri­
mera parte del trabajo, y en una medida menor, al aumento de la progresividad del impuesto,
debido a la escasa movilidad de los tipos marginales y las bases imponibles. Sobre este tema
se hará referencia más adelante.
6. El análisis de los factores subyacentes al incremento de la recaudación
El sector público puede incrementar la recaudación impositiva con políticas discrecio­
nales activas (incrementos de tipos o ampliación de bases imponibles), o pasivas. En relación
con estas últimas, la recaudación del IRPF puede aumentar de dos maneras; la primera co­
rresponde al incremento de la base imponible: si los niveles de mínimos exentos y tipos no
varían, un aumento del ingreso gravado incrementa la recaudación impositiva. La otra ma­
129
El Impuesto sobre la Renta Personal y los altos ingresos en América Latina
nera es a través de un aumento en la concentración del ingreso, con un incremento en la
participación en el ingreso de los sectores alcanzados por el gravamen.
El objetivo de esta sección apunta a analizar una de las causas del incremento observado
en la recaudación del Impuesto sobre la Renta en América Latina. El propósito es determinar
si las razones para el incremento de la recaudación estriban en políticas tributarias que hayan
apuntado a reducir los problemas existentes, o si parecen más relacionados con un ajuste
pasivo de los gobiernos ante incrementos generales en los niveles de base imponible. Las
cuestiones a considerar a lo largo de este apartado se presentan a continuación:
1) Impacto del crecimiento económico y de la desigualdad en la distribución del ingreso.
2) Cambios en los tipos marginales y niveles de mínimos exentos y deducciones.
6.1. El crecimiento del ingreso per cápita, la desigualdad y la recaudación del IRPF
y=Ͳ0.1499+0.000331x
R2=0.8029
3UHVLRQWULEXWDULD,53)
3UHVLRQWULEXWDULD,53)
y=Ͳ0.2928+0.000359x
R2=0.7947
En el gráfico 4 puede apreciarse la correlación entre la recaudación del impuesto y el
ingreso per cápita, tanto para el período 1990-2001 como para 2002-2012, la cual resulta
elevada para ambos subperíodos (las correlaciones son de 0,891 y 0,896 respectivamente).
Esto constituye un indicio importante para relacionar el incremento recaudatorio con las
políticas pasivas. Cabe consignar que el ingreso per cápita promedio para América Latina se
incrementó alrededor de un 24,5% entre ambos períodos.
,QJUHVRSHUFiSLWDSURPHGLR
&,
3UHVLyQWULEXWDULD,53)
Gráfico 4.
)LWWHGYDOXHV
,QJUHVRSHUFiSLWDSURPHGLR
&,
3UHVLyQWULEXWDULD,53)
)LWWHGYDOXHV
Relación entre la presión tributaria del IRPF y el ingreso per cápita en dólares
constantes
a.
1990-2001
b.
2002-2012
Fuente. Elaboración propia con base en CEPALSTAT.
En el gráfico 5 se aprecia la relación entre los valores del índice de Gini, de desigualdad del
ingreso per cápita familiar de mercado19 y la presión tributaria del IRPF. Tanto los valores del
Gini como los cocientes de recaudación impositiva a PIB se presentan en términos de prome­
dios simples para todos los países de América Latina. Allí pueden dos comportamientos dife­
renciados: por un lado, para el período 1990-2001 se aprecia un aumento de la recaudación y
130
Darío Rossignolo
y=5.045Ͳ7.5555x
R2=0.8135
3UHVLRQWULEXWDULD,53)
3UHVLRQWULEXWDULD,53)
y=Ͳ2.8855+7.2535x
R2=0.6562
un crecimiento de la desigualdad; a partir del año 2001, se aprecia un crecimiento de la recau­
dación con una notable caída en la desigualdad de ingresos antes de la acción de la política
pública (las correlaciones son de 0,810 y –0,902 respectivamente).
*LQLSURPHGLR
&,
3UHVLyQWULEXWDULD,53)
Gráfico 5.
)LWWHGYDOXHV
*LQLSURPHGLR
&,
3UHVLyQWULEXWDULD,53)
)LWWHGYDOXHV
Relación entre la recaudación del IRPF en porcentaje del PIB y el índice de Gini
a.
1990-2001
b.
2002-2012
Fuente. Elaboración propia con base en CEPALSTAT, IDLA y SEDLAC.
La mayor desigualdad en la distribución implica que mayor cantidad de individuos están
concentrados en los tramos superiores de ingreso; dado que la recaudación del Impuesto so­
bre la Renta se concentra en los tramos de ingreso superiores, es razonable esperar una rela­
ción positiva entre ambas variables, lo que puede verificarse en el primer tramo20.
No existen muchos estudios que hayan encontrado una relación significativa y negativa
entre la desigualdad de la distribución del ingreso y la recaudación tributaria (si bien en este
caso sólo se presenta la correlación entre ambas variables). Bird et al. (2004) señalan que si
una distribución de la carga impositiva percibida como «injusta» es asumida como causa de
la desigualdad en la distribución del ingreso, el resultado puede llevar a reducir la confianza
en las instituciones y consecuentemente reducir el nivel del cumplimiento tributario median­
te mayor evasión y elusión. Distribuciones muy desiguales del ingreso pueden llevar a bajos
niveles de solidaridad de las élites (altos ingresos) hacia los de ingresos bajos, y consecuen­
temente llevar a un menor financiamiento de bienes públicos. En América Latina, en el pe­
ríodo 2002-2012 se verifica el efecto contrario, menor desigualdad está relacionada con
mayor esfuerzo tributario (medido por el ratio recaudación tributaria IRPF a PIB)21. Sobre
este argumento se hará hincapié más adelante, para analizar si efectivamente los más ricos
están tributando en mayor proporción.
6.2. El comportamiento de los tipos legales y niveles de mínimos no gravados
Durante las últimas dos décadas, los países de América Latina evidenciaron un proceso
de paulatina reducción en los niveles de los tipos del IRPF que los ubicaron, en algunos
casos, por debajo de los niveles internacionales. Se advierte un incremento en los tipos mar­
131
El Impuesto sobre la Renta Personal y los altos ingresos en América Latina
ginales mínimos, lo que afecta a los tramos que concentran la mayor recaudación, y un
descenso (seguido de una moderada recuperación) de los tipos marginales máximos, lo que
impacta en el grado de progresividad del impuesto.
En relación con los tipos marginales máximos, partiendo de tipos promedio sin ponderar
para todos los países de América Latina analizados, de 31,3% para las personas físicas a prin­
cipios de la década de 1990 (caída explicada principalmente por las disminuciones evidencia­
das en varios países de América Central, como Panamá o Guatemala), los promedios regiona­
les fueron descendiendo hasta ubicarse en niveles de tipos superiores a los 27,5 puntos.
Por el contrario, los tipos marginales mínimos evidenciaron un ligero incremento, al
pasar de un tipo promedio de 7,6% en la década de 1990 a un 8,1% durante mediados de la
década de 2000 para luego crecer alrededor de un punto porcentual en la segunda mitad de
la década para toda la región (gráfico 6). Pese a lo anterior, los niveles de tipos continúan
resultando inferiores a los de la OECD.
En el gráfico 6 se muestra también la evolución de los niveles de ingreso gravable mínimos
y máximos, expresados en múltiplos del ingreso per cápita. A lo largo del período analizado,
pueden apreciarse, en relación con el ingreso gravable mínimo, un incremento de más del 50%
entre 1991 y 2001, para luego experimentar una caída del 37% hasta 2011. En relación con el
ingreso gravable máximo22, se advierte una marcada disminución entre 1991 y 2011.
42.5 42.5
41.1
41.9 42.0 42.2 42.0 41.4
40.7
40.0
80.0
39.8 40.2
38.2
38.9
38.2
37.4
35.0
36.7 36.2
36.1
35.9 35.2
35.0 35.3 34.7
Tasas marginales en porcentajes
31.3 31.3 31.3 31.3 31.3 31.3 31.3
29.4
30.0
26.5
27.6 27.7 27.7 27.5
25.8 25.8
25.0
25.6 25.2 25.4 25.9 25.6
24.9 24.6 25.3
20.0
15.0
10.0
11.1 10.8 11.1 10.4 11.1
11.1 10.9 10.5 10.8 10.8
10.7 10.5 10.4 10.4 10.7 10.6 10.5 10.3 10.4
10.3
10.0 10.6 10.5
5.0
6.9
6.9
6.9
6.9
6.9
6.9
6.9
7.7
9.3
8.8
8.8
8.1
8.1
8.1
8.1
8.1
8.1
9.1
9.1
9.9
9.5
9.5
10.8
75.0
70.0
En múltiplos d el PBI per cápita
45.0
60.0
50.0
40.0
30.0
26.0
23.5
20.0
10.0
1.6
2.3
2.6
20.3 20.4 22.3
2.2
2.5
2.4
12.7 10.8
10.9
10.0
8.5
2.0
2.0
1.8
1.5
1.7
0.0
0.0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Tasa marginal máxima Promedio AL
Tasa marginal máxima OECD promedio sin Mexico, Chile
Gráfico 6.
Tasa marginal mínima Promedio AL
Tasa marginal mínima OECD promedio sin Mexico, Chile
4.8
0.9
1991 1997 1998 1999 2000 2001 2007 2008 2009 2010 2011 2012
América Latina ­ Ingreso gravable mínimo IRPF América Latina ­ Ingreso gravable máximo IRPF
La evolución de los tipos marginales del IRPF y niveles de ingreso gravable
mínimos y máximos en América Latina y OECD
a. Tipos mínimo y máximo en AL y OECD
b.
Ingreso gravable AL
Fuente. Elaboración propia con base en CIAT, CEPALSTAT, OECD Tax Database, Stotsky y WoldeMariam (2002)
y USAID Taxes Database. Nota: en el gráfico 6b se presentan sólo los valores de los períodos para los que se cuenta
con información.
132
Darío Rossignolo
En el gráfico 7 se presenta la relación entre la recaudación y los tipos mínimos, y la rela­
ción entre los ingresos fiscales y los tipos marginales más altos, en el gráfico 8, para ambos
subperíodos analizados. Allí puede verse una relación positiva entre los tipos mínimos23 y la
presión tributaria del IRPF (coeficiente de correlación de 0,596 para el período 1990-2001
–significativo al 5%–, y de 0,955 para 2002-2012), y una relación negativa entre los tipos
máximos y la presión tributaria del IRPF para 1990-2001 (correlación de -0,871), lo que se
revierte en 2002-2012 (correlación de 0,807).
y=Ͳ0.3567+17.8130x
R2=0.9138
3UHVLRQWULEXWDULD,53)
3UHVLRQWULEXWDULD,53)
y=0.5030+5.1651x
R2=0.3556
7LSRPDUJLQDOPtQLPR
&,
3UHVLyQWULEXWDULD,53)
Gráfico 7.
7LSRPDUJLQDOPtQLPR
&,
3UHVLyQWULEXWDULD,53)
)LWWHGYDOXHV
)LWWHGYDOXHV
Relación entre la presión tributaria del IRPF y los tipos marginales mínimos
a.
1990-2001
b.
2002-2012
Fuente. Elaboración propia con base en CIAT y CEPALSTAT.
y=1.7578Ͳ2.9214x
R2=0.7587
y=Ͳ1.9264+12.0634x
R2=0.6521
3UHVLRQWULEXWDULD,53)
3UHVLRQWULEXWDULD,53)
7LSRPDUJLQDOPi[LPR
&,
3UHVLyQWULEXWDULD,53)
Gráfico 8.
)LWWHGYDOXHV
7LSRPDUJLQDOPi[LPR
&,
3UHVLyQWULEXWDULD,53)
)LWWHGYDOXHV
Relación entre la presión tributaria del IRPF y los tipos marginales máximos
a.
1990-2001
b.
2002-2012
Fuente. Elaboración propia con base en CIAT y CEPALSTAT.
Los valores de los ingresos gravables mínimo y máximo están expresados en múltiplos
del ingreso per cápita. En consecuencia, si el ingreso per cápita promedio para América La­
tina se incrementó alrededor de un 24,5% entre ambos decenios, la disminución en los nive­
les de ingreso gravable están explicados fundamentalmente por una adaptación pasiva de las
El Impuesto sobre la Renta Personal y los altos ingresos en América Latina
133
autoridades fiscales de los países de América Latina, dado que los niveles absolutos estarían
creciendo menos que el propio ingreso (denominador de la expresión).
Si existen incrementos en los niveles de ingreso per cápita y en los niveles de precios,
se generan «deslizamientos tributarios» (bajo la hipótesis de no ajuste inmediato de límites
de tramos); con mínimos no gravados cuya evolución es menor que la del ingreso per cápita,
los contribuyentes «escalan» en los tramos de ingreso sujetos a tipos marginales crecientes,
lo que conlleva un incremento recaudatorio como el verificado.
Por otra parte, la caída en los valores de ingresos gravables máximos dan cuenta de un
fenómeno similar, de adaptación «pasiva» de la política fiscal; los «deslizamientos»24 deter­
minan incrementos en los recursos fiscales, lo que estaría indicando que los contribuyentes
de los tramos más elevados enfrentan un tipo efectivo decreciente, con lo que el impuesto no
sólo pierde recaudación, sino también progresividad.
Sin embargo, el hecho de que los ingresos medios se incrementen, con escalas y míni­
mos constantes, genera deslizamientos tributarios y acumulación de contribuyentes en las
escalas de tipos marginales más elevados. Como este tramo tiene una dispersión de ingresos
significativa, el IRPF pierde una característica esencial, que es su progresividad. Niveles de
ingresos más elevados, gravados al tipo marginal más elevado, tributan la misma proporción
de su ingreso que otros sectores, que aunque también están alcanzados por el tipo marginal
máximo, concentran un nivel de ingreso que es varias veces inferior al de los primeros.
7. La evolución de los ingresos altos con datos de declaraciones juradas
de impuestos
En la sección 5 fueron presentados los resultados del análisis del impacto distributivo
del IRPF, basados en información proveniente de encuestas de hogares. Una característi­
ca típica de las encuestas de hogares es el hecho de que ésta no registra los «verdaderos»
ingresos de la población. Este fenómeno puede dividirse en tres partes: la falta de res­
puesta, parcial o total, a la encuesta; la subdeclaración de ingresos, y la subcaptación de
perceptores.
En el primero de los casos, para corregir por falta de respuesta es usual hacerlo median­
te procedimientos de imputación de ingresos no declarados, estableciendo simulaciones de
ingresos a partir de determinadas características de los hogares25.
En cuanto al segundo, lo imprescindible del ajuste se hace visible cuando, comparando
los niveles de Cuentas Nacionales con los totales de las encuestas, se verifica que la subde­
claración es muy diferente según la fuente de ingreso de los perceptores. Es una práctica
habitual considerar que las encuestas captan relativamente bien los ingresos por jubilación o
trabajo asalariado, pero fallan en registrar adecuadamente los ingresos del capital. Como la
participación de las categorías de ingresos (asalariados, jubilados, patrones, cuentapropistas,
134
Darío Rossignolo
rentistas) es diferente en cada decil26, el hecho de no incluir un ajuste implicaría que los
ingresos de estas personas tenderían a estar más subvaluados que el resto27.
Para llevar a cabo este ajuste, el procedimiento habitual es efectuar una corrección por
subdeclaración a partir de la información de Cuentas Nacionales, proyectando la estructura
del Ingreso Disponible (cuenta del Ingreso Nacional) por factores (asalariados, cuentapropis­
tas, empleadores, capitalistas, jubilados y otros) a los datos de las encuestas28. Adicional­
mente a lo anterior, debe considerarse el hecho de que la distribución funcional del ingreso
(es decir, los ingresos por fuente) varía según el tramo de ingreso.
El tercer caso corresponde a la subcaptación de perceptores. Las encuestas no captan a
los individuos con más altos niveles de ingresos. Este problema es verificable aún después
de corregir por subdeclaración de ingresos; a partir de las comparaciones entre los ingresos
gravados que surgen de los datos de las declaraciones juradas del impuesto sobre la Renta,
y las simulaciones de ingresos gravados a partir de aplicar el ajuste por subdeclaración ante­
riormente mencionado, se advierte que surgen grandes diferencias29.
Con el objetivo de analizar en qué medida los contribuyentes de altos ingresos están
aportando a la recaudación del IRPF, e involucrar en la medición de desigualdad de ingresos
a los sectores más afluentes, ha existido, de un tiempo a esta parte, un marcado esfuerzo en
revitalizar los estudios que utilizan información de las declaraciones juradas del IRPF30.
Los mismos se han revitalizado a partir de la sucesión de estudios que han avanzado en
la construcción de las participaciones de los ingresos más elevados a lo largo de gran parte
del siglo veinte y los inicios del siglo xxi en más de veinte países (Atkinson, Piketty y Sáez
(2011)), para concluir en el trabajo de Piketty (2014). sobre el desarrollo del sistema capita­
lista. La información permite discriminar el ingreso según su fuente, lo que habilita para
analizar los cambios en la composición (asalariados, renta del capital, cuenta propia, emplea­
dores, etc.) de los tramos más elevados.
Los individuos de ingresos muy altos son un grupo numéricamente muy reducido como
porcentaje de la población, pero su participación en el ingreso nacional es significativa (esto
se hace más marcado en los países con alta desigualdad de ingresos). En Estados Unidos, de
acuerdo con Atkinson et al. (2011), si bien el top 1% de ingresos concentra una proporción
muy reducida de la población, captura un 23,5% del total del ingreso (datos a 2007). En con­
secuencia, su inclusión determina una parte importante de los cambios en la desigualdad31.
Atkinson et al. (2011) y Alvaredo (2011) corrigen el índice de Gini convencional para
tomar en cuenta la proporción de los individuos con ingresos más altos. Si el parámetro S se
define como la participación en el ingreso de los individuos con más altos ingresos y G*
como el Gini del resto inferior de la población, el Gini corregido es igual a G*(1- S) + S. El
Gini corregido es superior al coeficiente estándar cuando la concentración del ingreso en los
niveles más altos es elevada. De acuerdo con Atkinson et al. (2011), un incremento en la
El Impuesto sobre la Renta Personal y los altos ingresos en América Latina
135
participación del top 1% del 14%, como la que ocurrió en Estados Unidos entre 1976 y 2006,
generó un incremento en el Gini del 8,4%, superior al 7,2% de la medición oficial.
Los antecedentes de la literatura para el caso de los países de América Latina, si bien
con varias diferencias y observaciones metodológicas32, se encuentran en las contribuciones
de Alvaredo (2011), quien realiza estimaciones para el caso de Argentina utilizando datos
agregados de declaraciones juradas del IRPF tabuladas por tramos de ingresos declarados,
los que fueron ajustados utilizando el método de interpolación de Pareto (Atkinson et al.
(2011)). Los estudios realizados empleando los microdatos de las declaraciones juradas del
IRPF se resumen en el trabajo de Burdín et al. (2014) para el caso de Uruguay, mientras que
Alvaredo y Londoño (2013), en el caso de Colombia, y López et al. (2013), también para
Chile, emplean en forma combinada ambas fuentes de información.
Teniendo en cuenta estas salvedades, en Argentina, la serie construida a partir de la in­
formación disponible por tramos de ingreso, presenta resultados del período 1997-200433. La
participación del 1% de ingresos más elevados en el período analizado se incrementó en un
35%, al pasar del 12,4% del ingreso a un 16,8% (Alvaredo (2011)). Para Colombia, consi­
derando el período 1993-2010 a partir de los microdatos de las declaraciones juradas del
impuesto sobre la Renta; el top 1% de la distribución concentró el 20,5% del ingreso bruto
en 2010. Entre 1993 y 2010 la participación del 1% de ingresos más elevados se mantuvo
prácticamente constante entre extremos; sin embargo, la misma ha experimentado fluctua­
ciones de relevancia a lo largo del período bajo análisis al mostrar una caída en el share al
17,3% en 2000 y 2001.
En el caso de Chile, a partir de los datos que surgen de las declaraciones juradas del im­
puesto sobre la Renta34, los resultados del estudio muestran que entre 2005 y 2010 la partici­
pación del 1% de ingresos más elevados cayó en un 8%, al pasar del 21,6% del ingreso a un
19,9%; la participación del 0,1%, entretanto, disminuyó del 6,6% en 2005 al 6%, en 2010.
En Uruguay para el período 2009-2011, a partir de los microdatos de las declaraciones juradas
del IRPF, el top 1% de la distribución concentró el 12,6% del ingreso en 2011; su participación
creció desde el 12,2% de 2009. La participación del 0,1% creció entre 2009 y 2011 un 13,3%.
En el caso de Argentina, el índice de Gini del ingreso por adulto equivalente35 según las
encuestas creció un 2,9% entre 1997 y 2004 (de 0,461 a 0,474); si se incluye al 1% más rico,
el incremento en la desigualdad sería del 6,5% (de 0,528 a 0,562)36.
Mientras las encuestas de hogares muestran que la desigualdad medida a través el índice
de Gini del ingreso monetario individual en Colombia se redujo más de un 6%37 (de 0,59 en
2007 a 0,55 en 2010), al incorporar el top 1% no sólo los niveles de desigualdad son mayo­
res, sino que además las referidas disminuciones en el índice de Gini son menos marcadas.
El índice de Gini basado en encuestas era en 2007 de 0,59, siendo en 2010 de 0,554. Corri­
giendo por la información de las declaraciones juradas, el Gini en 2007 era de 0,612, redu­
ciéndose a 0,587 en 2010 [Alvaredo y Londoño (2013)].
136
Darío Rossignolo
En Chile el coeficiente de Gini para la desigualdad de la distribución del ingreso para el
período 2004-2010 calculado con los datos de la encuesta CASEN resulta ser, para este úl­
timo año de 0,55, mientras que las estimaciones muestran que su valor fue de 0,57, si se
utilizan datos de declaraciones juradas sin corregir, lo que indica que la desigualdad existen­
te en Chile resulta ser significativamente mayor a la reportada oficialmente38.
En Uruguay, mientras las encuestas de hogares (ECH) muestran que la desigualdad
medida a través el índice de Gini se redujo más de un 6% (de 0,511 en 2009 a 0,480 en 2011),
la incorporación del top 1% corrigiendo los datos de la encuesta muestra que la desigualdad
no sólo es mayor, sino que la disminución en el índice de Gini es de menor magnitud. Co­
rrigiendo por la información de las declaraciones juradas, el Gini en 2009 era de 0,532, y
disminuye en 2011 a 0,51239 (gráfico 9).
0.480
0.547
0.468
0.564
0.501
0.483
0.512
0.507
0.564
0.474
0.50
0.40
0.30
10.0
12.4
12.6
13.5
16.9
15.5
0.70
0.5730.575
20.0
15.0
14.3
25.0
0.613
0.60
0.20
12.9
5.0
0.554
15.0
0.30
10.0
0.20
5.0
0.10
0.00
1997
1998
Participación del 1% más rico
1999
2000
2001
Gini según encuestas
2002
2003
0.0
20.5 20.5 20.8 21.3 20.9 19.8 18.1 17.3 17.3 18.0 19.9 17.8 18.8 19.9 20.5 20.3 20.2 20.5
0.00
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Participación del 1% más rico
Gini según encuestas
Gini corregido con el 1% más rico de declaraciones juradas
2004
Gini corregido por el 1% más rico de declaraciones juradas
a. Argentina
b.
0.570
0.580
0.590
0.580
0.570
0.550
0.550
0.550
0.550
0.550
0.60
20.0
15.0
0.50
0.40
0.30
10.0
0.70
0.60
0.20
5.0
0.532
0.524
0.512
0.50
0.511
Participación del 1% más rico
Participación del 1% más rico
20.0
0.580
Indice de Gini
0.590
Colombia
25.0
0.70
25.0
0.497
15.0
0.480
0.40
0.30
10.0
0.20
5.0
0.10
0.10
0.0
21.6
21.3
20.1
2005
2006
2007
Participación del 1% más rico
Gini según encuestas
c.
22.3
21.4
19.9
0.00
2008
2009
2010
Gini corregido por el 1% más rico de declaraciones juradas
Chile
0.50
0.40
0.10
0.0
0.60
0.590
0.540 0.544
16.8
0.587
Indice de Gini
Participación del 1% más rico
0.461
0.553
0.592
Participación del 1% más rico
0.535
0.574
Indice de Gini
20.0
0.70
0.596
Indice de Gini
25.0
0.0
12.3
2009
Participación del 1% más rico
12.6
12.6
0.00
2010
2011
Gini según encuestas
Gini corregido por el 1% más rico de declaraciones juradas
d.
Uruguay
Gráfico 9. Evolución del coeficiente de Gini de las encuestas de hogares y ajustado con datos
de participación en el ingreso total del 1% de ingresos más elevados
Fuente. Elaboración propia con base en Alvaredo (2011), Alvaredo y Londoño (2013), López, R., Figueroa, E. y
Gutiérrez, P. (2013) y Burdin, Esponda y Vigorito (2014).
137
El Impuesto sobre la Renta Personal y los altos ingresos en América Latina
En el gráfico 11, se analiza la composición de los ingresos del top 1%. Para el período
2001-2004 en Argentina puede advertirse una caída en la participación de los ingresos sala­
riales en el 1% más rico, al pasar del 49,2% que esta fuente concentraba en 2001 al 30,3% en
2004. Esta caída de la participación de los salarios está compensada con un crecimiento de
las rentas empresariales o por cuenta propia, la cual incrementa su participación desde el
34,7% al 45% en 2004. Estas rentas están sin embargo sujetas a la estrechez de la base impo­
nible en función del alcance de las normativas sobre cuáles son las rentas gravadas40.
Los individuos de ingresos elevados en Colombia son esencialmente rentistas y propie­
tarios de capital. Para el período 2006-2010, se aprecia una constancia en la participación de
los ingresos del capital en alrededor del 42,2% en el caso del top 1%. La participación de los
ingresos salariales cae del 29,7% al 28,6%, y aumenta ligeramente el share de los ingresos
empresariales y cuenta propia al 18,4% (Alvaredo y Londoño (2013)).
Friedman y Hofman (2013) para Chile calculan una descomposición de las participacio­
nes del top 1% de los individuos más acaudalados en el ingreso de Chile entre renta laboral
y no laboral para años seleccionados a lo largo del período 1990-2012. Los autores comparan
las proporciones de ingresos contenidas en dos encuestas, la CASEN y la encuesta ESI (En­
cuesta Suplementaria de Ingresos), que releva de forma más acabada los ingresos elevados.
La participación de los ingresos salariales promedia el 90% entre 1990 y 2003, para luego
decrecer al 82,2% en 2006, 86,2% en 2009 y 83% en 201241.
Composiciónporcentualdelosingresos
100%
90%
80%
70%
37.7
30.3
33.6
49.2
60%
50%
36.7
40%
30%
34.7
20%
10%
0%
45.0
41.4
10.0
6.2
2001
Rentas
19.7
19.0
19.6
5.9
5.3
5.7
2002
2003
2004
Capital
Empresariales
a. Argentina
Salarios
Composiciónporcentualdelosingresos
Los individuos de ingresos elevados en Uruguay son en una mayor proporción, asalaria­
dos. Para el período 2009-2011, se aprecia una constancia en la participación de los ingresos
del trabajo ligeramente superior al 78% en el caso del top 1%. La participación de los ingre­
sos jubilatorios es superior al 18%, mientras que la del capital es inferior al 3%.
100%
90%
3.1
5.0
2.7
3.0
5.8
3.1
2.1
5.6
3.5
2.5
5.1
3.7
2.9
5.5
3.5
42.2
42.4
42.3
40.8
41.2
17.3
18.1
18.1
18.6
18.4
29.7
27.7
28.3
29.3
28.6
2006
Salarios
Intereses
2007
2008
Cuentapropia
Empresariales
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
b.
Colombia
2009
2010
Rentasdelcapital
Irregulares
138
Composiciónporcentualdelosingresos
100%
7.1
7.2
90%
10.1
9.2
9.3
8.4
17.8
13.8
17.0
80%
70%
60%
50%
92.9
92.8
40%
89.9
90.8
90.7
91.6
82.2
86.2
83.0
30%
20%
10%
Composiciónporcentualdelosingresos
Darío Rossignolo
100%
2.6
2.7
2.6
90%
18.7
18.9
18.5
78.7
78.4
78.9
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
0%
1990
1992
1994 1998 2000 2003
Salarios
Rentanosalarial
c.
Chile
2006
2009
2012
2009
Salarios
d.
2010
Jubilaciones
2011
Capital
Uruguay
Gráfico 10. Composición del 1% de ingresos más elevados
Fuente. Elaboración propia con base en Alvaredo (2011), Alvaredo y Londoño (2013), Friedman y Hofman (2013)
y Burdin, Esponda y Vigorito (2014). Nota: Cabe aclarar que los resultados provienen de fuentes estadísticas dife­
rentes, por lo cual su comparación debe tomarse con cuidado.
La literatura que ha analizado la evolución de la distribución del ingreso, focalizando su
enfoque en el estudio de la participación de los tramos de ingresos más elevados, ha procura­
do relacionar las concentraciones de ingresos con los tipos marginales máximos para los
países desarrollados con el propósito de analizar en qué medida estos contribuyentes están
aportando a la recaudación del IRPF. Alvaredo et al. (2013) señalan que a lo largo del siglo
veinte los tipos marginales más altos del IRPF han seguido un patrón de U invertida. Estos
autores correlacionan los cambios en los tipos marginales más altos del IRPF desde 1960 con
los cambios en las participaciones del 1% de ingresos más elevados para 18 países de altos
ingresos. Se puede apreciar una elevada correlación (elasticidad de 0,47) entre las reduccio­
nes en los tipos marginales más altos y la concentración de top 1% de ingresos pre acción
fiscal, a la inversa de lo que ocurre en países en los que no ha existido reducción de tipos, en
los que no se advierten incrementos en el ingreso que concentra el 1% más rico. Esto implica
que los contribuyentes de ingresos más altos están tributando proporcionalmente menos,
dado que soportan un tipo efectivo menor.
Si bien los estudios comprenden una cantidad de períodos menor a la de los países avan­
zados, a partir de los trabajos descriptos puede establecerse que, para Argentina, entre 1997
y 2004 la participación del 1% más rico creció un 35,2%, mientras que el tipo marginal
máximo se mantuvo constante en el 35%. Para Colombia, entre 2000 y 2010 el share del 1%
más afluente se incrementó en un 18,1%, mientras que el tipo marginal más alto cayó un 6%
(35% a 33%). En Chile, la participación del 1% más afluente en el cálculo ajustado cayó un
0,6%; el tipo marginal más alto se mantuvo constante en el 40% entre 2005 y 2010. Para
Uruguay, entre 2009 y 2011 el tipo del IRPF permaneció constante en el 25% y la proporción
del 1% de ingresos más elevados creció un 2,4%.
Estos resultados son consistentes con las aseveraciones de los párrafos anteriores en
relación con el comportamiento del IRPF en América Latina, en donde, si bien se aprecia un
El Impuesto sobre la Renta Personal y los altos ingresos en América Latina
139
incremento en la recaudación, la caída en los tipos marginales máximos y los niveles de in­
greso gravable más elevados hacen que el impuesto pierda progresividad, y que los indivi­
duos de altos ingresos estén tributando proporcionalmente en menor medida42.
8. Los cambios normativos más recientes que tienden al fortalecimiento
parcial del IRPF
Pese a las limitaciones referidas en los párrafos anteriores, en los últimos años se han
verificado algunas reformas al Impuesto sobre la Renta en América Latina y el Caribe, las
que han sido más numerosas en los últimos años (2007-2012) que en períodos anteriores,
aunque han diferido en cuanto a su cobertura y profundidad. Las reformas pueden sintetizar­
se de la siguiente manera43.
En varios países (como Chile, el Ecuador, El Salvador, Bolivia, Honduras, México, Perú
y Uruguay) hubo una tendencia a aumentar los tipos (de empresas o personas físicas), o a
establecer tipos adicionales correspondientes al Impuesto sobre la Renta. Por el contrario, en
otros países los tipos se redujeron, aunque con una clara con el fin de compensar las referidas
disminuciones se tendió a ampliar la base imponible (los casos de Guatemala, Jamaica, Ni­
caragua, Panamá y la República Dominicana). La mayoría de las reformas, sin embargo, y
tanto en Centroamérica como en América del Sur, procuraron ampliar la base imponible del
Impuesto sobre la Renta. Se ha extendido la tributación al conjunto de ingresos del trabajo y
de las rentas de capital, incluida la aplicación de impuestos a dividendos (Colombia, El Sal­
vador, Guatemala, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Perú y República Dominicana).
En algunos casos, la ampliación de ciertas exenciones o deducciones permitidas (Chile,
Panamá) o el aumento del mínimo no gravado en algunos países (Guatemala, Nicaragua,
Panamá), si bien han disminuido la base imponible del Impuesto sobre la Renta, estas reduc­
ciones fueron compensadas con el establecimiento de impuestos mínimos y la reducción de
exenciones en la mayoría de los casos, o la precisión de gastos deducibles con el fin de limitar
su alcance. El establecimiento o la modificación de impuestos mínimos sobre los ingresos
societarios en los últimos años han permitido fortalecer la recaudación del Impuesto sobre la
Renta y aumentar el control de la evasión impositiva; en Costa Rica se optó por gravar el
activo fijo de las empresas, y en la Argentina se aplica sobre el valor de los activos brutos.
El impuesto mínimo que grava el patrimonio o los activos netos es utilizado en Colom­
bia, el Ecuador, Panamá y el Uruguay. En Guatemala se aplica el impuesto de solidaridad
que grava con un tipo del 1% sobre activos netos o ingresos brutos, el que sea mayor. Un
caso singular es el de México, donde a partir de 2008 se reemplazó el impuesto que tomaba
como base el activo bruto de la empresa por la implementación de un gravamen inspirado en
el flat tax (una modalidad de impuesto mínimo a tipo único), denominado impuesto empre­
sarial de tipo único (IETU). Cabe consignar que en la mayoría de las reformas se han inclui­
140
Darío Rossignolo
do normas de tributación internacional nuevas o revisadas, aplicados en gran parte a precios
de transferencia y también a paraísos fiscales y a no residentes.
El caso de Uruguay resulta singular. A partir del año 2007, la introducción de un mode­
lo dual de imposición a los ingresos ha supuesto una importante simplificación tributaria. En
general, las personas físicas que no realizan actividades económicas quedan sometidas al
IRPF; pero las sociedades constituidas en el país, los establecimientos permanentes de las
empresas no residentes, con un criterio similar al de la OECD, así como las personas físicas
con actividades empresariales (si optan por ello) son gravadas por el Impuesto sobre la Renta
de las Actividades Económicas (IRAE). EL IRAE tributa con un tipo del 25% sobre las
utilidades obtenidas por los sujetos pasivos netas, sin un mínimo no gravado.
El cierre de este esquema de sujeción de la renta obtenida en Uruguay viene dado por la
existencia del Impuesto sobre la Renta de no Residentes (IRNR), cuyo tenor grava a las
personas físicas o jurídicas no residentes sin establecimiento permanente mediante un tipo
proporcional del 12%, aplicable sobre la renta bruta y sin mínimo no imponible, aunque
existen algunos tipos reducidos, concretamente, del 3 y del 5% para los intereses de obliga­
ciones, depósitos y otros títulos de Deuda y del 7% para los dividendos y utilidades que,
previamente, estuvieron sujetas como beneficios al IRAE.
El modelo dual de IRPF uruguayo se basa en la idea central de gravar las rentas del
trabajo de forma separada de las rentas del capital (intereses, dividendos y utilidades, alqui­
leres, rentas de capital): las primeras con una escala progresiva de tipos y las segundas con
un tipo proporcional. Por su parte, las pensiones, por razones organizativas y de gestión, se
sujetan a un tributo aparte denominado Impuesto a la Asistencia a la Seguridad Social (IASS)
que recae sobre las pensiones privadas y públicas y otras rentas de la pasividad, excluyéndo­
se del IRPF y del IRNR. El mencionado tipo proporcional sobre las rentas del capital es igual
al tipo marginal inferior que grava los rendimientos del trabajo, siendo ésta un «ancla» del
sistema, el tipo mínimo a partir de la cual se empiezan a gravar las rentas. A su vez, el tipo
marginal máximo que grava las rentas del trabajo, es equivalente al tipo que sujeta las rentas
(netas) empresariales (Barreix, Roca y Villela (2007)).
En Perú también se incorporaron algunos elementos de imposición dual y desde 2009,
además de aplicarse una escala progresiva de tipos (del 15% al 30%) sobre los ingresos
provenientes de rentas del trabajo, las rentas del capital comenzaron a gravarse con un tipo
proporcional del 6,25% (sobre el 80% de la renta gravable). Como excepción se incluyeron
los dividendos, que tributan a un tipo del 4,1%, y los intereses de ahorros y depósitos ban­
carios de personas físicas, exoneradas desde 2010 (Gómez Sabaini y Rossignolo (2014)).
La República Dominicana y varios países de Centroamérica (El Salvador, Guatema­
la, Honduras, Nicaragua y Panamá) aprobaron reformas tributarias en igual sentido y
fijaron tipos uniformes para gravar las rentas de capital que se sitúan entre un 10% y un
15% (con excepciones en los casos de rentas percibidas por los no residentes), que se
El Impuesto sobre la Renta Personal y los altos ingresos en América Latina
141
conjugan con tipos mayores para las utilidades empresariales y tipos progresivos para
las rentas del trabajo44.
9. Conclusiones
La composición de los recursos tributarios en los países de América Latina muestra una
estructura sesgada hacia la imposición indirecta, con un menor peso relativo de los impuestos
directos y, particularmente, del impuesto sobre la Renta de Personas Físicas.
El Impuesto sobre la Renta aplicado en los países desarrollados, además de tener un peso
absoluto y relativo mayor dentro de sus estructuras tributarias, no sufre, en términos genera­
les, las falencias técnicas que muestra este gravamen en la mayoría de los países de América
Latina, a saber: i) tipos efectivos muy inferiores a los tipos legales; ii) bases estrechas del
tributo a la renta, con numerosas exenciones que atentan contra la equidad, especialmente en
materia de ingresos financieros, iii) gran parte de la población queda fuera del impuesto por
efecto del mínimo no gravado, y iv) un alto grado de evasión del impuesto.
El análisis de la evolución del comportamiento de los ingresos tributarios en Latinoamé­
rica muestra un crecimiento de relevancia en la recaudación, y, en forma particular, un incre­
mento en los recursos provenientes del impuesto sobre los ingresos. Resulta interesante
desgranar las causas que pueden haber originado este crecimiento en la recaudación.
Si se analiza el período 1990-2012, surgen dos tramos diferenciados; en el primer dece­
nio se evidencia un crecimiento de la recaudación acompañado de un incremento del ingreso
per cápita y un aumento de la desigualdad del ingreso pre-fiscal. Sin embargo, en la segunda
etapa se verifica un crecimiento de la recaudación, correlacionado con un incremento del
producto per cápita y una disminución de la desigualdad, según las estadísticas oficiales.
Esto da origen a una investigación que profundice el análisis sobre si efectivamente los
individuos de mayores recursos están tributando en mayor medida. Basándose en una serie de
estudios a nivel internacional y que tuvieron su correlato en algunos análisis para América
Latina, estos estudios proponen corregir las mediciones convencionales sobre desigualdad
considerando la participación en el total del ingreso de los tramos más ricos (top 1% y meno­
res) para evaluar más acabadamente la concentración de los ingresos, utilizando para ello
información de las declaraciones juradas del IRPF, lo que evidencia una mayor desigualdad.
El comportamiento de los tipos ha sido un elemento de relevancia para contribuir al in­
cremento en la recaudación; se verifica un aumento de los tipos mínimos, y una disminución
del tipo marginal máximo, lo que, en forma concomitante con las participaciones crecientes
de los tramos de ingresos más elevados, lleva a que el impuesto pierda progresividad.
142
Darío Rossignolo
Adicionalmente se verifica un ligero incremento de los niveles de mínimos exentos (en
múltiplos del PIB), lo que da idea de ajuste pasivo por parte de las autoridades tributarias
ante incrementos en precios o en ingresos, y una disminución importante de los niveles de
renta a partir de los cuales comienza a tributarse con el tipo máximo. En forma concomitan­
te con los tipos máximos, esto contribuye a disminuir la progresividad del impuesto.
Otro de los problemas que subyace al diseño de la estructura tributaria en Latinoamérica
es el desbalance en el propio impuesto sobre la Renta Personal: el mismo grava principal­
mente las rentas del trabajo asalariado y en menor medida, a las rentas del capital. Se han
expuesto algunas modificaciones en las bases imponibles (por ejemplo Uruguay) que han
determinado extender la tributación a las rentas de capital, aunque aún en forma incipiente.
Si bien algunas reformas aún son muy recientes como para que se manifiesten en un
aumento de la carga tributaria, estos factores contribuyeron en diverso grado a que la recau­
dación del impuesto sobre la renta aumentara. Adicionalmente, las fluctuaciones de los pre­
cios internacionales y los shocks exógenos como la crisis de 2011-2012 hacen difícil desgra­
nar el aporte a la recaudación de estas medidas recientes. Una agenda de reformas en aras de
otorgarle mayor progresividad al impuesto debe pasar inexorablemente por el incremento de
los tipos marginales máximos, con el fin de incrementar los tipos efectivos que los contribu­
yentes de recursos más elevados enfrentan (equidad vertical), a la par de persistir en la am­
pliación de las bases imponibles alcanzando a las rentas del capital (equidad horizontal).
Notas
1. En función de la disponibilidad de información, los países de América Latina considerados para este trabajo
son dieciocho, a saber Argentina, Bolivia (E. P.), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominica­
na, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y
Venezuela (R. B.). La cobertura corresponde al gobierno general en los casos de Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Costa Rica, Colombia y México. Para los demás países, los datos corresponden al gobierno o admi­
nistración central. Tanto para América Latina como para la OECD, se trata en todos los casos de promedios
no ponderados.
2. No es el objetivo de este trabajo realizar una estimación econométrica que intente explicar el comportamiento
de la recaudación impositiva en relación con sus determinantes, lo que se conoce en la literatura como estima­
ciones de «esfuerzo tributario», dado que el propósito es en mayor medida analizar variaciones en bases im­
ponibles, tipos y tributación sobre altos ingresos, y sobre estas variables no se cuenta con datos suficientes y
homogéneos para los países de América Latina. Para un resumen de antecedentes sobre estimaciones de «es­
fuerzo tributario», ver Gómez Sabaini et al. (2011).
3. El test de diferencias de medias arroja un valor t de -5,61, valor que resulta estadísticamente significativo; el
test de Chow de cambio estructural considerando el año 2001 como quiebre arroja un valor F de 6,5, signifi­
cativo al 1%.
4. En promedios simples. Se han excluido Chile y México por estar comprendidos en los países de América
Latina.
5. Se incluyen aquí sólo los recursos tributarios; no se incluyen los ingresos provenientes de la propiedad estatal
de recursos naturales.
El Impuesto sobre la Renta Personal y los altos ingresos en América Latina
143
6. Las diferencias encontradas en las estimaciones de los distintos países no deben ser atribuidas exclusivamente
a la legislación, sino que hay cuestiones metodológicas incorporadas al momento de realizar los cálculos que
explican buena parte de las mismas. En el caso de Argentina, por ejemplo, las deducciones más importantes
vigentes no fueron consideradas Gastos Tributarios ya que tienen carácter general, como el mínimo exento y
las deducciones especiales por trabajo personal, cargas de familia, aportes a obras sociales, a planes privados
de salud y a sistemas de jubilación: el caso diametralmente opuesto acontece para Guatemala.
7. Deben tenerse en cuenta también a este respecto la cantidad de tramos en los que se divide el ingreso gravado,
y las consecuentes tipos marginales que los mismos tributan.
8. La informalidad en América Latina es un fenómeno de relevancia. Considerando la existencia de contribucio­
nes a la seguridad social hacia mediados de la década de 2000, la misma era relativamente baja en Chile y
Uruguay (alrededor del 25% del total de asalariados) y más elevada en Argentina, Brasil y Venezuela (40%).
El porcentaje de asalariados sin protección social era de alrededor del 60% o superior en Bolivia, Colombia,
Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua, Paraguay y Perú (Gasparini y Tornarolli (2007)).
9. En CIAT (2013) sintetizan los tratamientos tributarios específicos sobre intereses, dividendos y rendimientos
en vehículos de inversión colectiva, como fondos de inversión y fondos mutuos.
10. Cetrángolo y Gómez Sabaini (2009).
11. Las rentas de capital tienen un trato diferenciado. Cuando son realizadas en un plazo menor a un año tributan
a un tipo del 10% siempre y cuando correspondan a personas naturales o jurídicas que no se dediquen a la
compraventa de bienes muebles o inmuebles, en caso contrario la renta de capital se computará como parte de
su ingreso imponible. Cuando el período sea mayor a un año el cálculo se hace en función al número de años
por los cuales se ha poseído el bien y la renta imponible del giro ordinario. Sin embargo, cuando este plazo
supere los seis años desde la fecha de adquisición, dichas rentas estarán exentas del impuesto mencionado.
12. El principio territorial aplicado corresponde al principio de fuente, a las rentas obtenidas en el país por los
sujetos domiciliados o no.
13. Los datos presentados en el cuadro sobre impacto distributivo corresponden a los resultados de una serie de
trabajos realizados en varios países de Latinoamérica, con metodología homogénea y bajo la iniciativa del
BID. Sucintamente, la misma consistió en realizar el cálculo de incidencia distributiva a partir de los microdatos de las encuestas de hogares correspondientes, ajustadas por subdeclaración de ingresos en relación con
el marco de Cuentas Nacionales. A partir de allí se aplicaron los tipos teóricos de los impuestos analizados,
sin ajuste por evasión ni incumplimiento, y excluyendo al Impuesto sobre la Renta de sociedades del universo
analizado por ser controversial el supuesto de incidencia económica. Para el Impuesto sobre la Renta de Per­
sonas Físicas, por ejemplo, dado que en las encuestas el ingreso de asalariados formales es un ingreso neto de
impuestos directos y aportes a la seguridad social, los anteriores debieron excluirse para arribar al cálculo del
ingreso bruto. En consecuencia, el índice de Gini pre impuestos comprende la estimación para los ingresos
brutos en el caso de los trabajadores formales (para una mayor explicación ver referencias citadas al pie del
cuadro).
14. Esto contrasta fuertemente con el resultado del impacto de los impuestos directos en los países de la OECD.
En promedios simples, según datos de Euromod, para los 27 países de la Unión Europea, en 2013 el índice de
Gini del ingreso original era de 0,482, a partir de los aportes a la seguridad social y los impuestos directos el
mismo se reduce a 0,319 (índice RS = 0,162), evidenciando un impacto redistributivo muy superior al existen­
te en la región.
15. En este apartado, el término «población» hace referencia al universo alcanzado por las muestras en las respec­
tivas encuestas de hogares.
16. No se ha calculado en todos los casos el porcentaje que paga el 10% más afluente. Por ejemplo, para Argenti­
na el decil 10 concentra el 92% del impuesto; en Chile, el 97%, en Uruguay el 78% y en Brasil el 68%.
17. Debe aclararse que no existen en América Latina, probablemente con la única excepción de México; antece­
dentes de estudios sistemáticos y periódicos, para todos los países, que analicen en forma consistente, con
metodología homogénea, el impacto distributivo de los impuestos, a diferencia de lo que ocurre en Estados
144
Darío Rossignolo
Unidos, (Congressional Budget Office, Joint Committee of Taxation, Treasury Department’s Office of Tax
Analysis), o Euromod o la propia OECD en Europa. En línea con la argumentación aquí presentada, pueden
citarse los resultados de las estimaciones para Argentina con datos de 1997 y de 2006, expuestos en Gómez
Sabaini y Rossignolo (2014). Allí se muestra que, en primer lugar, que el efecto distributivo de los impuestos
depende de la desigualdad antes de la acción fiscal; en segundo, el incremento en el efecto distributivo igua­
lador del IRPF se debe al fuerte efecto del aumento en la tipo impositivo medio, y en una medida menor, al
aumento de la progresividad del impuesto.
18. Un posible efecto del impacto del sistema impositivo (o del gasto público) es que se puede producir un cambio
en la ordenación de los hogares, al pasar de estar ordenados por la renta equivalente antes del impuesto a es­
tarlo por la renta equivalente después de impuestos (Lambert (1993)). La única explicación de este fenómeno
debe encontrarse en la existencia de desigualdad horizontal en el sistema. Esta es la razón de que algunos
autores utilicen índices de cambios en el ordenamiento de la distribución de la renta equivalente para medir la
desigualdad horizontal del sistema fiscal. Si la política fiscal afecta el ordenamiento inicial de los individuos,
los efectos distributivos de las políticas pueden en consecuencia aparecer sobreestimados. En consecuencia,
las diferencias asociadas con reordenamientos llevan a separar los efectos distributivos totales en efectos de
equidad horizontal y efectos de equidad vertical. Si Gx es el índice de Gini antes de la acción fiscal; Gy es el
índice de Gini post acción fiscal luego de los efectos de reordenamiento, y Cy es el índice de Gini post acción
fiscal con el ordenamiento inicial, el índice de Reynolds-Smolensky se obtiene relacionando los efectos de
equidad vertical y de equidad horizontal de la siguiente manera, en donde es el efecto de equidad vertical y el
de reordenamiento:
RS = VE − R = ( Gx − C y ) − ( G y + C y )
El efecto reordenamiento, en el caso específico del IRPF en América Latina, y dado el reducido alcance del
impuesto, es de un orden de magnitud poco significativo. En el caso de Argentina, por ejemplo, el valor del
índice de Reynolds Smolensky sin considerar reordenamiento es de 0,0100, mientras que si se incluyera el
efecto de equidad vertical el mismo arrojaría 0,0102. En los resultados expuestos aquí, y en aras de la homo­
geneidad de los resultados, se ha dejado de lado el efecto del reordenamiento.
19. Corresponde a la información de las encuestas de hogares de los respectivos países. No se dispone de infor­
mación para todos los países y períodos analizados, de datos del ingreso antes de impuestos directos para
asalariados formales.
20. Esto daría pie al análisis de si en realidad la desigualdad no medida en encuestas ha aumentado en el segundo
período, si es que esta hubiera seguido patrones diferentes a los de la década anterior, lo que habría permitido
mantener la correlación positiva, aunque sin embargo no se cuenta con datos suficientes para analizar esta
hipótesis.
21. Pessino y Fenocchietto (2010) encuentran una relación en el mismo sentido.
22. Corresponden a los niveles de ingreso a partir de los cuales comienzan a aplicarse los tipos mínimo y máximo
del IRPF respectivamente, como múltiplos del PIB per cápita.
23. No se ignora que, en varios casos, los tipos marginales mínimas se relacionan con los niveles de mínimo
exento (por ejemplo el caso de Uruguay).
24. L
os «deslizamientos» mencionados pueden ejemplificarse para el caso de la Argentina. En 1997 el tramo más
bajo de ingreso gravable concentraba el 27% del total; el tramo más alto, entretanto, abarcaba al 12,3%. En
2011, más de la mitad de los ingresos gravados (el 58%) surgía de las declaraciones juradas de los contribu­
yentes comprendidos en el segmento de renta sujeta a impuesto más alto; el tramo inferior comprendía sólo al
4,1% del total (Gómez Sabaini y Rossignolo (2014)).
25. Algunos relevamientos más recientes efectúan ajustes a los ingresos por lo que se denomina «renta imputada
de la vivienda», o del «consumo de bienes durables» (los hogares propietarios de vivienda no necesitan arren­
dar y pueden utilizar ese ingreso con otros fines).
26. En particular, los ingresos de las personas ricas están compuestos en una mayor proporción por ingresos de
capital.
El Impuesto sobre la Renta Personal y los altos ingresos en América Latina
145
27. Gómez Sabaini et al. (2013).
28. Sin embargo, la metodología de ajuste por subdeclaración no está exenta de controversias. La disponibilidad
de información, los universos con los cuales se establecen las comparaciones, las definiciones aplicables sobre
ingreso disponible, que es aquel cuya cuenta se emplea para el ajuste, determinan que no exista una metodo­
logía homogénea e incontrastable con el fin de aplicarla a lo largo de los distintos períodos.
29. Ver Di Gresia (2000) o Alvaredo (2011) para un análisis del caso argentino.
30. Debe notarse que este método trae aparejados algunos inconvenientes de medición, dado que no captan los
ingresos que los contribuyentes evaden o cuya fuente no están gravada por la normativa de cada país. La defi­
nición de ingreso y la unidad de observación pueden variar entre distintos países, y aún dentro de un mismo
país por los cambios en la legislación, si es que estos hubieren existido. Tanto en el caso de la unidad contri­
buyente, como la incorporación dentro de la base imponible de determinadas rentas que inicialmente no hu­
bieren estado gravadas, o, a la inversa, el establecimiento de una exención sobre determinadas rentas genera
heterogeneidades que impactan fuertemente en la comparación a realizar entre distintos países. Tal vez la
crítica más importante a esta metodología estriba en que las estimaciones pueden estar sesgadas debido a la
evasión o elusión impositiva. Aquellos que declaran impuestos tienen incentivos, sobre todo los de ingresos
más elevados, a no revelar la totalidad de sus ingresos con el fin de reducir su obligación tributaria. Sería re­
comendable complementar esta metodología con otras fuentes de información, por ejemplo, datos macroeco­
nómicos de Cuentas Nacionales.
31. En este apartado, como también en lo que concierne a los estudios sobre Latinoamérica, sólo se hará mención
a los resultados de considerar la corrección por el 1% de ingresos más elevados por razones de consistencia
comparativa. Se reconoce que, como constituyen una proporción mayor de la población en relación a otros
tramos, como el del top 0,1% o del 0,01% de ingresos más elevados, la corrección resultante arrojará resulta­
dos de desigualdad mayores que si se hubieran empleado estos últimos. Ver bibliografía citada para los resul­
tados del top 0,1% o del 0,01% de ingresos más altos.
32. Existen dos cuestiones relevantes al equiparar la información de ambas fuentes, más allá de los universos de
información, las fuentes de ingresos y los totales de ingresos de referencia. Las declaraciones juradas de hacen
referencia al impuesto y al ingreso anuales, y a un período fiscal determinado (existe un Impuesto Personal a
las Renta «devengado» anualmente). La información de las encuestas reporta ingresos promedio mensuales de
una ventana de observación o puntuales, que los diferentes estudios «extienden» al año, con lo cual ni los
períodos fiscales ni los individuos observados son equivalentes. Para contemplar datos equiparables debería
poder contarse con los datos de las encuestas que cubran el mismo período, y que además releven los ingresos
correspondientes a las mismas unidades muestrales para construir un panel.
33. Los trabajos de Argentina y Colombia no corrigen por evasión, utilidades no declaradas o rentas de capital.
34. Los autores presentan cuatro resultados distributivos: los que surgen de la encuesta de hogares CASEN (En­
cuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional); los que surgen de utilizar los datos originales de las
declaraciones juradas del impuesto sobre la Renta provistos por el Servicio de Impuestos Internos, los datos
ajustados por la inclusión de utilidades no distribuidas de las empresas, y la información de ingresos declara­
dos ajustados por rentas de capital (aquí se presentan los dos primeros). Según los autores, en Chile existen
incentivos para que los propietarios de acciones de empresas retengan las utilidades y no paguen el impuesto
sobre la Renta correspondiente cuando ellas son repartidas. Cabe destacar que el impuesto a las rentas de ca­
pital es cero para las acciones de empresas compradas después del año 2001 y el sistema tributario es integra­
do; el impuesto directo a las utilidades devengadas por las empresas es de 18,5%, mientras que el impuesto
marginal a la renta de los contribuyentes de más altos ingresos es del 40%, lo que implica que los incentivos
para postergar indefinidamente la distribución de utilidades (o para distribuir sólo el 30% que la ley exige
como mínimo) son muy significativos.
35. A partir del procesamiento de las declaraciones juradas del Impuesto sobre la Renta, Alvaredo (2011) estima
que las encuestas de hogares (EPH) no incluyen a las presentaciones de los tramos de ingresos más elevados,
los que representan el 1,5% del total de declaraciones juradas en Argentina y es utilizado para «corregir» el
índice de Gini.
146
Darío Rossignolo
36. El autor utiliza aquí el ingreso monetario que surge de las encuestas, el que incluye transferencias monetarias
y, para el caso de los asalariados formales, es un ingreso neto del pago del Impuesto sobre la Renta y contri­
buciones a la seguridad social. Para resultar consistente con la información de las declaraciones juradas del
IRPF, que explicitan el ingreso gravado antes de impuestos, debería corregirse el ingreso reportado en las
encuestas por los factores mencionados, lo que permitiría arribar al ingreso bruto (el autor hace este cálculo
para estimar el porcentaje de individuos de ingresos elevados que queda fuera del universo de las encuestas
pero no explicita haberlo llevado a cabo en todos los casos). De hacerse esta corrección, la desigualdad repor­
tada en las encuestas sería mayor que la expuesta en el trabajo de referencia.
37. Aquí los autores presentan los valores del índice de Gini del ingreso individual, antes del pago de impuestos
sobre ingresos y riqueza realizados por los hogares, y antes de las contribuciones a la Seguridad Social reali­
zadas por los trabajadores. Debería debatirse aquí la introducción de los aportes a la seguridad social realiza­
dos por los empleadores también, dado que el criterio de incidencia del tributo es el mismo que para las con­
tribuciones realizadas por los empleados.
38. Los autores corrigen los datos originales de la encuesta utilizando como Ingreso Total Control una aproxima­
ción al Ingreso bruto de los hogares legalmente declarable. No se especifica la unidad de análisis.
39. En Uruguay se realizan varias correcciones para aproximar el ingreso que surge de las encuestas al universo
de información disponible en las declaraciones juradas, presentando el ingreso antes de contribuciones a la
seguridad social e incorporando ingresos independientes y de capital. Los valores del Gini corresponden al
ingreso per cápita y no se ajusta por evasión.
40. En cuanto a la concentración de la recaudación, de acuerdo con información de AFIP, un total de 1000 grandes
contribuyentes (0,02% del total) generan el 60% de la recaudación (dato a 2007).
41. Los autores utilizan los ingresos monetarios, con lo cual incluyen las transferencias en el ingreso considerado
(ingreso total del hogar). La encuesta ESI releva una mayor proporción de fuentes de ingresos que la CASEN,
aunque no desagrega la misma al presentar la información. La encuesta CASEN, al incluir en su diseño meto­
dológico una comparación con los universos de Cuentas Nacionales, atribuye los ingresos no relevados por
rentas, intereses y dividendos al quintil de ingresos más ricos, además de casi el ingreso de los trabajadores
independientes para aproximarlo al de Cuentas Nacionales. No se ajusta por evasión.
42. Para el caso de Uruguay, Burdín et al. (2014) muestran que el tipo efectivo para todos los ingresos decrece a
medida que se consideran tramos más concentrados (top 1%, 0,5% y 0,1%). Para la renta del capital, el tipo
efectivo que tributa el 1% y superiores es menor que la del decil 10 (9,7% y 9,3% para 2011).
43. Ver detalle de reformas en Gómez Sabaini y Rossignolo (2014).
44. Ver Gómez Sabaini y Rossignolo (2014) para mayor detalle.
Referencias
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Abstract
The purpose of this paper is to present an analysis aimed at describing the evolution of taxes on high
incomes in Latin America. Although Personal Income Tax revenues have increased in the latest decade,
the foundations for that behavior do not lay in the fact that high income individuals are paying more
taxes, but rather in that tax bases have passively increased, along with income inequality, rise in the
minimum and constancy in the top marginal tax rates. These features help conclude that PIT has lost
progressivity.
Key words: top income inequality, personal income tax, marginal tax rates.
JEL classification: D31; D63; H26.