Estado nación y regiones en España _1978-2010

ESTADO, NACIONES Y REGIONES EN LA ESPAÑA CONTEMPORÁNEA:
ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN EN EL MARCO DE LA MONARQUÍA
PARLAMENTARIA (1978-2010)
Miguel Jerez Mir
mjerez@ugr.es
DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLITICA Y DE LA ADMINISTRACION
UNIVERSIDAD DE GRANADA
Facultad de Ciencias Políticas y Sociología
C/ Rector López Argueta, 4
18001 GRANADA (España)
Introducción
España, uno de los Estados más viejos del mundo, figura también entre los primeros en
dotarse de una Constitución moderna, la de Cádiz, en 1812. Sin embargo, su historia
contemporánea se ha caracteriza por una inestabilidad constitucional probablemente sólo
comparable, en el contexto europeo, a la de Francia. Una de las causas más notables de dicha
inestabilidad ha sido la secular debilidad del Estado español, carente de una Administración
sólida, lo que a su vez explica la persistencia de una fuerte tradición regionalista e incluso
localista. Tal tradición tendría su origen, además de en la particular orografía de la península, en
los factores históricos que presiden el propio proceso de formación del Estado español (Ramos
1970; Vilar 1977).
En realidad, la pretendida unidad política de España resultó ser algo bastante artificial
hasta bien entrado el siglo XIX. Incluso cuando, tras un lento proceso, alcanzó a formarse un
Estado-nación, éste tan sólo esporádicamente funcionó como tal (Linz 1973, 2008). La pugna
casi constante entre los privilegios locales y la formación de un sentimiento nacional español,
que -contando con antecedentes en el siglo XVIII- sólo surgirá nítidamente con ocasión de la
Guerra de la Independencia contra la Francia napoleónica, supuso un serio obstáculo para el
afianzamiento de dicho sentimiento entre los distintos pueblos del Estado (Álvarez Junco 2001).
Ello se tradujo justamente en graves dificultades a la hora de dotar al país de una
Administración responsable y formular una política nacional única, pese a los esfuerzos
centralizadores de los liberales.
Como ha señalado Juan Linz a partir de la distinción entre state building and nation
building, España constituye un caso de integración temprana, sin completa integración política,
social y cultural de sus componentes territoriales (Linz 1973, 2008). Esto es algo que se hace
especialmente evidente desde el arranque del último tercio del siglo XIX, cuando se
desencadena la curiosa "contra-experiencia española" a la que hiciera referencia Pierre Vilar,
contraponiéndola a la de Alemania o las ciudades italianas. Desde entonces aquella vieja unidad
estatal no ha dejado de ser puesta en cuestión, por unos o por otros. Cuando el filósofo y
ensayista Ortega y Gasset, en 1930, lanzaba sus provocativas palabras -"Españoles, vuestro
Estado no existe"- se estaba haciendo eco de una dicterio semejante, más o menos explícito, de
los nacionalistas periféricos, en especial, catalanes y vascos: "Españoles: vuestra nación no
existe" (Vallés 1992)
2
De la Constitución de 1978 al presente.
Uno de los objetivos fundamentales de la actual Constitución fue encontrar una solución
a la llamada cuestión regional, sin duda uno de los principales cleavages o factores de división
entre los españoles, al menos desde la revolución de 1868. Las dos únicas ocasiones en las que
se había ensayado una fórmula constitucional que implicara una descentralización política -el
federalismo del proyecto republicano de 1873 y el Estado integral de la Segunda República
(1931-1939), una forma de Estado regional muy semejante a la adoptada por Italia tras la última
postguerra mundial- se habían saldado con la caída del régimen respectivo, seguida de un
periodo de rígido centralismo.
La fórmula adoptada en 1978 responde en términos generales al espíritu de consenso
que presidió la transición a la democracia y, en particular, la preparación de la nueva
Constitución. Con todo, el gran problema en las negociaciones y debates sobre el proyecto de
Constitución fue justamente el tratamiento de la cuestión regional -un problema ciertamente
heredado, pero agravado en sus términos por el centralismo y la represión franquista- y todo lo
relativo a la organización territorial del Estado. De hecho, esto es lo que explica, por una parte,
la abstención del Partido Nacionalista Vasco (PNV) en la votación final en ambas cámaras
(posición que mantuvo ante el posterior referéndum, por estimar que el texto se había quedado
corto en relación a sus pretensiones); y, por otro lado, la división al respecto del Grupo
Parlamentario Popular, por entonces bastante reducido1, cuyos miembros -incluso los que, como
su líder, Manuel Fraga, votaron a favor- consideraban que se había ido demasiado lejos. Lo
cierto es que el grueso de las fuerzas parlamentarias, al optar por el Estado de las autonomías
(también denominado Estado autonómico) como manera de dar respuesta a las reivindicaciones
catalanas y vascas, fundamentalmente, sin crear con ello diferencias graves con las demás,
habían ido bastante más allá del consenso básico inicial que "no pasaba de la imagen de una
democracia coronada con cierta necesidad de satisfacer aspiraciones de determinadas regiones"
(Ramírez 1989: 62).
De acuerdo con la nueva Constitución, el acceso a la autonomía quedaba garantizado de
manera casi inmediata para "los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado proyectos del
Estatuto de autonomía" (Disposición Transitoria Segunda), en alusión a Cataluña, País Vasco y
Galicia.2 En cuanto nacionalidades históricas3, procederían a la aprobación de sus respectivos
1
Alianza Popular, refundada como Partido Popular en 1989, era entonces la cuarta fuerza parlamentaria, con un
6,1 por ciento de los diputados.
2
En realidad, el único Estatuto aprobado en condiciones de normalidad había sido el catalán, convertido en ley en
septiembre de 1932, y aún así su corta vida resultó azarosa (su aplicación fue suspendida por el Gobierno de la
derecha, a raíz de la revolución de Asturias, en octubre de 1934, siendo restablecido tras la victoria del Frente
Popular, en las elecciones de febrero de 1936. El proyecto de Estatuto para Galicia fue aprobado en plebiscito
celebrado el 28 de junio de 1936 y sometido a la aprobación de las Cortes españolas a mediados de julio, pero
nunca llegó a entrar en vigor debido a la inmediata sublevación militar, que triunfó rápidamente en aquella región,
3
Estatutos por la vía del artículo 151.2 -que no ofrecía mayores dificultades-, y dispondrían de
una organización institucional propia basada en una Asamblea Legislativa, un Consejo de
Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas, un Presidente (elegido por la Asamblea, de
entre sus miembros, y nombrado por el Rey, con funciones representativas y de dirección
política) y un Tribunal Superior de Justicia, concebido como cúspide de la organización judicial
en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. Un segundo sistema extraordinario (el
anterior ha sido calificado de "histórico", y también de privilegiado) garantizaba los mismos
niveles de organización institucional y de competencias a aquellos territorios capaces de cumplir
las casi insalvables condiciones fijadas por el apartado 1 del mencionado artículo.4 El resto de
las regiones -salvo Navarra, para la que se establecía una vía propia- e incluso provincias
aisladas, siempre que contasen con una "entidad regional histórica", podían acceder también a
su autogobierno bajo ciertas condiciones, constituyéndose en Comunidades Autónomas (en
adelante CCAA) a través de un sistema relativamente simple (el sistema "ordinario" fijado por
el artículo 143). A diferencia de las dos anteriores modalidades de acceso a la autonomía definidas ambas como "de vía rápida"-, esta vía no sólo era bastante más lenta, sino que además
su aplicación otorgaba a los territorios afectados un grado sensiblemente menor de
autogobierno, debido al número más reducido de competencias que podían asumir (al menos
durante sus primeros cinco años de existencia), y además no garantizaba el nivel de
organización institucional fijado en los otros casos, por lo que la descentralización podía ser con
respecto a ella meramente administrativa.
Aunque el texto constitucional español no ofrece mayores concreciones sobre lo que
luego se llamará mapa autonómico hacia las fechas de su aprobación, este último había quedado
esbozado a través de decisiones políticas sobre la identidad territorial en los denominados
procesos de preautonomía (agosto de 1977-octubre de 1978).5 En efecto, el proceso
mientras que el Estatuto vasco se aprobó ya en plena guerra civil (el 1 de octubre de 1936) estando vigente - en
Vizcaya- los escasos meses que mediaron hasta la caída de Bilbao en manos de los sublevados.
3
El artículo 2 de la Constitución hace referencia al "derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones" que
integran la "Nación española", incluyendo implícitamente entre las primeras a las tres regiones citadas, que son las
consideradas "históricas".
4
En particular, y en cuanto a la iniciativa autonómica, la exigencia del acuerdo de las 3/4 partes de los municipios
de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de
ellas, y -lo que resultaba bastante más complicado- la ratificación de dicha iniciativa mediante referéndum por el
voto afirmativo de la "mayoría absoluta de los electores de cada provincia" (Artículo 151.1)
5
Concretamente, desde el 29 de agosto de 1977, día en el que se restablece en Cataluña un gobierno denominado
de la Generalitat (como en la edad Media) hasta el 31 de octubre de 1978, fecha en la que se aprueba el régimen de
preautonomía para Castilla-La Mancha. En el ínterin, las Cortes habían aprobado los regímenes preautonómicos de
Aragón, Canarias, País Valenciano, Andalucía, Baleares, Castilla-León, Extremadura, Asturias y Murcia, además de
4
autonómico, que -como en los días de la II República- tiene su germen en la crisis del régimen
precedente, corre paralelo al proceso de transición a la democracia. Una amplia mayoría de
vascos y catalanes reivindicaban el restablecimiento de sus respectivos Estatutos republicanos
mientras que los ciudadanos de otras regiones –no todas, ciertamente- aspiraban también de
forma mayoritaria a alguna forma de autogobierno. A lo largo y ancho del país, el regreso a la
democracia aparecía asociado popularmente a un modelo de Estado no centralista ("¡Libertad,
amnistía y estatuto de autonomía!" era el grito comúnmente coreado en las manifestaciones
desde el inicio de la transición). Aún así, las Cortes constituyentes barajaron todas las
posibilidades de estructura territorial para España, desde el Estado federal a la simple
descentralización administrativa, incluyendo la concesión de la autonomía política a sólo una
parte del territorio. Ante la dificultad de alcanzar un consenso en este punto, la solución
constitucional finalmente adoptada resultó ser deliberadamente ambigua. Como escribe el
constitucionalista Pérez Royo:
"... a diferencia del proyecto inicial, la Constitución acaba siendo, en lo que a la distribución
territorial del poder se refiere, una simple norma de reorganización del Estado. Abre un proceso
que podrá y, de hecho, conducirá a algo distinto de aquello de lo que se parte. Pero poco más.
La reorganización quedaba en principio a merced del uso que hicieran las nacionalidades y
regiones del principio dispositivo puesto uniformemente a disposición de todas ellas por el
artículo 2 de la Constitución (...) lo que la Constitución contiene es más la apertura de un
proceso histórico que una ordenación jurídica de la estructura del Estado, aunque sí contenga los
elementos a partir de los cuales habrá que definir dicha estructura" (1994: 640-641)
De
ahí
que
se
haya
podido
afirmar
que
la
Constitución
realizó
una
"desconstitucionalización de la estructura del Estado", ya que, con el texto en la mano, cabían
alternativas no sólo distintas, sino incluso contradictorias. En realidad hasta el verano de 1979,
en el que se aprueban por la Comisión Constitucional del Congreso los proyectos de estatutos
para Cataluña y el País Vasco -sometidos a referendum el 25 de octubre del mismo año- todo el
proceso autonómico había sido bastante confuso. Como escribiera años más tarde el prestigioso
e influyente administrativista García de Enterría, diríase que sus artífices estuvieron dominados
por la divisa napoleónica: "on s'engage et puis on voit" (García de Enterría 1984).
El pacto territorial alcanzado puede ser visto, en buena medida, como un pacto
“apócrifo”, en la terminología de Carl Schmitt. Apócrifo, en cuanto los compromisos de esa
naturaleza no afectan a decisiones objetivas adoptadas mediante transacciones. Por el contrario,
su esencia consistiría “en alejar y aplazar la decisión” (Blanco 2008: 81)
aprobarse por Decreto Ley el Consejo General Vasco, el 4 de enero de 1978.
5
El proceso a través del cual se han ido concretando los aspectos que los constituyentes
dejaron deliberadamente abiertos ante la dificultad de llegar a un acuerdo total ha sido largo,
sinuoso y variado. Aparte de la aprobación de los mencionados Estatutos, así como el de Galicia
un par de años después, cabe destacar los desarrollos normativos ligados a los llamados Pactos
Autonómicos de julio de 1981 y febrero de 1992, así como el proceso abierto a raíz del regreso
del PSOE al poder en 2004. Los primeros fueron suscritos entre el Gobierno centrista de Calvo
Sotelo, doblemente debilitado por la división interna de la UCD y el fallido golpe de Estado de
febrero de aquel mismo año, y el PSOE, que ya tenía expectativas fundadas de materializar su
"alternativa de poder". En virtud de este pacto, basado en el Informe elaborado por una
Comisión de Expertos, de una parte, quedaba fijado definitivamente el mapa autonómico; de
otra, se imponía una interpretación homogeneizadora del derecho a la autonomía, de modo que
todas las CCAA quedaban definidas como de naturaleza política, con similar estructura
institucional que las Comunidades "de primera clase". En definitiva, se inauguraba una política
autonómica que alguien describiría gráficamente como de "café para todos". En cuanto a los
Pactos de 1992 - suscritos entre el Gobierno socialista, el PSOE y el Partido Popular (PP)- los
mismos permitían iniciar un proceso de ampliación de las competencias de las CCAA de la "vía
lenta", elevando sus techos competenciales hasta dotarlas de una igualación sustancial con los
establecidos en su día para las Comunidades históricas. El grueso de las transferencias de las
nuevas competencias -en materias como Universidad, ejecución de la legislación laboral, etc.se realizaron a partir de 1994, previa aprobación de una Ley Orgánica que permitió la
incorporación de éstas a los correspondientes Estatutos, culminando a principios del actual siglo
(Aja, 2003; Morata 2001).
La última fase de desarrollo autonómico se inició, como se adelantaba más arriba, con el
retorno del PSOE al poder bajo el liderazgo de José Luis Rodríguez Zapatero, abanderando la
idea de “la España plural” y se tradujo en la reforma en profundidad de varios Estatutos de
Autonomía (en realidad puede hablarse de Estatutos nuevos), empezando por el de Cataluña,
especialmente controvertida. A diferencia de las dos ocasiones anteriormente reseñadas, la
llamada “segunda descentralización” no con sólo no contó con el acuerdo entre los dos grandes
partidos de ámbito estatal, sino que el PP se opuso frontalmente a la misma, al menos en lo
referido a Cataluña. Como consecuencia de ello, el nuevo Estatuto, negociado entre el Gobierno
central y los principales partidos catalanes -primero con el Partido Socialista de Catalunya y sus
aliados de gobierno; y luego con Convergencia i Unió (CiU)-, aprobado por el Parlamento
catalán con amplísima mayoría6 y las Cortes Generales, y refrendado en las urnas por los
6
Tan solo se opusieron el PP, allí bastante más débil que en el reso de España, y Ciudadanos por el Cambio,
este último, por entonces, con tres representantes.
6
catalanes –aunque con una participación y apoyos muy inferiores a la del primer Estatuto7-, fue
recurrido por el Partido Popular ante el Tribunal Constitucional (también ante el Defensor del
Pueblo). En el marco de múltiples presiones por parte de los principales partidos, de sectores de
la sociedad civil catalana y de determinados medios de comunicación y, tras múltiples
dilaciones y deliberaciones, cuatro años después y tras discutirse varias ponencias a cargo de
distintos miembros sin resultados tangibles, el Tribunal –cuya presidenta y varios miembros
entretanto habían visto prorrogado su mandato- se pronunció por una ajustada mayoría
declarando inconstitucionales varias de las disposiciones del Estatuto. Otras disposiciones
fueron interpretadas en un sentido restrictivo (particularmente en lo relativo al alcance jurídico
del término “nación catalana”, el blindaje de competencias y el bilateralismo, sin olvidar
cuestiones relacionadas con el uso exclusivo de la lengua catalana o temas de financiación). En
términos generales, puede afirmarse que la sentencia cierra el paso hacia la confederación (vid.
Blanco 2008), pero permite seguir avanzando en la federalización de España. La sentencia abrió
una dinámica complicada tanto para el presidente Rodríguez Zapatero –que había jugado muy a
fondo la carta del Estatuto- como para el PSOE en cuanto partido en el gobierno que, además,
comparte grupo parlamentario con el PSC, hasta hace un mes al frente de un Gobierno de
coalición entre izquierdas y nacionalistas radicales en Cataluña. Pero también porque otros
Estatutos aprobados al rebufo del Estatuto catalán –entre otros, los de Andalucía y Comunidad
Valenciana-, por aquello de “no quedarse atrás” contienen artículos calcados de aquél y que,
aunque no fueron recurridos por el PP –que incluso votó a favor de los mismos-, son
materialmente inconstitucionales. En el caso del País Vasco, el Gobierno nacionalista intentó
convocar un referendum para dar a los vascos “su derecho a decidir” –eufemismo con el que se
evitaba la mención expresa del derecho de autodeterminación, no contemplado en la
Constitución-, aprobando, en junio de 2008, una iniciativa de referendum promovida por el
lendakari (presidente) Ibarretxe, por un solo voto –el voto del Partido Comunista de las Tierras
Vascas. La respuesta del Gobierno a este desafío fue la presentación de un recurso de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional por esta iniciativa, reservada únicamente al
Congreso de los Diputados. Pocas horas después, el lendakari contestaba: “la suspensión
constituye un ataque directo a nuestra autonomía y a la suspensión de hecho de nuestro
autogobierno” (Martínez 2010: 11). No debieron verlo así la mayoría de los vascos, cuando, al
7
La participación no llegó a la mitad del cuerpo electoral (48,9 por ciento) mientras que en 1979 superó los dos
tercios (69,3 por ciento). Además, si entonces votó a favor el 88,2 por ciento de los participantes, siendo
defendido por todos los partidos parlamentarios catalanes mínimamente importantes, ahora lo hicieron el 73,9
por ciento y le negaron su apoyo no sólo el PP y Ciudadanos por el Cambio, sino también ERC, que rechazaba
los “recortes” introducidos en Madrid, tras las negociaciones de Rodríguez Zapatero con el líder de
Convergenda i Unió, por entonces en la oposición en el Parlamento catalán, tras 25 años al frente del Gobierno,
que acaba de recuperar (vid. Blanco, 2009: 105)
7
año siguiente, el PNV era desplazado del poder tras treinta años de gobierno, siendo sustituido
por el Partido Socialista de Euskadi, con el apoyo parlamentario del Partido Popular.
La naturaleza del Estado autonómico
Como se habrá visto, aunque en la Constitución española hay una notable indefinición
en cuanto a la estructura territorial del Estado, el proceso político abierto con su aprobación y
los correspondientes desarrollos normativos han ido perfilando lo que se ha dado en llamar el
Estado de las Autonomías o Estado autonómico, expresiones que por cierto no aparecen
recogidas en ningún precepto constitucional. Al margen del nombre de la cosa8, está claro que
estamos ante un Estado políticamente descentralizado. Más allá de esto, no hay consenso
doctrinal sobre su naturaleza, aunque tras los desarrollos del proceso autónomico habidos en la
década de 1990 son cada vez más los autores que se inclinan a catalogarlo como Estado federal
de facto, centrándose la discusión más bien en el carácter simétrico o asimétrico del mismo
(tanto a propósito de su presente conformación real como del objetivo deseable, y su viabilidad
política).
A mi juicio, desde una perspectiva institucional –formal, si se quiere-, nos
encontraríamos ante una fórmula híbrida entre el Estado unitario políticamente descentralizado
y el Estado federal.
Entre los rasgos que el Estado autonómico español comparte con el modelo unitario
cabe destacar: a) en el plano político, la unidad del Estado en cuanto organización común compatible con la presencia de una variedad de centros políticos de decisión- correspondiente a
la existencia de un sólo pueblo español, a quien la Constitución atribuye la soberanía nacional; y
b) en el plano jurídico, el hecho de que el ordenamiento central y los ordenamientos territoriales
formen una especie de superordenamiento o sistema jurídico general dotado de una cierta
homogeneidad, consecuencia de la posición preeminente que en el mismo corresponde a la
propia Constitución, que es la cabeza del complejo normativo, cuyos principios estructuralorganizativos y valorativos rigen en todo el sistema, y dentro del cual se atribuye una función
estructurante e integradora al ordenamiento del Estado central. Además de esto, existen una
serie de límites, unos de de naturaleza expresa y otros de carácter implícito, a los ordenamientos
autonómicos (Solozábal 1992: 110-111).
Igualmente en el modelo español cabe observar una serie de rasgos propios del Estado
federal, a saber: a) un Estado integrado por entes de base territorial con competencias no sólo
administrativas, sino también legislativas y de dirección política; b) una distribución de las
8
Otros calificativos empleados por distintos especialistas para aludir al modelo de organización territorial abierto
con la Constitución de 1978 son los siguientes: Estado regional, autonomista, compuesto, federo-regional, unitariofederal, federal asimétrico, regionalizable, federalizable, etc.
8
posibilidades y medios financieros que responde al reparto de funciones estatales; c) un
mecanismo básicamente judicial de solución de los conflictos derivados de esa particular; y d) la
garantía de que las mencionadas características no pueden ser alteradas por ley ordinaria. Por
contra, puede afirmarse que hay al menos una característica del Estado federal -la autonomía
constitucional de los entes territoriales que lo integran- que no concurre en el Estado
autonómico; y una segunda que, hoy por hoy, no se da de modo suficiente. Sin embargo, ambas
objeciones merecen un examen más detenido.
En lo que se refiere a la autonomía constitucional, es evidente que las Comunidades
Autónomas (en adelante, CCAA), a diferencia -por ejemplo- de los landers alemanes, carecen
de poder constituyente: la eficacia de los Estatutos regionales depende de su aprobación por una
ley emanada del Parlamento español, norma que a su vez puede ser recurrida ante el Tribunal
Constitucional. Y lo mismo puede decirse con respecto a la reforma de los Estatutos, reforma
que puede ser rechazada y anulada por el mencionado órgano, por muy amplia que sea la
mayoría parlamentaria que la respalde y aún habiendo sida plebiscitada favorablemente a nivel
aregional- según se ha podido comprobar recientemente en el caso catalán.
En cuanto al segundo criterio apuntado, como es sabido, la existencia de una segunda
Cámara en la que estén representadas las regiones/Estados miembros, se considera un requisito
esencial para que quepa hablar de Estado federal. Lo que distingue a un Estado miembro de una
región es justamente el hecho de que aquél participa, de manera no exclusiva, en la creación de
la voluntad estatal que determina su estructura y sus atribuciones. En el caso de España, una
quinta parte de los senadores es designado por CCAA, pero la procedencia del resto no difiere
sustancialmente de la de los miembros de la Cámara baja (la circunscripción electoral es en
ambos casos es la provincia). No obstante, en la medida que la Constitución española define al
Senado como “la Cámara de representación territorial" (artículo 69), existe una cierta base
sobre la cual construir un Senado capaz de permitir la participación de entidades
descentralizadas en la constitución de esa voluntad estatal De hecho, como consecuencia de los
acuerdos en materia de autonomías alcanzados en 1992 por los dos grandes partidos –el Partido
Socialista, por entonces en el poder, y el Partido Popular- se introdujeron una serie de reformas
que permiten que el Senado español juegue un papel, en alguna medida, similar al de la Cámara
territorial: es decir, ser una Cámara federal desde el punto de vista funcional.
Algunos pasos importantes se han dado ya en este sentido por la vía de las reformas en
el Reglamento –standing orders- del Senado: a) así, la reforma adoptada en 1982, fruto del
acuerdo entre la Unión de Centro Democrático (UCD), por entonces en el Gobierno, y el Partido
Socialista Obrero Español (PSOE) permitió la creación en el seno de la Cámara Alta de grupos
parlamentarios territoriales; b) una segunda reforma, en 1994, acordada entre el PSOE y el
9
Partido Popular (PP) se tradujo en la creación de la Comisión General de las Comunidades
Autónomas, un Senado dentro del Senado con atribuciones importantes en lo que concierne al
proceso de descentralización política. Se trataba de una reforma de tendencia federalizante cuyo
objetivo era hacer del Senado un lugar de encuentro entre los representantes del Estado central y
los de las Comunidades Autónomas. Además, se acordó consagrar una sesión anual a un debate
sobre la situación del Estado de las Autonomías, en la que las lenguas co-oficiales de las
correspondientes CCAA podrían ser utilizadas. Con ello se pretendía una mayor integración de
los partidos nacionalistas, algo que en el caso del Partido Nacionalista Vasco (PNV) no sería
posible hasta su desplazamiento del poder en 2009.9 Tras el regreso del PSOE al Gobierno en
2004, se ha potenciado este papel del Senado como cámara de representación territorial e
incluyendo gestos de alto valor simbólico como el uso de las lenguas regionales en
determinadas sesiones (esto último tan reciente como enero de 2011), pero no se ha conseguido
sacar adelante la necesaria reforma constitucional en este punto, de modo que se modifique su
composición y adquiera una especialización funcional, hasta hora muy escasa.10
A modo de conclusión
Transcurridos más de 30 años del restablecimiento de la Generalitat catalana y de la
aprobación de los primeros regímenes provisionales de la autonomía, 32 de la aprobación de la
Constitución, 31de los primeros Estatutos de autonomía, 29 del acuerdo sobre la generalización
del sistema autonómico y 27 de la aprobación de los últimos Estatutos -los de Extremadura,
Islas Baleares y Comunidad de Madrid11- , el Estado de las Autonomías está, en buena medida
asentado, aunque presente importante deficit en cuanto a eficiencia, racionalidad en el gasto y
cooperación entre administraciones (ver The Economist 2008). Sin embargo, el proceso
9
Aunque este debate anual se viene realizando regularmente desde su primera edición en diciembre de 1994, el
lendakari (presidente) del Gobierno vasco no ha asistido a estos debates hasta la asunción de esta posición por el
socialista Patxi López. Siendo lendakari, José Antonio Ardanza, en comparecencia ante el Parlamento vasco a
petición de algunos grupos parlamentarios que le recriminaban por no haber asistido al debate sobre el Estado de las
Autonomías, subrayaba que todas las autonomías no son iguales. A su juicio, el "actual desarrollo del modelo
autonómico conculca las previsiones de la Constitución", al optar por una "uniformidad entre las autonomías,
olvidando la diferencia constitucional entre nacionalismos y regiones" (EL PAIS, 26 de abril de 1997).
10
La reforma del Senado ha venido siendo objeto de examen por la propia Cámara alta desde 1994. También por
académicos y expertos, en debates convocados al efecto (vid. Miguel Herrero de Miñón, Tribuna sobre la reforma
del Senado, Madrid, Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, 1996; Francesc Pau i Vall, coord., El Senado,
Cámara de representación territorial, Madrid, Tecnos, 1996; Paniagua (1999); Ferri (2008), etc…
11
Los Estatutos de Ceuta y Melilla, ciudades españolas en el norte de Africa sobre los que Marruecos reclama
su soberanía- se aprobaron bastante más tarde, en 1995.
10
autonómico no se ha cerrado todavía y, lo que resulta más preocupante, no hay consenso sobre
cómo hacerlo. Ni siquiera está claro que tal cosa sea posible.
Evidentemente, el Estado de las Autonomías ha cubierto sobradamente uno de sus dos
objetivos esenciales: la descentralización política del Estado, con un elevado grado de apoyo
popular (Moreno 2002). No así, el segundo de ellos: solucionar el problema de los
nacionalismos vasco y catalán. Pese a que tanto el País Vasco como Cataluña han alcanzado un
grado de autonomía que nunca habían tenido desde la creación del Estado español, el problema
sigue gravitando de una u otra forma sobre la política española, especialmente cuando -como
ocurrió durante la Transición (1977-1982) e invariablemente desde 1993, con excepción del
segundo mandato del Partido Popular (2000-2004)- el Gobierno de la nación carece de mayoría
absoluta en la Cámara baja (vid. Reniu 2001).
Las medidas aplicadas durante la década que cierra el siglo XX como consecuencia de
los Pactos de 1992 -entre las que cabe destacar, junto a las ya mencionadas, el planteamiento de
la corresponsabilidad fiscal, desde 1993, y la desaparición, tras 185 años de historia, de la figura
del gobernador civil, representante del Gobierno central en cada provincia- estaban
presuntamente destinadas al "cierre" del proceso autonómico. Sin embargo, tales medidas no
sirvieron para disipar las incertidumbres sobre un modelo de Estado permanentemente sometido
a debate. La tendencia a igualar las competencias de todas las CCAA es algo que resulta
difícilmente asimilable por los nacionalistas catalanes y vascos. Estos últimos incluso han
cuestionado abiertamente su constitucionalidad12, pese a que tanto ellos como los navarros
escapan a esa igualación por la vía de su particular concierto – convenio en el caso de Navarraeconómico con Madrid13 Justamente un aspecto novedoso en esta cuestión es que a las viejas
quejas de las Comunidades menos favorecidas, basadas en el argumento del agravio
comparativo, se sumaron las del nacionalismo catalán, con motivo de la cesión a la Comunidad
12
El entonces lendakari (presidente) vasco, José Antonio Ardanza, en comparecencia ante el Parlamento vasco a
petición de algunos grupos parlamentarios que le recriminaban por no haber asistido al debate sobre el Estado de las
Autonomías celebrado en Madrid, subrayaba que las autonomías no son iguales. A su juicio, el "actual desarrollo
del modelo autonómico conculca las previsiones de la Constitución", al optar por una "uniformidad entre las
autonomías, olvidando la diferencia constitucional entre nacionalismos y regiones" (EL PAIS, 26 de abril de 1997).
13
El concierto deja a estas CCAA amplias competencias en materia de regulación y recaudación de impuestos. El
concierto con el País Vasco data del año 1878, aunque en las provincias de Vizcaya y Guipúzcoa se suspendió tras
la última guerra civil española (1936-1939), por ponerse éstas de parte del bando republicano. La Constitución de
vigente, de 1978, lo recogió como un derecho histórico, siendo restablecido al año siguiente. Desde entonces se ha
venido renovando, con modificaciones. Cada cinco años debe establecerse además el llamado cupo, que es la
fórmula para calcular lo que el País Vasco debe pagar cada año al Estado por los servicios que la Administración
central presta a esta Comunidad, por no estar transferidos (por ejemplo, el Ejército, las relaciones exteriores o la
Casa Real). El montante se sitúa actualmente en torno a un 10 por ciento del presupuesto vasco, recuperado con
creces por las prestaciones obtenidas a cambio.
11
del País Vasco de la recaudación de los impuestos especiales sobre el alcohol y el tabaco, por
parte del primer Gobierno del Partido Popular (1996-2000): CiU (Convergencia i Unió), la
coalición que representa al nacionalismo moderado catalán, se apresuró a reclamar esta
competencia para Cataluña, exigiendo un pacto fiscal bilateral de esta Comunidad con el
Estado.
Por otra parte, desde la coalición catalana, que a diferencia de los partidos nacionalistas
vascos siempre ha respaldado activamente la Constitución española -a cuya elaboración
contribuyeron decisivamente los partidos que la integran-, se empezaría a hablar públicamente
de la necesidad de "ajustes constitucionales" para lograr la reforma del Estado. Si su líder, Jordi
Pujol, presidente de la Generalitat desde comienzos de los años ochenta, reconocía ante el
Parlamento catalán poco antes de las elecciones generales de 1996, y con motivo de los 15 años
de autonomía, que se habían producido notables avances en el reconocimiento del Estado
plurinacional, plurilingue y pluricultural,14 su socio de coalición concretaba su propuesta
respecto a los citados ajustes, entre los que figurarían la derogación de la prohibición de
federación de CCAA y el reconocimiento a la Generalitat de la capacidad de veto sobre
determinadas posiciones del Gobierno central.15 El propio partido de Pujol, Convergencia
Democratica de Catalunya, presentaría hacia las mismas fechas un documento en la misma
línea bajo el título Por un nuevo horizonte para Catalunya, en el que se incidía especialmente
en cuestiones relacionadas con la equiparación de las cuatro lenguas nacionales.16i En realidad,
esta aparente contradicción encaja perfectamente con una larga trayectoria del catalanismo,
instalado -especialmente cuando en Madrid no hay un Gobierno con mayoría absoluta en el
Congreso- en una situación que ha sido calificada "de cooperación conflictiva", como ocurre
con movimientos nacionalistas semejantes en Bélgica y Canadá.17 Algo que irritó
particularmente a los nacionalistas periféricos fue la atribución del carácter de "nacionalidad" a
Canarias y Aragón, tras la aprobación por las Cortes Generales, en diciembre de 1996, de sendas
reformas de los respectivos Estatutos.
La Constitución española no define lo que son nacionalidades y regiones ni establece
diferencias en los niveles competenciales en función de tal distinción; pero no es menos cierto
que ésta sólo tenía sentido si hacía referencia a Cataluña, País Vasco y Galicia, es decir, a las
tres Comunidades cuyos rasgos diferenciales en el terreno linguístico y cultural eran más
pronunciados y, por ello, contaban con una mayor tradición de partidos y actividades
14
15
16
17
EL PAIS, 21 de marzo de 1996
Declaraciones de Duran LLeida, líder de Unió, recogidas en el diario EL PAIS, el 11 de mayo de 1997.
Véase EL PAIS, 5 de junio de 1997.
EL PAIS, 17 de junio de 1997
12
nacionalistas. La distinción ya comenzó a relativizarse como consecuencia de los resultados de
la temprana experiencia autonómica andaluza, en la que el PSOE -en su afán de desplazar a la
UCD del Gobierno, tras perder las elecciones por segunda vez en menos de dos años- hizo un
uso partidista de la cuestión al exaltar los sentimientos de agravio comparativo en aquella
región. Con todo, la diferenciación funcionó en la práctica hasta que, a comienzos de los años
noventa, el PP actuó del mismo modo en relación al Gobierno del PSOE, que también pasaba
por dificultades en su intento de controlar el proceso autonómico. Los populares enarbolaron la
bandera de los agravios comparativos con la que amenazaban algunos grupos regionalistas,
particularmente en Aragón, y arrastraron a los socialistas a los Pactos de 1992, y luego a
medidas como las que comentamos. Si el entonces presidente vasco habló de conculcación de
las previsiones constitucionales al respecto, Pujol respondería insistiendo en la necesidad de que
se respete el "hecho diferencial" catalán, en alusión fundamentalmente a la lengua y el derecho
privado catalán. Más recientemente, su sucesor al frente de CiU, Artur Mas, con ocasión de la
campaña para las últimas elecciones catalanas, tras las cuales su partido he recuperado el
gobierno autonómico, ha reclamado un concierto económico para Cataluña, reivindicación que
comparte con ERC, fuerza política nacionalista radical que ha gobernado en esa región en
coalición –nada pacífica- con los socialistas y la izquierda comunista/ecologista durante los
últimos ocho años,18. De aceptarse esto por Madrid, algo ciertamente improbable, no cabe
duda que otras CCAA plantearían una demanda parecida, lo que de atenderse supondría poco
menos que la inviabilidad del Estado de las Autonomías, que, por otra parte, en el contexto de la
actual crisis económica, agudizada por el fuerte endeudamiento de las CCAA., empieza a ser
cuestionado abiertamente desde influyentes medios de comunicación, e incluso desde
determinados sectores del Partido Popular, empezando por su presidente y fundador, José María
Aznar, si bien estas últimas críticas –las del PP en cuanto tal- previsiblemente no llegarán muy
lejos, habida cuenta de lo extenso de la clase política nacida como consecuencia de la nueva
organización territorial del Estado (tan sólo un partido con representación parlamentaria, en
Madrid, cuestiona abiertamente el modelo, pero sólo cuenta con una diputada, su líder, Rosa
Díez, procedente de las filas del PSOE).
Cabe preguntarse, por qué desde finales de la década de 1990, tras dos décadas de
desarrollo del mismo en el marco de un consenso más o menos amplio, se ha radicalizado el
debate ideológico en torno al Estado de las autonomías. Pues bien, ello se explicaría
fundamentalmente
porque hasta entonces los partidos nacionalistas podían centrar sus
18
Como apuntaba hacia aquellas fechas el influyente analista, Javier Pradera, los pactos de 1992, al elevar los
techos competenciales de las comunidades autónomas de la llamada vía lenta a la autonomía y aproximarlos a
los niveles alcanzados por las nacionalidades históricas, ayudan también “a que se ponga de nuevo en marcha la
capacidad reivindicativa de Cataluña y el País Vasco: la liebre se resiste a ser atrapada por la tortuga” /Pradera
1993).
13
reivindicaciones en la reclamación al Gobierno central de las transferencias ya acordadas, pero
no materializadas, y en la exigencia de nuevas competencias. Sin embargo, dado que la inmensa
mayoría de las transferencias ya se habían realizado y que pocas competencias más podían
obtener en el marco de la Constitución, el discurso de los partidos nacionalista se radicalizó,
además de contagiar a partidos que nunca fueron nacionalistas –como el Partido Socialista de
Cataluña (PSC). Presidido por un andaluz de nacimiento, distanciándose de la opinión pública
dominante en sus respectivas Comunidades (Martínez Tapia 2010).
En un trabajo publicado hace ahora trece años, comentando la experiencia autonómica
española, en el marco de un número monográfico de La Pensée et les Hommes en torno a La
Belgique et ses nations dans la nouvelle Europe, quien suscribe escribía lo siguiente:
“A mi juicio, es urgente recomponer el consenso en materia autonómica, como mínimo entre
los dos grandes partidos nacionales, estableciendo unas reglas del juego claras y haciendo
compatible el respeto a los hechos diferenciales con la estabilidad del sistema en su conjunto.
Ello implicaría aceptar en la práctica una cierta asimetría, no necesariamente jurídica, en el
federalismo de facto hacia el cual se encamina el país, si es que no está ya instalado en el
mismo; una asimetría traducida no tanto en mayores niveles de competencias para las llamadas
Comunidades históricas como en una intensificación de los poderes relacionados con sus áreas
diferenciales (v.gr., lengua, cultura, administración, enseñanza, policía, etc.). Mucho más allá de
esto no puede irse porque no sería aceptable para los ciudadanos del resto de las CCAA; pero
tampoco cabe quedarse más acá, al menos, si las élites políticas españolas pretenden ser
mínimamente coherentes con el objetivo originario y primordial de la fórmula del Estado
autonómico: evitar la fragmentación del Estado, ofreciendo un generoso tratamiento
institucional a los problemas planteados por el seccionalismo político de los nacionalismos
periféricos” (Jerez 1997: 48).
Pues bien, hoy, transcurridos casi quince años, mantendría sin duda la vigencia de la
primera afirmación: la necesidad de acuerdo entre los dos grandes partidos españoles -que,
desde 1996, concentran invariablemente más del 85 por ciento de los votos, sumando más del
93 por ciento de los escaños- como única forma de encajar a Cataluña y al País Vasco en la
España democrática, aunque esto último sea probablemente algo más difícil. Tal pacto, abierto a
los otros partidos que quieran sumarse se plasmaría en una reforma constitucional. ¿En qué
términos? Descartada por razones de diversa índole la vuelta a un Estado unitario y centralista,
así como la confederación que llevaría al nacimiento de una serie de nuevos Estados
independientes en la península ibérica (algo de más que dudosa viabilidad en el marco de la
Unión Europea), sólo cabe apostar por un Estado federal lo más simétrico posible, si bien con
diverso contenido competencial, atendiendo a los hechos diferenciales, con especial relevancia
14
en Cataluña y en el País Vasco. Como subraya uno de los mejores especialistas en este tema,
“no sólo por la intensidad superior de sus factores diferenciales sino también por su peso
específico en el origen y el desarrollo del estado autonómico” (Aja 2003). De lo que no estoy
tan seguro es de que ello sirva para conseguir el objetivo primordial perseguido por los
constituyentes en este punto que no era otro que el de resolver la cuestión territorial: es decir, el
problema del encaje entre la nación española y las llamadas nacionalidades históricas,
fundamentalmente, Cataluña y el País Vasco.
,
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