Descentralización y desconcentración de los - unesdoc

PROYECTO
PRINCIPAL
DE EDUCACION
en América Latina y el Caribe
SUMARIO
Presentación
5
Descentralización y desconcentración de los sistemas educativos en
América Latina: fundamentos y dimensiones críticas
Juan Casassus
7
La educación brasileña y sus recursos: de la recesión al nuevo
orden institucional
Jacques Velloso y Sandra Carvalho
Políticas en una era post-liberal: Reforma y reconstrucción educativa
para la década del noventa
Thomas Fleming
La comunicación en los procesos de alfabetización:
reto que exige respuesta
Mario Kaplún
19
40
47
Microcentros y formación docente
César Vera y Francisco Parra
54
Actividades OREALC
66
Publicaciones OREALC
89
BOLETIN 22
Santiago, Chile, Agosto 1990
3
PRESENTACION
La responsabilidad de asegurar una oferta educativa de calidad
para todos, se hace sentir con mayor gravitación y exigencia de
resultados positivos en toda la región. Ello es consecuencia del
consenso –cada vez más generalizado– de que la educación es
una prioridad en las estrategias de desarrollo.
A nueve años del inicio del siglo XXI y a pesar de los esfuerzos
realizados, debemos reconocer que aún existen problemas muy
significativos por resolver y que la fórmula para enfrentar esta
herencia del pasado y los desafíos que plantean los nuevos
escenarios políticos y económicos internacionales, no aparecerá
milagrosamente. Ella será el fruto del esfuerzo concertado de los
distintos actores sociales.
Como aporte a este esfuerzo, nuestro Boletín publica un
estudio sobre los procesos de descentralización y
desconcentración de los sistemas educativos, en el cual Juan
Casassus hace una síntesis de lo que han sido los criterios
adoptados para mejorar la eficiencia de la educación.
Un acabado análisis de la situación vivida por Brasil en materia
de financiamiento de su educación presentan Jacques Velloso y
Sandra Carvalho, quienes hacen un balance del período 19801985.
Mario Kaplún analiza el problema de cómo utilizar en mejor
forma los medios de comunicación masivos en los procesos
educativos y, en forma especial, en la alfabetización. La
exposición de Kaplún es un interesante punto de partida para una
provechosa reflexión.
El informe de César A. Vera y Francisco Parra Sandoval sobre
microcentros como estrategias de formación de docentes en el
Departamento de Huila, Colombia, es una experiencia que puede
ser útil a otros países de la región. Y desde una perspectiva
anglosajona, Thomas Fleming nos entrega su visión de lo que será
la educación en esta década, analizando el papel que a su juicio
tendrán los Estados en dicho proceso.
Aspectos de la visita que realizara a Chile el Director General
de la Unesco, Federico Mayor, son presentados en la sección de
Actividades de la OREALC, la que incluye el acostumbrado
avance de los trabajos que sus distintas redes realizan en América
Latina y el Caribe.
5
Descentralización y desconcentración de los sistemas educativos / Juan Casassus
DESCENTRALIZACION Y DESCONCENTRACION DE LOS
SISTEMAS EDUCATIVOS EN AMERICA LATINA: FUNDAMENTOS
Y DIMENSIONES CRITICAS
Juan Casassus*
En el ámbito educacional, la política de cada Estado tiene como
objetivo principal el asegurar una oferta educativa de calidad para
todos sus ciudadanos. Desde una perspectiva regional, se percibe que
este objetivo principal ha sido concebido resumidamente de la
siguiente manera: durante la década de los 80, las autoridades
educacionales nacionales han establecido un diagnóstico crítico
acerca del estado de la oferta educacional en sus países. Ellas
parecieran coincidir en que la solución a muchas de las dificultades
identificadas en la evolución de los actuales sistemas educativos,
apunta hacia la concepción e implementación de procesos de
desconcentración y/o descentralización de esos sistemas. Como
consecuencia de ello, en prácticamente todos los países de la región
se están llevando a cabo políticas educacionales que se fundamentan
en –o que al menos incluyen– dichos procesos.
Este documento se propone examinar –desde una perspectiva crítica– algunas dimensiones de esta formulación en los procesos
de desconcentración y de descentralización
educativa.
Ellos presentan inconsistencias que parecen ser el resultado de la multiplicidad de variables que intervienen en estos procesos; de
insuficiencias en el análisis de las ricas experiencias en curso así como de una carencia
de instrumentos probados que sirvan para su
aplicación. En estas condiciones se puede
comprender por qué los que tienen la responsabilidad de concebir e impulsar políticas de
descentralización educacional se encuentren
confrontados con decisiones particularmente
complejas. De hecho, la complicación teórica
es de proporciones, en especial si se considera que la descentralización pertenece al
mismo universo de los conceptos inmateriales que su referente; el Estado.
Una revisión rápida de la creciente literatura sobre descentralización muestra que
*Juan Casassus, especialista regional en planeamiento y administración de la educación de
UNESCO/OREALC. Este trabajo fue preparado
para la Reunión Interagencial sobre Descentralización y Desconcentración de Políticas Públicas (Brasilia, 10-12 octubre, 1989).
prácticamente todos los autores se encuentran ante la necesidad de dedicar una parte
importante de sus textos a explicitar y definir
lo que ellos entienden por los términos empleados. Un porcentaje significativo de ellos
siente, además, la necesidad de definir lo
que se entiende por “verdadera” descentralización.
Esta situación, que es una indicación clara de que se está pasando por un momento
privilegiado de creación y elaboración conceptual, es también una muestra de que ese
desarrollo teórico no está aún en condiciones
de dar cuenta de las complejidades de la
dinámica que se genera alrededor de los procesos de descentralización.
La exposición que sigue tiene como marco referencial una asociación conceptual de
carácter histórico. Esta considera que la idea
de “centro” –en este caso el Estado– está
asociada a la noción de “unidad” y la idea de
“descentro” –de no estar en el centro– (si se
permite el abuso de lenguaje) está asociada
a la noción de “diversidad”. Así, un proceso
de descentralización constituiría una relación
de tensión entre dos orientaciones divergentes, una de las cuales tendería hacia una mayor unidad y la otra hacia una mayor heterogeneidad. El resultado se traduciría en un reordenamiento de las relaciones sociales. Na-
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BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
turalmente, la creciente complejidad de las
sociedades latinoamericanas hace de esta
relación un desarrollo crecientemente complejo.
Si se le pudiera tomar una foto al proceso
de descentralización de un Estado, en ella
aparecerían una multiplicidad de “puntos de
equilibrio” que reflejan diferentes niveles de
diversidad (o más o menos unidad, según
sea la óptica del observador) entre distintos
sectores, así como al interior de cada uno de
ellos. Si se hiciera un video del proceso se
podría apreciar que los puntos de equilibrio
no son estables, que algunos son parte de
una línea tendiente hacia la unidad y otros
hacia la diversidad.
Los consensos
Es notable constatar como la descentralización, en un período de tiempo de no más de
una veintena de años, se ha convertido en un
tema altamente consensual. Situaciones de
consenso con respecto a ella se han producido en los más variados niveles, como si el
conjunto de actores sociales hubieran internalizado la misma racionalidad instrumental
que frecuentemente se le adscribe a la modernidad. Sin embargo, en la base de muchos de estos consensos se encuentran procesos encontrados que les confieren una
apariencia paradojal.
Si se toma la perspectiva de la finalidad
de los procesos de descentralización, un primer tipo de consenso sería, por su naturaleza, un consenso utópico. Una representación
cultural hegemónica en distintas regiones del
planeta, incluyendo la nuestra, vincula diversidad con democracia.
Por intermedio de esta vinculación, el
concepto de descentralización aparece hoy
comúnmente asociado al de democratización. Así, un Estado es más democrático
mientras más descentralización presente. Por
ello, en la medida de que el pensamiento
acerca de la descentralización lleva implícito
una idea democrática de autonomía de los
actores sociales, se comprende por qué,
desde todas las corrientes de pensamiento
que aspiran a una democracia en la región,
se llega rápidamente a un acuerdo acerca de
las bondades de ella.
Sin embargo, aún a este nivel, el consenso no está exento de ambigüedades en cuanto al significado de sus contenidos. Si uno se
limita tan sólo a la experiencia de este siglo,
constata que el concepto de Estado democrático ha dado lugar a las más diversas
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formas de organización social. O bien, llamar
la atención a los cambios que han ocurrido
en relación a las funciones que le competen
al Estado en el área de la educación (J.C.
Tedesco, 1988).
Sin ir más lejos, el contenido mismo del
concepto de democracia no ha cesado de
transformarse en función de la prioridad que
se asigne a las mayorías o a las minorías, así
como en función de las distintas maneras de
cómo se articulen las relaciones de mayoría/
minorías y de su vinculación a los procesos
de centralización/descentralización. De todas
maneras, un consenso valórico a este nivel
tiene la virtud de ofrecer una cierta direccionalidad que facilita la adopción de otros consensos en niveles más concretos.
Otro tipo de consenso es más bien un
consenso de política. Como se mencionara
anteriormente, las autoridades centrales de
los sistemas educacionales de la región han
manifestado su insatisfacción con la situación
de la educación en sus países. Hay que subrayar el hecho que sean los responsables de
los sistemas quienes se transformen en los
principales portavoces de la crítica, puesto
que por un lado ella asume institucionalmente
las características de una autocrítica y, por
otro, significa también la toma de conciencia
de quienes tienen el poder de adoptar iniciativas reales al respecto.
También es importante señalar que frente
a las limitaciones reales que presenta el Estado en la situación actual, se haya optado por
políticas cuya justificación va en el sentido de
la descentralización en vez de haber elegido
soluciones conducentes a reforzar el Estado
nacional centralizado, como habría sido de
esperar de los responsables de tal sistema.
De hecho, aquí radica una de las cuestiones
centrales sobre la cual aún es necesario dar
una explicación satisfactoria: la iniciativa de
descentralizar en el campo de la educación
ha venido precisamente del centro y no de
los otros estamentos del sistema, sean estos
regionales o locales. Además de la hipótesis
de la voluntad legítima de un gobierno de gobernar en este sentido, se proponen a continuación dos líneas de investigación para
abordar el tema.
Político estratégico
Una línea de investigación sitúa este interrogante en el nivel político estratégico y se interroga acerca de porqué un gobierno central
aparece dispuesto a despojarse voluntariamente de esferas de poder que tradicionalmente le competen.
Descentralización y desconcentración de los sistemas educativos / Juan Casassus
Diversos autores (entre ellos McGinn
1986, Ornelas 1988, Street 1986 y Weiler
1989) examinan esta problemática desde el
punto de vista de la redistribución del poder,
para concluir que por intermedio de las políticas de descentralización se percibe principalmente un reforzamiento del poder central. Este se realizaría mediante la generación
de un proceso de centralización del poder a
través del debilitamiento de los que pueden
ser considerados como concurrentes y/o adversarios, o bien por una combinación de los
dos.
La consideración de algunos casos concretos es ilustrativa en relación a las tensas
relaciones de poder que se generan en estos
procesos.
Un ejemplo de tensión entre organizaciones en el caso boliviano. En el Libro Blanco1 y
luego en el Libro Rosado2 de la Reforma
Educativa, el gobierno del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) boliviano propuso una reforma educativa para promover “la
creación de una cultura nacional; es decir,
promover la búsqueda de soluciones propias
y genuinas a nuestros propios problemas,
desde nuestros propios valores y con nuestros propios recursos”.
El eje instrumental de dicha reforma sería
la descentralización, tendiente a la regionalización del currículo y la participación de la
comunidad en la tarea educativa. Otro eje sería el mejoramiento de la formación de los
maestros mediante la creación de una Universidad Pedagógica que reemplazaría a las
30 escuelas normales existentes.
Las organizaciones del magisterio, sin
embargo, interpretaron el proyecto de reforma de otra manera. La Confederación de Trabajadores Urbanos de la Educación (CTEUB)
consideró la propuesta de descentralización
como un intento de quebrar la hegemonía de
la organización magisterial y la propuesta de
la Universidad Pedagógica como un intento
de control ideológico de parte del poder central, el cual además buscaba disminuir la influencia en la formación de los maestros que
la CTEUB ejercía a través de las escuelas
normales.
La Confederación manifestó además que
ellos no habían sido consultados para la ela-
1
Libro Blanco de la Reforma de la Educación.
Ministerio de Educación y Cultura. MEC. La Paz,
1987.
2
Libro Rosado de la Reforma de la Educación.
Ministerio de Educación y Cultura. MEC. La Paz,
1988.
boración de la propuesta. Consecuentemente, se opusieron a ella y esta no pudo ser implementada, al menos durante el gobierno
MNR.
Un ejemplo de tensiones entre e intra organizaciones es el caso de México.3 En
1978, con la designación de un nuevo Secretario de Educación, se inicia en la Secretaría
de Educación Pública (SEP) una reforma de
descentralización organizativa. La propuesta
adelantada por la fracción “tecnocrática” del
Partido Revolucionario Institucional (PRI),
ahora en la SEP, requería que algunos de los
funcionarios “burócratas” fueran removidos
de sus cargos. Contemplaba, además la desconcentración de funciones administrativas
hacia los 31 Estados, transfiriéndose la negociación desde el nivel nacional al nivel estadual.
Los dirigentes del Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educación (SNTE) vieron
en esto un ataque a la unidad del sindicato y
a su capacidad de negociación. Su reacción
fue la de aliarse con el sector de “los burócratas” para ejercer la oposición a la política,
lo que frenó el proceso… hasta que se generó un movimiento al interior del SNTE en contra de la autoridad central del sindicato.
Este movimiento de contestación, que se
extendió a lo largo del país, fue capitalizado
por la organización sindical rival, la Coordinación Nacional de los Trabajadores de la Educación (CNTE). Estimulada por apoyos recibidos del sector de los “tecnócratas”, la CNTE
logró beneficios sustanciales en las negociaciones para sus adherentes y hacia 1981 ya
tenía una capacidad de movilización e intervención en la política nacional, aun en contra
del propio PRI. Así, frente a los posibles resultados de la campaña presidencial y en los
cuales el SNTE tiene un rol importante, el éxito logrado por la CNTE hizo que el sector
“tecnócrata” tuviera que alinearse con la coalición gubernamental dominada por los “burócratas” y la propuesta de descentralización
tuviera que renogociarse.
Los ejemplos de Bolivia y de México indican, como se expresara en otra ocasión,4 que
las políticas del Estado y en particular las del
3
McGinn, Noel y Susan Street. Descentralización educacional: ¿política nacional o lucha de facciones?. En: “La Educación”, Revista Interamericana de Desarrollo Educativo, Nº 9, 1986. OEA, Washington, USA. pp. 35 a 39.
4
Casassus, Juan. Estado y Educación en América Latina. En: “Sindicalismo docente, Estado y
Educación en América Latina”, PIIE, Santiago de
Chile, 1989. p. 21.
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BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
sector social que incluyen las de descentralización, no son la expresión de una racionalidad técnica –como una lógica por sobre la
sociedad– sino mas bien devienen el resultado de complicados procesos de decisiones
donde se entrecruzan los criterios técnicos y
políticos de diversos agentes de fuera y dentro del Estado, incluyendo en ellos la expresión de los intereses propios de la burocracia
del aparato.
Crisis del Estado
Otra línea de investigación conduciría a situar
la interrogante en el ámbito de la crisis del
Estado. El énfasis en esta agenda no radica
tanto en los motivos que anuncia el poder
central para descentralizar, sino que el acento se ubicaría en la debilidad global de las
sociedades en la región y, en particular, en
sus principales actores: el Estado y la sociedad civil.
Uno de los aspectos de la debilidad del
Estado resulta de la propia dinámica de su
expansión, que lo ha conducido a cubrir funciones que no necesariamente le competen.
El resultado de dicha expansión no se ha traducido en mayor poder, sino en una dilatación y disgregación del mismo, en el sentido
de pérdida de la capacidad de control de la
acción que él pueda ejercer.
Pero si el Estado se ha expandido, éste
lo ha hecho porque la sociedad civil no ha tenido la capacidad de asumir la responsabilidad por acciones que le conciernen directamente así como no ha tenido la fuerza para
establecer contrapoderes para delimitar las
esferas de acción del Estado y limitar su crecimiento. Esto es aún más evidente en sectores de la sociedad civil que se encuentran
alejados del centro.
Aunque de una tónica diferente a la expresada en los párrafos anteriores, para que
el Estado recupere poder aparece como condición necesaria fortalecer los sectores de la
sociedad civil, en particular los más débiles.
Así, al mismo tiempo el Estado estaría ejerciendo una de las funciones que se le asignan, es decir la búsqueda de la equidad mediante acciones de compensación.
Sin embargo, aun cuando este argumento parece ser válido a nivel lógico, en la
práctica el grado de atomización, de informalidad y de desarticulación que presentan algunas de las sociedades latinoamericanas
ponen en duda la factibilidad de implementación de una estrategia de fortalecimiento ligado a la descentralización, porque se corre el
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riesgo de que frente a las deficiencias de
gestión que se manifiestan, las escuelas con
menos recursos queden abandonadas.
La otra área en la que se expresan consensos más bien formales, apunta al interrogante de por qué las autoridades de gobiernos de orientaciones político-ideológicas, sistemas económicos, tamaño y organización
administrativa muy diferentes, deciden, en
forma más o menos simultánea, implementar
políticas de descentralización en sus países.
La comprensión teórica actual acerca de
la naturaleza de los procesos que están ocurriendo en las sociedades latinoamericanas
no está, al parecer, en condiciones de dar
una explicación global a esta situación. Sin
embargo, es posible abordar esta paradoja
aparente por medio de dos pistas generales.
El “falso” consenso
En una, de naturaleza conceptual y semántica, se sugiere que dada la situación presente, se trata sólo de un consenso aparente.
Este “falso” consenso resultaría de la variedad en distintos significados, acciones y
efectos que se reclaman del mismo término.
Así, por ejemplo, en algunos autores (Rondinelli, Nellis, Cheema, 1983, Winkler, 1988)
para los cuales predomina la perspectiva
económica, el significado y lógica de la descentralización reflejan un proceso que conduce a la individualización y la privatización y
donde el instrumento principal es el mercado.
En un contexto de penuria financiera,
esta perspectiva es una tentación no declarada que pena a la mayoría de los procesos de
descentralización educativa. De hecho, a inicios de los 80 sólo el gobierno chileno declara inspirarse en ella y trató de estimular la privatización como parte de una política de descentralización. Con posterioridad, y dada la
agravación de la situación, otros países se
han iniciado en esta vía.
En otra perspectiva, el significado y la lógica de la descentralización refleja un proceso de socialización y de participación, en el
cual se enfatizan los aspectos de calidad de
vida ligada a la identidad grupal y en donde
se privilegia la relevancia cultural como el criterio dominante para la formulación de políticas y administración educativa (Sander,
1988). Una forma concreta que asume esta
perspectiva es el proceso de descentralización de Nicaragua, donde a nivel de establecimiento se han creado Consejos Consultivos. En ellos participan los distintos actores
del sistema –estudiantes, padres, profesores,
Descentralización y desconcentración de los sistemas educativos / Juan Casassus
personal directivo– y tiene como función discutir las políticas educativas y diversificar el
currículo,
contenidos
programáticos
y
metodologías.5 En estos dos casos, necesariamente simplificados, los puntos comunes
parecerían radicar básicamente en los términos empleados.
Reconsideración crítica
La otra pista se sitúa en la internacionalización de los procesos, tendencia que se proyecta desde hace ya varias décadas. Esta,
sin embargo, se aceleró como consecuencia
de las crisis de los inicios de los 70 que obligó a los países del centro a reconsiderar críticamente sus estrategias nacionales de desarrollo, a proceder a la reconversión y reestructuración productiva y a impulsar una nueva dinámica de competitividad por los mercados internacionales.
Acompañando este proceso, también
cambiaron las estrategias de organismos de
vocación internacional, como por ejemplo el
Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.
Con atraso y menor amplitud, estos procesos se producen en los países de la región
donde se observa que progresivamente están perdiendo posiciones en el mercado
mundial. Sin embargo, lo más relevante para
lo que nos interesa, es que los países de la
región se encuentran insertos, como actores
no protagónicos, en el juego de las interdependencias internacionales. Si se cambia de
escala para analizar la descentralización, se
puede apreciar que en la práctica se está
desarrollando un fuerte movimiento de concentración hacia los centros multipolares de
poder internacional. En este proceso, las influencias son particularmente fuertes en el
área del financiamiento y en el ámbito de la
cultura.
El desarrollo impresionante de las nuevas
tecnologías, de los medios de información y
de comunicación y el aumento de los viajes,
son algunos de los vehículos de una nueva
cultura mundial. En algunos ámbitos ella es
selectiva y sólo participan los productores de
la nueva cultura. Pero también es masiva en
cuanto es capaz de proyectar y legitimar valores, conceptos e ideas a nivel del planeta.
La importancia y ubicuidad del tema de la
descentralización podría ser interpretado
5
Ver: Síntesis del debate. En: “Sindicalismo docente, Estado y Educación en América Latina”,
PIIE, Santiago de Chile, 1989. pp. 127 y 128.
como una prueba del dinamismo con el cual
esta cultura funciona.
En el área del financiamiento, la nueva
dinámica de competitividad requiere: a) la
fluidez en los procesos de producción y comercialización, b) la apertura de barreras
proteccionistas y c) la eliminación de obstáculos al libre juego del mercado.
En resumen se requiere que a nivel del
Estado nacional se proceda a superar actitudes rígidas y que ese Estado nacional centralizado se limite a algunas de sus funciones
fundamentales –las relaciones externas y la
regulación financiera– y busque nuevas formas de organización acorde con su poder
centralizador disminuido. Además, el servicio
de la deuda ha convertido a la región en exportadora de capital financiero.
En su dimensión hacia adentro y más directamente ligado a la descentralización educativa, esto se traduce en que algunos autores (Hevia, Nuñez, 1989) sugieren que ésta
es consecuencia de la renegociación de la
deuda con el FMI el cual, entre otras materias, recomienda la disminución del gasto público; en definitiva, en educación por lo que
todos los países endeudados, sin distinción
de ideología, tamaño, etc., estarían llevando
a cabo procesos de descentralización educativa.
Para resumir, desde la perspectiva de los
consensos, el análisis indica que por una parte, aunque inspirados por los más variados
motivos, existe efectivamente un ambiente favorable para concebir planes de descentralización.
Sin embargo, aún se requiere un esfuerzo teórico que permita integrar la multiplicidad de variables técnicas y políticas que intervienen en esta temática, como parte de un
necesario desarrollo y clarificación conceptual. De otra manera prevalecerá una situación de ambigüedad, de conflictos de intereses y en la cual no existen criterios unívocos
ni tampoco unanimidad acerca de la conveniencia de implementar efectivamente las políticas diseñadas.
Del análisis aparece que uno de los “enjeux” centrales es el Estado nacional y que es
precisamente en torno a él que se ha desarrollado una crítica, esta vez compartida.
La crítica
Desde principios de siglo, cuando en los países de la región se opera un proceso de centralización política importante, la oferta educacional dejó de ser una actividad situada en
los municipios –como herencia de la tradición
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BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
de los cabildos– para pasar a ser una función
privilegiada del Estado. El desarrollo de la
educación llegó a ser una función monopólica del Estado que se articuló de tal manera
con su dinámica que a lo largo del siglo se
transformó en el instrumento principal para su
propia constitución, en sus distintas fases de
Estado-nación y de Estado-planificador.
En la construcción del Estado-nación, el
aporte se realizó mediante la expansión de la
cobertura del sistema educativo que facilitó la
incorporación progresiva de la población a la
ciudadanía, a la nueva institucionalidad, es
decir, a la adquisición de los códigos culturales básicos que forman las normas e identidades nacionales.
En la estructuración del Estado –planificador, lo hizo mediante la formación y distribución de destrezas básicas necesarias para
el proceso de industrialización. Se puede, entonces, percibir que la evolución del desarrollo de la educación ha estado íntimamente ligada a la evolución del Estado. Por ello, la
crítica al desarrollo educacional se asocia a
la crítica del Estado en su forma actual.6
Esta crítica no deja de tener un elemento
paradojal, ya que en los hechos la política
educativa del Estado centralizado en América
Latina ha tenido resultados positivos en la
medida que ha permitido la incorporación
masiva de la población al servicio educativo.
En efecto, ya en 1950 la tasa bruta de escolarización a nivel primario en la región se situaba alrededor del 48%. Para 1987, 24 de los
27 países sobre los cuales UNESCO dispone
de estadísticas oficiales, declaran tener una
tasa bruta de escolarización para el nivel primario de 95% o más.
Esto quiere decir que, a pesar de la llamada “explosión demográfica” que se verificó en el período y no obstante la crisis financiera presente desde inicios de los 80, la
oferta educativa administrada centralmente
ha aumentado en tal magnitud que hoy se
puede decir que, salvo excepciones, todos
los países de la región están en condiciones
de acoger a los niños que aspiren entrar en el
sistema educativo.
Que los sistemas educativos hayan logrado desarrollar una capacidad suficiente para
acoger a todos los niños constituye un logro
histórico cuya importancia debería ser señalada. A pesar de ello, se tiende a generalizar
el sentimiento de insatisfacción respecto del
modelo de desarrollo seguido hasta ahora en
6
Casassus, Juan. op. cit.
12
la medida en que éste se encuentra limitado
para enfrentar nuevas y crecientes exigencias que se le formulan en el área de la educación.
A continuación se examinará desde la
óptica de lo político, lo financiero y lo institucional, lo que parece generar las principales
fuentes de insatisfacción.
Efecto democratizador
La primera fuente de insatisfacción manifiesta
tiene que ver con el efecto democratizador
que se ha esperado de las políticas educacionales. Al respecto, es significativo recordar que las razones aducidas para impulsar
el proceso de centralización educacional no
estaban guiadas solamente por requerimientos de carácter geopolíticos vinculados con la
unidad territorial nacional, sino que fueron primordialmente de inspiración y orientación democrática. Por ejemplo, el sentido de la argumentación que desarrollara en 1920 José
Vasconcelos, intelectual revolucionario y primer Secretario de Educación de México, fue
que frente a los escasos recursos de las instancias locales le correspondía al Estado asumir la responsabilidad de asegurar la expansión de la oferta educacional gratuita, es decir, de democratizarla.7 Argumentaciones similares se desarrollaron en la mayoría de los
países.
Como se anotó antes, la expansión cuantitativa en la cobertura del sistema ha sido
impresionante. Sin embargo, este logro se ha
visto opacado por la incapacidad histórica
que han demostrado las sociedades latinoamericanas para resolver en forma adecuada
la cuestión de la exclusión social de los sectores marginales. En este sentido, el déficit
acumulado de desigualdades sociales también pesa y se manifiesta en el ámbito del
desarrollo educativo.
Si bien la posibilidad de acceso al establecimiento escolar se ha generalizado, el esfuerzo desplegado no ha sido suficiente para
compensar las inequidades sociales pues la
calidad de la educación ofrecida por los distintos establecimientos se distribuye de manera altamente desigual. En un extremo se
encuentran establecimientos que reúnen déficits de materiales, equipamiento y maestros
carentes de formación. En el otro se concentran aquellos que cuentan con los factores
7
Ornelas, Carlos. La descentralización de la
educación en México. En: “Perspectivas”, Nº 65.
UNESCO, París, 1988.
Descentralización y desconcentración de los sistemas educativos / Juan Casassus
que inciden favorablemente en la calidad relativa del servicio educacional.
El efecto democratizador de la extensión
de la cobertura ha sido limitado no sólo porque la oferta educacional no es de calidad similar, sino que también porque las desigualdades al interior de la sociedad evidencian ir
en aumento. Tal parecería ser uno de los
mensajes principales del análisis de estudios
cuantitativos. Las estadísticas escolares reflejan esta situación en la cual el fracaso escolar, que se expresa en la repitencia, la deserción y la sobre-edad, se concentran principalmente en los sectores rurales y urbano
marginales. Esta segmentación también se
observa con claridad cuando se analiza, por
ejemplo para Chile, la evolución de los resultados de las pruebas de medición de los logros escolares.
El financiamiento
Otra fuente de insatisfacción tiene su origen
en la crisis del financiamiento de la educación. Durante la década de los 80, los presupuestos para la educación han cesado de
crecer y en algunos casos se aprecia un descenso absoluto. Sin embargo, en forma paralela, en los últimos años se evidencia que la
educación ha ido ocupando un lugar cada
vez más privilegiado en las estrategias individuales y colectivas de desarrollo.
En realidad, la demanda ha experimentado lo que puede ser considerado como una
doble explosión por la importancia con la
cual se manifiesta. Por un lado se exige más
educación, lo que implica aumentar el número de años que se debe permanecer en el
sistema escolar regular. Esta aspiración se ve
limitada, en parte, porque implica una mayor
asignación de recursos financieros en un período de ajustes estructurales y de crisis económica.
Por otro lado, la demanda se ha vuelto
más heterogénea, en el sentido de que se
exige de la oferta educacional una adaptación a las necesidades de las estrategias individuales y/o colectivas. Además de sus implicaciones financieras, esta aspiración tendería a ir en el sentido contrario a la función
homogeneizadora y de identidad nacional explícitas en la política educacional del Estado.
Gestión ineficiente
Una tercera fuente de insatisfacción proviene
de la ineficiencia en la capacidad de gestión
del sistema burocrático que se ha generado
para hacer frente a los requerimientos de la
expansión educacional. Al respecto, convendría señalar tres aspectos: su tamaño, la concentración del poder político y la multiplicidad de sus estructuras.
El volumen de personas empleadas por
el sector educacional crece a medida que se
expande el sistema. De hecho, por esta dinámica se han ido constituyendo macroestructuras administrativas, frecuentemente arcaicas, para administrar un volumen de efectivos que varía según los países entre el 35 y
el 50% del total de los efectivos del sector
público. En 1985, los efectivos relacionados
con la educación de primer y segundo grado
en un país de la dimensión de Perú representaban aproximadamente 195.000 personas,
para un total de 5.180.091 alumnos, mientras
que en México esa cifra se acercaba a los
900.000, para un total de 21.673.265 alumnos.
Los estudios empíricos y teóricos de la
sociología de las organizaciones (Crozier
1965, Sainseaulieu 1988) demuestran que el
funcionamiento de estructuras reglamentadas, de dimensiones pequeñas, se obstaculiza por el llamado “factor humano” que genera dinámicas de grupos cuyas prácticas rápidamente entran en conflicto o se vuelven disfuncionales. Además de las dinámicas entre
grupos, el fenómeno se vuelve más complejo
en el sistema educativo, donde las estructuras burocráticas son considerablemente más
numerosas y la multiplicación de reglamentaciones es mucho mayor. Frente a la acumulación de disposiciones “impersonales”, el “factor humano” se defiende de ellas, retrotrayéndose.
La lógica misma de la estructura burocrática en un Estado centralizado tiende a ubicar
y legitimar la autoridad en la cúspide del sistema otorgándole la facultad de decisión y de
regulación en las áreas sustantivas, administrativas y de asignación de recursos.
Así, por una parte los ministerios de educación normalmente presentan un panorama
de estructuras altamente jerarquizadas donde la dinámica de la conducción y un conjunto muy importante de decisiones tiende a
concentrarse (en ocasiones al punto de saturación) en el Ministerio o Secretario de Educación y su entorno. Por otra parte, en la medida de que la autoridad es designada por el
poder ejecutivo, el ejercicio del poder institucional conlleva una marcada dimensión política.
De hecho, esta combinación constituye
una mayor capacidad de imponer una acción. Sin embargo, en la práctica se observa
13
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
una alta rotación de autoridades que se traduce en una secuencia de medidas adoptadas en las cuales unas anulan los efectos de
las otras aun dentro de un mismo período gubernamental.
La multiplicidad de estructuras es en
cierta medida resultado de la situación anterior. Cuando se inicia una nueva administración es corriente que con el propósito de
ejercer su acción de una manera eficaz, se
proceda a realizar reestructuraciones que
permitan una distribución adecuada de líneas
de comunicación y de ejecución afines con el
pensamiento de estas autoridades y/o eventualmente a crear nuevas estructuras para
responder a solicitudes de clientelas.
La acumulación de reestructuraciones ha
dado lugar a una organización caracterizada
por la multiplicidad de estructuras. Así, por
ejemplo, el Ministerio de Educación de Venezuela llegó a tener 34 direcciones centrales8 y
la SEP en México 7 subsecretarías, 44 direcciones generales, 304 direcciones y 6 consejos.9
Además de constatar la multiplicidad de
estructuras, cabe agregar que ellas están
constituidas por unidades cuyas funciones y
responsabilidades no están siempre definidas con precisión. Frecuentemente, en la
práctica se da entre ellas un alto grado de
duplicación de funciones que son fuente de
lentitud en la administración y de disfunciones en la gestión del sistema.
Así, si se quiere mejorar el servicio educativo para el conjunto de la población y, al
mismo tiempo, hacerlo en un período de austeridad presupuestaria, aparece necesario
otorgarle una alta prioridad al mejoramiento
de la gestión del sistema mediante la simplificación de estructuras y la redefinición de funciones y responsabilidades del aparato central.
Tipos de descentralización educativa
Los procesos de desconcentración y de
descentralización que se llevan a cabo en
los sistemas educativos de América Latina,
son contextualizados y deben ser percibidos
como una respuesta a las insuficiencias
para resolver los diversos problemas educacionales que en distinto grado han demos8
Silva, Carlos Rafael. Características, estrategias y alternativas para enfrentar la crisis de la educación: el caso venezolano. En: “Crisis fnanciera
de la educación en América Latina”. CINTERPLAN,
Venezuela, 1977. p. 177.
9
Ornelas, Carlos. op. cit.
14
trado poseer los Estados centralizados de la
región. De esta manera, en tanto que solución a problemas, se puede percibir con claridad que la descentralización y la desconcentración no constituyen fines en sí mismos, sino que son procesos instrumentales
para obtener logros en las áreas de lo político, lo económico, lo técnico-pedagógico y lo
administrativo.
A través de las políticas de descentralización como procesos instrumentales se espera
lograr en lo político una mayor participación y
democracia; en lo económico, más recursos;
en lo técnico-pedagógico, una mejor calidad
y en lo administrativo, una mayor eficiencia
en los procesos educacionales. Con este
prisma se examinarán algunas dimensiones
de la experiencia de descentralización educativa en la región.
Quizá convenga destacar que, a pesar
del carácter centralizado del Estado, de todas maneras a lo largo de este siglo siempre
han existido algunas experiencias –más o
menos aisladas– de descentralización. Sin
embargo, en su forma más institucional estos
procesos se inician hacia la segunda mitad
de los años 60 para luego generalizarse e intensificarse durante el transcurso de las décadas siguientes. En este período, el Proyecto Internacional de Regionalización Educativa
(1980), coordinado por la OEA y en el cual
participaron ocho países de la región, tuvo un
papel importante en la extensión de estos
procesos.
En la experiencia de América Latina
comúnmente se distinguen dos procesos generales, la desconcentración y la descentralización y tres modalidades que pueden adoptar estos procesos, la regionalización, la municipalización y la nuclearización.
En los términos en los cuales se expresa
la política pública, las experiencias de los
procesos de descentralización se presentan
con un rasgo unidireccional y secuencial. Es
decir, se trataría de un proceso que implicaría la transferencia de poderes del nivel central al nivel local y ello en dos momentos; primero se pasaría a la desconcentración, para
luego pasar a un segundo estado que sería el
de descentralización.
De hecho, la estrategia de implementación gradual del proceso está generalmente
concebida de esta manera. Por ejemplo, la
estrategia mexicana distingue cuatro fases en
su esquema de descentralización hacia entidades federativas: la fase de delegación funcional (1978-1982), la fase de desconcentración administrativa (1982-1988), la fase de
descentralización administrativa (1989-1994)
Descentralización y desconcentración de los sistemas educativos / Juan Casassus
y la fase de descentralización política (también a partir de 1989).10
Esta formulación de las estrategias de
desconcentración y descentralización en forma secuencial, refleja un proceso de implementación programada, pero también la idea
de que lo distinto entre ambos conceptos radica en la diferencia de grados de un mismo
continuum y, por lo tanto, tiende a mantener
la ambigüedad en cuanto al significado y diferencia entre estos conceptos.
Por ello, quizá sea de alguna utilidad situarse con respecto a estos conceptos. En
primer lugar, me parece que es ampliamente
aceptado que los procesos de descentralización tienen tanto un significado finalista como
uno instrumental. Al inicio de esta exposición
se hizo referencia a la dimensión finalista
cuando nos referíamos al consenso utópico.
Por su naturaleza consensual y utópica, con
dimensiones de creencias personales, quizá
no tenga mucho sentido extenderse sobre
esta acepción. La complejidad del tema radica más bien en la dimensión instrumental de
ellos. En este sentido, me siento interpretado
por dos proposiciones de Sonia Barrios (en
Senén) las que contemplan que: “el par centralización/descentralización está constituido
por categorías instrumentales cuyo contenido
progresista o conservador no es intrínseco a
ellas sino que viene dado por las circunstancias históricas que rodean su implementación”; y, “…ambos esquemas tienen sus virtudes y limitaciones. De allí se desprende
que el logro de determinados objetivos sociales requerirá siempre alcanzar un cierto equilibrio entre centralización y descentralización”.
En segundo lugar, me parece que se
puede avanzar algo más en la precisión de
los conceptos de descentralización y desconcentración, y en particular en la orientación
de algunos autores (Caetano y otros, 1982)
que señalan que la diferencia esencial entre
ambos conceptos radica en que uno de ellos
–la desconcentración– refleja procesos cuyo
objetivo es el de asegurar la eficacia del poder central, mientras que el otro –la descentralización– es un proceso que busca asegurar la eficacia del poder local.11
10
Vanscoit, Pablo. Hacia un nuevo esquema de
descentralización educativa en México. Ponencia a
la IV Reunión Técnica de REPLAD de UNESCO/
OREALC. SEP. Quito, 1989.
11
Caetano, M., J.P. Martins Barata; M. Ceu Estéves; V. Pessoa. Regionalizacao e poder local. Lisboa, IED, 1982. En: “La gestión de la educación a
nivel local”. UNESCO, ED/EPP, 1988, París.
De esta manera, la desconcentración refleja un movimiento cuyo sentido es de “arriba hacia abajo” en tanto que la descentralización reflejaría el movimiento contrario de
“abajo hacia arriba”. Bajo esta perspectiva,
con la salvedad de algunas pocas excepciones, hoy prácticamente todos los procesos
de descentralización educativa en América
Latina son acciones de desconcentración. Lo
cual, por cierto, no conlleva juicios de valor
incorporados.
Regionalización
Lo anterior se comprende mejor cuando se
vinculan los procesos de descentralización
con las modalidades en que éstos se implementan. La primera modalidad indicada es la
regionalización educativa que es un fenómeno real en América Latina que está presente
en Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica,
Chile, Ecuador, Nicaragua, México, Panamá,
Perú y Venezuela.
Aun cuando ella adopte características
diferentes –según si sus objetivos se refieran
a formas de gobierno y administración interior, a la gestión educativa o a la elaboración
de programas, contenidos y metodologías–
todas estas experiencias tienen en común el
que buscan superar las inequidades en
cuanto a las oportunidades de acceso a la
educación mediante una redistribución horizontal del servicio educativo y asegurar una
mayor pertinencia del proceso.12
Así, según los énfasis persisten diferentes interpretaciones acerca de la regionalización. Algunos autores (Senén González,
1989, Velázquez, 1989) ven en la regionalización un proceso de búsqueda de identidad
cultural para la elaboración de contenidos y
prácticas pedagógicas. Para Hevia (1989) la
regionalización también puede ser percibida
como un instrumento tecnocrático que emana
de las Oficinas de Planificación Nacionales
que persigue resolver problemas de un desarrollo desequilibrado y compatibilizar sus objetivos nacionales con los regionales.
Municipalización
La otra modalidad, la municipalización –en su
expresión contemporánea como un paso hacia unidades más pequeñas– ha sido puesta
en práctica en tres países: Brasil, Chile y Colombia. En Colombia, respaldado por las le-
12
Ver: “La Educación”.
15
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
yes N 24 (1988) y 29 (1989),13 se ha iniciado
un proceso que persigue asegurar la participación de los alcaldes en el área del financiamiento, las construcciones escolares y la administración y más allá de la municipalidad,
busca la participación de organizaciones de
la comunidad. En los otros países, la municipalización de la educación fue propuesta en
1967 en Brasil y en 1979 en Chile por gobiernos autoritarios militares. En ellas se reproducen básicamente esquemas de organización
de tipo militar y en los cuales prevalece una
estricta separación entre las funciones de decisión y las de ejecución; por lo tanto, como
ya se indicara, constituyen principalmente
formas de desconcentración.
Sin embargo, con el advenimiento de la
democracia como forma de gobierno en Brasil, la municipalización se ha mantenido como
modalidad pero persiguiendo objetivos de
democratización, como lo indica la constitución aprobada en 1989.
Por otra parte, en Chile el impacto que ha
tenido la municipalización ha sido de una naturaleza tal, que aun cuando técnicamente
ella podría ser percibida como deseable o
perfeccionable –como por ejemplo buscando
democratizar su funcionamiento por intermedio de la elección popular de los alcaldes–
desde el punto de vista de unos de los principales actores, los maestros y sus organizaciones, tal alternativa es políticamente problemática para el período de transición de un
sistema autoritario a un sistema democrático.
Nuclearización
La tercera modalidad es la nuclearización.
Por sus características, ella merece una consideración
particular.
Algunos
autores
(Cárdenas, 1978, Rivero, 1978, Lamarra
1987, 1989), ven en la nuclearización la más
importante innovación educativa que ha aportado América Latina y como una estrategia y
expresión coherente de organización descentralizada de la educación.
Originalmente, la nuclearización constituyó una respuesta de educadores del altiplano
andino en los años 30 quienes, para romper
el aislamiento al que conducen las escuelas
unidocentes, buscaron crear lazos entre es-
13
Zapata, Guillermo y Walter Lara. Estado actual y perspectivas de la planeación y administración de la educación en Colombia. Ponencia a la IV
Región Técnica de REPLAD de UNESCO/OREALC.
Ministerio de Educación Nacional y Universidad del
Valle. Quito, 1989. pp. 19 y 20.
16
cuelas de un mismo distrito y seleccionaron
una de ellas para que sirviera de modelo y de
centro de coordinación (Hevia, 1989). Hacia
mediados de los 40, en Puno se crean los primeros Núcleos Escolares Campesinos que
paulatinamente se fueron convirtiendo –al
menos los núcleos centrales del distrito– en
centros sociales y culturales de vinculación
con la comunidad.
Esta experiencia se abandonó a comienzos de los 60, agobiada por el peso de las
imposiciones del sistema nacional, pero fue
retomada por el gobierno de Velasco Alvarado a inicios de los 70 bajo el nombre de Núcleos Educativos Comunales (NEC). Los 533
NECs pasaron a constituirse en la organización de base del sistema educativo peruano
y se ordenaron en tres grandes grupos de
asociación geográfica y ecológica: NECs de
la costa, de la sierra y de la selva. Estos
NECs fueron reemplazados a inicios de los
80, primero por un sistema de Supervisiones
Educativas y luego, hacia 1985, por las Unidades de Servicios Educativos (USES).
Sin embargo, antes de su supresión, la
innovación había ya generado un modelo en
el cual se puede identificar como eje central
la participación y que se expresa en: a) una
nueva forma organizativa que concibe la escuela como una función de responsabilidad
comunitaria; b) una nueva forma de articulación entre centros educacionales por medio
de redes interconectadas; y c) una nueva forma de planificación, en particular mediante la
aplicación de la microplanificación participativa. Estas ideas se han extendido fuera de las
fronteras peruanas y se aplican, con variantes, en Argentina, Brasil, Colombia, Costa
Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y Venezuela.
¿Qué se puede concluir de las
experiencias?
Las dificultades que se evidencian tanto en la
gestión de los sistemas como en los intentos
de implementación de estrategias de desconcentración y descentralización testimonian,
particularmente la complejidad y variedad
con que funcionan los procesos educativos.
Complejidad que comparte con otros
procesos sociales, pero que además adquiere prioridad por el lugar que ocupa la
educación en las estrategias nacionales e individuales.
En las experiencias de descentralización
en la región se puede detectar que además
de la tendencia a la unidad expresada en un
comienzo, de hecho están operando un con-
Descentralización y desconcentración de los sistemas educativos / Juan Casassus
junto de factores de distinta naturaleza que
tienden hacia la centralización. Entre ellos se
pueden distinguir aquellos que están ligados
a la tradición centralista o a la falta de tradición descentralizada. A esta tradición se puede asociar la permanencia de modos de operación tipo “centro-periferia”, en la cual se recurre al centro para la resolución de conflictos locales/regionales o para legitimar la introducción de contenidos en programas educacionales.
Otros factores están relacionados con la
interacción del sistema con el sector externo
y en el cual el ministro representa el punto de
entrada en las relaciones internacionales y a
las exigencias de grupos nacionales, sociales
o productivos. En ambos casos se requiere
que el ministro mantenga el conocimiento suficiente de lo que ocurre para evaluar, orientar y defender su sector.
En el área del financiamiento también se
refuerza esta tendencia. En él importa la estructura de los impuestos que históricamente
han sido concebidos hacia el nivel nacional y
cuya reforma es posible pero no fácil. Por
otra parte la negociación con los ministerios
de hacienda, la captación de recursos externos y su programación tienen lugar centralmente. Finalmente y quizás aún de mayor importancia es que en el nivel nacional hay mayores facilidades para producir economías de
escala.
Sin embargo, los factores que tienen la
mayor incidencia en la tendencia hacia el
centro son las organizaciones de carácter nacional, como lo son las tecno-burocracias
que ven su situación amenazada por la pérdida de poder y de empleo y las organizaciones nacionales de los maestros, para quienes
la negociación colectiva debe realizarse a nivel central.
Por último, dado el instrumental de los
procesos, estas resistencias se verán fortalecidas mientras no hayan evidencias de que la
descentralización es un instrumento apropiado para el logro de los objetivos designados.
Vistos desde el prisma de lo político, lo económico, lo técnico-pedagógico y lo administrativo, las experiencias de América Latina
arrojan por el momento una perspectiva poco
clara.
Con respecto a una mayor eficiencia administrativa, la limitada y desigual distribución
de capacidades de gestión requiere la puesta en marcha de programas de capacitación
y, por lo tanto, se ven limitadas en un comienzo por criterios financieros.
Con relación a lo técnico pedagógico, es
cierto que un currículo con contenidos locales se vuelve más pertinente y facilita los procesos de aprendizaje; sin embargo, la multiplicación de programas locales requiere una
articulación con el nivel nacional en proporciones a determinar, puesto que por sí mismo
él no conduce a la unidad nacional, ni al acceso de los conocimientos universales relacionados con el desarrollo de la ciencia y,
por el contrario, tiende a limitar la movilidad
del educando fijándolo a su cultura local.
En el campo económico, las experiencias
de descentralización indican que no sólo no
se han aumentado los recursos financieros
disponibles para la educación, sino que la situación se ha agravado por la falta de compromiso en este campo por parte del organismo central. Pero, a su vez, sí hay muestras de
que la comunidad ha aportado recursos adicionales en el área de la construcción y mantenimiento de establecimientos escolares.
Finalmente, en el terreno político, la aspiración de mayor participación es todavía y en
general una aspiración no resuelta en la generalidad de los casos, puesto que los procesos de desconcentración parecen más bien
fortalecer los “caciquismos” locales en la medida de que allí se reproducen las prácticas
de las relaciones tradicionales de centro-periferia.
En el ámbito educacional, como lo señalan McGinn y Street, hay varios casos que
ejemplifican la situación en la cual las políticas de descentralización no siempre aumentan la eficiencia administrativa, ni la eficacia,
ni la participación local y que por el contrario,
hasta ahora hay pocas pruebas evidentes de
que estas políticas puedan funcionar.14
Sobre la base de la mayoría de los resultados, lo lógico sería concluir que es necesario orientar los esfuerzos para mejorar la oferta educativa por otros medios. Sin embargo,
la existencia de algunos casos exitosos como
los de la provincia de San Luis, en Argentina,
o como lo fueron los NECs en un momento,
permiten esperar que las promesas, aunque
en un terreno más realista, puedan materializarse.
14
McGinn Noel y Susan Street. op. cit.
17
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
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La educación brasileña y sus recursos / Jacques Velloso y Sandra Carvalho
LA EDUCACION BRASILEÑA Y SUS RECURSOS:
DE LA RECESION AL NUEVO ORDEN
INSTITUCIONAL
Jacques Velloso y Sandra Carvalho*
En la segunda mitad de los años 80, el PBI en América Latina se sitúa
en niveles inferiores o semejantes a los registrados a comienzo de la
década. Pocos son los casos en que no se aplica dicha regla. La
recesión de la economía mundial, las políticas de ajuste interno
impuestas por organismos internacionales como el FMI y la baja de los
precios del petróleo en otros casos, tuvieron como resultado una
significativa reducción en el ritmo del crecimiento económico de los
países del continente. Ausentes factores de cambio en su inserción en
las relaciones internacionales o en sus políticas de desarrollo, este
período –en la mayoría de los países– se presenta marcado por la
austeridad. A la baja en el PBI generalmente acompañó una disminución
de los recursos públicos destinados a la educación, aunque en ciertos
casos se observaron pequeños aumentos en los porcentajes destinadas
al sistema educacional. Estas características y tendencias rápidamente
bosquejadas y que resultan apropiadas para describir la situación
predominante en el continente, no pueden –sin embargo–, ser aplicadas
en su totalidad al caso brasileño.
En Brasil los efectos de retracción económica del comienzo de la
década se sintieron en 1981, acentuándose en 1983 como resultado de
las políticas de ajuste impuestas externamente y que fueron aplicadas
en su totalidad en el país. A partir de 1983 la economía nuevamente
mejora, registrando tasas de crecimiento positivas y elevadas.
Además, en 1985 acaba formalmente el régimen autoritario y se inicia un nuevo pacto de
poder, la nueva República. El advenimiento
de este nuevo período exige que el Gobierno
Federal se empeñe en cumplir un dispositivo
Constitucional de 1983 que fija límites mínimos en la asignación de recursos públicos en
educación. El repunte del crecimiento económico y la exigencia constitucional tienen
como resultado el aumento de la parte del
PBI que se destina a educación. Así, Brasil
presenta un cuadro bastante diferente del
que se observa en la mayoría de los países
latinoamericanos.
Sin embargo, el escenario económico de
los últimos años y el aumento en la aplicación
de recursos a la enseñanza, no han cambiado el cuadro del sistema educacional de manera sustantiva. Por un lado, 20 años de auto-
*Jacques, Velloso y Sandra Carvalho, de la Facultad de Educación de la Universidad de Brasilia,
diciembre 1988.
ritarismo legaron al país problemas que no se
solucionan en un par de años. Por otro, las
políticas educacionales adoptadas en la Nueva República no difieren, en su esencia, de
las aplicadas en el período anterior.
En el presente texto se pretende desarrollar un breve análisis de las políticas de financiamiento de la enseñanza y de algunas de
las principales medidas administrativas del
período comprendido entre 1980 y 1985, con
pequeñas incursiones en los años recientes
debido a limitaciones impuestas por los datos
disponibles. Para el desarrollo de este análisis es conveniente hacer explícito el marco
conceptual que lo fundamenta.
Un marco conceptual
Los estudios de financiamiento de la educación generalmente se fundamentan en dos
criterios para el análisis del uso de los recursos: equidad y eficiencia. El primero se relaciona con el acceso y distribución de los servicios educacionales en las diferentes capas
19
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
sociales. El segundo, se refiere a la forma de
empleo de los recursos de acuerdo con su
volumen y resultados alcanzados.
Estos criterios tienen utilidad cuando se
aplican de manera correcta, pero generalmente se usan en forma muy restringida. Es
común encontrar estudios sobre equidad
cuyo horizonte considera solamente cambios
marginales en el acceso y distribución de la
educación, olvidando que por su dimensión
política se sitúa en el proceso más global de
democratización de la enseñanza y de la sociedad. Igualmente, la cuestión de la eficiencia en el uso de los recursos públicos destinados al sector educacional es comúnmente
tratada de manera exclusivamente técnica.
Esta óptica desvincula la eficiencia de su origen eminentemente político: el Estado.
Nuestro marco conceptual incluye los
dos criterios. Sin embargo, los sitúa en una
perspectiva distinta a los análisis corrientes
de financiamiento y de administración educacional. Este marco conceptual se fundamenta
en la construcción de una sociedad democrática, objetivo superior que no necesita
ser justificado. Entendemos que para alcanzarlo, a la educación pública la corresponderá un papel más destacado.
Educación, ciudadanía y equidad
La educación es un derecho básico del ciudadano. Tiene como finalidad principal la formación para la ciudadanía. Al ser un derecho
del ciudadano, lo es de todos. Solamente la
escuela pública y gratuita tiene condiciones
de ofrecer educación básica a toda la población. La escuela privada, por su esencia,
siempre atenderá a pequeños segmentos. La
importancia de la educación pública en la
construcción de una sociedad democrática
se fundamenta en estos hechos.
La construcción de la democracia exige
una oferta de enseñanza básica de buena
calidad a sectores cada vez mayores de la
población, sin discriminaciones sociales económicas y políticas. Más aún, exige que el
período de escolaridad obligatoria sea alargado. Ambos requisitos suponen la democratización de las oportunidades educacionales
y esta tarea sólo puede ser desempeñada de
manera satisfactoria por el sistema público u
oficial porque él dispone de las condiciones
de ampliarse a todas las capas sociales.
La formación de la ciudadanía se refiere
al conjunto de la sociedad; no sólo a algunos
de sus segmentos. Por lo tanto, el conjunto
de la sociedad debe influir en los rumbos de
la educación. Esto sólo ocurre en relación al
20
sistema oficial que debe responder a toda la
comunidad. La escuela privada responde solamente a los intereses de algunos sectores
(Velloso, 1986).
Finalmente, si una sociedad quiere ser
democrática debe adoptar la libertad de enseñanza como uno de los principios organizativos del sistema educacional. Esto significa que la enseñanza privada puede crecer
con la autorización del poder público y con la
supervisión de éste para que así sean preservados los intereses del conjunto de la sociedad. Significa que todo ciudadano tiene el
derecho a escoger entre la escuela pública y
la privada. Sin embargo, esta libertad sólo es
posible si la escuela pública es de buena calidad para todos. Si esto no ocurre, no hay
verdadera libertad de opción ni tampoco de
enseñanza (Cunha, 1985). Esta última implica
la valorización y el fortalecimiento de la educación pública.
Educación, eficiencia y democracia
El tema de la eficiencia debe ser puesto también en la perspectiva de la construcción de
una sociedad democrática. Se dice que los
recursos (humanos, materiales e incluso los
financieros) son usados eficientemente cuando permiten alcanzar los objetivos fijados.1
Este concepto puede ser usado tanto en la
gestión de la enseñanza pública como en la
administración de una empresa privada.
Cuando se trata de la enseñanza, sin embargo –o en su acepción más amplia, a la gestión del Estado– la eficiencia asume una dimensión también política.
En la gestión del Estado, la eficiencia es
el primer requisito de una administración que
se pretenda democrática. Si los recursos no
son de propiedad privada de sus administradores (técnicos o dirigentes) ya que pertenecen a toda la población, el respeto a los bienes públicos exige el mayor esfuerzo en la
búsqueda de la eficiencia. Por lo tanto, la primera dimensión política de la eficiencia surge
de la exigencia del respeto debido al bien
público. La segunda, es consecuencia de la
necesidad de su carácter democrático, de su
transparencia.
En el sector privado, la búsqueda de eficiencia requiere decisiones referentes a los
criterios y procesos de ubicación de los recursos humanos, físicos y financieros. Estas
1
No estamos distinguiendo entre eficiencia
técnica y distributiva porque no es relevante para
nuestra argumentación.
La educación brasileña y sus recursos / Jacques Velloso y Sandra Carvalho
decisiones se refieren a un individuo o un pequeño grupo de propietarios de un bien privado, la empresa. Es por eso que ellas pueden ser tomadas –y generalmente así se
hace– por un solo individuo o un grupo pequeño de personas.
La búsqueda de eficiencia en el sector
público en el cual se incluye la enseñanza
pública puede implicar decisiones semejantes. Pero en el aparato estatal, ellas necesitan
contar con la participación de la población.
En una palabra: deben ser democráticas,
transparentes. Lo que no significa que la participación en las decisiones que caben al Estado sea siempre directa. De hecho, está intermediada por diversas instancias: partidos
políticos, grupos de presión, asociaciones civiles y representantes elegidos. De todas maneras, las decisiones relativas a la destinación de recursos no deben restringirse a un
selecto grupo de dirigentes y técnicos. La eficiencia en el sector público, en síntesis, no
debe buscarse a costa de la democratización
del Estado y la sociedad.
Gasto público, educación oficial y privada
Antes de pasar al análisis de la evolución del
sistema educacional, es conveniente dejar
sentadas las limitantes de los datos que utilizaremos.
Las cifras referentes al gasto público en
todos los programas educacionales se contabilizan en conjunto, independientemente de
la red –pública o privada– que los aplica. De
este modo, los gastos públicos registrados
incluyen los recursos destinados a la enseñanza oficial y también a la particular en la
forma de subsidios, subvenciones a los establecimientos, becas, etc. Los gastos por
alumno y los cálculos para cada programa
educacional están, por lo tanto, sobreestimados. Desde el punto de vista de la evolución
de los gastos totales significa que las variaciones en las transferencias a la red privada
influirán en los valores registrados sin que,
necesariamente, ocurran cambios equivalentes en el número de matrículas, en los sueldos de los profesores o en el tamaño del
cuerpo docente.
El subsidio a la red privada tiene un tamaño considerable en Brasil. Se sabe, por
ejemplo, que el salario-educación2 ha sido
una importante fuente de subsidio a la red
privada de enseñanza básica, en especial en
el período 1980-1985. El mismo papel jugó el
crédito educativo en la enseñanza superior
privada. Discutiremos esto más adelante en
el capítulo sobre la administración del sistema.
Las estadísticas sobre los subsidios gubernamentales a la enseñanza particular se
encuentran dispersas, fragmentadas. Por lo
general se refieren a algunos programas o
fuentes de recursos para otro nivel de enseñanza, haciendo difícil cuantificar el monto
real de las subvenciones. Sin embargo, los
datos sobre gastos del Ministerio de Educación en 1986, –organizados por el IPEA– permiten contabilizar que los subsidios entregados a la enseñanza privada correspondieron
a por lo menos un 5% de los gastos totales
de ese año, excluidas las becas para estudios de post-grado y otras subvenciones que
se sabe que existen pero que no pueden ser
cuantificadas debido a la falta de informaciones (Velloso, 1988). Valga mencionar, a título
de ilustración, que los subsidios del MEC a la
enseñanza particular ese año fueron el doble
de las transferencias del Ministerio a la enseñanza básica de todo el país.
Las limitaciones señaladas en la apropiación de gastos son difíciles de ser superadas
debido a la falta de informaciones. El análisis
de los gastos totales y de los gastos unitarios,
lo haremos teniendo presente esos límites y
aceptando que la proporción de los subsidios
en los gastos públicos no ha sufrido, en el
período en estudio, grandes alteraciones. Por
eso mismo, el análisis referente a los gastos
es preliminar y no tiene el carácter de conclusivo.
Los gastos públicos en educación que
registraremos más adelante se refieren a datos de la función presupuestaria llamada
“educación y cultura”, en la cual los gastos
se contabilizan por programas de enseñanza:
básica, media, superior y “otros programas”.
Esta última categoría incluye el preescolar, la
enseñanza diferencial, el bienestar escolar
(ciertos gastos –no todos– son becas) administración y planificación, cultura y otras actividades. La ausencia de informaciones específicas en relación a los gastos en pre-escolar
no será analizada en este texto.
Panorama general
2
Nota del traductor: Salario-educación: porcentaje del presupuesto total para educación distribuido por el gobierno federal a los estados y municipios.
Los efectos de la crisis económica mundial
se manifestaron en Brasil a partir de 1981,
con la adopción de políticas recesivas que
produjeron ese año una reducción de cerca
21
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
Cuadro 1
EVOLUCION DEL PIB, GASTOS DEL GOBIERNO FEDERAL, GASTOS PUBLICOS EN
EDUCACION Y SU PARTICIPACION
PIB (índices)
Gasto público educación (índices)
Gasto público educación PIB (%)
Gasto total Gob. Federal (índices)
Gasto Gob. Fed. Educ. (índices)
1980
1981
1983
100.0
100.0
2.5
100.0
100.0
96.7
121.9
3.0
90.2
104.0
95.1
99.9
2.6
89.4
111.3
1985
108.8
140.4
3.3
100.6
195.0
Fuente: Anuario Estadístico de Brasil.
de 3.5% del PIB y una disminución “de la producción industrial, cercana al 10%” (Conceicao Tavares y Assis, 1985-77). Se registra
una nueva baja en el PIB en 1983 y, solamente en 1985, la economía llega a superar los
niveles de comienzos de la década (cuadro
1).3
Los gastos públicos en educación en
este período muestran grandes oscilaciones;
sin embargo, no se registran bajas tan fuertes
como las del PIB. Debido a cierta inercia en
el gasto de personal, los egresos públicos
crecieron en los primeros años de recesión, a
pesar de que en 1982 hayan bajado a niveles
similares a los del comienzo de la década.
Con el repunte económico y la llegada de la
Nueva República en 1985 se supera, en casi
un 40%, los reales niveles de ese mismo año.
En relación al comportamiento del gasto
público en educación referido al PIB, se observa igual tendencia pero con cambios menores. La relación osciló entre 2.5% y poco
más del 3% del PIB. Esto muestra, aparentemente, un significativo esfuerzo público en la
mantención de los niveles reales de gastos
en el sector en los primeros años de la década, si se piensa en la baja de la actividad
económica.
Sin embargo, al examinar esas relaciones
bajo otro prisma, éstas revelan que la magnitud del esfuerzo financiero global en el sector
se sitúa en niveles bastante bajos. En países
vecinos como Chile, Costa Rica, Ecuador, Panamá y Venezuela, tradicionalmente se ha invertido más del 5% del PIB en educación
(Psacharapoulos, et. al., 1986) mientras que
3
Los cuadros generalmente se limitan al período 1980-1985 debido a la insuficiencia de datos
completos para otros años. Datos relativos a 1986
y 1987, cuando están disponibles, se citan en el
texto.
22
en Brasil –la octava potencia económica del
mundo occidental– la inversión pública en
educación se sitúa bastante más abajo.
En la penúltima línea del cuadro 1 se presentan los índices de evolución de los gastos
totales (todos los sectores) del gobierno Federal. Se observa, sin embargo, que los valores utilizados en la construcción de los índices no son estrictamente comparables con
los datos sobre gastos públicos en educación empleados para obtener los índices que
se presentan en las líneas anteriores. La consolidación de los gastos globales del gobierno federal (balances) presenta solamente los
gastos realizados en la categoría “recursos
del tesoro”, excluyendo los de otras fuentes.
Este es uno de los motivos por los cuales los
gastos globales del gobierno federal muestran mayores disminuciones y aumentos menores que los observadores en los gastos públicos en educación.
Sin embargo, los gastos del gobierno federal en educación no sufrieron las limitaciones que afectaron a los gastos totales en esa
esfera de la administración pública. Ellos están consolidados a partir de los gastos de
cada Ministerio, incluyendo los de todas las
fuentes, siendo por lo tanto comparables a
los valores de los gastos públicos del país en
educación. Los índices de los gastos del gobierno federal en educación tienen un comportamiento diferente al de todos los presentados en el cuadro 1; sus valores crecen a lo
largo del período en estudio. En efecto, en
1985 el gobierno federal gastaba en educación casi el doble de lo empleado a comienzos de la década, gasto que continuó creciendo en los 2 años siguientes hasta alcanzar 215% y 250% en 1986 y 1987, respectivamente, según datos del IPEA (1988).
En los últimos años, el aumento de los
gastos del gobierno federal en educación fue
La educación brasileña y sus recursos / Jacques Velloso y Sandra Carvalho
Cuadro 2
EVOLUCION DEL GASTO PUBLICO EN EDUCACION POR NIVEL DE GOBIERNO
1980
1981
1983
1985
Gob. Federal %
Ind.
31.1
1.00
26.5
1.04
34.6
1.11
43.0
1.95
Gob. Estados %
Ind.
52.4
1.00
57.0
1.33
51.7
0.99
44.9
1.21
Gob. Municip. %
Ind.
16.6
1.00
16.6
1.22
13.7
0.82
12.1
1.03
100.0
1.00
100.0
1.18
100.0
1.00
100.0
1.44
Total %
Ind.
consecuencia del esfuerzo (insuficiente) por
aproximarlos al nivel estipulado por la Constitución.
La Enmienda Constitucional aprobada en
1983 estableció los porcentajes de los ingresos provenientes de los impuestos que deberían ser aplicados en la mantención y desarrollo de la enseñanza (cubre solamente una
parte de los gastos en educación): Gobierno
Federal, 13%; Estados y Municipios, 25%. El
Gobierno Federal recurrió en un principio a
subterfugios contables para eludir el cumplimiento del mandato constitucional (Velloso,
1985). Pero las nuevas fuerzas que llegan al
poder en 1985, necesitaban para legitimarse
de un sustancial aumento de los gastos en
educación ya que en los años anteriores éstos habían correspondido a menos del 5% de
los ingresos provenientes de los impuestos.
Con el repunte del crecimiento económico en 1985 se hizo más fácil materializar esa
exigencia política. El presupuesto del Ministerio de Educación, en ese año, pasó a ocupar
el 2º lugar entre todos los Ministerios. Nuestras estimaciones, sin embargo, indican que
a pesar del aumento sustancial del gasto público en la mantención y desarrollo de la educación, en los dos últimos años éste no alcanzó el mínimo determinado por la Constitución que estuvo en vigor hasta 1988.
La evolución del gasto público en educación en el período 1980-85 muestra que hubo
alteraciones esenciales en su composición
por nivel de gobierno (cuadro 2). El Gobierno
Federal, a comienzos de la década, era responsable por cerca de 1/3 de los gastos; los
gobiernos de los estados4 de un poco más
de la mitad y los gobiernos municipales de
menos del 20%.
La caída en los gastos de los estados y
municipios en 1983, el punto más bajo de la
recesión, fue compensada con el considerable aumento de los gastos federales, permitiendo así que el nivel global de los egresos
se mantuviese en el mismo índice de comienzos de la década. El aumento en el nivel federal se obtuvo con la creación de una nueva
forma de impuestos,5 el FINSOCIAL, absorbido en casi un 20% por el Ministerio de Educación.
A partir de ese momento, los gastos federales aumentan su participación en el total
y en el ritmo de crecimiento. En 1985, éste se
debió en gran parte al aumento de los gastos
en el bienestar de los educandos (merienda,
material didáctico, becas, financiado con recursos del FINSOCIAL) y en la enseñanza superior (IPEA, 1987). Al final del período, los
gastos del Gobierno se habían casi duplicado en relación a 1980. Como ya lo dijimos, a
pesar de este notable crecimiento no se cumplió con la Constitución.
En los estados, los cambios fueron más
modestos. De acuerdo con informaciones
preliminares disponibles, es posible que el
4
Nota del traductor: El sistema jurisdiccional
en Brasil es federativo: un Gobierno Central o Federal, llamado también Unión; los gobiernos regionales o estados y el gobierno local o municipal.
5
Nota del traductor: Oficialmente se llama
“contribución social”.
23
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
Cuadro 3
DISTRIBUCION PORCENTUAL DEL GASTO PUBLICO EN EDUCACION
POR NIVEL DE ENSEÑANZA
Enseñanza básica
Media
Superior
Otros programas a
Total
1980
1981
1983
1985
51.5
8.6
19.9
20.0
60.7
6.0
18.8
14.6
54.4
7.3
20.6
17.7
50.6
7.3
17.6
24.6
100.0
100.0
100.0
100.0
a
Incluye preescolar, educación especial; nivelación, bienestar, administración, planificación, cultura y otros.
gasto público en educación en varios estados alcanzara en 1983 el piso mínimo constitucional, (Melchior, 1987). Los resultados del
cuadro 2 sugieren que no hubo grandes
cambios en el número de estados que alcanzaron el piso, pues los gastos crecieron en
torno al 20% entre 1983 y 1985. En relación al
gasto municipal, todo indica que solamente
un número muy pequeño de los 4000 en que
está dividido el país alcanzaba el piso constitucional en 1983. Nuestros resultados sugieren, también, que en este caso el panorama
general ha cambiado muy poco en relación a
ese año. Al fin del período, los gastos públicos municipales en educación se encontraban en el mismo nivel que en el comienzo de
la década.
Como resultado de estas modificaciones,
el gasto público en educación del gobierno
federal correspondía a más del 40% del total
del país al final de período, proporción casi
idéntica al gasto de los estados. Las municipalidades cuya participación ya era pequeña,
la redujeron todavía más.
Los datos disponibles sobre gasto público federal en educación en los años 1986 y
1987 muestran continuidad en su trayectoria
ascendente, la que tendió a estabilizarse en
el año en curso. Así, es probable que la participación actual del gobierno federal en los
gastos totales sea aún mayor que la de 1985.
Pero la reforma tributaria promovida por la
Nueva Constitución y promulgada en Octubre
de 1988, que descentraliza la distribución de
impuestos, permitirá que gradualmente se revierta este cuadro en los próximos 5 años.
Un retrato de la evolución del esfuerzo
público en relación a los diferentes niveles
educacionales lo da la distribución de los recursos por programa de enseñanza. En el
24
cuadro 3 –que contiene esa distribución– se
verifica que no hubo cambios significativos
en el egreso de recursos por niveles de enseñanza entre 1980 y 1985.
La enseñanza de 1er. grado (educación
básica) recibía al comienzo de la década
casi la mitad del gasto público en educación.
Esa participación, en 1981, aumenta bastante
pero baja a lo largo del período hasta caer en
un nivel casi idéntico al de 1980. En la enseñanza de 2º grado (educación media) el
movimiento al comienzo de la década es en
sentido contrario. Su participación inicial es
baja, se recupera después pero no llega al
nivel inicial. Llama la atención la pequeña
participación del gasto público empleado en
la enseñanza media, ya que representa apenas el 7% del gasto público total.
En la enseñanza superior, las oscilaciones en los recursos también son pequeñas.
Su participación en el total varió entre cerca
de 18% a 21%, estando al final del período
en su nivel más bajo. La isonomía de sueldos6 fue establecida en 1987 entre las autarquías y fundaciones responsables por la enseñanza superior oficial, lo que elevó los sueldos medios de los docentes provocando un
leve aumento en la participación de la enseñanza superior en la distribución del gasto
público.
Se da un notable crecimiento de la categoría “otros programas”. Su participación aumenta de 20% en 1980 a cerca del 21% en el
último año estudiado. Esta categoría incluye
la educación preescolar y la asistencia (bienestar) al educando, entre otros. Probable-
6
Nota del traductor: Igual salario para igualdad
de funciones.
La educación brasileña y sus recursos / Jacques Velloso y Sandra Carvalho
mente esté en estos programas la mayor
fuente de la elevación de los gastos. La matrícula en la educación preescolar aumentó, en
el período entre 1980 a 1985, casi en 130%.
No hay informaciones pormenorizadas que
permitan continuar con la interpretación de
los datos del cuadro 3, pero los gastos por niveles de enseñanza serán particularmente
analizadas en las secciones siguientes.
Educación Básica
Evolución de la matrícula
La duración de la enseñanza básica fue redimensionada en los gobiernos militares. La reforma de 1971 alargó el período de escolaridad obligatoria de 4 a 8 años y amplió el grupo etario de 7 a 14 años. Sin embargo, no se
tomaron medidas concretas para implementar esta reforma lo que provocó en los años
80 una aguda crisis institucional. La universalización de la enseñanza todavía es una meta
a ser alcanzada, a pesar de que está prevista
en los textos constitucionales desde los años
30.
La llegada de la Nueva República no alteró significativamente los problemas estructurales de la enseñanza básica: altos índices
de deserción y repitencia, bajo índice de retención, bajas remuneraciones de los profesores, insuficiencia de recursos, de material
didáctico e infraestructura.
La matrícula en enseñanza básica en el
período 1980-85 presentó un crecimiento cercano al 10%; la participación de las redes
públicas y privadas se mantuvo cercana al
87% y 12% respectivamente.
En los últimos 12 años (1973-85), la participación de la red federal en las matrículas
de enseñanza básica se ha mantenido constante e insignificante; menos del 1%. En
1973, el porcentaje de las matrículas en la
red de los estados era 59%, cayendo a 55%
en 1987. Inversamente, la participación de
las matrículas en la red municipal ha aumentado.
La transferencia de responsabilidad por
la oferta de enseñanza básica a los municipios, particularmente a los del interior, es una
tendencia observada. Aparentemente, esta
sería la solución más eficaz en relación a los
costos. Sin embargo, la sabida carencia de
recursos financieros y administrativos en esas
municipalidades, sumada a la precariedad
de los recursos humanos calificados, provoca
distorsiones curriculares, financieras y otras,
abriendo camino al clientelismo político y al
desvío de recursos.
En relación a la cobertura en el período
1980-85, la tasa líquida de escolaridad –considerado el grupo etario de 7 a 14 años inclusive– muestra una leve tendencia ascendente
hasta 1983, alcanzando cerca de un 85%,
para bajar un poco en los años siguientes.
Como consecuencia de esto ocurren modestas alteraciones en el déficit de escolarización (cuadro 4).
Es interesante resaltar que en 1984, hipotéticamente, el sistema educacional estaba
en condiciones de atender a la demanda, teniendo en consideración que existían 24.8 mi-
Cuadro 4
EVOLUCION DE LA MATRICULA EN EDUCACION BASICA
GASTO PUBLICO Y DEL COSTO POR ALUMNO
Matrícula Total (índ.)
Tasa de escolarización (%)
Matrícula en la enseñanza pública (índ.)
Personal docente enseñanza pública
Gastos públicos
Total (índ.)
Federal (índ.)
Estados (índ.)
Municipal (índ.)
Gasto por alumno
1980a
1983
1985
100a
79.8a
100a
100a
108.7
84.7
108.2
110.1
109.6
83.2
110.6
118.9
100a
100a
100a
100a
100a
105.5
198.6
98.3
82.7
98.7
138.2
369.5
112.2
103.0
128.7
a
1977.
25
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
llones de matrículas para una población escolar –7 a 14 años– de 23.8 millones. Sin embargo, 15% de la población en edad escolar
estaba fuera del sistema. Entre las posibles
explicaciones encontramos: dispersión de la
población de las áreas rurales y el estado de
miseria absoluta en que vivía parte de la población (32%), lo que le impedía asistir a la
escuela (Jaguaribe, 1985; Oliveira, et al,
1987).
Al analizar el problema del déficit, se
debe tomar en cuenta también la existencia
de 11 millones de niños (1984) en escuelas
con tres o cuatro turnos, con aproximadamente 2.30 horas de clases al día, lo que representa un déficit “adicional” de 2.2 millones
de vacantes (IPEA, 1986).
La media global profesor-alumno en el
período 1980-85 se mantuvo estable alrededor de 24 alumnos. En el mismo período, el
tamaño de los establecimientos de enseñanza creció casi un 20% pasando de 112 alumnos en 1980 a 133 alumnos por escuela en
1987. Pero la media global en la red pública
incluye extremos muy distantes. Hay gran número de estudiantes en escuelas unidocentes
totalizando, en 1980, casi 5 millones de niños
(Cunha, 1985) o sea, 1/5 de las matrículas de
ese año.
Por otro lado, es interesante observar
que el tamaño de los establecimientos de la
red privada es mucho mayor que los del sector público. Se explica por estar ubicados
preferentemente en las grandes ciudades
con una densidad poblacional mayor. El tamaño medio de las escuelas privadas aumentó de 237 alumnos en 1980 a 288 en
1985 para favorecer, probablemente propiciando economías de escalas y elevación de
las tasas de lucro.
En relación a los docentes, la falta de
concursos públicos ha posibilitado la absorción de profesores sin habilitación específica
para el magisterio (a nivel de enseñanza media). Muy a menudo son nombrados por motivos políticos. La proporción de profesores sin
enseñanza media completa ha disminuido,
aumentando sin embargo la proporción de
los que no tienen ni siquiera enseñanza básica completa. Si tomamos como referencia el
año 1973, la fracción de profesores con educación básica incompleta era de 5% y con
media incompleta 16%. En 1985 estos porcentajes cambian: 11% y 8% respectivamente. Este tipo de profesor no habilitado se encuentra de preferencia en las regiones menos
desarrolladas del país.
Si mantenemos el año 1973 como referente de la trayectoria a largo plazo de la
26
educación básica, se observa que el índice
de reprobación ha aumentado en las 8 series
(N.T.: cursos, grados, años). El mismo fenómeno ocurre con el índice de deserción, exceptuando la primera serie.
El total de pérdidas hasta 1983 (evasión
y repitencia) alcanzaba la alarmante tasa de
47%, solamente en la primera serie (Olivera
et al, 1987). Este hecho se refleja en la proporción de alumnos que están fuera de la
edad reglamentaria y que asisten a 1ª serie,
representando casi 20% del total de niños.
La elevación de los índices de evasión y
repitencia pueden ser parcialmente explicados por la ampliación de la red escolar a través del aumento de los turnos a que ya nos
referimos. Parece que la expansión de la red
escolar no ha estado acompañada por una
mejoría de la calidad de la educación, ni por
la adecuación de contenidos y métodos a las
necesidades de la clientela. En 10 años, contados a partir de 1973, la proporción de matrícula en 8ª serie osciló en torno de apenas
4% del total.
Los datos anteriormente analizados y referentes a tasa de matrícula, escolarización y
participación de las diversas instancias administrativas del gobierno en el sistema educacional, son globales. Pero debe resaltarse las
grandes diferencias regionales que existen
en el país, principalmente entre el sureste7 y
el noreste. Un ejemplo: en 1981 cerca del
80% de los niños entre 7 y 14 años asistían a
la enseñanza básica en el país; en el noreste,
la tasa de escolarización era apenas de 2/3
en tanto que en el sudeste llegaba al 90%.
Evolución de los gastos
Los gastos en educación básica en las 3 instancias de gobierno se distribuían, en 1980,
de la siguiente manera: federal 11%, estados
64%, municipios 25%. En 1985 la distribución
es así: federal, 29%, estados 52%, municipios
19%.
En Brasil, los mayores financiadores de la
educación son los gobiernos de los estados.
Mientras el gobierno federal aumentó bastante su participación en el período en estudio,
las municipalidades redujeron inicialmente la
proporción de sus gastos en el total nacional
y, actualmente, no están en el mismo nivel de
1980.
El aumento de los gastos del gobierno federal fue de 270% en el período 1980-1985,
7
Incluye estados industrializados como Sao
Paulo y Rio de Janeiro.
La educación brasileña y sus recursos / Jacques Velloso y Sandra Carvalho
comparado con el crecimiento de 12% de los
gastos de los estados (cuadro 4). Se nota, al
mismo tiempo, un aumento de apenas 11%
en la matrícula pública y una disminución de
7% en el número de escuelas de la red. Es
necesario preguntarse por el origen del significativo aumento del gasto del gobierno federal.
Una parte de este aumento es artificial,
consecuencia de la incorporación contable
en el balance del Ministerio de Educación de
1981, de recursos relativos a la cuota de los
estados del salario-educación. En los años
recientes, la mitad del crecimiento de los recursos del MEC para educación básica se
debe al aumento de la merienda escolar. En
1984 y 1985, el programa de educación básica en el MEC creció un 49%. Si excluimos los
recursos para la merienda, el aumento es de
sólo 22% (IPEA, 1986).
La parte de crecimiento real se explicaría
también por la elevación de los recursos
transferidos a los estados para construcción
y equipamiento de escuelas. Pero esta explicación no encuentra base en los datos, pues
desaparecen en el período 12.000 escuelas,
hecho que habla por sí mismo. Además, el
equipamiento es precario. Según una investigación reciente del IPEA, 75% de las escuelas ni siquiera tienen mapa mundi (IPEA,
1986). Finalmente, no disponemos de informaciones pormenorizadas que permitan aclarar en toda su extensión, el sustancial crecimiento del gasto federal en educación.
En los gastos de los estados es importante considerar los sueldos de los profesores.
En primer lugar debemos dejar claro que no
todos los estados tienen Plan de Carrera (Estatuto de la Carrera Docente) y en muchos de
ellos no es cumplido. De manera general, las
condiciones de trabajo de los profesores son
precarias y con sueldos bajos. Constituyen el
ítem de mayor volumen en las planillas de
sueldos de los funcionarios públicos y en su
amplia mayoría viven con grandes dificultades financieras.
El aumento del número de profesores corresponde al 19%, mientras que el gasto de
los estados se incrementó sólo en 12% en el
período. Esa diferencia indica la reducción
real de los salarios de los docentes a lo largo
del tiempo.
Por otra parte, el índice de crecimiento
de los docentes en el período representa casi
el doble del índice de expansión de la matrícula. Una parte del aumento del número de
docentes puede ser consecuencia de la ampliación del cuadro de especialistas (supervisores, orientadores, etc.). Pero se sabe que
ha habido contrataciones en organismos de
educación de los estados y de las municipalidades de personal destinado a otros órganos, fuera del sector educacional, en actividades que son un “desvío de función”. En estos casos, los recursos tienen como fin la
mantención de la máquina administrativa del
estado y de la municipalidad, sin ningún beneficio para el sistema educacional.
En relación a la distribución regional de
los recursos federales, casi la mitad del presupuesto del MEC para educación básica es
transferido al noreste (IPEA 1986). Esta región, por su relativa densidad demográfica y
bajo nivel de desarrollo económico tiene –generalmente– municipalidades mal equipadas,
en especial en control y administración financiera, siendo muy sensibles al clientelismo
político y mal uso de los recursos.
El gasto por alumno en la educación fiscal disminuye al comienzo del período, pues
los gastos totales bajan en 1983 mientras la
matrícula aumenta. En los años siguientes el
gasto por alumno aumenta, alcanzando un total acumulado de casi 30% en el período.
Este comportamiento se debe a la elevación
del gasto federal. En los estados y municipalidades el crecimiento del gasto total acompañó a la expansión de la matrícula lo que
trae aparejado gastos unitarios inalterados en
el período 1980-1985.
Educación Media
La situación actual de la educación media en
Brasil es crítica, tanto como consecuencia de
la gran escasez de recursos como de las secuelas de la reforma de 1971 que introdujo la
profesionalización obligatoria en este nivel de
enseñanza.
Uno de los objetivos de la reforma era
preparar técnicos de nivel medio en toda la
educación media, permitiendo la superación
de supuestas carencias de ese tipo de mano
de obra. Objetivo adicional era reducir la demanda por educación superior a través de la
orientación de los egresados de enseñanza
media al mercado de trabajo (Cunha y Goes,
1985).
La implementación de escuelas profesionalizantes en todo el sistema exigía recursos
adicionales (equipamiento y talleres) para la
enseñanza pública, entrenamiento en servicio
de los profesores y nuevos docentes. Ninguna de estas exigencias fue satisfecha. Hay
que hacer notar que una escuela efectivamente profesionalizante cuesta cerca del
60% más que una tradicional propedéutica.
Las escuelas públicas supuestamente
27
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
Cuadro 5
EVOLUCION DE LA MATRICULA EN EDUCACION MEDIA DE LOS
GASTOS PUBLICOS Y POR ALUMNO
Matrícula total (índ.)
Tasa de Escolarización
15-19 años (índ.)
Matrícula enseñanza pública (índ.)
Personal docente en la enseñanza
pública (índ.)
Gastos públicos
Total (índ.)
Federal (índ.)
Estad. y Munic. (índ.)
Por alumno
1980a
1981
1983
1985
100a
100.1
104.4
106.9
12.2a
100a
14.5
106.2
14.5
120.3
14.4
133.3
100a
103.2
91.0
114.9
100a
100a
100a
100a
85.3
61.4
96.4
80.4
85.2
94.8
80.6
71.2
119.7
119.6
119.7
89.7
a
1977.
profesionalizantes no fueron equipadas ni
contaron con profesores calificados para sus
nuevas tareas. Las escuelas particulares continuaron de hecho, propedéuticas, burlando
la ley. Y las antiguas escuelas técnicas empeoraron su desempeño debido a la reducción de recursos, que se hicieron aún más
escasos debido a las nuevas actividades de
la red pública y del nivelamiento negativo
provocado por la profesionalización.
Finalmente, la alegada carencia de técnicos de nivel medio, argumento impulsador de
la reforma, no tenía mayores dimensiones y
las relaciones entre formación escolar y empleo no se regían por nexos lineales como lo
sugería la supuesta reforma profesionalizante. El pretendido producto de la reforma no
llegaría a ser absorbido por el mercado, aunque la innovación tuviera éxito.
La reforma de la educación media produjo una baja notable en la calidad de la enseñanza pública en este nivel. Además, no
consiguió reducir la demanda por educación
superior. La baja en la calidad y la mantención de elevados niveles de demanda de universidad, estimularon en los años 80 la proliferación de cursos privados preparatorios a
los exámenes de ingreso a la universidad
(cursos vestibulares). Al no ser accesibles a
la gran mayoría de la población –que no dispone de recursos para pagarlos– se constituyeron en una barrera adicional al ingreso a la
universidad, especialmente a la fiscal, con
exámenes más competitivos.
La reforma y uno de sus subproductos –
los cursos pre-universitarios– contribuyeron a
que la educación media en general y la uni-
28
versitaria fiscal, en especial, se hicieran elitistas.
Después de la anulación de la reforma,
en 1982, no hubo cambios efectivos por una
mejoría en la calidad de la red pública. La
propuesta profesionalizante, de hecho, nunca
fue realmente implantada y ningún nuevo proyecto pedagógico la sustituyó. Permaneció el
vacio dejado por el fracaso de la profesionalización obligatoria.
Evolución de la matrícula
La matrícula total de la educación media creció cada año lentamente entre 1980 y 1985,
acumulando cerca del 7% de aumento en
todo el período (cuadro 5). En los últimos
años su expansión aumentó siendo su crecimiento acumulado en 1987 de 15% en relación al comienzo de la década.
Este comportamiento fue resultado de la
expansión continua de la enseñanza pública
y de la disminución real del alumnado en la
red privada hasta 1985. Todo nos lleva a pensar que los efectos de la coyuntura recesiva
en la demanda por escuela privada se extendieron hasta aquel año del repunte económico. A partir de ese momento, la matrícula en
la escuela privada comienza a subir nuevamente. En la red pública, la matrícula también
creció bastante, alcanzando un total acumulado en el período de 33% y del 43% hasta
1987.
Con una fuerte baja de la demanda de
educación privada en el período, del orden
del 25%, su participación en el conjunto disminuyó significativamente. Este proceso, uni-
La educación brasileña y sus recursos / Jacques Velloso y Sandra Carvalho
do a la expansión de la educación oficial, aumentó la participación de la red pública de
un poco más de la mitad a cerca de 2/3 del
total del alumnado, valor que se mantuvo estable hasta 1987. Debe notarse que la reducción de la demanda por educación privada
no se restringió solamente a nuevas vacantes, ya que hubo también transferencia de
alumnos de esa red a la oficial. La participación de los estados, que son los principales
responsables por la educación media, se
mantuvo casi inalterada en el total de la red
pública durante el período.
A pesar de la sustancial expansión de la
red pública, el cuadro 5 muestra que la tasa
de cobertura de la educación media (15-19
años) permaneció virtualmente constante y
muy baja –oscilando entre 14% y 15%– índice
inferior al de varios países de América Latina,
como Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay y
Venezuela (Rama, 1982).
Una consecuencia seria –y candente evidencia– del deterioro de la calidad de la educación media es el aumento de los índices de
reprobación. En cerca de 10 años casi se duplicaron, subiendo de 12% en 1973 a 20% en
1983 (Oliveira et al, 1987).
En esta época, el número de alumnos
dentro de la edad reglamentaria era de casi
2/5 del total, estando la mayoría de ellos en el
primer año. Eso es resultado de la necesidad
de trabajo paralelo al estudio que tiene más
de la mitad de los alumnos de la educación
media. Por ese motivo, el tercer turno –estudio nocturno– es de gran importancia en este
nivel de enseñanza.
A pesar de que los alumnos del turno
nocturno son los de menor poder adquisitivo
y tener mayores dificultades de aprendizaje
reciben, contradictoriamente, la educación
de peor calidad. Entre otras, el profesorado
de este turno enfrenta condiciones de trabajo
más adversas, con bajos sueldos y sin disponibilidad adecuada de tiempo para la preparación de las clases y el perfeccionamiento
profesional. Los alumnos del curso diurno, en
su mayoría, tienen la edad reglamentaria y
cuentan con docentes que disponen de mejores condiciones de trabajo que las de sus
colegas del turno nocturno.
Evolución del personal docente y
de los gastos
El personal docente de la enseñanza pública
aumentó en los años iniciales del período,
pero ya en 1983 su número bajó en cerca del
10% mientras que la matrícula aumentaba en
20%. Al final del período el profesorado había
crecido apenas 15% en tanto que la matrícula
se expandió al doble. El comportamiento de
la matrícula y del profesorado sugieren que la
estrategia para hacer crecer la primera, fue la
de aumentar el número de alumnos por curso, con evidentes consecuencias en las condiciones de trabajo docente y la calidad de la
enseñanza.
Los gastos públicos totales, los del gobierno federal y los de los estados, tienen un
comportamiento semejante al de la evolución
del cuerpo docente, aunque el índice baja
antes (cuadro 5). La caída general de los
sueldos de los profesores como resultado de
las políticas salariales del período, especialmente entre 1980 y 1983, se refleja claramente en el cuadro 5. En los tres primeros años
mientras el número de profesores de la red
oficial aumentaba 3%, disminuyendo después en cerca del 10%, el gasto público era
cortado en 15%. Solamente al final del período y con el advenimiento de la Nueva República se recupera el nivel de gastos. El crecimiento de los gastos en relación al inicio de
la década excede muy poco a la expansión
del cuerpo docente, lo que puede haber propiciado también alguna recuperación de los
sueldos de los profesores.
Los gastos por alumno tienen bajas aún
mayores que los gastos públicos totales. En
el punto máximo de la recesión se habían reducido en casi el 30% mientras la matrícula
crecía 20%. En 1985 su valor estaba todavía
10% más abajo del nivel inicial del período
como consecuencia del modesto aumento de
los gastos totales, unido a la significativa expansión del alumnado de la red pública.
Esos valores demuestran el deterioro de
la calidad de la educación a que aludíamos
anteriormente. La destinación de recursos
para la educación media oficial continúo variando durante los 5 años en torno a porcentajes muy bajos del total de los gastos públicos en educación del país, entre 6% a 7%,
por debajo del 9% de los comienzos de la
década. Los gastos públicos en enseñanza
media estuvieron comprimidos entre la exigencia de recursos para atender a la educación obligatoria y la necesidad de los mismos
para mantener la calidad de la educación pública.
Educación superior
Evolución de la matrícula
Hace cerca de 25 años la matrícula en la
educación superior correspondía aproximadamente al 1% de la población. Hoy, con casi
29
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
1.4 millones de alumnos, este porcentaje ha
aumentado apenas unas décimas; la cobertura en relación a la edad etaria reglamentaria
es extremadamente reducida si se la compara con algunos países de América Latina,
configurando un cuadro marcadamente elitista. En esa época, el número de alumnos de la
educación oficial correspondía al 60% del total, el 40% restante estaba en la educación
superior privada. En esta década esos valores se han invertido: en las instituciones oficiales de la educación superior, estudia aproximadamente un 40% del total de alumnos.
Esta inversión ha sido resultado de las
políticas educacionales de carácter privatizante puestas en práctica en el período autoritario (Cunha, 1986) y que despreciaron la
democratización de la educación. Entre 1968
y 1974, la red particular se expandió vertiginosamente gracias a los beneficios concedidos por el estado, mientras él mismo reprimía
el aumento de la red pública, retardando la
democratización en el acceso a la universidad. Debe destacarse que la veloz expansión
del sector privado y la contención del sector
público ocurren durante el llamado “milagro
económico” brasileño, período de abundantes recursos gubernamentales y cuando las
tasas de crecimiento real del PIB alcanzaron
hasta 14% al año. La ampliación de los establecimientos educacionales particulares ocurre, principalmente, a través de la implantación de instituciones no universitarias y con
poca inversión en infraestructura, en las cuales laboratorios y bibliotecas brillaban por su
ausencia.
Las instituciones públicas y privadas de
educación superior tienen en Brasil calidad
bastante variable. Sin embargo, hay nítidas
diferencias entre ambas redes. La enseñanza
pública es preferentemente universitaria (casi
80%, cuadro 6) y en esta red se encuentran
universidades comparables a las mejores del
continente. Se concentran en ellas casi 83%
de los programas de post grado –maestría y
doctorado– del país y sus cuerpos docentes
poseen títulos muy por encima de la media
nacional. Más del 20% de sus profesores tienen el grado de doctor y cerca de 1/4 el de
maestría. De los libros publicados por docentes de la educación superior y de los artículos
editados en revistas nacionales e internacio-
Cuadro 6
EVOLUCION DE LA MATRICULA Y CUERPO DOCENTE
EN LA EDUCACION SUPERIOR
1980
1981
1983
Matrícula total a
Total general (índ.)
Enseñanza pública (%)
100.0
37.7
100.6
38.6
104.5
40.1
99.3
40.7
Matrícula en la enseñanza pública
Total (índ.)
Universitario (%)
Federal (índ.)
Estados (índ.)
100.0
82.0
100.0
100.0
108.9
74.9
98.9
118.7
117.2
76.9
107.4
134.7
113.1
78.0
103.1
134.4
Matrícula enseñanza privada
Total (índ.)
Enseñanza pública
100.0
28.1
96.2
28.5
97.2
28.3
91.6
29.4
100.0
102.9
105.0
104.8
100.0
100.0
100.0
100.0
106.1
101.9
110.1
98.9
108.4
103.6
116.6
100.8
108.5
102.5
124.3
100.2
Personal docente b
Total (índ.)
Enseñanza pública
Total (índ.)
Federal (índ.)
Estado (índ.)
Enseñanza privada (índ.)
a
Todos los datos de matrícula se refieren a la enseñanza con título.
Contratos docentes graduación y post-graduación.
b
30
1985
La educación brasileña y sus recursos / Jacques Velloso y Sandra Carvalho
nales, 76% y 87% respectivamente, tienen
como autores a profesores de instituciones
superiores públicas. (Velloso, 1986).
En la enseñanza privada, al contrario,
predominan las instituciones no universitarias;
con una matrícula correspondiente a cerca
del 30% del total de la red, ofrecen educación de calidad generalmente inferior. Un estudio reciente del Consejo de Rectores de
Universidades Brasileñas –CRUB– indica que
en el país había 200 facultades que ofrecían
cursos de fines de semana. Las universidades particulares con un buen padrón de calidad, son raras excepciones. La matrícula en
el sector privado absorbe solamente 17% de
los programas de maestría y doctorado brasileños y cerca de 3/4 de sus profesores poseen títulos o cursos de especialización. Los
libros y artículos publicados corresponde a
24% y 13%, respectivamente, del total de
autoría de los docentes de la educación superior.
La evolución de la matrícula en la educación superior revela que el sector público,
lentamente, está ganando espacio. En los
años 80 (cuadro 6) la participación de la educación fiscal se elevó de casi 40% a algunas
décimas por encima de este porcentaje. La
educación pública continúa predominantemente universitaria, pero la proporción del
alumnado de las universidades ha disminuido
levemente en este período, ubicándose en
1985 un poco más abajo del 80%. Esto se
debe a la expansión de los establecimientos
del sistema educacional de los estados que,
a su vez creció más que el sistema federal.8
En la educación privada la matrícula creció
levemente, quizás debido a que las universidades particulares se hayan visto menos
afectadas por la disminución de la demanda.
Influyen también en el crecimiento de la
matrícula en la educación superior factores
tales como el ritmo de la actividad económica
y el desempeño de la educación media. En la
red privada las matrículas han disminuido
desde el comienzo de la recesión pues la demanda de vacantes en esos establecimientos
es muy sensible a las oscilaciones de la economía. La baja calidad de la enseñanza generalmente ofrecida y los altos costos de las
mensualidades cobradas –que en los años
70 enriquecieron a muchos propietarios de
escuelas– en la década del 80 representaron
una carga mucho mayor en la perspectiva de
empleo futuro y en la renta actual de los estudiantes y sus familias, respectivamente. Al final del período, el alumnado de la red privada era casi 10% menos que en su comienzo.
En 1986 la matrícula creció un poco, sin embargo se mantenía aún por debajo del nivel
de 1980.
En la red pública, la coyuntura recesiva
y sus consecuencias también tuvieron algún
efecto sobre la demanda, pero en menor grado. En el sistema federal la matrícula baja
en 1981, crece hasta 1983 y de nuevo baja.
En 1986 hay una leve recuperación. En el sistema educacional de los estados, el número
de alumnos crece bastante hasta 1983, oscilando entre aumentos y reducciones los años
siguientes. En lo que se refiere al incremento
de la matrícula, el principal problema enfrentado por la red pública no es el de cantidad de demanda, sino de calidad de la misma.9
El desempeño precario de la educación
media se está agravando y produce un
número creciente de candidatos mal preparados a los exámenes de ingreso a la enseñanza superior, (los “vestibulares”) lo que tiene
como consecuencia que no se llenen todas
las vacantes existentes, en virtud de la reprobación mayor en los años recientes. Este problema afecta también a la red particular y en
mayor grado. Pero su causa está sobre todo
en la insuficiencia numérica de la demanda y
no en la calidad. Los exámenes de ingreso a
esta red generalmente no son competitivos,
como ocurre en la red pública, excepto en algunas carreras de ciertas instituciones.
Los datos referentes al personal docente
necesitan, inicialmente, de una calificación.
Se refieren a contratos o funciones docentes
y no al número de profesores (no hay informaciones a este respecto). El régimen de trabajo puede ser: tiempo parcial, tiempo integral y dedicación exclusiva. Por eso, un profesor puede ser contratado por más de una
institución, lo que ocurre generalmente en la
red particular y con cierta frecuencia en la
pública.
En el período en estudio, la trayectoria
del cuerpo docente en la educación pública
acompañó de cerca a la evolución de la matrícula. En las instituciones federales, el cuerpo docente creció poco más que la matrícula
hasta 1981, pero a partir de 1983 su expansión corre paralela a la del alumnado. En el
8
La matrícula universitaria en el sistema federal
se mantuvo constante en 93% mientras que en el
sistema educacional de los estados cayó de 75% a
71% en el período 1980 a 1985.
9
La educación superior municipal corresponde
a una pequeña fracción (cerca del 15%) de la red
pública y su evolución no es considerada en este
texto.
31
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
sistema educacional de los estados hay una
tendencia contraria: aumento paralelo al de la
matrícula hasta 1983 y un poco más elevado
hasta 1981.
En el cómputo general de la red pública,
los contratos docentes se ampliaron a tasas
un poco inferiores a las del alumnado, lo que
puede ser consecuencia tanto del uso más
eficiente de los recursos como también de
cambios en el régimen de trabajo, con el aumento del porcentaje de docentes con dedicación exclusiva los cuales pasan a ser contados solamente una vez. El crecimiento del
número de docentes con dedicación exclusiva es consecuencia de la ampliación de los
cursos de post grados (principalmente maestría y doctorado) de los estímulos resultantes
de la política gubernamental y de las reivindicaciones de la Asociación Nacional de Docentes en la Educación Superior (ANDES).
En la red particular los contratos docentes se mantuvieron más o menos al mismo nivel de 1980, mientras que la matrícula se redujo. No tenemos informaciones que permitan interpretar certeramente esa evolución. Es
posible que, dentro del conocido debilitamiento de los salarios, un creciente número
de profesores haya disminuido su régimen de
trabajo y aumentado la cantidad de instituciones en las que enseñen. En esa hipótesis aumenta el número de contratos (o funciones)
docentes registrados.
Organización y financiamiento
La organización de la enseñanza superior fue
modificada por la reforma de 1968 que tuvo
significativas consecuencias en el financiamiento público del sistema. La ley de la reforma fue promulgada en el régimen militar y se
fundamentaba en concepciones de organización y gestión de la universidad centradas en
la lógica empresarial, con énfasis en la eficiencia y la productividad (Cunha, 1986, Vierra, 1982). El problema de la democratización
de la educación no era ni siquiera vislumbrado. En los términos de la reforma, la autonomía universitaria era definida como bastante
relativa. En cuanto al financiamiento de las
instituciones públicas, se partía del hecho de
que no deberían ser mantenidas totalmente
por el Estado.
A lo largo de los años 70, los recursos
públicos destinados al pago del personal
(docentes y funcionarios) de universidades
federales, pasaron a ocupar partes cada vez
mayores del presupuesto. Eso hizo que se
comprimiera la proporción de recursos para
otros gastos y capital (investigación, amplia-
32
ción y mantención de laboratorios, bibliotecas
y otras actividades). En 1973, los recursos
del tesoro fiscal para otros gastos y capital
(OCC) representaban 26% de los insumos de
las universidades federales; en 1975 bajaron
a 18%, llegando a valores del orden de 12%
en los años iniciales de la década del 80 y
cayendo todavía más hacia 1985 (Velloso,
1987). En relación a las universidades de los
estados no se dispone de información consolidada, pero el proceso que describimos y
sus consecuencias les son aplicables en líneas generales.
Ese proceso estaba de acuerdo con el
espíritu de la reforma de la educación superior y afectó profundamente a la autonomía
de la universidad pública, la que se vio obligada –cada vez con mayor frecuencia– a
buscar recursos complementarios a través de
contratos y convenios con organismos de gobierno (inclusive con el propio Ministerio de
Educación) y con empresas privadas. Se estima que en la década del 80 los recursos del
tesoro fiscal empleados en gastos de operación en las universidades federales, eran del
orden del 10%; el valor de los convenios de
prestación de servicios y para la realización
de investigaciones debe corresponder a un
porcentaje semejante o incluso mayor en algunos casos.
Este proceso puede ser visto como el
manejo empresarial de la universidad oficial y
es análogo al que ocurría en Chile bajo el régimen de Pinochet, aunque con menos intensidad. En ese país, entre 1973 y 1980 los recursos captados por las universidades a través de la venta de servicios, crecieron del 8%
al 27% (Brunner, 1986).
Es bueno que la universidad pública tenga fuentes de financiamiento alternativas al
Estado. Sin embargo, la universidad pública
no puede estar obligada a recurrir a esas
fuentes para poder sobrevivir financieramente. Si lo hace, como ocurre con la universidad
brasileña, su autonomía es menoscabada e
incluso violada en la medida que se ve coaccionada a vender servicios que no están dentro de sus objetivos. La lógica empresarial en
la captación de recursos se impone a las finalidades académicas de la institución.
Los recursos para investigación existentes en los presupuestos propios de la universidad pública son significantes. Recursos
para esas finalidades se obtienen, principalmente, a través de convenios específicos que
durante los años 80 se firmaron a nivel federal con el Consejo Nacional de Desarrollo
Científico (CNPp) y la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP), organismos del Mi-
La educación brasileña y sus recursos / Jacques Velloso y Sandra Carvalho
nisterio de Ciencia y Tecnología.10
A nivel de los estados, solamente la Fundación de Ayuda a la Investigación de Sao
Paulo, FASESP, se destaca en el financiamiento a la investigación en la universidad.
Examinando y aprobando proyectos de
investigación y desarrollo tecnológico, FINEP
ha transferido grandes recursos estatales a
instituciones de educación superior privadas
para financiamiento de pesquisas. Este organismo es responsable por casi 70% del presupuesto de la Pontificia Universidad Católica
de Rio de Janeiro-PUC/RJ (Gianotte, 1986).
La Pontificia Universidad Católica de Sao
Paulo, en el corriente año, ha financiado casi
30% de su presupuesto con recursos provenientes de organismos gubernamentales,
principalmente FINEP.
A lo largo de los últimos 15 años, los recursos públicos para la investigación universitaria se concentraron progresivamente en
agencias de fomento como las ya citadas y
fueron distribuidos mediante la aprobación
de proyectos específicos. Paralelamente, el
Estado creó un número creciente de organismos gubernamentales de investigación y
desarrollo tecnológico. En empresas estatales surgieron departamentos con idéntica finalidad. Durante este período, la investigación y el desarrollo de tecnologías nacionales
tuvieron avances significativos. La investigación científica en Brasil se realiza todavía,
principalmente, en la universidad pública. Sin
embargo, el mayor fortalecimiento relativo de
este sector ocurre fuera de la universidad.
Como resultado de este proceso se fortaleció
también el Estado al definir el rumbo de la investigación en el país.
En la educación superior pública, la gratuidad es un hecho hace décadas, excepto el
cobro de ciertas contribuciones o valores
simbólicos por parte de algunas instituciones
del sistema educacional federal, de los estados y las mensualidades de ciertos establecimientos municipales. La educación gratuita
en todos los niveles es una de las condiciones para la democratización del sistema educacional. Pero no es este el motivo de la gratuidad de hecho. La Constitución Liberal de
1946 establecía que la educación superior
debería ser gratuita solamente para los que
demostrasen carecer de recursos. Las Cartas
del régimen militar se distanciaron aún más
10
Hasta 1985, antes de la creación de este Ministerio, en la Nueva República esos organismos
estaban vinculados a la Secretaría de Planificación
de la Presidencia de la República-SEPLAN/PR.
de los principios de la democratización del
sistema educacional al determinar que la gratuidad de la enseñanza superior (y también
de la media) fuese reemplazada gradualmente por el sistema de becas de estudio restituibles. Pero la gratuidad de hecho de la enseñanza superior –práctica vigente durante 2
décadas– terminó por imponer una realidad
política en la historia más reciente de la universidad pública.
Cuando todavía regía la Constitución del
régimen militar, la recesión que comenzó en
1981 desencadenó tentativas del gobierno federal para eliminar la gratuidad de la educación superior. Hubo protestas vehementes de
la sociedad civil en las cuales los docentes
(liderados por su organización, ANDES), tuvieron un importante papel. Por su parte, el
gobierno percibió que la cobranza de mensualidades poco aportaría al presupuesto de
la universidad pública, un 8% aproximadamente (cf. los resultados de Velloso y Tramontim, 1981, por ejemplo) y desistió de su
impopular proyecto.
En 1988, la Nueva Constitución recién
promulgada estableció la gratuidad integral
en todos los niveles de enseñanza de las instituciones oficiales.
Gastos totales y unitarios
A lo largo de todo el período 1980-85, la distribución de los gastos públicos del gobierno
federal y de los estados en la educación superior se mantuvo casi sin cambios (cuadro
7). En 1981 la parte de los gastos federales
se reduce levemente, aumentando un poco
también la de los estados. A partir de ese
momento, ambas proporciones sufren cambios muy pequeños; la de los gastos federales gira alrededor de 3/4 del total y la de los
estados 1/4. (Nótese que ambas no suman,
exactamente, 100%; la diferencia corresponde al gasto público municipal).
Esas pequeñas variaciones en la distribución de los gastos son consecuencia de un
mayor aumento del cuerpo docente de los
sistemas de educación superior de los estados.
Los gastos federales se incrementaron
continuamente durante todo el período. A pesar de haber tenido un mayor aumento acumulado, los gastos de los estados tuvieron
una baja en el punto más alto de la coyuntura
económica recesiva. En el cómputo general y
como resultado del peso mayor de los gastos
federales, el total del gasto público creció
año a año, alcanzando al final del período
33
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
Cuadro 7
DISTRIBUCION PORCENTUAL DE LOS GASTOS EN EDUCACION SUPERIOR POR NIVEL
DE GOBIERNO, INDICES DE EVOLUCION DE LOS GASTOS POR ALUMNO
1980
1981
1983
1985
Gastos (%)
Total
Federal
Estados
100.0
77.8
22.1
100.0
74.4
25.5
100.0
75.8
24.1
100.0
74.9
25.0
Gastos (índ.)
Total
Federal
Estados
100.0
100.0
100.0
114.9
109.9
132.6
103.2
100.6
112.6
124.2
119.6
140.6
Gastos por alumno
Total
Federal
Estados
100.0
100.0
100.0
105.6
111.1
116.6
88.2
93.7
83.5
109.9
115.9
104.6
casi un 25%. La tendencia al aumento acompañó de cerca al crecimiento del número de
profesores (ver cuadro 6), sin embargo a tasas más altas.
La elevación de los gastos es resultante
principal del comportamiento de variables relativas al cuerpo docente, pues los pagos de
personal constituyen el mayor responsable
de ello. Esas variables son: salarios y plan de
carrera, régimen de trabajo, calificación y número de profesores. Cabe hacer notar que
los gastos federales registrados en el programa de educación superior incluyen algunos
que no se refieren al sistema federal de educación sino a los ministerios militares (academias de formación de oficiales) y de otros ministerios que tienen instituciones de nivel superior para la formación de cuadros de la administración pública (diplomáticos, fiscales
del Ministerio de Hacienda, por ejemplo). Esa
manera de contabilizar los egresos provocará
una sobreestimación de los gastos unitarios
calculados más adelante, ya que nuestros
datos no incluyen la matrícula de fuera del
sistema federal de educación.
Los gastos federales se vieron afectados
a comienzos del período por la reestructuración de la carrera del magisterio en 1981.
Esta reforma elevó los sueldos e incorporó la
categoría de los profesores-colaboradores al
cuadro del magisterio. Esos profesores, precariamente contratados, tenían sueldos muy
inferiores a los de los profesores del cuadro
docente (titulares, adjuntos, asistentes auxi-
34
liares). Los colaboradores representaban, un
año antes de la incorporación, cerca de 1/4
del total de docentes de la educación superior federal (SESU, 1985). Los nuevos niveles
salariales y la incorporación de los colaboradores son los principales responsables por la
elevación de los gastos federales en cerca
del 10% entre 1980 y 1981, mientras que el
número de contratos docentes crecía, apenas, 2% en esos mismos años (ver cuadro 6).
El nuevo plan de carrera del magisterio
de la educación superior federal instituyó la
promoción automática por tiempo de servicio
dentro de una misma categoría. Esa característica significó una presión sobre los gastos
–liviana, pero continua–, como resultado del
envejecimiento del cuerpo docente.
Con el nuevo plan de carrera se le creó,
también al profesor, la posibilidad de ascender de categoría sin tener la titulación correspondiente (Maestría o Doctorado) siendo suficientes para habilitarlo las evaluaciones de
desempeño a las que debía someterse con
ese fin. Este dispositivo trajo consecuencias
lamentables, contrariando los principios fundamentales que deben regir a la vida académica. Además, significa otra presión sobre
los gastos en la medida en que facilita en demasía el cambio de categoría.
Reajustes de salarios
Entre 1980 y 1982 estuvo vigente en el país
una política de reajustes de salarios que pro-
La educación brasileña y sus recursos / Jacques Velloso y Sandra Carvalho
movía una pequeña redistribución de ingresos en la masa salarial, sin tocar los lucros
del capital. Por esa política, los trabajadores
que percibían salarios más bajos tenían sus
salarios reajustados en un 10% por sobre un
índice de inflación creado en ese entonces, el
INPC (Indice Nacional de Precios al Consumidor). Los trabajadores con sueldos más altos
recibían reajustes iguales o inferiores a ese
índice. La política salarial formó parte integrante de los ajustes recesivos puestos en
práctica desde 1981 e intensificados a partir
de 1983, año en el cual el país comienza a
ser supervisado por el Fondo Monetario Internacional. A principios de 1983, los reajustes
para los grupos de menores ingresos se
igualaron al INPC y después fueron inferiores
a él. Los sueldos más altos tuvieron siempre
reajustes menores que el INPC (Singer,
1985).
Los profesores universitarios fueron muy
afectados por esta política ya que sus sueldos estaban entre los más altos. Con eso, la
repercusión en los gastos de factores antes
comentados, como la expansión cualitativa
del cuerpo docente, su creciente cualificación y los cambios en su régimen de trabajo
fue parcialmente anulada por la fuerte compresión de los salarios. Veamos algunos
ejemplos que ilustran este fenómeno.
En el plan federal, el magisterio tenía entre 1981 y 1983 un crecimiento moderado.
Otros factores contribuyeron a elevar la plantilla de sueldos de esas instituciones, pero ya
en 1983 los gastos federales cayeron al nivel
de los comienzos de la década. En el nivel de
los estados, en esos 3 años el número de
profesores aumentó 6%. Otros factores influyeron en el aumento de los gastos, pero en
1983 cayeron de un índice de 133 al de 113,
una reducción por lo tanto cercana al 8%.
En el período 1980-85 hubo una creciente mejoría en la calificación de los docentes
de las instituciones federales, a través de la
obtención de los títulos de maestría o doctor.
La titulación favoreció el ingreso de los docentes a niveles más elevados de la carrera y
con mejores salarios. Este fenómeno se observa tanto en el sistema educacional a nivel
federal como en el de los estados.
En el plano federal, la distribución de los
docentes por niveles de carrera en 1980 era:
titulares 9%; adjuntos 20%; asistentes, 24%;
auxiliares, 21%; colaboradores, 26%. Cuatro
años más tarde los adjuntos representaban
cerca de 30% del total, los asistentes eran
poco más de la mitad; los auxiliares, aproximadamente 10% y los colaboradores casi no
existían.
Esos cambios fueron consecuencia del
proceso de calificación docente y de la incorporación de los colaboradores al cuadro del
magisterio federal. En su conjunto, contribuyeron a aumentar los gastos.
Dedicación exclusiva
En el mismo sentido contribuyó el cambio en
el régimen de los docentes. En 1980 cerca
de 2/3 del cuerpo docente de las instituciones federales de la enseñanza superior estaba en régimen de tiempo integral o dedicación exclusiva (esta fracción no incluye la categoría de los colaboradores, para la cual no
se dispone de datos comparables). Cuatro
años más tarde esa proporción aumentó hasta aproximádamente 3/4 del magisterio
(SESU, 1985). Ambos procesos, el de la mejoría de la calificación y el de cambio en el
régimen de trabajo, tuvieron como consecuencia una tendencia alcista de los gastos;
elevaron también el potencial cualitativo del
magisterio, permitieron la expansión de la
post graduación y el fortalecimiento de la investigación.
Procesos parecidos y con similares consecuencias ocurrieron en los sistemas de los
estados, especialmente en instituciones
como la Universidad de Sao Paulo –USP– y la
Universidad de Campinas, UNICAMP. No se
dispone de informaciones consolidadas de
esos sistemas. Es probable que la intensidad
de los procesos haya sido menor pues su
crecimiento se dio, principalmente, a través
de la expansión y creación de nuevas instituciones no universitarias. En ellas, como ni la
investigación ni la post graduación florecen,
el régimen de tiempo integral y la titulación
tiene menor importancia.
Ese conjunto de factores relativos a carrera, calificación, régimen de trabajo y expansión cuantitativa del cuerpo docente de la
educación superior, tendió a elevar el gasto
total, mientras que la política salarial actuó en
sentido contrario. Como resultado tenemos
que en el período los gastos aumentaron más
que el número de docentes.
Los gastos unitarios crecen lentamente
en los primeros años del período, bajando en
1983 para aumentar posteriormente hasta
1985. Las reducciones de 1983 son sustancialmente mayores que los cambios en los
gastos totales. Eso se debe a la continua expansión de la matrícula hasta ese año, la que
en los sistemas de los estados creció a tasas
más altas.
En los años siguientes y hasta el final del
período, los gastos unitarios crecen nueva-
35
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
mente. En el plano federal el aumento es significativo: el número de profesores se mantiene, prácticamente, estable, la matrícula disminuye debido a la insuficiente calidad de la
demanda a la cual ya nos referimos y los
otros factores (calificación y régimen de trabajo, principalmente) siguen presionando en
el sentido de aumentar el gasto. En el plano
de los estados parece que la significativa expansión de la matrícula en los dos últimos
años del período (casi 15%) ocurrida principalmente en instituciones no universitarias, se
debe al aprovechamiento de profesores recién titulados con sueldos más bajos. Los
gastos unitarios aumentan después de 1983,
pero aún permanecen en niveles inferiores a
los de 1981. Esta interpretación es verosímil,
pero su comprobación depende de informaciones adicionales que no se encuentran disponibles. Además, y como ya dijimos en la
introducción a este trabajo, todo el análisis de
los gastos totales y unitarios tiene carácter
preliminar y de sugerencia debido a las limitaciones de los datos y a la insuficiencia de
informaciones.
Recursos externos
Cuestiones conceptuales y políticas
Al analizar los recursos externos destinados a
educación surge, inmediatamente, una pregunta relativa a la finalidad de estos préstamos en moneda extranjera. Responderla implica el tratamiento de algunas cuestiones de
orden conceptual y político, lo que haremos a
continuación.
Los préstamos extranjeros pueden ser
encarados como un anticipo de presupuesto.
En este caso, serán más ventajosos que los
que podrían realizarse en moneda nacional
solamente si sus costos fuesen menores, es
decir, si los intereses son más bajos que los
cobrados internamente (Mello y Souza, Velloso y Melchior, 1988).
Pero los recursos adicionales obtenidos
de esta manera no son sino medios para enfrentar los problemas educacionales. Y la solución de esos problemas depende, principalmente, de voluntad política, de una correlación de fuerzas que en efecto permita su
adecuado enfrentamiento. La mayoría de las
veces depende, también, de transformaciones sociales externas al sistema educacional,
pero aún en este caso es mucho lo que se
puede hacer internamente debido a la relativa autonomía del sistema. Por consiguiente,
los préstamos extranjeros no son la solución,
sino apenas medios para que las soluciones
36
puedan eventualmente ser encaminadas, a
condición de que otros requisitos sean satisfechos. Por otra parte, en Brasil los préstamos extranjeros representan con frecuencia
una parte pequeña de los gastos públicos en
educación. Generalmente, no tienen un volumen comparable a los recursos necesarios
para programas o proyectos de envergadura
nacional. Constituyen, por lo tanto, un aporte
adicional, con duración máxima de medio
plazo. Al contrario, la implementación de soluciones a los problemas educacionales exige, generalmente, esfuerzos continuados que
superan el período en el que estos recursos
extraordinarios –mediante los préstamos extranjeros– entran al país.
En estas circunstancias, parece que los
préstamos extranjeros sólo serán productivos
si, satisfechas ciertas condiciones que más
adelante discutiremos, son destinados a actividades “semilla”. Pueden incluirse en esta
categoría programas o proyectos cuyos frutos se reproduzcan fácilmente, tengan impacto elevado en el sistema educacional, sean
de corta o media duración y para los que no
existan en el momento los recursos necesarios. Ejemplos que, eventualmente, pueden
ser incluidos en esta categoría, son programas de perfeccionamiento de profesores o
proyectos de fortalecimiento de actividades
de investigación.
Es frecuente la argumentación de que los
préstamos son útiles para provocar cambios
institucionales. Al representar un flujo estable
de recursos por algunos años, los préstamos
facilitarían la adopción de algunos tipos de
innovaciones, tales como nuevas prácticas
de gestión. Este argumento es confuso
por 2 razones. Primero, porque si la adopción de innovaciones dependiese apenas de
la garantía de nuevos recursos por algunos
años, los préstamos internos podrían tener el
mismo efecto. Segundo, porque la adopción
de cualquier innovación requiere de un clima favorable como la existencia de una voluntad política y/o de una correlación de fuerzas que puedan garantizar alguna posibilidad
de éxito.
Una de las motivaciones de los préstamos extranjeros puede ser el interés de las
agencias financiadoras por hacer efectivas
sus directrices de política social o educacional en los países que solicitan estos recursos.
De hecho, no han sido pocas las situaciones en que conjuntos articulados de políticas sociales (los llamados “paquetes”) han
sido ofrecidos a los países en desarrollo vinculados a la posibilidad de préstamos externos (véase Cardoso, 1983, por ejemplo). Es-
La educación brasileña y sus recursos / Jacques Velloso y Sandra Carvalho
tas situaciones han sido, especialmente, frecuentes en los casos de agencias bilaterales,
como la AID, o multilaterales, como el BIRD
(Banco Mundial).
Frente a la gran escasez de recursos
existente en los países en desarrollo, préstamos como esos han provocado, muchas veces, profundas alteraciones en las políticas
nacionales. Las elites de estos países –en general– acogen de buen grado esas ofertas
porque se combinan con sus intereses, aunque puedan colidir –y es frecuente que eso
ocurra– con las aspiraciones de la mayoría
de la población.
Diferencias
Es verdad que entre las agencias internacionales de financiamiento hay significativas diferencias en lo que se refiere a la definición
anticipada de las políticas educacionales de
los países que reciben los préstamos. La misma diferencia existe en lo que se refiere a su
conducta durante las negociaciones de los
préstamos a las naciones en desarrollo.
Algunas de esas agencias tienen vagamente especificado su papel y por lo general
no demuestran mayor empeño para que los
países que reciben el préstamo, lo acepten.
Otras lo tienen muy bien definido y tratan de
validar sus directrices durante las negociaciones.
Un ejemplo que ilustra este segundo
caso son los préstamos del Banco Mundial
(BIRD). En 1983 se desarrollaban negociaciones por un volumen considerable de recursos
entre este Banco y un sector de ciencia y tecnología brasileño. Se llegó posteriormente a
un acuerdo que tuvo como resultado la implantación del Programa de Apoyo al Desarrollo Científico y Tecnológico, PADCT. Durante las negociaciones, el equipo de consultores del BIRD, avalado por la dirección superior de la institución, postulaba con insistencia y acierto, que representantes de la comunidad científica deberían tener activa participación en las decisiones medulares del futuro programa. Era esta una directriz claramente definida por la agencia financiadora.
Como el gobierno brasileño del régimen militar era contrario a esa participación, persistió
el impasse durante cierto tiempo.
Más tarde, al término del régimen militar,
la comunidad científica conquistó su participación no sólo en decisiones centrales del
programa, sino también en instancias deliberativas de organismos gubernamentales responsables de la política científica y tecnológica del país. En este caso, tal vez una rara ex-
cepción, las políticas de la agencia financiadora estaban de acuerdo con el avance de
las perspectivas de democratización del país.
El Banco Mundial, por lo general, difunde
los estudios de sus técnicos sobre la educación en los países en desarrollo. Estos estudios tienen una fuerte connotación doctrinaria, es decir, encierran nítidas opciones y recomendaciones de ciertas políticas educacionales. El contenido de estos estudios, desde un punto de vista formal, expresa sus opiniones y no necesariamente el de la agencia
a la que están vinculados. Aunque, oficialmente, las opiniones emitidas son de los técnicos, la experiencia ha mostrado que suelen
coincidir con las políticas asumidas por la
institución.
Un ejemplo reciente de esos estudios es
el de Psacharopoulos et. al. (1986). Es iluminador examinar el contenido del estudio y las
críticas de Carnoy (1987) a las recomendaciones de políticas de ciertas agencias internacionales como el BIRD. Hecho este examen, se verifica que las opiniones de los técnicos generalmente coinciden con las políticas recomendadas por la institución.
En el texto de los técnicos del Banco, las
opciones y recomendaciones de políticas
educacionales se orientan en el sentido de
fortalecer la iniciativa privada en educación y
la concesión de facilidades a las escuelas
particulares. Por lo tanto, están en dirección
opuesta al fortalecimiento de la escuela pública.
En la literatura brasileña sobre educación
en los últimos años, estas propuestas son llamadas privatizantes porque actúan en dirección contraria a la democratización de la educación; varias de ellas fueron puestas en
práctica durante el régimen militar o hubo
tentativas de hacerlo.
Las políticas recomendadas por los técnicos –es decir, oficiosamente sugeridas por
la agencia financiadora– frecuentemente están preocupadas con la eficiencia buscada,
la mayoría de las veces, a expensas de la democratización de la educación, de la sociedad y del Estado, ubicándose en el polo
opuesto al marco conceptual que enunciamos al comienzo de este texto.
En el cuadro de análisis de los préstamos
externos, además de los aspectos económicos y financieros pertinentes, hay dos variables que merecen cuidadosa consideración.
Una de ellas es la propuesta de política educacional que muchas veces está insertada al
préstamo. La otra es la flexibilidad de la institución financiadora en lo que se refiere a sus
propuestas de políticas educacionales. Los
37
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
recursos en moneda extranjera pueden ser
deseables solamente si su contratación no
viola la soberanía nacional y, principalmente,
si contribuyen a la ampliación de las oportunidades educacionales a todas las capas de la
población.
En síntesis, puede decirse que los préstamos externos, debido a las condiciones en
que son ofrecidos y a otras limitaciones que
presentan, no constituyen un camino preferencial u opción importante para enfrentar los
problemas educacionales de los países en
desarrollo.
Evolución de los préstamos externos
Los recursos externos para el sistema educacional pueden ser analizados a partir de los
contratos con el Ministerio de Educación,
MEC ya que no hay informaciones consolidadas de los sistemas municipales y de los estados. Para el MEC, los datos disponibles incluyen los contratos firmados hasta 1985 y
comprenden los recursos destinados a los diversos niveles de enseñanza.
En los años iniciales del período 1980-85
se observa una tendencia declinante en el
aporte de los recursos externos con una ligera recuperación al final (parte superior del
cuadro 8). El movimiento de pagos, al contrario, tiende a elevarse en los años iniciales.
Ese comportamiento no sólo es consecuencia
de la contratación de nuevos préstamos, de
sus valores y de los cronogramas de desem-
bolso (generalmente entre 5 y 7 años), sino
también de la distribución en el tiempo de los
períodos de carencia y amortización de los
préstamos contratados recientemente y los
anteriores.
En la última columna de la parte superior
del cuadro 8 se presenta el total acumulado
de los aportes, pagos y el saldo del flujo de
caja, el que es negativo y del orden de los
US$ 64 millones. Nótese que los valores de la
columna “total” corresponden a la suma de
los montos de todos los años del período.
La parte inferior del cuadro 8 contiene los
aportes, pagos y el flujo de caja previstos a
partir de 1987. Esos valores fueron estimados
en función de los préstamos contratados hasta 1985 y no incluyen contratos posteriores o
que están actualmente en negociación.
Al inicio de la segunda mitad de la actual
década se observa que los aportes superaron a los pagos, lo que tuvo como consecuencia un flujo de caja positivo. A partir de
1989 no hay ingresos de nuevos recursos y la
situación se invierte con flujo de caja negativos en todos los años siguientes. La deuda
en moneda extranjera del MEC, acumulada a
partir de 1985, alcanza a la suma aproximada
de US$ 420 millones y de US$ 483 millones
en su valor total acumulado.
A pesar de lo significativo de esta suma,
ni los aportes de recursos externos, ni los pagos a las agencias financiadoras han representado una parte apreciable de los gastos
del ministerio. Entre 1984 y el comienzo de la
Cuadro 8
PRESTAMOS EXTERNOS AL MINISTERIO DE EDUCACION
1980
Préstamos
Aportes
Pagos
Flujo de caja
Previsiónesb
Aportes
Pagos
Flujo de caja
a
1983
24.1
20.3
3.8
13.0
23.2
–10.2
3.7
27.4
–23.7
22.6
30.2
–7.6
91.1
155.2
–64.1
1987
1989
1991
1993+
Totalc
53.7
41.5
12.2
3.3
49.7
–46.4
–
48.5
–48.5
–
358.8
–358.8
189.8
672.5
–482.7
Total 1980-1985 es la suma de los valores de cada año del período.
Las previsiones se basan en los contratos de préstamos firmados hasta 1985.
c
Total de 1986 a 1993 es la suma de los valores de cada año del período.
b
38
1985
Totala
1981
La educación brasileña y sus recursos / Jacques Velloso y Sandra Carvalho
década, los recursos externos disponibles
fueron equivalentes, en promedio, a cerca del
1% de los gastos del Ministerio en la función
educación y cultura. Los pagos correspondieron en promedio cerca del 2% de esos
gastos (Mello y Souza, Velloso y Melchior,
1988).
En la segunda mitad de la década, los
pagos previstos crecen sustancialmente en
relación al quinquenio anterior. Tomando
como referencia el año 1991, se verifica que
en esta época los pagos previstos serán cerca de 77% más elevados que los realizados
en 1983. Pero la proporción de pagos previstos por el MEC en los próximos años no se
distanciará demasiado de sus valores anteriores. Los gastos del ministerio sufrieron un
notable crecimiento entre 1984 y 1986 por las
razones anteriormente registradas, llegando a
estabilizarse en 1987. En ese período de dos
años, los gastos del ministerio aumentaron
87% más de lo previsto. A juzgar por ese aumento, los futuros pagos de los préstamos
corresponderían a un porcentaje algo menor
que el del año pasado.
Sin embargo, en 1988 la reforma tributaria promovida por la nueva Constitución tuvo
como resultado algunos cortes en el presupuesto del Ministerio de Educación. En los
próximos cuatro años, el presupuesto tributario del gobierno federal (Unión) será reducido
en algunos puntos porcentuales y el presupuesto del Ministerio también en la misma
proporción. En ese juego de aumentos y reducciones, la porción de los pagos previstos
deberá estar en torno al 25% de los gastos
del MEC o menos, sin que llegue a comprometer su programación o su presupuesto.
39
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
POLITICAS PUBLICAS EN UNA ERA
POST-LIBERAL: REFORMA Y
RECONSTRUCCION EDUCATIVA
PARA LA DECADA DEL NOVENTA
Thomas Fleming*
Con una nueva década y un milenio al alcance de la mano, resulta de
toda conveniencia que los líderes políticos y los educadores
consideren algunos de los cambios sociales y educativos que han
marcado los últimos años, así como el significado de ellos para la
institución social constituida por la educación pública.
En el transcurso de las pasadas dos décadas, diversas fuerzas
sociales, políticas y económicas han transformado la naturaleza misma
de la sociedad y han cuestionado el rol que las escuelas deberían
desempeñar en la vida de las personas, en la vida de la comunidad y
en la vida del Estado.
Gran parte de la discusión y del debate acerca de la escolaridad
durante los años 70 y 80, adoptó un tono crítico. En todo el mundo, la
reciente toma de conciencia acerca de la educación ha sido
configurada por las demandas de la comunidad en relación con la
responsabilidad en los costos y en la calidad de ella, por demandas
de los padres por mayor participación en la política educacional y en
la toma de decisiones, por el fraccionalismo y el conflicto dentro de la
profesión docente y –tanto entre los niveles del gobierno responsables
por la entrega de servicios educativos, como en otros ámbitos– por la
creciente popularidad del sector escolar privado.
En opinión de algunos críticos se observa
una “crisis” en la educación pública, una crisis que transciende las fronteras nacionales y
que provoca preocupación en Argentina,
como lo hace en México, en Canadá y en los
Estados Unidos.
Las quejas de estos son múltiples y variadas. Para algunos de los más estridentes detractores, las escuelas –así como quienes las
gobiernan y las administran– no representan
las necesidades de la comunidad en su conjunto y, según se afirma, sirven para privar de
sus derechos a quienes deberían ayudar.
Con mayor frecuencia quizás, periodistas,
*Thomas Fleming. Ph. D. Profesor de la Facultad de Educación de la Universidad de Victoria,
B.C. Canadá. Autor de diversas obras sobre la historia de la administración educacional. Editor del
informe de la Comisión Real sobre Educación
(Report of Royal Commision on Education), 1988.
40
políticos y diversos otros críticos se refieren a
la disminuida confianza que se tiene en la
educación pública, a las altas tasas de analfabetismo en países desarrollados y en desarrollo, a los bajos niveles de rendimiento académico aun en las naciones más avanzadas,
a los serios problemas de alfabetismo cultural
entre los estudiantes de la enseñanza media
y a la discutible relación que parece existir
entre inversión en educación y crecimiento
económico. Junto con tales quejas, los críticos sostienen que las escuelas sirven como
organizaciones destinadas a impedir el cambio, que el currículo y las destrezas que enseñan dejan de ir al mismo paso con los
grandes cambios sociales, con los cambiantes requerimientos del mercado del trabajo
industrial o post-industrial y con la revolución
tecnológica que ha caracterizado a las comunicaciones y a la información en los años 70 y
80.
Si bien estas preocupaciones reunen
gran atención pública y profesional, su discu-
Políticas públicas en una era post-liberal / Thomas Fleming
sión rara vez genera la clase de perspectiva
que conduce a una comprensión fundamental coherente acerca del porqué la enseñanza
pública aparece en un estado de confusión.
A menudo la preocupación de los educadores y de los críticos educacionales por los
problemas actuales, los ciega a los mayores
ritmos de la historia y a las perspectivas más
amplias que se requieren para comprender
los desafíos que están surgiendo cuando nos
aproximamos al año 2000.
El propósito de este artículo es abordar y
ofrecer tal perspectiva mediante la descripción y el análisis histórico y ofrecer un marco
de referencia a través del cual observar la escuela a la luz de las transformaciones políticas, sociales, económicas y de otra naturaleza que caracterizan a la última década del siglo veinte.
Para hacerlo, primero es necesario observar la institución de la educación pública
en términos históricos como una rama del
aparato del Estado y como elemento central
de su política. Las escuelas públicas –ya sea
en Europa, en los Estados Unidos o en Latinoamérica– deben su mismo origen y éxito a
las grandes revoluciones republicanas de los
siglos dieciocho y diecinueve y a la doctrina
política y social del liberalismo en la cual se
basaron tales revoluciones.1 Fácilmente puede argumentarse que la idea de una escuela
“común” o “pública” fue una de las principales creaciones del liberalismo del siglo diecinueve y la primera institución social importante del nuevo estado nacionalista.
Para la política de orientación liberal y
para los reformadores sociales del siglo diecinueve, la escuela constituyó el más directo
y adecuado vehículo institucional para la
construcción de la nación y para el renacimiento moral y social que buscaban. Cuando
la fábrica remplazó a la granja y la industrialización con la urbanización cambiaron la faz
de la sociedad occidental y la naturaleza de
la vida familiar, la necesidad de una agencia
tal como la escuela para colaborar en estas
transformaciones se hizo obvia. La atracción
de la escuela pública, como sus propósitos,
parecían sin límites: podía educar a los jóvenes, enseñarles los valores y la ética prevalecientes, a la vez que socializarlos en las conductas de la comunidad.
Al mismo tiempo –sostenían sus representantes– la escuela prepara a los más jóve1
Thomas Fleming, “From the Common School
Triumphant to the School of the Millennium: The
Rise and Fall of Educational Liberalism” (University
of Victoria, trabajo no publicado, marzo 1990).
nes para las responsabilidades de la vida democrática y de la ciudadanía política, asimila
a los pobres y a los inmigrantes, cultiva a la
sociedad en general y previene el crimen, la
delincuencia y la enfermedad mediante sus
enseñanzas, su organización y el control social que impone. 2
Desde luego, el experimento liberal del
siglo diecinueve por reorganizar y rehacer la
sociedad a través de iniciativas y regulaciones auspiciadas por el gobierno, se manifestó en otras expresiones fuera de la escuela.
Se le pudo observar en los esfuerzos municipales para construir hospitales y orfanatos,
mejorar las calzadas y la salubridad e iluminar y cuidar el orden en las calles. Sin embargo, en casi todos los países, fue la escuela
pública –más que cualquier otro servicio o
institución cívica– la que hacía concebir mejores esperanzas de un inacabable nuevo
mundo de progreso social, orden y prosperidad que excitaba la imaginación liberal. En
resumen, la escuela pública emergió como la
más visible expresión institucional del Estado
providencial que el liberalismo buscaba
crear.
Influencia que perdura
A través de Europa y de las Américas, desde
la mitad del siglo diecinueve hasta la mitad
de los años setenta, la perspectiva liberal de
cómo enfrentar los problemas del mundo social y educacional por lo general mantuvo su
influencia, aún durante períodos cuando se
elegían gobiernos “conservadores” o “neo-liberales”. Y, esta visión liberal de que sea el
gobierno el que regule los asuntos económicos y sociales permaneció constantemente
confirmada en ciertos ideales filosóficos comunes al nacionalismo del siglo diecinueve,
incluidos algunos supuestos tales como: los
individuos son perfectibles a través del desarrollo educacional y social; el progreso social
se garantiza mejor mediante la planificación y
regulación estatal; la igualdad social debería
ser la meta superior de la actividad estatal;
los individuos y la sociedad deberían ser organizados conforme a paradigmas nacionales y científicos y que las diferencias sociales
e individuales son objetables y debieran ser
minimizadas, si no eliminadas.3
Transformar tales perspectivas filosóficas
2
Alison Prentice, The School Promoters (Toronto: McClellan and Stewart, 1977).
3
Para un análisis crítico de la filosofía liberal,
véase: William F. Buckley, Up From Liberalism (Toronto: Bantam Books, 1969), pp. 6-7.
41
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
en políticas y prácticas educacionales usualmente caía –en todo el mundo– en jurisdicciones de antiguos funcionarios que trabajaban
en el nivel central de las oficinas de gobierno.
Estas personas habitualmente fueron apoyadas en su trabajo por cuerpos de legislación
escolar que sostenían que sólo una presencia
fuerte y centralizada en lo educacional podría
proporcionar la visión y el control necesarios
para conducir las escuelas del país.
En muchas oportunidades, el Ministro de
Educación fue facultado por Ley para desempeñarse como la más alta autoridad en la
toma de decisiones y fijación de políticas
educativas, pudiendo generalmente intervenir
en cualquier materia y nivel en beneficio del
sistema. Tradicionalmente, esas personas –
junto con los funcionarios gubernamentales
que servían en los Ministerios de Educación–
determinaban el currículo escolar básico, autorizaban los textos que debían emplearse,
determinaban la extensión del año y de la jornada escolar diaria y prescribían –entre otras
funciones– los procedimientos de evaluación
e inspección educacional. 4
Su misión, como ellos lo veían, era clara.
Les preocupaba la entrega de enseñanza
gratuita común a todos los niños. Históricamente se sostuvo que tal sistema era la clave
para la igualdad social y el medio para proporcionar una oportunidad económica, cuando no una imperfecta posibilidad de nivelación. Sin embargo, en los últimos años esta
visión ha dejado de ser tan fuertemente sustentada por los líderes gubernamentales o
quizás, por el público en general. ¿Qué es lo
que ha incitado este cambio de perspectiva?
¿Qué nuevas fuerzas han configurado la conciencia política y pública acerca de la educación y qué significan estos cambios para las
escuelas y para la educación en las décadas
venideras?
Al tratar de responder estos interrogantes, la argumentación general que este trabajo desea promover es que, como ideología
social y política, el liberalismo ha perdido mucho de su influencia después de dominar durante más de un siglo el desarrollo de las políticas educacionales, así como de otras públicas. Aún más, resulta razonable asumir
que los efectos de la declinación del liberalismo pueden sentirse más profundamente en
las escuelas y en otras instituciones sociales
cuyo crecimiento y apoyo ha estado estrechamente alineado con las inclusivas y expansivas políticas sociales que el liberalismo
ha promovido tradicionalmente.
4
Fleming, op. cit. p. 7.
42
Conservadores o neoliberales
Más directamente, los orígenes en este cambio en la perspectiva ideológica pueden ser
derivados del surgimiento de los gobiernos
conservadores o neo-liberales en los Estados
Unidos, Canadá e Inglaterra durante los años
70 y de los triunfos electorales de conservadores y neo-liberales en todas partes desde
esos años.
La popularidad de tales gobiernos se ha
basado en una amplia muestra de factores
que incluyen: un disgustos público generalizado por cualquier forma de fuerte control
central en los años anti-colonialistas y postimperiales que siguieron a 1945; una generalizada insatisfacción pública respecto al crecimiento en tamaño y poder de las burocracias gubernamentales; temores respecto al
crecimiento de la deuda pública y de los costos del gobierno; la notoria inefectividad de
las economías administradas por el gobierno;
y la reacción negativa, al menos en varias naciones desarrolladas, a la dudosa efectividad
de programas sociales ambiciosos y costosos emprendidos desde el fin de la segunda
guerra mundial. 5
En las naciones menos desarrolladas,
una inflación en espiral, economías desechas, serios déficits comerciales y las insolventes demandas por repago de los préstamos, han generado sus propias formas de
conservantismo económico y de restricción
del sector público. Esta acción política internacional hacia la reducción de la presencia
de un “gran aparato estatal” y hacia la restricción del sector público en los gastos, se caracteriza comúnmente como “el nuevo conservantismo” o “neo-liberalismo”, dependiendo del ámbito en que se discuta.6
Generalmente se le observa caracterizado por sus esfuerzos por aflojar los controles
reguladores del gobierno en la economía, por
estimular el libre comercio y liberalizar los
mercados, por “achicar” las burocracias, por
simplificar el tamaño y costos de los progra-
5
Thomas Fleming, “Restraint, Reform and Reallocation: A Brief Analysis of Government Policies
on Public Schooling in Bristish Columbia, 19811984”. Education Canada (Spring 1985) 4-11.
6
El término “nuevo conservantismo” se usa habitualmente en la mayor parte de Europa occidental, las Islas Británicas y Norte América para describir este movimiento; en Europa hispánica, México,
América Central y del Sur, el término generalmente
usado es “neoliberal”. Con leves variaciones, ambos términos son en gran medida equivalentes.
Políticas públicas en una era post-liberal / Thomas Fleming
mas sociales –incluyendo la educación– y por
promover un clima social y económico en el
que puedan florecer el comercio y la industria.
Como una doctrina social y política, este
nuevo conservantismo o neo-liberalismo refleja una visión diferente de la naturaleza humana y del rol del gobierno. Valora la libertad
sobre la igualdad, el auto control sobre la regulación, la individualidad sobre la conformidad, la tradición sobre el cambio y la libertad
de elección sobre los servicios monopólicos
del Estado. Intenta primeramente hacer a los
individuos responsables de sus propias vidas
y busca reducir o eliminar, donde sea posible, la intervención del gobierno en los asuntos individuales o familiares.7
En este aspecto, adopta como su axioma
la antigua perspectiva parlamentaria británica: “El gobierno que mejor gobierna es el que
gobierna menos”.
Si bien esta posición ha tenido considerable influencia en los políticos de todo el
mundo, en los últimos años –y, quizás especialmente desde la transformación política de
Europa oriental– continúa encontrando considerable resistencia de ciertos sectores públicos, destacadamente los sindicatos, los grupos representativos de los pobres, de los menoscabados y una diversidad de otros grupos con intereses especiales en todos los niveles socioeconómicos quienes no desean
ver la caída del Estado proveedor.
En diversos países a través del mundo,
los críticos de los gobiernos conservadores o
neo liberales previenen a los líderes de gobierno que no es posible volver a las políticas
económicas del laissez faire de una época
pretérita o a desmantelar en forma drástica
los fundamentos sociales del estado moderno. Hacerlo así, argumentan tales críticos, es
inducir el caos social, económico y político.
Tal debate aprisiona parte de la tensión
ideológica que ahora marca el contexto en el
cual se diseñarán las políticas públicas durante los años 90. A través de los mundos
desarrollados y en desarrollo, parece que los
dogmas del nuevo conservantismo o neo-liberalismo no son aún completamente aceptados, en tanto que las viejas tradiciones liberales de ampliar los servicios públicos para garantizar el progreso social, el orden, la igualdad de oportunidades aún no han sido des-
cartadas. Los diseñadores de políticas se encuentran trabajando en una época de ambigüedad filosófica, una etapa que se caracteriza por la coexistencia de valores liberales y
neo-liberales. Puesto de otra forma, resulta
difícil percibir una perspectiva o un propósito
social en su amplio sentido –acerca de la
educación u otras áreas de la actividad pública– que sea igualmente compartida por académicos, profesores y administradores escolares, planificadores educacionales y sociales, funcionarios gubernamentales y el público en general.
Además, mientras que puede discutirse
que los gobiernos en todos los niveles se encuentran actualmente más preocupados con
tópicos que tienen que ver con la eficiencia y
la restricción que con materias de igualdad
de oportunidad, tal enfoque aparece relacionado con las actuales exigencias económicas y políticas que con una deliberada reorientación de la filosofía política y social.8
A falta de un mejor término, puede ser
apropiado describir el presente contexto filosófico y político de la acción pública como
“post-liberal”. Tal denominación resulta útil en
la medida que significa una tendencia alejada de una disposición ideológica antigua en
lugar de un movimiento hacia una nueva.
Esta distinción puede ser también significativa porque el término “post-liberal” presumiblemente trae aparejados algunos vestigios
de continuidad y tradición, a la vez que algún
sentido de evolución.
7
Para un planteamiento clásico de la perspectiva conservadora o neo-liberal, véase: Clinton
Rossiter, Conservatism in America: Thankless
Persuasion (Vintage Books: New York, 1962).
8
Al respecto, Inglaterra es, quizás, una excepción. El gobierno Thatcher ha tratado de diferentes
formas reorientar la filosofía política y social de la
nación.
Política pública en una era de ambigüedad
Emplear el término “post-liberal” para describir el actual estado de ambigüedad ideológica en el quehacer político es, sin lugar a dudas, menos importante que tratar de comprender lo que este desarrollado contexto de
políticas públicas significa para la educación
y para quienes trabajan en las escuelas.
¿Cuáles son los desafíos emergentes planteados por este contexto de políticas públicas para los administradores, profesores y
otros funcionarios relacionados con la educación? ¿Qué tendencias o desarrollos pueden
identificarse para ayudar a los educadores a
comprender el ambiente social y político en el
cual operarán las escuelas en las décadas
venideras? ¿Qué significa para la educación
el descenso del tradicional enfoque liberal?
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BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
Corriendo el riesgo de parecer prescriptivo, pueden plantearse varios supuestos
como orientadores de futuras acciones.
Primero, para ser efectivos en sus labores, los administradores y otros que toman
decisiones en educación así como en otras
áreas de políticas públicas deberán en las
décadas venideras aprender a adaptase a
esta ambigüedad y a ajustarse al hecho que
ni el gobierno ni el público estarán dispuesto
a apoyar de buena gana cualquier osada
aventura social o educacional como lo hicieran tan gustosamente en el pasado, especialmente en las décadas de los 50, 60 y 70.
Tanto en las naciones desarrolladas
como en las en desarrollo, los dirigentes educacionales serán efectivos sólo en la medida
en que se conviertan en parte de una
búsqueda para desarrollar una nueva y equilibrada perspectiva ideológica que rinda homenaje tanto a los anhelos por libertad individual y restricción económica en educación
valorados por los conservadores, como a los
anhelos por igualdad y progreso social valorados por los liberales.
Hace una generación, Morton White –historiador de la filosofía– describió perspicazmente esta búsqueda por una ideológica coexistencia como la búsqueda de “un capitalismo sin lágrimas”.9 Más recientemente el
profesor Blinder de Princeton escribe también
acerca de la necesidad de una equilibrada
perspectiva ideológica: “La que la ley de
Murphy dice que nunca lograremos –una política económica que sea tanto terca como
bondadosa. Para alcanzar esta feliz unión debemos unir el cálculo económico racional del
conservador… con la compasión del liberal…
Debemos empezar a pensar con la mente y a
sentir con el corazón, en lugar de hacerlo al
revés”.10
En una época en la cual no dominará ninguna filosofía política única, en la cual la política pública estará conformada por ideales
tanto conservadores como liberales, esto no
promete ser una tarea fácil. Se requerirá una
particular sabiduría social y destrezas políticas para calibrar programas que sean posibles implementar e identificar en apoyo para
la educación.
Segundo, puede anticiparse que la tarea
del educador de “vender” al gobierno y al
9
Norton G. White, Social Thought in America,
(Boston: Beacon Press, 1966).
10
Allan Blinder, Hard Heads, Soft Hearts,
Tough-Minded Economics for a Just Society (New
York: Addison-Wesley, 1987), p. 15.
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pública la idea de nuevos programas y servicios educacionales probablemente llegará a
ser más onerosa en los años venideros.
Indudablemente en los países desarrollados, las políticas restrictivas del sector público, el descenso en el apoyo político al gasto
educacional (y un descenso de la población
en edad escolar), así como un cambio generalizado en las prioridades públicas hacia el
cuidado de la salud, el medio ambiente y el
desarrollo tecnológico, limitarán y reorientarán el crecimiento educacional. Tales factores, sin duda, también servirán para reducir
los gastos en ayuda exterior y al desarrollo
internacional de los recursos humanos.
Tanto en las naciones desarrolladas
como en las en desarrollo, ya hoy en día resulta evidente que los educadores están ahora forzados a competir vigorosamente con
otras áreas del sector público aun para mantener los existentes niveles de apoyo. Aún
más, puede anticiparse que los gobiernos
más antiguos en todas partes insistirán en
controles más estrechos y en sistemas de
responsabilidad para los programas educacionales que apoyan, a la vez que se esperará una mejor identificación y definición de
roles y de responsabilidades dentro de los
sistemas de educación pública.
Capacitación técnica y vocacional
También puede anticiparse que tanto los gobiernos como quienes pagan impuestos insistirán continuamente por reformas escolares
que permitan a las escuelas dirigir sus actividades hacia logros específicos de aprendizaje para los estudiantes y hacia la capacitación técnica y vocacional más que hacia el
desarrollo académico general. La evaluación
de programas y la medición del rendimiento
de los alumnos, constituirán además importantes énfasis asignados a la escuela pública
de las décadas venideras.
Los políticos y el público probablemente,
continuarán intensificando la importancia de
las destrezas educacionales básicas y seguirán demandando que se siga un currículo
común. Si la reciente experiencia de Norte
América proporciona algunas orientaciones,
podría también anticiparse que los gobiernos
federales reenfocarán su atención educacional en los problemas de los educando adultos, y particularmente, el problema del analfabetismo en la medida que afecta la productividad económica e industrial.
En otras palabras, el gobierno intentará,
hasta donde sea posible, orientar sus inversiones en educación hacia programas que
Políticas públicas en una era post-liberal / Thomas Fleming
ofrezcan la mayor y más inmediata clase de
retorno económico. En consecuencia, corresponderá a los educadores convencer a los
políticos que ciertos cuerpos de destrezas y
de conocimientos educacionales tienen aplicaciones directas hacia el empleo o al desarrollo económico.
Tercero, es probable que la lucha para el
control de una política educacional –y particularmente el tópico del control público contra el control profesional de la educación– se
intensificará en la década venidera. Las escuelas, durante largo tiempo, han servido de
campo de batalla donde compiten intereses
sociales y políticos que luchan por la supremacía. Sin embargo, en lo sustancial, tales
conflictos han ocurrido entre grupos y personas externos a la escuela. En resumen, los
participantes en la lucha por controlar las escuelas, bien pueden cambiar durante la década de los 90.
Ya existe importante evidencia que sugiere que el público ya no está preparado a
ceder autoridad para la toma de decisiones
en políticas de educación principalmente a
los profesionales de la educación, administradores o planificadores, como ocurrió durante
largo tiempo en la historia de la escuela
pública.
Los directivos educacionales y los profesores no son más observados –usando la elocuente frase de David Tyack y Elizabeth Hansot– como los “administradores de la virtud” .11
Al unísono con la ascendente sospecha
pública respecto a la ciencia –y respecto a
los expertos de cualquier tipo– los profesionales de la educación ya no disfrutan del estatus o fe pública que alguna vez se les asignara, si no en los hechos al menos en la mitología popular. Un creciente movimiento populista –en todas partes del mundo– se encuentra demandando participación en todos los
aspectos educacionales –desde participación en clases hasta en los consejos de padres de las escuelas locales. En el día de
hoy, los padres y los grupos de interés especial continuamente desafían el derecho de los
representantes elegidos para presentar sus
intereses o para hablar en su nombre acerca
de las metas y prioridades de los establecimientos.
Quizás más que nunca antes, los educadores tendrán que hacer campaña para convencer al público de sus capacidades profe-
sionales y de la necesidad de adoptar decisiones profesionales –acerca de los estudiantes y de los asuntos educativos– que estén libres de interferencias políticas y parentales.
Cuarto, los administradores educacionales, los dirigentes gremiales y los educadores
en general estarán obligados a enfrentar problemas relacionados con la diversidad cultural en la medida que ésta atañe a tópicos
lingüísticos, sociales y políticos. La década
de los 90 será claramente una era de relativismo en los valores, una época en la cual las
aspiraciones y conductas sociales serán crecientemente expresadas en términos individuales y algunas veces narcisistas.12
11
David Tyack and Elizabeth Hansot, Managers of Virtue: American Public School Leadership
1820-1980 (New York, Basic Book, 1982).
12
Cristopher Lasch, The Culture of Narcissism:
American Life in an Age of Diminishing Expectation
(New York: W.W. Norton, 1979).
Los años 90
Los años 90 probablemente sean una era
marcada por la soberanía individual, un período en el cual los intereses del grupo especial y del individuo llegarán a dominar los del
colectivo, un período en el cual las políticas
públicas no estarán ancladas en el consenso
público o en las creencias probadas a tiempo
respecto al progreso social y educativo. en
consecuencia, la pregunta de cómo las escuelas públicas pueden acomodar en sus corredores la pluralidad de intereses que en la
actualidad buscan expresarse y participar,
será la que mayormente determine su futuro.
Si las escuelas no pueden satisfacer las
demandas públicas por participación, el desencanto de la comunidad con la educación
pública probablemente aumentará. En cualquier caso es predecible que este nuevo
modo de populismo impulsará importantes
cambios en el gobierno local de la educación
y bien puede, en su oportunidad, llevar tanto
a la proliferación de consejos de gobierno en
el nivel educativo local como a la declinación
de la influencia de las autoridades educacionales centralizadas.
De la misma forma es predecible que
emergerán nuevas presiones orientadas a
descentralizar la autoridad y las estructuras
administrativas, el control curricular, el control
de las evaluaciones y exámenes, así como el
control de los mecanismos para los impuestos y los gastos educativos. Es concebible
que las estructuras de la autoridad escolar
puedan volver a sus más remotos principios
históricos cuando una pequeña comunidad o
grupo privado operaba no más que una es-
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BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
cuela única que era dirigida por un consejo
de legos en la materia.
Tales cambios podrían tener grandes y
obvias implicancias para los profesionales de
la educación, los que trabajarían bajo el escrutinio más directo de la autoridad local en
lugar de los funcionarios del gobierno central.
Dichos cambios también expondrían a los directores de escuelas y a su personal a fuerzas políticas que anteriormente se dirigían
hacia funcionarios elegidos o designados en
el gobierno local o estatal. Esos eventos significarían también el fin de la vieja tradición liberal del control profesional de la educación,
así como el sueño de que las escuelas estuvieran de alguna forma sobre la política. En
síntesis, uno de los más significativos movimientos que puede encontrarse en esta era
post-liberal de políticas públicas, es un emergente movimiento para “desprofesionalizar” la
educación y devolver su control a los padres
y a los grupos comunitarios locales.
Quinto, puede anticiparse que el control
semi-monopolista por parte de la educación
pública de los programas y servicios escolares crecientemente dará paso, en todo el
mundo, a una economía educacional mixta,
una economía que enfatizará la mayor elección y diversidad en las opciones educativas
dentro y fuera de los sistemas tradicionales
públicos o estatales.
Al respecto, puede ser suficiente considerar que la escuela pública y la gran corporación de negocios fueron –indiscutiblemente– las dos grandes invenciones organizacionales de fines del siglo diecinueve y una considerable reconfiguración de ellas ha ocurrido
en los últimos años, en la medida que éstas
han tratado de responder a las cambiantes
circunstancias económicas, sociales y tecnológicas. Este cambio, en si mismo, puede
provocar la pregunta: ¿Puede una reestructuración similar estar detrás de la escuela
pública? Las demandas de los padres y de la
comunidad por mayor elección en lo educacional son ya evidentes en el mundo desarrollado.13 Sin lugar a dudas, pueden ser pronto
expresadas con igual fuerza en todas partes,
13
Ver, por ejemplo, un reciente estudio canadiense: British Columbia Royal Comission on
Education, A Legacy for Learners (Victoria, B.C.:
Queen’s Printer, 1988), o bien el estudio más reciente Provincial Education Advisory Committee,
Let’s Talk About School: A Report to the Minister of
Education (Victoria B.C.: Queen’s Printer, 1985).
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en la medida que los padres busquen un mayor control y elección en la configuración del
currículo formal e informal que aprenden sus
hijos.
Sexto y último; el contexto de la educación pública en los años 90 y en los venideros puede ser conformado notoriamente por
los cambios que ya están teniendo lugar en la
fuerza de trabajo del sector. Canadá y los Estados Unidos, por ejemplo, están enfrentando
serios déficits de profesores como también lo
están experimentando otras naciones en todo
el mundo.
Este problema, en parte se relaciona con
el envejecimiento de la misma fuerza de trabajo (el promedio de edad de un profesor canadiense está en alrededor de los cuarenta
años), con dificultades para atraer jóvenes a
las pedagogías universitarias del campo educacional y con altas tasas de deserción dentro de la misma profesión docente. Enfrentados a muchas otras opciones, especialmente
en carreras relacionadas con las industrias
de altas tecnologías y del campo de la información, los jóvenes capacitados se aprecian
menos interesados en escoger una profesión
donde se percibe que los salarios son bajos y
los desafíos sociales inmensos.
El cambiante status de la mujer, particularmente en las naciones desarrolladas, también ha significado que ya las escuelas no
puedan contar para su profesorado con una
población femenina cautiva debido a las pocas opciones de otras carreras. Al mismo
tiempo, los recientes esfuerzos de los gremios docentes por obtener un mayor control
en los programas de formación de profesores
y por establecer las condiciones de trabajo
en las escuelas, a la vez que para empeñarse
en movimientos para mejorar la seguridad y
beneficios sociales, han contribuido a desestabilizar tanto la preparación de docentes
como su reclutamiento.
En conclusión, entonces, la década de
los años 90 promete ser una época de considerables desafíos para los educadores y
para los políticos que configuran la educación pública.
La comunicación en los procesos de alfabetización / Mario Kaplún
LA COMUNICACION EN LOS PROCESOS DE
ALFABETIZACION: RETO QUE EXIGE RESPUESTA
Mario Kaplún*
La presencia tan universal de los medios de comunicación en nuestro
entorno cultural actual, viene a justificar plenamente el estudio sobre su
empleo en las instancias alfabetizadoras y postalfabetizadoras.
El Proyecto Principal de Educación recomienda “aprovechar los
medios de comunicación para las acciones educativas”.
Es necesario, entonces, hacer el aporte de precisar cómo podemos
aprovecharlos y usarlos en forma más adecuada y eficaz. Todavía hay
en este campo muchas preguntas sin responder; muchas acciones que
no han sido confrontadas y evaluadas.
Ya con sólo avanzar en esa dirección, estaremos haciendo una
valiosa contribución a los esfuerzos educativos.
Este seminario tiene para ello el gran aval de
que no lo hará desde supuestos teóricos y
voluntaristas, desde planificaciones de escritorio, sino desde la experiencia, desde la
práctica. Y con los materiales a la vista o al
oído…
Para quien les habla, como estudioso de
la comunicación educativa, este último rasgo
convierte a este Seminario en una ocasión
privilegiada.
Cuando, hace unos años, debí hacer
para la UNESCO/OREALC un estudio sobre
estrategias y recursos de comunicación en la
educación de adultos, me encontré con una
gran limitación: pude reunir algunos informes
de los programas en ejecución pero no los
materiales educativos producidos y empleados en ellos. Al parecer, éstos no se consideran relevantes; no se ve necesario analizarlos
ni evaluarlos. Los informes se limitan a consignar: “se imprimieron tantas cartillas”, “se
emitieron tantos programas de radio”, pero
nada dejan saber acerca de esos impresos y
de esas emisiones radiofónicas, de su consistencia pedagógica, de su calidad creativa
*Mario Kaplún, uruguayo, especialista en comunicación educativa. El presente documento recoge la introducción técnica que hiciera Kaplún al
inicio del reciente Seminario Regional REDALF sobre medios de comunicación en apoyo a procesos
de alfabetización y postalfabetización, celebrado
en Cusco, Perú, del 9 al 13 de julio de 1990.
y comunicativa, de su adecuación al lenguaje
específico del medio al cual están destinados. Sin embargo, todos ellos son factores,
determinantes para los resultados del esfuerzo alfabetizador.
Me propongo trazar, muy suscintamente,
algo así como una visión panorámica en torno
a la comunicación en apoyo a programas de
alfabetización y postalfabetización: intentar
una recapitulación, revisar en qué se está,
enunciar las tendencias prevalecientes, los
avances conceptuales que se vienen registrando en los últimos años, los problemas e
interrogantes que hoy se plantean y que, ciertamente, ya no son los mismos de décadas
pasadas. Espero que este recuento sea útil
para que esta reunión aporte pautas de reflexión y evaluación.
Si un encuentro como este se hubiese realizado hace unos quince o veinte años, habría estado dominado por un sentimiento de
euforia. Hubo un momento, en efecto, en que
se creyó que los modernos medios de comunicación eran la panacea, la llave maestra
que vendría a resolver por sí sola y en forma
casi mágica, los ingentes déficits de la educación básica en nuestra región.
Radio y televisión eran vistos como la
gran moderna escuela sin confines, de capacidad de admisión y cobertura ilimitadas;
como los nuevos educadores, los nuevos
protagonistas de la empresa educativa.
Fue la época de la fascinación tecnológica.
47
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
Ya en 1979, cuando se celebra la trascendente Conferencia Intergubernamental de
México, ese optimismo inicial ha dado paso a
una actitud mucho más crítica y realista. El
documento preparatorio de la reunión –que
sería la base para el Proyecto Principal de
Educación– al referirse a los programas educativos realizados a través de medios de comunicación, advierte sobre la necesidad de
“evaluaciones que permitan apreciar su eficiencia real en términos de cobertura y resultados educativos, puesto que –enfatiza el
Proyecto– la utilización de tales medios no
implica por sí misma que un sistema educacional se modernice, que la calidad de la
educación mejore y que los costos unitarios
disminuyan”. Como se puede apreciar, una
actitud desmitificadora.
Hoy, después de reiteradas decepciones, hay conciencia de que es preciso encarar la cuestión con más cautela, con expectativas menos ilusorias, con criterios más afinados y exigentes. Ya no se habla de alfabetizar o postalfabetizar a través de los medios
sino con apoyo de estos, lo que desplaza el
eje protagónico y pone la cuestión en términos más equilibrados.
A partir de esta sana y necesaria reubicación, este encuentro nos permitirá apreciar
cuánto se ha avanzado en los últimos años
en el diseño de estrategias más integrales y
más efectivas.
Sobre la alfabetización
En lo concerniente a la alfabetización, se han
registrado evoluciones en la dimensión social, en la cultural y en la pedagógica.
La dimensión social
En cuanto a la primera de estas dimensiones,
la social, se ha tomado conciencia de que
ninguna alfabetización es neutra ni ideológicamente aséptica. Sea consciente de ello o
no, todo programa alfabetizador se inscribe
en un marco ideológico determinado y transmite una cierta visión de la sociedad y de los
valores.
Al mismo tiempo, ya es difícil encontrar
un programa que se proponga convocar a
una comunidad o a un sector de la población
con el único propósito de enseñarle la lengua
escrita. Antes bien, la alfabetización –sea
esta presencial o a distancia y con independencia de los medios en los que se apoye–
es vista como un momento privilegiado para
propiciar una acción más formativa y de mayor proyección social. Son compartidos los
48
lineamientos del Proyecto Principal de Educación cuando este propone “orientar los sistemas educativos conforme a la justicia social,
de manera que contribuyan a fortalecer la
conciencia, la participación, la solidaridad y
la capacidad de organización, principalmente
entre los grupos menos favorecidos”.
Esta ya arraigada preocupación por la dimensión socioeducativa del acto alfabetizador, se traduce necesariamente en los contenidos de los materiales educativos y en los
valores que ellos transmiten.
Dimensión cultural
Desde el ángulo cultural, hubo un primer momento en que la alfabetización se constituyó
no pocas veces –aunque seguramente sin
proponérselo– en una acción colonizadora.
Se tendió a alfabetizar en forma estandarizada desde la cultura hegemónica, blanca, occidental y urbana. Como un pequeño ejemplo
–elemental pero ilustrativo–, recuerde las justas quejas del director de una radio educativa
rural de la región andina de Venezuela, cuando las radioclases que le llegaban grabadas
desde Caracas proponían palabras como
“metro”, “torre” o “ascensor” a campesinos
que jamás habían viajado en metro, nunca
habían vivido en un edificio torre –ni lo habían
visto siquiera– y en su vida habían subido en
un ascensor, y que incluían asimismo como
ejemplos de palabras compuestas, vocablos
tales como “autopista”, “supermercado” o
“rascacielos”.
La colisión se acentuaba más gravemente cuando esa cultura dominante pretendía
alfabetizar desde sus propias categorías culturales a los individuos de las viejas etnias
autóctonas de nuestra región.
Una sana autocrítica llevó a tomar conciencia de este avasallamiento cultural, no
por involuntario menos sensible a ahondar en
la relación entre alfabetización y cultura (o
mejor en plural: culturas, puesto que precisamente ellas expresan la diversidad) y a procurar lo que cabría llamar el anclaje antropológico de las acciones alfabetizadoras. Se
pudo advertir entonces en los materiales impresos, en las emisiones radiales, etc., una
mayor preocupación por el lenguaje seleccionado, por el respeto a la identidad cultural de
las comunidades, por las idiosincracias étnicas y regionales y sus respectivos universos
vocabulares.
Empero, hoy la urdimbre se ha tornado
más compleja. Nuestro alfabetizando de hoy
no es el de ayer, ni aun asignándole a ese
ayer una data más o menos reciente. Esas
La comunicación en los procesos de alfabetización / Mario Kaplún
identidades culturales tradicionales han entrado en crisis y en recomposición. El acelerado proceso de urbanización y de modernización, la revolución tecnológica que ha remecido todo el entramado social y cultural, el
éxodo rural que algunos programas de alfabetización por radio favorecieron –aun sin
proponérselo expresamente– la expansión de
los medios masivos de comunicación, están
configurando aun en medio de la extrema indigencia y las carencias educacionales de
las mayorías latinoamericanas, un nuevo y
ambiguo escenario cultural. El migrante urbano habla otro lenguaje, tiene otras demandas
y otras expectativas con respecto a la alfabetización; experimenta otras necesidades –laborales, sociales, culturales. Y asimismo, el
campesino está cambiando y queriendo o necesitando apropiarse de otros códigos, que
la radio y la televisión homogenizan.
Esta nueva realidad cultural se refleja –o
está requiriendo ser reflejada– en los materiales educativos: en sus contenidos, en su léxico, en sus apoyos gráficos, en sus temáticas
y nos llama a analizarla y a reflexionar en torno de ella.
La dimensión pedagógica
Respecto a la dimensión pedagógica, creo
que cabe afirmar –y congratularse por ello–
que en los últimos años se ha acentuado la
autoexigencia en cuanto a la calidad de la alfabetización impartida. Se percibe una conciencia más pronunciada de que un programa alfabetizador no se valida sólo por sus índices cuantitativos (aunque sin duda aquí lo
cuantitativo cuenta) sino también por sus resultados en términos cualitativos. Se han tornado evidente que no basta con contabilizar
en cuadros estadísticos el número de iletrados que se matricularon y completaron el curso, por altas y halagüeñas que estas cifras
puedan aparecer; es menester evaluar la
efectividad de la alfabetización ofrecida.
De esa exigencia consensualmente compartida se hace eco la convocatoria a esta
reunión cuando ella afirma la necesidad de
“innovar medios y métodos educativos que
posibiliten una enseñanza-aprendizaje calificada”. Pues bien: ¿qué entender por una alfabetización calificada? ¿Cuándo se puede
aseverar que una acción alfabetizadora ha
cumplido con su objetivo primordial: el de
que sus destinatarios se apropien realmente
de la lengua escrita?
También en este aspecto existe un rico
bagaje de innovaciones y de aportes. Yo sólo
me limitaré a esbozar un tema de análisis que
comienza a aflorar a partir de nuevas investigaciones y contribuciones y que ciertamente
transciende las usuales propuestas de métodos y técnicas para la enseñanza de la lectoescritura.
El enfoque es nuevo y complejo; su fundamentación y desarrollo demandarían ellos
solos toda una extensa ponencia. Con todo,
porque lo estimo de sumo interés y extremadamente relevante, intentaré plantearlo así
sea suscintamente.
Hay como un supuesto básico de casi
toda la alfabetización que se ha venido impartiendo hasta el presente: que el objetivo
es el de lograr que el alfabetizando adquiera
el código escrito y su decodificación. Ello, ni
siquiera ha sido –ni se vio por qué tenía que
ser– objeto de discusión: era lo natural, lo lógico. La misión de la alfabetización es la
de dar a conocer y ejercitar el instrumento.
Una vez en posesión del mismo, una vez éste
grabado y afirmado, la consolidación de la
competencia lectora y escritora ya podrá
completarla el alfabetizando por sí mismo en
la ejercitación, en la práctica, en la vida. Más
aún si recibe el apoyo de una postalfabetización.
Sin embargo, las investigaciones psicolingüísticas de la connotada especialista Emilia Ferreiro y su equipo de colaboradoras, están llevando a poner en duda el grado de real
efectividad de este modo de entender la alfabetización y aportando nueva luz a la cuestión. Se ha iniciado una revisión de los presupuestos de la enseñanza-aprendizaje de la
lectoescritura que, cabe esperar, generará en
los próximos años un debate de fecundas
proyecciones.
En breves palabras, la corriente que
orienta Ferreiro introduce una decisiva distinción: diferencia el aprendizaje de la mecánica de la lectoescritura –esto es, el aprendizaje del código– y la adquisición de la función
de la lengua escrita y señala que, en determinadas deficitarias condiciones socioculturales –que son precisamente las del adulto
analfabeto– el conocimiento de la mecánica
no siempre lleva necesaria y automáticamente a la apropiación de la función.
La escuela elemental pone toda su preocupación en enseñar la primera (de ahí su insistencia en ejercicios de reproducción, de
memorización, de fijación, de copia, de dictado) y da por supuesto que una vez conocida
ésta, el niño ya alfabetizado desarrollará y
adquirirá la segunda. En esto, la alfabetización de adultos ha seguido en líneas generales el mismo criterio.
49
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
Descifrar pero no leer
Sin embargo, las investigaciones realizadas
por el mencionado equipo con niños de bajos
estratos socioeconómicos de cuatro países
de América Latina, han puesto en evidencia
que el educando puede recibir la mecánica
sin por ello captar ni internalizar lo esencial:
el sentido, la función de la lengua escrita (y
no me refiero, obviamente, al significado de
las palabras de un texto determinado sino al
sentido de la lectura, al sentido del acto mismo de leer). Y, si no se da esa captación, la
adquisición de la competencia lectora y escritora no se produce: no se aprende realmente a leer y a escribir.
El resultado es el que todos podemos
comprobar tan frecuentemente –y yo mismo
lo he hecho en forma reiterada en mi experiencia de educador popular–: el de jóvenes y
adultos que de niños pasaron por la alfabetización pero que sólo pueden descifrar las letras, decodificarlas, reconstruir más o menos
trabajosamente la literalidad del texto; pero
no leer comprendiendo.
De confirmarse estas hipótesis –como de
hecho se están confirmando– sería el momento de evaluar con toda la valentía y objetividad necesarias, el real índice de entropía
de los programas alfabetizadores, con o sin
apoyo de medios. Preguntarse asimismo si la
impresionante cantidad de los que hoy llamamos “analfabetos funcionales o por desuso” –
esto es, adultos que de niños o en algún otro
momento de su vida fueron alfabetizados
pero que sin embargo hoy no pueden leer y
escribir– se debe sólo, como suele pensarse,
a la ausencia de una instancia posterior de
ejercitación y de fijación, o también al hecho
de que aquella alfabetización recibida no les
permitió internalizar e incorporar la función
lectora y escritora. Tal vez la causa –o al menos la única causa– no sea el “desuso”, es
decir, la pérdida o el olvido de una capacidad que ya habían adquirido sino la carencia,
ya desde el inicio, de esa capacidad.
Son, como se ve, advertencias que no
pueden dejar de inquietarnos sanamente, de
ponernos en actitud de revisión y de búsqueda.
No sé si esta apretada síntesis ha resultado los suficientemente clara. Con todo, espero que se haya percibido que este aporte a la
sicolingüística –el que, como se ha de ver
más adelante, presenta una gran afinidad
con los encuadres de la comunicación educativa– llevaría a revisar en profundidad no
sólo los métodos sino también los materiales
y recursos de apoyo para la alfabetización.
50
Como sugiere Emilia Ferreriro, lo que necesita el alfabetizando no son sólo ni tanto materiales para “aprender a leer” –cartillas programadas– sino, sobre todo, materiales “para
leer”: textos para la lectura espontánea, seleccionados por el interés y/o la necesidad
de los propios alfabetizandos que los lleven
naturalmente a buscar y privilegiar más que
lo que el texto dice, lo que quiere decir, el
mensaje que él comunica. Y, a la vez, vivir situaciones que lo impulsen a desarrollar su
autonomía escritora: a escribir sus propias
palabras y comunicar sobre el papel sus propias ideas.
Ya comienzan a aparecer algunos materiales de afabetización que, aunque todavía
de manera tímida e incipiente, toman en
cuenta este requerimiento incorporando ejercitaciones de comprensión lectora y de aplicación de la lengua escrita. Por ahí comienza
a abrirse una alfabetización más efectiva,
más perdurable, más completa.
Son –así lo creo, al menos– inquietudes
que nos desafían constructivamente y nos estimulan a un intercambio y una reflexión fecundas.
Sobre postalfabetización
La otra vertiente de esta problemática nos
plantea el apoyo de medios para la postalfabetización. También en este terreno es posible advertir un cambio significativo.
Siempre haciendo la comparación entre
el antes y el ahora –una técnica un tanto maniquea, pero útil para identificar procesos de
cambio– será bueno recordar cómo se entendió en un pasado no lejano el papel de los
medios masivos en la educación. Por un lado,
surgieron y se desarrollaron las llamadas escuelas radiofónicas; por el otro, los planificadores pugnaban por lograr insertar en la radio y en la televisión “espacios educativos”.
O para especificarlo con más precisión, espacios instruccionales. De este modo se entendía aprovechar los medios masivos de comunicación para la educación y ponerlos al
servicio de las necesidades educativas de la
población.
¿Qué fue de aquella tendencia? Recordemos, por ser altamente representativa y a la
vez bien ilustrativa, la trayectoria del conjunto
de emisoras que integran la Asociación Latinoamericana de Educación Radiofónica,
ALER.
En 1973, todas las emisoras e instituciones que la integraban operaban como escuelas radiofónicas, ofreciendo programas de alfabetización y de instrucción básica. Una dé-
La comunicación en los procesos de alfabetización / Mario Kaplún
cada más tarde, sólo una tercera parte de
sus afiliadas continuaban funcionando parcialmente como radioescuelas, en tanto los
dos tercios restantes habían dejado de transmitir clases por radio y trataban de cumplir
sus objetivos educativos con otras estrategias.
En su asamblea del 82, los miembros de
ALER habían llegado a la comprobación de
que, en su modalidad inicial de escuelas radiofónicas, habían trabajado con audiencias
controladas: grupos reducidos que representaban menos del 10% de la audiencia potencial total mientras el resto de la misma quedaba desatendida y excluida. Se desperdiciaban así –expresan las conclusiones de aquella Asamblea– las oportunidades educativas
que ofrece la audiencia abierta.
Hoy, las emisoras de ALER continúan
cuestionándose y en permanente búsqueda.
Han tomado conciencia de que una emisora
de radio no es una escuela sino ante todo un
medio masivo de comunicación y de que las
poblaciones a las que quieren llegar asignan
a la radio (y otro tanto cabría decir de la TV)
otras funciones que no son la de recibir instrucción. La posibilidad de un medio masivo
de cumplir un rol social y educativo pasa necesariamente por tener muy en cuenta el
modo de consumo, el modo de uso de la radio y la televisión por parte de sus millones
de oyentes y videntes.
Obviamente, con esto no se está queriendo afirmar que la radiodifusión y la televisión
no pueden ni deben asumir una función educativa, sino que ello requiere superar los moldes escolarizantes y adoptar otras modalidades y otras estrategias.
Educación para todos
La convocatoria que hemos recibido para
este seminario menciona el Programa Mundial “Educación para Todos” recientemente
aprobado en Tailandia, cuyo Plan de Acción
propone “promover por todos los canales de
comunicación, incluyendo los medios masivos, los cambios de comportamiento que posibiliten a individuos y familias la adquisición
de conocimientos, habilidades y valores requeridos para vivir mejor”.
No sé si ustedes tuvieron la misma reacción que yo al leer esta transcripción. Sin conocer la totalidad del texto –y que me perdonen sus redactores– la expresión “cambios
de comportamiento” presenta un cierto dejo
conductista. Pero, dejando de lado este reparo, el enunciado describe evidentemente una
política mucho más amplia y global. No vin-
cula el papel de los medios masivos a la instrucción, a la enseñanza, sino más bien a la
educación permanente: a la creación de una
atmósfera educativa que atraviese e impregne todo el tejido social.
¿Qué es “lo educativo”? Cuando la educación –tanto la formal como la no-formal– intenta definirlo, distinguir una acción educativa
de otras acciones cualesquiera, privilegia
siempre el dato de la intencionalidad explícita: el educador tiene el propósito definido de
educar y lo explicita; el educando a su vez,
acepta la propuesta –que coincide con sus
propios intereses– y recepciona el mensaje
(acude a la escuela o al centro de educación,
escucha el programa educativo de radio) con
el fin expreso y compartido de adquirir determinados conocimientos y bienes culturales.
Esta caracterización no parece adecuarse a la relación que los usuarios establecen
con los medios masivos de comunicación y el
servicio que esperan de ellos. En los hechos,
llevó a una visión de circuito cerrado, antieconómica por sus altos costos unitarios y no
competitiva.
Lo primero que habría que tomar en
cuenta para encarar la relación entre educación y medios masivos es el dato elemental
de que todo aparato de radio y todo televisor
tiene por lo menos dos perillas: una, que sirve
para cambiar de emisora y otra para cortar la
recepción. Fue tal vez un voluntarismo de los
planificadores el de pensar que los medios
se dejarían “aprovechar” dócilmente para los
fines que ellos predeterminaban. Tal intento
encontró no sólo la resistencia de los propietarios de los medios (no debe olvidarse que
en nuestra región el 95% de la radio y la televisión es comercial y orientada a la maximización del lucro), quienes respondieron ubicando a regañadientes esos espacios instructivos en los horarios más marginales y de más
escuálida sintonía; sino que enfrentó también
la indiferencia de la mayor parte de esa audiencia masiva a la que se quería llegar.
Circunscribir la cuestión a una franja aislada de espacios y aceptar que los medios
masivos ejercen su acción educativa sólo a
través de ellos en tanto los restantes se dedican –según la categorización tradicional– a
“informar” y “entretener”, implicaría –entre
otras consecuencias– el soslayar el hecho de
que los medios están educando o deseducando siempre, a lo largo de todos sus mensajes, bien sea que difundan una telenovela,
una serial, una información, una tira cómica o
una canción. Esta influencia global es la que,
al decir del Proyecto Principal, “debe ser
orientada para contribuir de manera cons-
51
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
tructiva a la educación”. Más que proponerse, entonces, conquistar espacios-isla específicos, la educación debiera tratar de estar
presente en el conjunto de los medios, viéndolos como un “todo” educativo.
Pareciera que hoy empieza a asumirse
que, además de la educación formal y la noformal, existe una tercera modalidad: la informal. Es en ella en la que pueden inscribirse
más adecuadamente los esfuerzos educativos desarrollados a través de los medios de
masa. Aquí ya no hay un educando a quien
se le anuncia y explicita la intención de ofrecerle educación y que, a su vez, se pone expresamente en actitud de recibirla. El destinatario recepciona ese mensaje porque le interesa en sí mismo, porque éste ha sabido
captar su atención y su interés. En otras palabras, porque él logra ser, por así decir, “competitivo” en relación a otros mensajes que simultáneamente solicitan su consumo.
Incluso en el caso de la alfabetización,
todavía sigue poniéndose en duda por algunos expertos la real posibilidad de alfabetizar
que tiene la radio; pero lo que en cambio sí
se ha demostrado es que los medios masivos, inteligentemente utilizados, constituyen
apoyos valiosísimos para promover la alfabetización, para crear un “clima educativo” y
para estimular la lectura.
Posiblemente, esta concepción no se
presente demasiado seductora para un planificador cómodamente instalado en su rutina y
habituado a operar para reducidas audiencias controladas. Implica el desafío de crear
mensajes educativos capaces de ganarse y
conquistar la audiencia por interesantes, por
entretenidos, por su capacidad de hablar en
el lenguaje específico del medio, por su capacidad de empatía con el destinatario.
Es posible realizar telenovelas educativas. Pero estas tienen que resultar por lo menos tan atractivas como las otras que están al
alcance de la implacable perilla selectora. Y,
a la vez, ser consecuente con sus objetivos
formativos; poder responder por el saldo educativo que su mensaje deja. Lo cual, ciertamente, no es ni fácil ni sencillo.
Sobre el modelo de comunicación
Si me permiten agregar algunas ideas más,
habría todavía otra contribución merecedora
de ser atendida e incorporada a la reflexión.
Como comunicador, la considero un aspecto
relevante que no debe estar ausente de este
“puntapie inicial”.
En estos últimos años se ha ido conformando una nueva rama –no sé si de las Cien-
52
cias de la Comunicación o de las de la Educación: la Comunicación Educativa. La naciente disciplina está construyendo su marco
conceptual y elaborando progresivamente
una Pedagogía Comunicacional, cimentada
en la experimentación práctica y en la formulación teórica.
Una de sus contribuciones es la de haber
relevado la importancia del modelo de comunicación que adoptan las distintas acciones
educativas cuando éstas se valen de medios.
Es notable observar cómo educadores
que, cuando están rodeados de sus alumnos,
se muestran comunicativos, dialogantes, pero
en cuanto tienen que hablar por radio, elaborar el texto de un impreso o el guión de un video educativo, pierden esa capacidad de
diálogo y se lanzan a enunciar contenidos
cerrados sobre sí mismos sin dar el menor
resquicio –ni siquiera simbólico– para la reflexión, la pregunta, la duda, el razonamiento
personal del destinatario. Pareciera que la
comunicación a distancia operase como un
corsé que les impone, les obliga a convertirse
en informadores monologantes.
Algo análogo le sucedió a la educación a
distancia tradicional: aceptó acríticamente el
modelo transmisor y unidireccional que los
medios masivos parecían imponerle ineluctablemente. Queriendo “aprovechar” los medios, en realidad se sometió a ellos y el resultado fue que bajo el maquillaje de una aparente modernización, siguió imperando la pedagogía más anacrónica y arcaica, la más
“bancaria” para usar la conocida expresión
de Paulo Freire. Y la menos eficaz.
La menos eficaz. No se atribuya, entonces, la introducción de esta cuestión a mera
deformación profesional. Cierto es que quien
la está poniendo sobre la mesa es un comunicador; pero no es menos cierto que en ella
está en juego de manera decisiva la eficacia
de las acciones educativas, sean ellas a distancia o presenciales.
Se aprende construyendo
Ya es una premisa pedagógica universalmente compartida la de que no es recibiendo lecciones como el educando llega a la apropiación del conocimiento. El ser humano aprende mucho más construyendo que repitiendo
lo que otros dijeron. El proceso de enseñanza-aprendizaje tiene, sin duda, un componente de contenidos que es menester transmitir,
enseñar; pero necesita ineludiblemente ser
también –y en gran medida– descubrimiento
personal, re-creación, re-invención. Un proceso educativo no se construye con locutores
La comunicación en los procesos de alfabetización / Mario Kaplún
y oyentes sino con inter-locutores; con educandos hablantes y no con receptores silentes.
Retomemos incluso el ejemplo de la alfabetización. A primera vista, ésta puede parecer un caso claro de transmisión: hay un código alfabético que el iletrado no posee y que
debe serle enseñado, transferido, transmitido.
La participación del alfabetizando parece reducirse a repetirlo y, por medio de ejercicios
programados y graduados, memorizarlo y
asimilarlo. Sin embargo, vimos hace un momento que la apropiación de la lengua escrita
no pasa sólo por el aprendizaje del código
sino por la captación de su función. Y sucede
que lo primero –el código, el valor fónico de
los signos, la formación de las palabras– se
puede transmitir; pero lo segundo –la función,
el sentido– casi no es transmisible, no se lo
puede “explicar” ni “enseñar”. Es algo que el
alfabetizando ha de descubrir por sí mismo,
ejercitándolo personalmente.
La lengua escrita –una verdad elemental
pero no siempre suficientemente tenida en
cuenta en las acciones alfabetizadoras– es
un lenguaje; uno de los lenguajes desarrollados por el ser humano. Y, como todo lenguaje, le sirve al hombre para comunicarse: es
un medio de comunicación.
Se alfabetiza realmente aquel que incorpora ese lenguaje a su vida, lo internaliza, lo
usa para comunicarse.
Para ir descubriendo empirícamente esa
función comunicativa el alfabetizando necesita leer no sólo lo que está ya fijado en la cartilla, sino lo que reviste interés personal, directo y actual para él, lo que contiene valor
de información y de comunicación en su vida;
y escribir no sólo las frases que le son dictadas sino las que él siente la necesidad y el
deseo de construir porque comunican algo
concreto a alguien concreto. He aquí, entonces, cómo incluso la alfabetización se nos
transforma de acto de transmisión que aparentaba ser, en acto de descubrimiento de intercambio y de comunicación.
Validada entonces la premisa, acuden
los fértiles interrogantes. ¿Cómo usar creativamente los medios –que de por sí parecen
diseñados para una transmisión unidireccional– en un proceso que sólo es realmente
educativo cuando logra ser dialogal, participativo? He aquí otro reto que desafía nuestra
creatividad.
En los años recientes, la Comunicación
Educativa ha recogido ese reto y actualmente
ya puede presentar y aportar experiencias
concretas de comunicación alternativa, bidireccional, o aún mejor, multidireccional. Lo
que yo quisiera que quede claro es que
cuando desarrolla estas propuestas, cuando
señala la importancia de potenciar al educando como emisor y no únicamente como receptor de mensajes, no lo hace sólo por un
afán –digamos– “comunicacionista”, desde la
lógica interna de la comunicación, sino también desde los fueros de la pedagogía. El
modelo de comunicación que se adopte gravitará decisivamente en el resultado educativo.
Podrá señalarse, con razón, que en el
empleo de medios en el mensaje educativo
mediatizado no siempre es factible que el
educando participe de cuerpo presente o se
oiga su propia voz. Aun en esos casos, la pedagogía comunicacional aporta otro elemento
significativo: la necesidad de construir los
mensajes educativos no desde la propia visión, desde la propia percepción del educador-emisor, sino desde la de sus destinatarios, de modo que aun sin hallarse físicamente presentes ellos puedan identificarse, reconocerse, sentirse representados por él.
Porque no olvidemos que “ahí afuera”, a
un paso de nosotros por todo el mapa latinoamericano, andan millones de hombres y
mujeres de nuestros pueblos, cada uno con
su “radiecito” junto a sí. Con ellos tenemos
que comunicarnos. Ellos son los protagonistas de nuestros esfuerzos educativos y comunicativos”.
53
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
MICROCENTROS Y FORMACION DOCENTE*
César Vera y Francisco Parra
La capacitación de maestros como campo de investigación se presenta
en la actualidad casi inexplorado. Numerosos eventos sobre Investigación
en Educación han urgido la realización de estudios que den cuenta de
este relevante aspecto educacional. Pero solamente hasta hace
aproximadamente cuatro años y jalonado por la Universidad Pedagógica,
del Valle y de Antioquia, se viene adelantando un proceso de investigación
que ha mostrado la crisis de la formación de maestros en servicio y ha
propiciado la experimentación de modalidades alternativas.
El presente trabajo sintetiza el resultado de un estudio que desde la
combinación de enfoques cualitativos y cuantitativos de investigación
educacional, pretendió establecer la realidad de los microcentros como
estrategia de formación analizando sus dificultades, logros y perspectivas
hacia el futuro. Igualmente postula algunas líneas de política para la
orientación de esta modalidad de capacitación que evidencia aspectos
muy positivos, pero que requiere ser apoyada por estudios e
investigaciones rigurosas.
El eje central lo constituye el capítulo “Los microcentros, una mirada
crítica”, que realiza una evaluación y análisis de la suerte que han corrido
los microcentros en el Departamento del Huila. Allí se abordan
prioritariamente los aspectos de capacitación, sin descuidar tópicos
atinentes a la imagen del maestro.
Finalmente se presentan los aspectos interpretativos de conclusión y
se postulan las líneas de política que deben marcar las perspectivas hacia
el futuro para que no fracasen los microcentros como metodología de
capacitación y perfeccionamiento docente.
Se espera que el presente trabajo pueda ser continuado por esfuerzos
que lo complementen en la búsqueda de la transformación y la
democratización educacional.
Carácter y metodología del estudio
Como punto de partida es importante especificar el carácter del estudio realizado: por sus
pretensiones teóricas y sus rasgos metodológicos puede definirse como de carácter exploratorio.
En primer término, se realiza un diagnóstico y evaluación sobre la situación actual de la
estrategia de capacitación docente a través de
microcentros en el departamento del Huila y
derivado de ello se postulan algunos lineamientos de política para cualificarla en el futu-
*Síntesis de un estudio exploratorio en el Departamento del Huila. Universidad Pedagógica Nacional. Centro de Investigaciones. CIUP Bogotá, Colombia, junio 1989.
54
ro. Como se ve, el objeto de investigación es
bien claro y concreto. Ante la inexistencia de
estudios evaluativos sobre la capacitación de
docentes durante los últimos años, se consideró indispensable la realización de un estudio
que estableciera con alguna claridad el estado
actual de ese aspecto educacional y permitiera
proponer políticas a mediano y largo plazo.
Ahora bien, para la recolección de la información se acudió a una diversidad de instrumentos y técnicas a fin de complementar ágilmente los enfoques cuantitativos y cualitativos
en la investigación. Es así como el cuerpo del
estudio se nutre de la triada encuesta-observación-entrevista.
Respecto a la primera, fue desarrollada
por una población de 100 docentes de los niveles de preescolar, básica primaria y básica secundaria de la zona urbana pertenecientes a
los Distritos Educativos 1, 5 y 6.
Microcentros y formación docente / César Vera y Francisco Parra
Dicho instrumento contempló tres ejes
para la recolección de la información requerida:
– Autoimagen del docente.
– Trabajo cotidiano y
– Aspectos relacionados con la capacitación.
El último eje, como es obvio, es el central e
involucra temáticas atinentes a la definición de
la estrategia de los microcentros, aciertos y
desaciertos de los mismos y recomendaciones
de los maestros para su perfeccionamiento.
La entrevista de carácter semi-estructurada fue aplicada a docentes de los niveles antes
mencionados y su importancia radica en el registro de conceptos de “viva voz”, algunos de
ellos con críticas muy bien fundamentadas.
Por su parte, la observación no participante realizada “in situ” a varios microcentros, amplió notablemente el horizonte de la información.
Esta triada permitió realizar el análisis de la
relación que existe entre la teoría y la práctica
en el desarrollo de los microcentros. Dicho en
otros términos, detectar los desfases y/o coincidencias que existen entre lo que se dice hacer en el microcentro y lo que realmente se
hace.
Otro de los aspectos que se buscó determinar con la estrategia metodológica del estudio, fue el relacionado con las condiciones del
trabajo grupal tales como:
–
–
–
–
–
niveles de participación;
rol de los coordinadores;
encuadre grupal;
rigurosidad de las reflexiones;
pertinencia de las temáticas abordadas y
textos utilizados en el desarrollo de los diversos microcentros observados.
Lo anterior permite una mirada crítica y
confiable sobre los logros y obstáculos que
han tenido los docentes del Huila en la aplicación de una estrategia de capacitación que les
exige un profundo cambio de actitud y la conquista de la autonomía en sus formas de pensar y de acceder al conocimiento.
Por otra parte, cabe destacar que esta
modalidad de auto-capacitación la viene impulsando el Ministerio de Educación Nacional
(MEN) desde hace cuatro años, pero hasta la
fecha no se ha adelantado un estudio evaluativo ni se ha realizado un debate conceptual en
torno a la trascendencia de la formación en servicio de los docentes y a la construcción de alternativas que consulten las necesidades e intereses de los usuarios.
Si bien es cierto que se ha legislado prolijamente, como señalamos en anterior escrito, “la
capacitación docente ha sido objeto de numerosas reglamentaciones, diagnósticos y multiplicidad de políticas que no han logrado superar el desfase existente entre la capacitación
ofrecida a través de numerosos y diversos cursos y un efectivo mejoramiento de las prácticas
pedagógicas y por ende de la calidad de la
educación”.1
En síntesis, los microcentros como objeto
de investigación por hallarse en proceso de
experimentación y sedimentación como opción distinta de capacitación, ameritaba un tratamiento metodológico que permitiera detectar
su situación objetiva y postular las recomendaciones necesarias para que no fracase una
opción, sin duda interesante, pero que requiere análisis críticos.
La política nacional de capacitación
y los microcentros
como estrategia de formación
Como resultado de la toma de conciencia por
parte del MEN sobre las dificultades presentadas por la capacitación tradicional y la necesidad de enfrentar la expansión de la renovación
curricular en todo el territorio nacional –reto
contenido en el Decreto 1002 de 1984– la Dirección General de Capacitación se planteó
estrategias buscando garantizar tanto la cobertura como la calidad en los procesos de capacitación.
Esto, lógicamente significaba un replanteamiento en la concepción de la formación en
servicio, que giraba alrededor de cursos presenciales a un costo muy elevado, con un sentido administrativo de normas de personal,
desligados de la realidad, de las necesidades
del docente y sin relación con su práctica.
Se planteó entonces que la “capacitación
debe estar en función del mejoramiento cualitativo de la educación, de la eficiencia y eficacia del Sistema Educativo Nacional. Esto significa que ella debe estar, en primer lugar, en función de la prevención del fracaso escolar, del
rendimiento educativo y de la escuela y de la
promoción del docente como persona, como
profesional y como promotor del desarrollo social”.2
1
Vera, César; Parra, Francisco. “Contribución a
un Análisis de la Capacitación Docente y la Práctica
Pedagógica”. Revista Investigación Educativa Nº 1,
DIE-CEP, Bogotá, 1985, pág. 12.
2
MEN. Orientaciones para el Desarrollo de la
Política Nacional de Capacitación, Bogotá, 1982,
pág. 18.
55
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
La concepción anterior va unida a lo expresado por el Decreto 1419 de 1978 como definición de los fines del sistema educativo colombiano:
–
–
–
–
–
–
“Contribuir al desarrollo equilibrado del individuo y de la sociedad sobre la base del
respeto por la vida y por los derechos humanos.
Promover la participación consciente y
responsable de la persona como miembro
de la familia y del grupo social y fortalecer
los vínculos que favorezcan la identidad y
el progreso de la sociedad.
Desarrollar en la persona la capacidad crítica y analítica del espíritu científico.
Fomentar el desarrollo de actividades y
hábitos permanentes de superación que
motiven a la persona a continuar la educación a través de su vida.
Fomentar el estudio de los propios valores
y el conocimiento respecto de los valores
característicos de los diferentes grupos
humanos.
Formar una persona moral y cívicamente
responsable”.
Se puede evidenciar la brecha existente
entre la política educativa y práctica del docente y la administración del proceso educativo.
No pocos estudios –partiendo desde el
realizado en la década del 50 por los esposos
Reichel Dolmatoff, “La Enseñanza Formal en
Aritama”, pasando por los de Rodrigo Parra,
hasta los de Araceli de Tezanos– han descrito
la práctica pedagógica con calificativos como
de memorística repetitiva, adivinación, imposición, disciplina (niño obediente) no contradecir
al maestro (alumno sumiso), sistema de negación (no pararse, no correr, no hablar), individualismo, ausencia de análisis crítico, tradicional y retórica, confirmando el desfase entre la
teoría pedagógica, la formación de los maestros y la práctica del docente.
La estrategia del Ministerio de Educación
debe partir entonces del sentido de la capacitación, de sus objetivos, de las metas de la política educativa, de la realización del docente
como persona y como profesional; todas claramente enunciadas y definidas en los documentos oficiales.
La capacitación debe contribuir finalmente
a la realización del maestro como promotor del
desarrollo integral, lo cual exige de él un conocimiento de la política del Estado, de la comunidad y sus formas organizativas, un alto grado
de responsabilidad social y una aproximación
a los espacios de reflexión y análisis del trabajo
cotidiano.
56
Surge entonces a partir de este análisis, la
idea de los microcentros para el sector urbano
y la escuela demostrativa para el sector rural.
Los microcentros se presentan como una
estrategia de capacitación que –valorando la
experiencia y vivencia de los docentes– los involucra en procesos de autoformación maestro
a maestro, intercambiando conceptos y compartiendo actividades para buscar soluciones
a problemas de aula o de relación con la comunidad.
Inicialmente el Microcentro fue concebido
como un mecanismo para impulsar el conocimiento y aplicación de la renovación curricular.
“Se pensó además que se requerían unas
condiciones mínimas de organización y administración de estos grupos básicos de capacitación, con el fin de que tuviesen asesoría, tutoría y se estableciera una retroalimentación por
parte de un equipo técnico responsable a nivel
local y regional”.3
En este sentido, el MEN publicó la orientación básica para la organización, funcionamiento y asesoría de los microcentros en los
Boletines Nº 4, 9 y 2 de los Centros de Experimentación Piloto (CEP), donde se define al
microcentro como “la célula básica de organización educativa a nivel de municipio, que consiste en conformar grupos de trabajo de docentes y/o docentes directivos de uno o varios
establecimientos educativos en los niveles de
preescolar, básica primaria, básica secundaria y media vocacional para desarrollar actividades de capacitación maestro a maestro conducentes a detectar necesidades, analizarlas y
buscar la solución más adecuada, con el propósito de resolver su problema a nivel de aula,
de establecimiento educativo y de la comunidad”.4
Teniendo definidas las actividades generales de organización administrativa, se procedió a definir las acciones y la metodología de
trabajo que permitiera el intercambio de maestro a maestro y que hiciera operativa la acción
del docente; es decir, que los cambios, estrategias y soluciones se reflejaran en la práctica
del docente, en la calidad de la educación y en
la toma de conciencia sobre su responsabilidad social. Se generó entonces la llamada capacitación-acción-crédito.
El trabajo del microcentro se hace girar sobre dos ejes; los talleres pedagógicos y el proyecto educativo.
3
MEN. Boletín de los CEP Nº 12, Bogotá, octubre
1987, pág. 3.
4
MEN, Boletín de los CEP Nº 9, Bogotá, marzo
1986, pág. 5.
Microcentros y formación docente / César Vera y Francisco Parra
Los primeros tienen como propósito lograr
respuesta concreta y práctica a los problemas
que en el manejo curricular y en las relaciones
trabajo con los padres enfrenta el maestro,
buscando mediante el trabajo en grupo, el intercambio de experiencias y la participación individual, las respuestas a los problemas planteados.5
El segundo se definió como “la secuencia
de tareas planificadas, con una intencionalidad práctica y productiva que debe lograrse a
través del trabajo cooperativo”.6
En las mismas orientaciones proporcionadas por el MEN se plantean los pasos para el
trabajo tanto del taller como del proyecto y se
ligan a la propuesta normativa de perfeccionamiento expresada en los documentos oficiales
de políticas de capacitación.
Los condicionantes administrativos y de
concepción manejados, tanto por las regiones
como por los mismos técnicos del Ministerio de
Educación, han impedido un real avance académico de una de las estrategias más ambiciosas y progresistas en el campo del perfeccionamiento docente.
Este hecho se ha reflejado en una constante lucha entre los enunciados teóricos de la
capacitación y las prácticas burocratizadas y
administrativistas de la misma. El componente
investigativo, elemento esencial del perfeccionamiento, se trata en forma superficial y no se
legitima como productor de nuevos conocimientos sobre la realidad escolar.
El perfeccionamiento docente, sobre la
base de una generación de conocimiento científico sobre la práctica, se le entiende como “la
actividad que realizan los profesores para mejorar y modificar su práctica docente. Concepción que parte de la base que un maestro estará en condiciones de modificar su práctica en
forma consciente y creativa, en la medida que
adquiera una capacidad de analizarla críticamente. En otras palabras, la modificación de
una práctica no se reduce a disponer de un
modelo de práctica alternativa sino que por el
contrario y primeramente en un reconocimiento
de su racionalidad personal e institucional”.7
Por último, queremos destacar la importancia de la vinculación de las universidades y
las facultades de educación a todos los pro-
5
Cfr, MEN. Boletín de los CEP Nº 9, Bogotá, marzo de 1986.
6
Ibid.
7
Vera G., Rodrigo. “El Taller de Educadores, un
Espacio Grupal para el Desarrollo de Investigación
Protagónica”. Dialogando Nº 10, Santiago de Chile,
1985.
gramas de formación e investigación sobre los
maestros en ejercicio. La aproximación a esa
realidad práctica del desempeño docente tiene un doble efecto; alimenta los procesos académicos de la universidad, beneficia a los
maestros en ejercicio y se reconoce el papel
protagónico de la comunidad, lo cual permite
“diseñar planes curriculares, investigativos,
culturales, tecnológicos de beneficio comunitario y lo más trascendental, el propiciar un reconocimiento de la posibilidad de autogestión
colectiva y de autorealización de los miembros
de la comunidad”.8
La microcentros en el Departamento del
Huila: una mirada crítica
El presente capítulo, que constituye el eje central del estudio, estará dedicado al análisis de
lo que ha sucedido con los microcentros en el
Huila, acudiendo al testimonio directo de los
protagonistas.
La cobertura temática no se limitará exclusivamente a los aspectos relacionados con la
capacitación, sino que se hará referencia a otro
tópico igualmente importante que gravita sobre la práctica de los docentes; la imagen que
ellos tienen de su profesión.
La imagen del maestro: del apostolado al
heroísmo cultural
Cuando se habla de la profesión del maestro es
insoslayable hacer referencia a la imagen que
se tiene sobre ella en dos sentidos: la que perciben de sí mismos los maestros y la que social
y culturalmente se le asigna.
Es claro que en los últimos años la imagen
de la profesión docente ha experimentado
cambios al igual que la sociedad colombiana.
Los crecientes procesos de urbanización, la
crisis en la formación de los docentes, el deterioro de la calidad de la educación han acarreado una indiscutible pérdida de status del
maestro.
Antaño, en nuestra sociedad aldeana y
pastoril, era un personaje consultado y respetado intelectualmente. Los maestros llegaban
entonces a autodefinirse como apóstoles y
comparaban su práctica a la del sacerdocio.
Pero las luchas gremiales, la concepción contractual de su trabajo y los fenómenos de masificación educacional llevaron al maestro a autodefinirse como trabajador o asalariado.
Las luchas del magisterio se enfocaron
entonces hacia las reivindicaciones salariales
8
MEN. La Escuela como Proyecto Cultural.
57
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
y prestacionales. Ello permitió, sin duda, el mejoramiento de sus condiciones laborales. Pero
hasta finales de la década del setenta pareció
olvidarse que los maestros además de ser asalariados eran formadores de ciudadanos, es
decir, desempeñaban una actividad de tipo
cultural.
Con el surgimiento de reflexiones sobre la
esencia de su trabajo y el impulso de los gremios al llamado Movimiento Pedagógico,9 se
ha reemplazado la imagen del apostolado y el
asalariado para dar cabida a la de “trabajador
de la cultura”.
Aparte de lo loable que esto ha sido, se ha
idealizado tanto esta imagen que hemos saltado, sin solución de continuidad, del apostolado
al heroísmo cultural. Después de haber sido
desconocidos y tratados como intelectuales
subalternos, hoy se quiere supravalorar a los
maestros y que sean ellos los que se encarguen de reivindicar la imagen de si mismos y
de su profesión. Nos encontramos entonces en
la confrontación de dos imágenes igualmente
idealizadas.
Se puede señalar pues, que en horabuena
los maestros y su profesión vuelven a ser objeto
de análisis, investigaciones y debates.
Por lo anterior, el punto de partida de la
encuesta estuvo orientado a detectar en los
maestros huilenses las visiones que tienen sobre su profesión. Las respuestas evidenciaron
multiplicidad de tendencias como lo muestra el
cuadro 1.
El panorama de respuestas confirma que
persiste el predominio de la imagen del aposto-
9
Es importante reseñar brevemente las metas y
la filosofía del movimiento pedagógico. Así expresan
sus líderes los objetivos: “El Movimiento Pedagógico
busca crear una corriente de pensamiento y acción
en el campo de la cultura y específicamente en la
educación y la pedagogía, no busca solamente la
transformación de las prácticas pedagógicas en el
salón; es un movimiento que reivindica toda la condición del maestro como la del niño, la del joven y la de
la escuela”. Sobre la escuela y la cultura se plantea;
“si los fenómenos culturales se crean por fuera de la
escuela, esta tiene la posibilidad de ser el espacio de
encuentro y de síntesis de la vida cultural de municipios y provincias, desde donde se pulsarían y expresarían las necesidades particulares de cada región.
La escuela se convertirá en lugar de confluencia de
todo tipo de tradiciones, orales y de quehaceres, de
diversos sabores no académicos de manifestaciones artísticas populares, en fin de la vida misma de
vastos espacios”. Tomado de: “Movimiento Pedagógico: otra escuela otros maestros”. Revista Educación y Cultura Nº 1, Bogotá, julio, 1984, págs. 10 y siguientes.
58
Cuadro 1
DISTRIBUCION PORCENTUAL DE LAS
OPINIONES SOBRE LA IMAGEN DEL
MAESTRO
Categorías
1.
2.
3.
Apóstol de la educación,
orientador, segundo padre
Trabajador asalariado
Trabajador de la cultura,
pedagogo, investigador
Total
%
68.0
21.7
10.3
100
lado (68%), matizada por el del asalariado
(21.7%) y el de trabajador de la cultura
(10.3%).
Cabe anotar que al momento de categorizar las diversas respuestas se enfrentó una dificultad, pues muchos maestros se definían
simplemente como “guías”, “amigos”, “orientadores”, “formadores”, “instructores”, lo cual
evidencia de qué manera la ausencia de reflexión les impide mirarse a sí mismos y ser conscientes de lo que son y de lo que eventualmente representan.
Si es cierto que los microcentros se postulan como un espacio de reflexión de y para los
maestros, en ellos debe abordarse entonces la
imagen del docente como algo indispensable
para que adquieran conciencia de su trabajo,
de sus compromisos y de la urgencia de conquistar la autonomía. De lo contrario, continuarán teniendo una imagen arcaica y superada de su profesión.
El testimonio como protagonista
del proceso
Definición y metodología de los microcentros
El punto de análisis tiene que ver con la definición que los maestros dieron a los microcentros. Docentes pertenecientes al nivel preescolar lo definieron así:
“Se concibe el microcentro como un equipo de trabajo donde hay un interés común: el
niño. Este equipo se reune para trabajar, planear y organizar actividades. Cada integrante
aporta experiencias y se discuten alternativas
para trabajar con los niños y con la comunidad.
El microcentro es entonces, un grupo de apoyo
y trabajo de los docentes que lo integran”.
Otro maestro de básica primaria opinó:
Microcentros y formación docente / César Vera y Francisco Parra
“Yo considero que el microcentro es una
reunión de maestros que tenemos un interés: el
interés de realizar reflexión pedagógica. La
realizamos sobre los problemas que tenemos
en el aula con los niños, sobre los problemas
que enfrentamos con la comunidad y de esta
manera intercambiamos nuestras experiencias”.
Por su parte, uno de los líderes sindicales
más célebres del Departamento y actual Director del Centros de Estudios e Investigaciones
Docentes (CEID) sostuvo:
“Concibo el microcentro como un taller colectivo que facilita el desarrollo de la actividad
docente, en la medida que a través de él no
sólo se rescata la experiencia de los educadores sino que permite su socialización”.
No cabe duda que los maestros se han
apropiado de una manera muy precisa y acertada de la idea de la capacitación por microcentros. Vale la pena destacar su definición
como espacio de reflexión pedagógica: así recuperan su palabra y abren su práctica a la
mirada pública.
Pero si analizamos en profundidad las opiniones, se entiende el microcentro no sólo en la
dimensión de capacitación sino también como
organización del trabajo escolar. La valoración
de las experiencias como ocasiones de aprendizaje marcan la pauta del camino del cambio
educacional. Si se supera el rol de simple aplicador de programas y se entra a reflexionar críticamente sobre la cotidianidad del docente,
se está dando un gran paso en la democratización de la escuela y de la enseñanza.
Cuando hablamos del “rol docente” se
hace en el sentido de su significación derivada
de la división técnica del trabajo. La concepción del maestro como técnico o “administrador” de currículo debe superarse hacia la concepción del maestro como un profesional.
Como comenta un investigador, “un rol profesional es atribuido a una persona en condiciones de diagnosticar situaciones, proponer diversas alternativas de acción tomando en consideración los objetivos que se procuran alcanzar y las particulares circunstancias donde trabaja, implantar soluciones originales y evaluarlas de manera tal de poder introducir correcciones a su práctica en la perspectiva de su
mejoramiento y mayor efectividad”.10
10
Vera G., Rodrigo. “Talleres de Educadores.
Una Línea de Perfeccionamiento Participativo”. Dialogando Nº 12, Red Latinoamericana de Investigaciones cualitativas sobre la realidad escolar. Santiago, Chile, 1985, pág. 56.
En este orden de ideas, los microcentros
se presentan como un espacio por excelencia
para lograr ese cambio de rol del educador y la
tan anhelada democratización educacional.
Pero es del caso precisar que esa mutación de
rol del maestro dista mucho del heroísmo cultural por el cual abogan no pocos líderes sindicales e intelectuales de la pedagogía.
Un segundo aspecto importante de los
microcentros tiene que ver con las diferencias
que los docentes han podido percibir entre lo
que podríamos denominar “capacitación tradicional” y capacitación por microcentros. La información de la encuesta permite plantear el siguiente paralelo:
Capacitación tradi- Microcentros
cional
Expositiva magistral.
Poco se tiene en
cuenta la experiencia del docente.
Cursos demasiado
teóricos.
Se trabaja aisladamente.
Se asiste por el crédito.
Muy verbalistas.
Deficiente evaluación y seguimiento.
Participativa.
Es vivencial y la experiencia se convierte en
situación de aprendizaje.
Los conocimientos adquiridos en el microcentro se llevan a la práctica.
Se fomenta el trabajo
grupal.
El crédito está mediado
por el trabajo de reflexión y acción.
Se analizan e interpretan textos.
El maestro autoevalúa y
es generador de nuevos
aprendizajes.
Cuando la capacitación docente está mediada únicamente por el crédito, así describen
los maestros el proceso:
“Como existe la obligación de adquirir
unos créditos para el ascenso, llegado el momento el docente no va a mirar que el curso que
están dictando le sirva para mejorar su desempeño. Se matricula en el primero que encuentra, aunque no le sirva para nada; el asunto es
meterse y que le salgan los créditos. Así lo que
recibimos no lo vamos a practicar, es algo que
se queda en el aire”.
Contrasta lo anterior con la opción que
ofrecen los microcentros en el siguiente análisis comparativo:
“La capacitación tradicional se fundamenta en la relación vertical orientador-alumno-
59
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
maestro como un simple proceso mecánico
enseñanza-aprendizaje que corresponde a los
postulados de la psicología conductista. En los
microcentros, por el contrario, es posible implementar una nueva capacitación donde la
relación se horizontaliza. En este caso se comparten experiencias y tanto el orientador como
el docente que se capacita, enseñan y aprenden”.
El balance resulta entonces altamente favorable a los microcentros. La crisis de la capacitación docente no admite dudas, como tampoco el microcentro como metodología alternativa.
Una vez definido el microcentro y señalado
sus diferencias frente a la capacitación tradicional, es necesario referirse a las condiciones
del trabajo grupal que se posibilitan con dicha
modalidad. Es claro que la conformación de
grupos docentes no es tarea fácil, si se tiene en
cuenta que actualmente aprenden, trabajan y
piensan de manera aislada.11 Ese es precisamente uno de los dilemas que enfrentan los
microcentros. No es fácil lograr en poco tiempo
el cambio de lo que ha sido costumbre secular,
máxime si tenemos en cuenta que las distintas
reformas educativas atomizan cada vez más a
los maestros.
Los microcentros, al estimular el intercambio de experiencias, implican necesariamente
una relación grupal y cooperativa de los maestros. Para obtener una visión de lo que está sucediendo en este aspecto, se consultó a los
maestros sobre las formas de desarrollar los
microcentros y así describieron el proceso:
“Por lo que he podido experimentar, el trabajo en equipo que se realiza en los microcentros, no sólo ha permitido mejorar las relaciones entre los mismos maestros, sino que se viene estimulando una nueva praxis pedagógica
más ajustada a las necesidades de formación
de los estudiantes. El hecho de compartir las
experiencias educativas hace que los docentes comiencen a comprender que su función
como educadores no es simplemente la de
11
Sobre la atomización del rol docente comenta
R. Vera: “No es usual que los docentes asuman
cooperativamente su trabajo, se observen sus
prácticas y se apoyen mutuamente con críticas y
sugerencias para mejorar el servicio educativo que
se está brindando a los alumnos. No es usual que en
las instancias administrativas, de coordinación y
supervisión existentes en la escuela se desarrolle un
análisis colectivo de los problemas que cada
docente está enfrentando en su diaria labor. Vera G.,
Rodrigo. Op. cit., pág. 61.
60
transmitir saberes, sino que su campo como
trabajadores de la cultura les permite salir del
estrecho marco de la escuela a fin de asimilar
los nuevos conocimientos que le proporciona
su contacto directo con la naturaleza y la sociedad”.
Por su parte, otro docente complementó:
“El trabajo en grupo nos permite colectivamente buscar soluciones a problemas que
afrontamos como docentes ya sea con el alumno o los padres de familia; la discusión grupal
nos permite confrontar mejor los problemas,
buscándole las soluciones más adecuadas”.
Sin embargo, según análisis realizados
con algunos maestros entrevistados y basados
en las observaciones a algunos microcentros
se encontró que este trabajo grupal enfrenta
una dificultad: el papel del coordinador en las
sesiones de trabajo.
Es innegable que para desempeñar este
papel se requiere un maestro con un mínimo
carisma. Pero cuando el grupo descubre el
más cualificado no se practica la rotación, lo
que origina dependencia y eventualmente rutinización. Sobre esta dificultad acotó una maestra:
“La gente se “recuesta” mucho; a mi me
escogieron porque tenía suficiente tiempo para
coordinar. Que usted es soltera, no tiene hijos,
no tiene esposo, que usted tiene tiempo para
estar en el CEP; acepté y me siento bien. Pero
los compañeros no han querido reemplazarme
y ya me estoy cansando”.
Una vez que se ha detectado como obstáculo del microcentro lo relacionado con el papel que desempeña el coordinador, es del
caso recomendar a los maestros y a los técnicos de los Centros Experimentales Pilotos clarificar muy bien esta función. Es indispensable
que este rol se rote y todos los integrantes lo
asuman. También es importante anotar que
quien acepta la coordinación debe permitir el
debate y no tratar de imponer sus puntos de
vista. Si el coordinador “sesga” la discusión en
los aspectos que a él le parecen más relevantes, se pierde así agilidad y libertad en la misma. De otra parte, las temáticas o ejes de reflexión que se quieran abordar en las sesiones
deben ser, en lo posible propuestos por el grupo y no por el coordinador. Esta situación de
“descentramiento” –de no estar en el centro–
del coordinador, estimula una participación
más activa, una valoración equilibrada de las
opiniones y sobre todo, la posibilidad de pluralismo y disentimiento.
Microcentros y formación docente / César Vera y Francisco Parra
De esta forma se fomenta algo de lo cual la
sociedad colombiana adolece: el respeto por
el otro y el reconocimiento de la diferencia conceptual.
Dificultades y equívocos detectados
Una vez que se ha hecho referencia a los aspectos conceptuales y metodológicos de los
microcentros, es necesario abordar el análisis
de las dificultades que han detectado los
maestros en su aplicación.
Para ello se acudirá también al testimonio
de los docentes, complementando la información con los resultados de las observaciones.
Apoyados en estas últimas, se puede evidenciar una de las mayores deficiencias: el trabajo
de los minicentros se ha enfocado prioritariamente a tareas formales, principalmente parcelación, integración de unidades y elaboración de materiales.
No se quiere afirmar, de ninguna manera,
que esto no se deba realizar en el microcentro;
lo que se cuestiona es el hecho de dedicar todo
el esfuerzo a ello. Algunos grupos de maestros
que integraron el microcentro desde hace más
de un año, no han superado esta etapa, lo cual
ha originado una grave rutinización y la pérdida
del sentido del ejercicio de reflexión.
Así se refieren los maestros al caso de un
microcentro del grado quinto de básica primaria:
“Nosotros llevamos dos años de microcentro en el grado quinto; hicimos un curso en marzo del año pasado para luego trabajar con la
renovación curricular. Poco a poco nos fuimos
adaptando, hemos mejorado la forma de parcelar e integrar y este año la situación ha cambiado, con el año anterior de experiencia ha
sido más fácil manejar el programa”.
Uno de los mayores equívocos en el cual
han caído técnicos de los Centros Experimentales Pilotos del Ministerio de Educación y los
maestros, es concebir el microcentro exclusivamente para tratar lo relacionado con la renovación curricular. Si sigue ganando espacio
esta idea, no hay duda de la posibilidad del fracaso. Si el microcentro se rutiniza en actividades menores, el maestro pierde la motivación
para continuar.
Es indispensable superar esa visión tan
recortada y concebirlo como un auténtico espacio de reflexión pedagógica, donde los programas escolares son una de las innumerables
temáticas que tienen que ver con la práctica
del docente, pero no la única. Tienen que abordarse además temas relacionados con la for-
mación y capacitación del maestro, la escuela,
la cultura escolar, la pedagogía, la historia de la
educación y la pedagogía en Colombia e incluso los aspectos más relevantes de la misma
renovación curricular como los fundamentos,
los marcos teóricos, etc.
Otra dificultad en el desarrollo de los microcentros la constituye la marcada dependencia de los maestros respecto a las agencias pedagógicas del Estado, ya sea el CEP o
la Secretaría de Educación. Si dichas entidades no suministran materiales u orientaciones,
los microcentros no despegan. Claro está que
ello tiene que ver con la heteronomía12 de la
práctica docente y la ausencia de una disciplina para asumirse como profesionales autónomos y pensantes.
Sobre lo anterior comentó el director del
CEID, capítulo Huila:
“La principal dificultad en el trabajo de los
microcentros está íntimamente relacionada
con las viejas tradiciones de las prácticas docentes que se constituyen en obstáculos ante
las necesidades de cambio educativo. Conocemos de muchos maestros que son renuentes
a ese cambio y prefieren mantener sus viejas
costumbres y hábitos, apegados siempre a los
programas diseñados. Otra dificultad está relacionada con el bajo nivel de formación de muchos educadores y su escaso interés por la investigación permanente”.
El éxito de los microcentros entonces, no
depende únicamente del Estado sino básicamente del cambio de actitud del maestro que le
permita entender que su capacitación debe
surgir de sus necesidades e intereses y que la
cualificación de la calidad de la educación depende mucho de él mismo. Así lograría su “responsabilidad social asumida” diferenciando
“el derecho a condiciones de vida, del derecho
a la cultura que le asiste a él y a sus alumnos y
reconocer la importancia de cada uno de ellos
sin subordinar de antemano lo cultural a lo económico, como sucede actualmente, pues es el
primer aspecto –el cultural– el que define su ser
social y fundamenta su dignidad”.13
12
Heteronomía: del griego “heteros”, de otro o
ajeno, y “nomos”, regla o norma. Condición de una
institución u organización que recibe las reglas para
su operación de otra institución de la cual es
dependiente.
13
Florez Ochoa, Rafael. “El futuro de los
maestros: inteligencia con dignidad”. Revista
Educación y Cultura Nº 9, Bogotá, CEID, 1986, pág.
52.
61
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
Otro objetivo de la estrategia de microcentros tiene que ver con el estímulo de proyectos
pedagógicos o proyectos educativos. Este ha
sido otro punto conflictivo por cuanto no existe
claridad conceptual frente a ellos y se ha caído
en equívocos, tanto por parte de los maestros
como de los técnicos de los Centros Experimentales Pilotos.
La confusión ha sido tal, que ha llegado a
confundirse Taller Pedagógico y Proyecto Pedagógico. Es importante precisar que el primero hace referencia a la metodología de reflexión
colectiva en las sesiones del microcentro y el
segundo al derrotero del trabajo de investigación que mediará las actividades por lo menos
durante un año.
Es evidente que los maestros no han tenido formación que les posibilite el desarrollo de
prácticas de investigación ni en la Escuela Normal ni en la Facultad de Educación. Sin embargo, a “investigar se aprende investigando” y es
indispensable dotar al maestro de elementos y
herramientas metodológicas para adelantar
sus proyectos.
Los detractores de los microcentros consideran que es absurdo exigirle al docente que
investigue y que es una utopía pensar en un
maestro investigador. Sin embargo hay que
precisar muy claramente que no se debe pretender convertir a los maestros en investigadores educacionales –que los hay en los centros
especializados y en las universidades– sino en
investigadores sobre su quehacer, lo cual se
expresa en lo que sucede diariamente en la
cotidianidad de la escuela. Esto permite diferenciar taxativamente la investigación que realizan los docentes respecto de la que adelanten los especialistas formados para ello en Colombia y en el exterior.
Para dar luces al respecto, es importante
retomar la definición que se ha dado de la investigación docente: producción rigurosa y
sistemática de conocimientos pedagógicos
generados por docentes destinados a analizar
críticamente sus propias prácticas para transformarlos hacia formas más eficientes y democráticas de enseñanza-aprendizaje. Pero
para obtener lo anterior, los maestros tienen
que asumirse como investigadores de sí mismos. Superar el estado de heteronomía que los
afecta y conquistar la auténtica autonomía y el
pensamiento crítico.
Pero además de ello, como quedó dicho,
es necesario brindarles herramientas conceptuales y metodológicas. Respecto a las primeras, es indispensable que los maestros se
apropien no mecánicamente de lo que constituye un proyecto de investigación docente,
cuáles son sus pasos y las técnicas que es ne-
62
cesario utilizar. En relación a las segundas, necesitan formación para el manejo de información científica en educación, obteniendo
adiestramiento en la elaboración de Resúmenes Analíticos en Educación RAEs, bibliografías y estados de conocimiento sobre temáticas específicas.
De esta forma podrán leer críticamente
todo lo que la investigación educacional ha
producido en materia de formación de maestros, historia de la educación y la pedagogía en
Colombia, renovación curricular, evaluación y
promoción automática, etc. Solamente así se
garantizaría el éxito de los microcentros como
espacios de investigación docente.
Pero además de lo señalado, es urgente
pensar en la capacitación de los capacitadores en dichos tópicos porque a medida que los
maestros van generando proyectos requieren
asesoría y seguimiento. Es realmente muy difícil afirmar que en este momento los técnicos de
los Centros Experimentales Pilotos están en
capacidad de brindarla. Por ello es necesario
pensar en la realización de Seminarios-talleres
sobre diseño, evaluación y seguimiento de proyectos de investigación docente.
También sería necesario abordar lo relacionado con lo que ha sido la evolución de la
investigación educacional en los últimos quince años. Es decir, cómo se han abordado los
diferentes objetos de investigación y la innovación en metodologías tales como la aplicación
de la etnografía al análisis de fenómenos sobre
la cultura escolar, el método sociológico y arqueológico en la investigación histórico-educativa y los enfoques participativos en la formación y capacitación de maestros. Sin estos
prerrequisitos, es difícil pensar en el éxito de la
estrategia de capacitación por microcentros.
Logros obtenidos
Al señalar los obstáculos y equívocos de los
microcentros, el presente estudio no puede
dejar de lado la referencia a los logros que se
han obtenido que, aunque son inferiores a los
primeros, es necesario destacar.
El primero sería la toma de conciencia del
docente de dos aspectos atinentes a su formación permanente: la crisis de la capacitación
tradicional y la posibilidad de la opción alternativa que constituyen los microcentros. Y subyacente a esto, la urgencia de participar en los
cambios educativos y en el mejoramiento de la
calidad de la educación, asumiéndose como
protagonistas de primer orden en ese proceso
de profundas transformaciones educativas y
culturales.
Sobre ello comentó el director del CEID,
Huila:
Microcentros y formación docente / César Vera y Francisco Parra
“No obstante las dificultades, también se
han obtenido logros con el trabajo de los microcentros, uno de ellos ha sido el cuestionamiento de las prácticas pedagógicas tradicionales.
Otro, el de establecer nuevas relaciones para
abordar los problemas del saber y uno último,
una nueva forma de capacitación. En este último caso tenemos ya ejemplos de varios maestros que comienzan a elaborar pequeños proyectos de investigación educativa que están
acordes con las necesidades del medio. Por
ejemplo, conozco un grupo de maestros que
vienen trabajando la historia de su municipio
con una metodología participativa; otros trabajan en nuevas metodologías para el desarrollo
de la actividad lúdica y artística. Si bien estos
casos se vienen dando, aún sopesan las dificultades; pero creo que si se logra una mejor
comprensión de la función real del maestro, los
microcentros pueden aportar significativamente al desarrollo de un nuevo proyecto cultural”.
Otra maestra, coordinadora de un microcentro de preescolar, así habló de los logros:
“Yo creo que son más las cosas positivas
que los obstáculos en la realización de los
microcentros. Entre los primeros están el poder
unificar criterios, el de integrarnos, el de poder
comunicar muchas cosas. De pronto, una niña
encuentra un documento en el periódico sobre
la creatividad del niño, sobre el juego, entonces se presentan la oportunidad de llevar esos
documentos al microcentro, leerlos y sacar
conclusiones que en un momento dado nos
pueden servir. Para mi han sido mayores los
logros, en ese sentido; quiero destacar lo relacionado con el trabajo en grupo. Se discute libremente y buscamos alternativas”.
sus perspectivas hacia el futuro. Así comentó
un maestro su visión al respecto:
“Si los maestros no reflexionamos sobre lo
que hacemos, nos mecanizamos y no vamos a
ser conscientes de los problemas y dificultades que hay que superar. Entonces el microcentro se presenta como un recurso para detectar los puntos conflictivos y las posibilidades de transformación de la escuela”.
Podemos decir, sintéticamente, que si se
solucionan los equívocos y se superan los
múltiples obstáculos, los microcentros podrán
tener éxito a nivel regional y nacional. Esta alternativa autogestionada puede facilitar también el cambio de rol de los educadores y la
construcción de proyectos pedagógicos alternativos.
Interpretación, conclusiones y
lineamientos de política
Si se tiene en cuenta el carácter cualitativo del
estudio, los capítulos anteriores constituyen la
dimensión empírico-analítica que permite la de
la hermenéutica-crítica y el establecimiento de
líneas de política. Es decir, el aporte del estudio
se ubica en los aspectos conceptual-cualitativos y en el análisis de las perspectivas respecto al objeto de investigación: los microcentros.
Vista en su conjunto la experiencia de los
microcentros en el departamento del Huila, se
pueden señalar los siguientes puntos de interpretación y conclusión:
–
–
Otro de los logros dice relación con la recuperación de la escuela como espacio cultural de la comunidad. Algunos microcentros que
se han dedicado al área de español han adelantado importantes proyectos de recuperación cultural. A no pocas sesiones han asistido
padres de familia que han aportado sus tradiciones culturales en materia de coplas, leyendas, canciones y demás expresiones folclóricas.
También cabe destacar de la capacitación
por microcentros, que se realiza en el sitio de
trabajo del docente. No se le sustrae de su
ambiente cotidiano y es el grupo el que establece las reglas del juego. Ello posibilita, sin
duda, el, estímulo de la creatividad y la autonomía del educador. Si bien se han dado resistencias a esta metodología, los maestros que la
han practicado ponen de relieve sus ventajas y
–
–
–
La imagen del docente se concibe aún
dentro de los arcaicos cánones del apostolado.
La renovación curricular ha sido conocida
muy parcial y superficialmente por el sector docente del Huila.
La ausencia de reflexión sobre la cotidianidad escolar impide al maestro señalar sus
deficiencias y la incidencia directa de su
discurso pedagógico en el fracaso escolar.
La excesiva rutinización y ritualización del
ejercicio docente le impide percibir la importancia de la reflexión y la formación pedagógica.
El trabajo de los microcentros se ha focalizado en los aspectos formales y menores
de la renovación curricular tales como parcelación, descuidándose el estudio y análisis de los fundamentos, los marcos teóricos y del debate que se ha dado en los últimos años por su orientación conductista
y tecnologicista.
63
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–
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–
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–
–
–
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–
64
Conformación de grupos que conlleva la
metodología del microcentro, ha encontrado serias dificultades por la atomización
secular del rol docente.
La dimensión hermenéutica del trabajo de
los microcentros debe ser apoyada por el
suministro de textos y material audiovisual
y en vista de su carencia, los microcentros
tienden a rutinizarse.
Por el estímulo de la reflexión pedagógica
y la investigación docente que pretenden
impulsar los microcentros, es indispensable la capacitación de los capacitadores
en dichas prácticas y en el manejo de información científica en educación.
Los equívocos conceptuales sobre el trabajo de capacitación por microcentros han
implicado una confusión entre taller pedagógico y proyecto educativo.
Las agencias pedagógicas del Estado,
como el Ministerio de Educación, Centros
Experimentales Pilotos, Secretarías de
Educación, etc., deben concebir los microcentros no simplemente como metodología de capacitación sino como objeto de
investigación y evaluación permanente.
La inexistencia de estudios sobre el proceso de los microcentros dificulta una conceptualización y debate sobre el estado
actual de la formación en servicio de los
maestros colombianos.
Algunos maestros, directivos docentes y
funcionarios expresan una visión muy
administrativista de los microcentros que
los lleva a concebirlos como espacios para
llenar planillas.
La recuperación de la autonomía del
maestro es posible en el marco de proyectos pedagógicos y culturales autogestados por los educadores.
Si bien en el departamento del Huila los logros de los microcentros han sido significativos, no puede afirmarse que hayan
constituido éxito rotundo.
La heteronomía del educador le imposibilita concebir en toda su dimensión la importancia del microcentro como espacio de
reflexión pedagógica y de generación de
conocimiento sobre el oficio de la enseñanza.
Dada la importancia de los microcentros,
el Centro de Estudios e Investigaciones
Docentes, capítulo Huila y la Facultad de
Educación deben comprometerse a apoyarlos efectivamente para su correcta aplicación.
Por los equívocos conceptuales, los maestros no han logrado precisar el papel del
coordinador y el trabajo por proyectos
–
–
–
como mediadores de la articulación capacitación-acción-crédito que postula la política nacional de capacitación.
La evaluación se evidencia como el punto
más débil del trabajo de los microcentros
pues se concibe de una manera mecánica
y tradicional.
La capacitación de los capacitadores a nivel regional y nacional tiene que ser tarea
inmediata si se quiere que no fracase la
estrategia de los microcentros.
Para que los microcentros se constituyan
en verdadera alternativa de capacitación
deben ir acompañados de investigaciones
rigurosas que permitan una conceptualización sobre perfeccionamiento docente.
Como se ve, son demasiados los puntos
que requieren reflexión en el futuro y muy amplia la tarea de investigación que es necesario
emprender y que se ha aplazado durante casi
cinco años. Es claro que la capacitación de
maestros dispone de muy escasa bibliografía
que dé cuenta de su historia, de sus conflictos
y en especial de la construcción de alternativas.
Por ello, el presente estudio debe ser visto
como una aproximación inicial que requiere
nuevos y mayores esfuerzos. En capacitación,
al igual que en otros trascendentales aspectos
educacionales, hay mucho por hacer y no se
puede seguir aplazando su análisis crítico.
Ahora bien, las recientes disposiciones sobre
Promoción Automática y Evaluación deben ser
estudiadas y analizadas críticamente en los
microcentros pues lo que está en juego es la
socialización de nuestros niños, lo cual requiere de juiciosas reflexiones.
Finalmente proponemos las siguientes líneas de política que contemplan los aspectos
de capacitación por microcentros, en el marco
de la reforma educativa en marcha:
–
–
Es indispensable propiciar acciones interinstitucionales (CEPs, Facultad de Educación, Escuela Normal, Movimiento Pedagógico, Asociaciones Profesionales de
Docentes, SENA, CASD, etc.) con el fin de
facilitar el ambiente para el logro de los
objetivos de la reforma educativa y de los
microcentros como estrategia de capacitación.
Es recomendable estimular la realización
de microcentros en todas las instituciones
educativas, matizados por cursos presenciales de alta calidad que estén articulados con la situación que viven cotidianamente los educadores y que propicien un
ambiente de reflexión y acción transformadora.
Microcentros y formación docente / César Vera y Francisco Parra
–
–
Los planes y programas de capacitación
durante los próximos tres años deben contemplar como eje de su desarrollo la metodología del microcentro. Esto implica que
dicho proceso debe ir acompañado de investigaciones rigurosas que den cuenta
de su evolución y sedimentación.
Es necesario ver que el cambio de estrategias de capacitación no es controlable
normativamente, sino como un proceso
que conlleva el estímulo de nuevas prácticas educativas, en la búsqueda de la autonomía e identidad del maestro y de la ele-
–
–
vación de la calidad de la educación.
Los microcentros como espacios de reflexión y experimentación pedagógica, deben ser vistos fuera de concepciones administrativistas. Esto supone que las agencias pedagógicas del Estado deben apoyarlos logísticamente, pero darles autonomía conceptual y metodológica en su desarrollo.
La política nacional de capacitación debe
estar apoyada por investigaciones que
permitan analizar sus logros, dificultades y
plantear cambios estratégicos.
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BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
ACTIVIDADES OREALC
VISITA DEL DIRECTOR GENERAL DE UNESCO A CHILE
En el marco de una serie de invitaciones a relevantes personalidades
internacionales, el gobierno de Chile recibió al Director General de
UNESCO, Federico Mayor Zaragoza, quien permaneció en este país
desde el martes 3 al sábado 7 de julio recién pasado.
Chile, país miembro y fundador de la Organización, fue visitado por
Mayor Zaragoza junto al miembro de su gabinete Galo Ponce, en una gira
que fue la primera realizada a Chile por parte de un Director General de
UNESCO. El personero, no obstante, había estado en Chile con ocasión
de un congreso científico efectuado en Concepción en 1963.
Durante su visita, teniendo como anfitrión al Ministro de Educación
Pública del país, Ricardo Lagos, el Director General sostuvo entrevistas
con el Presidente de la República, Patricio Aylwin, con el titular de
Relaciones Exteriores, Enrique Silva Cimma, con el Ministro Director de la
Oficina de Planificación Nacional, Sergio Molina, con los Presidentes del
Senado y la Cámara de Diputados, Gabriel Valdés Subercaseaux y José
Antonio Viera-Gallo, respectivamente.
La visita incluyó otras actividades tales como conferencias con
periodistas especializados en educación y cultura; reunión-desayuno con
los más importantes directores de medios de comunicación del país y
dirigentes de los Colegios de Periodistas de Chile, de la Asociación
Nacional de la Prensa y de la Asociación de Radiodifusores, ARCHI.
Simultáneamente, concedió entrevistas exclusivas a los diarios La
Epoca y El Mercurio, las que fueron publicadas en las ediciones
dominicales de esos medios informativos.
Visita al Parlamento
El jueves 5 de julio, fue recibido en una solemne sesión conjunta del
Senado y la Cámara de Diputados en la sede del Congreso Nacional
ubicada en el puerto de Valparaíso, a 120 kilómetros de la capital.
A su llegada, el alto funcionario internacional fue saludado por el Vice
Presidente del Senado, Beltrán Urenda, por el Presidente de la Cámara
de Diputados, José Antonio Viera-Gallo, por los representantes de las
Comisiones de Educación de ambas Cámaras y por educadores y
alumnos de la Quinta Región del país.
En su intervención ante los legisladores chilenos señaló: “El
Parlamento constituye uno de los pilares básicos de la democracia y esta
iniciativa es una prueba más de su capacidad para asumir, con criterio
moderno, con seriedad científica y amplio espíritu de participación, la
comprensión de los problemas más importantes de la sociedad moderna”.
En su extensa intervención hizo un llamado a los senadores y
diputados, recalcando que “las políticas educativas exigen continuidad.
Por ello –señaló– éstas no son obra de un grupo social o político ni de
66
Actividades OREALC
períodos limitados de tiempo. Desde este punto de vista, es importante
postular, como lo hicieran los Ministros de Educación de América Latina y
el Caribe en su última reunión de Guatemala, la urgencia de tomar
decisiones de mediano y largo plazo”.
Finalizando su discurso expresó que “para ello, es necesario diseñar
pactos de estado, consensos o acuerdos nacionales que garanticen la
vigencia de las grandes prioridades educativas. El papel del Parlamento
en la definición de estos acuerdos es crucial. Aquí están los
representantes legítimos de los diferentes sectores políticos de la
comunidad, y aquí está, también, el instrumento que permite traducir el
consenso en pautas de acción. Promover estos acuerdos es nuestra
responsabilidad frente a las futuras generaciones. La historia nos ha dado
la oportunidad. No la desaprovechemos”.
Al término de su intervención hicieron uso de la palabra
representantes de las distintas fuerzas políticas allí representadas,
quienes agradecieron la visita de Mayor Zaragoza y se comprometieron a
asumir la responsabilidad que les correspondía en el gran desafío de la
educación.
Durante la visita al Parlamento, así como durante toda la intensa
jornada de cinco días, el Director General fue acompañado por el
Representante de UNESCO en Chile y Director de OREALC, Juan Carlos
Tedesco.
Educadores Populares
En la tarde del mismo jueves 5 de julio, Federico Mayor concurrió al
Centro El Canelo de Nos, a un encuentro con educadores populares y
dirigentes de ONG nacionales, organizado por el Consejo de Educación
de Adultos de América Latina, CEAAL.
Hito importante en su visita, la reunión en la zona sur de Santiago
congregó a más de doscientos líderes de la educación popular y de
adultos de las más australes y norteñas zonas del país. Durante la visita,
el personero de UNESCO dialogó con Francisco Vío Grossi, Secretario
General del CEAAL y Presidente también del Consejo Internacional de
Educación de Adultos, ICAE. En esa oportunidad analizaron
conjuntamente temas relacionados con el apoyo de estas ONG a la
Conferencia Mundial de Educación para Todos, en el marco del Año
Internacional de la Alfabetización (AIA). Vío Grossi también anunció al
Director General la próxima realización en Chile, en la tercera semana de
noviembre de este año, de la Asamblea General del CEAAL, oportunidad
en que concurrirán alrededor de cuatrocientos representantes de toda
América y observadores de Asia, Africa y Europa.
Durante su saludo al representante de UNESCO, Francisco Vío señaló
que “las ONG que trabajamos en educación popular, somos espacios en
las que se privilegia el encuentro de la gente en toda su diversidad, bajo
el común anhelo de ser más libre. Libres de todo aquello que atente
contra una vida digna, libres de todo aquello que nos impida crecer, ya
sean estructuras, ideologías o conductas”.
“Por ello, agregó el dirigente del CEAAL, nos gusta la UNESCO.
Compartimos sus ideales y reconocemos su protagonismo en la
búsqueda de espacios de encuentro y de diálogo mundial. Sin embargo,
queremos que se amplíe su compromiso con las ONG. En Chile, somos
más de 600 entidades. En Perú, más de 2.000. En América Latina y el
67
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
Caribe somos algunas decenas de miles de instituciones al servicio de la
educación popular y de adultos”.
Luego de un intenso y franco diálogo con los educadores asistentes,
Mayor Zaragoza fue invitado a firmar el Libro Viajero Latinoamericano, en
el que éste dejó impreso un testimonio de respaldo a la acción de las
ONG: “Que todos sepan que sólo la educación libera. Que los maestros y
educadores son la clave del auténtico desarrollo de los pueblos. Que las
democracias no perduran cuando se construyen sobre la ignorancia. Que
forjar una ciudadanía que participe en los asuntos públicos es indeclinable requisito para un devenir iluminado y luminoso. Que el libro
viajero así lo proclame en todas partes”.
En la noche del mismo día, el Ministro de Educación, Ricardo Lagos,
ofreció al Director General de UNESCO una recepción en el Palacio
Cousiño, a la que concurrió gran parte del gabinete ministerial, las más
altas autoridades del país y representantes del mundo artístico y cultural
chileno.
Condecoración Gabriela Mistral
En una sobria ceremonia, realizada en una pequeña escuela de
educación primaria en el barrio norte de Santiago, un centenar de
alumnos y profesores de la Escuela “Puerto Rico” recibieron al Director
General de UNESCO. En el encuentro fue acompañado por el Ministro de
Educación, Ricardo Lagos, por el Embajador de Chile ante la
Organización, Gonzalo Figueroa; por el Director de la Oficina Regional de
Educación de la UNESCO, Juan Carlos Tedesco; por la Alcaldesa de la
comuna de Conchalí, María Antonieta Saa, por expertos de OREALC y
dirigentes del Colegio de Profesores de Chile.
En esa oportunidad, el titular de Educación confirió –en representación
del gobierno chileno– la Orden al Mérito Docente y Cultural “Gabriela
Mistral” a Federico Mayor. La condecoración, que lleva el nombre de la
insigne poetisa chilena, Premio Nobel de Literatura (1945), fue creada por
el gobierno del Presidente Patricio Aylwin y fue otorgada, por primera vez,
en la persona del científico español que detenta el más algo cargo de la
UNESCO.
En sus respectivas intervenciones, tanto el ministro como Mayor
Zaragoza destacaron los estrechos vínculos existentes entre España y
Chile a través de acciones realizadas por los premios Nobel chilenos,
Gabriela Mistral y Pablo Neruda.
Al mediodía del viernes 6, en la sede del Ministerio de Educación
Pública de Chile, fue firmado un Memorándum de Entendimiento, suscrito
por el Ministro del ramo, Ricardo Lagos y el Director General de UNESCO.
En el documento se establecieron acuerdos concretos de apoyo del
organismo internacional a iniciativas gubernamentales chilenas
relacionadas con las escuelas básicas de más bajo rendimiento del país.
La alfabetización de adultos y la búsqueda de soluciones a la crisis de
objetivos y contenidos por que pasa la Educación Media y la
regionalización del quehacer cultural, fueron algunos de los puntos
incluidos en el acuerdo bilateral.
El gobierno de Chile y la UNESCO coincidieron en reconocer la
importancia de la participación de todos los actores sociales en la
definición y elaboración de las políticas educativas, científicas y culturales.
En ese sentido, concordaron en el Memorándum de Entendimiento y
68
Actividades OREALC
cooperación en estimular acciones de concertación y consenso que
garanticen la estabilidad de las políticas en el mediano y largo plazo.
En la tarde del mismo día, el Director General sostuvo un encuentro en
la sede de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe,
CEPAL, con representantes de los organismos de la Organización de las
Naciones Unidas residentes en Chile. Posteriormente concurrió a la
clausura del curso internacional sobre “Técnicas de Investigación del
Genoma Humano”, realizado en la Facultad de Medicina de la Universidad
de Chile bajo la dirección del científico chileno, Dr. Jorge Allende y que
contó con el patrocinio de UNESCO
Finalizando sus actividades oficiales en el país, el Director General
sostuvo una reunión con cerca de cien cientistas políticos, abogados y
diplomáticos del Consejo para las Relaciones Internacionales.
REDALF
Red regional de capacitación de personal y de apoyos específicos
en los programas de alfabetización y educación de adultos
Area de acción:
Alfabetización y postalfabetización
Tipo de actividades:
Capacitación y asistencia
técnica/reunión regional
Nombre de la actividad:
Seminario Taller Regional REDALF sobre medios de Comunicación en apoyo a programas de
alfabetización y postalfabetización (9 y 13 julio de 1990, Cusco,
Perú).
Este encuentro fue organizado y
auspiciado por la OREALC con la
cooperación del Ministerio de
Educación del Perú y convocado
en el marco del Plan Operativo
de la REDALF para el Año Internacional de la Alfabetización.
El Seminario tuvo por objetivos:
–
–
analizar las experiencias innovadoras y relevantes sobre programas de alfabetización y postalfabetización con
apoyo de los medios de comunicación, privilegiando el
uso de los medios: radio, televisión, video y materiales
impresos;
formular propuestas sobre
pertinencia y formas de uso
de medios de comunicación
–
social, considerando la motivación del “Año Internacional de la Alfabetización” y
las orientaciones del programa mundial “Educación para
todos”;
recopilar experiencias y material innovador para su difusión en los países representados.
Asistieron 26 especialistas
de los siguientes países: Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, México,
Perú, Uruguay y Venezuela, representando a instituciones públicas y ONGs a cargo de experiencias relacionadas con comunicación educativa; expertos de la
UNESCO y otras agencias internacionales y observadores de
instituciones peruanas.
En el encuentro se presentaron programas de alfabetización
y postalfabetización que empleaban bajo diversas modalidades
los medios de comunicación: programas radiofónicos en los cuales la radio constituye el medio
principal y experiencias donde la
radio es uno de los medios de
promoción educativa y cultural;
programas centrados en los materiales impresos y finalmente experiencias en las cuales el video
o la televisión constituyen los aspectos nucleares. Entre los pro-
gramas presentados se destacan: Radio del Arzobispado de
San Salvador (El Salvador), Sistema Radiofónico Shuar (Ecuador),
Radio Onda Azul (Perú), INCUPO
(Argentina), Instituto Fe y Alegría
(Venezuela), Proyecto UNESCOAGFUND SEE-PER-10 sobre Alfabetización y Postalfabetización
con medios audiovisuales (Perú),
programas de las siguientes instituciones: CNTC (Central Nacional
de Trabajadores del Campo-Honduras), CIDE (Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación-Chile), Amigos del País
(Guatemala-ONG),
Perú-Mujer
(Perú-ONG), Qhana (Bolivia), Teleduc (Chile).
Es interesante señalar que
muchos de estos programas están destinados a población rural y
algunos de ellos desarrollan propuestas de educación bilingüe –a
partir de la lengua materna–
como es el caso de Radio Shuar
(lengua shuar) y Qhana (lengua
aymara).
Entre las principales conclusiones se destacan: a) la producción de medios debe basarse en
estudios participativos, desarrollados por equipos multidisciplinarios; b) es necesario formar a
los promotores y alfabetizadores
respecto de la estructura y el empleo de los materiales; c) los medios deben adaptarse al contexto
sociocultural; d) el uso de los me-
69
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
dios debe subordinarse al proyecto pedagógico; e) los medios
deben facilitar el aprendizaje de
la función de la lectoescritura y
no la nueva adquisición de un código, que se olvida por desuso.
instrumentos de investigación se
analizarán en un taller previsto
para el mes de octubre.
Area de acción:
Alfabetización
Tipo de actividad:
Capacitación y asistencia técnica
Tipo de actividad:
Proyectos en desarrollo
Nombre de la actividad:
Nombre de la actividad:
Concurso de proyectos de alfabetización y educación cívica con
mujeres campesinas de la
subregión andina.
Se elaboraron las bases para el
Concurso de proyectos de alfabetización y educación cívica
destinado a estimular la puesta
en práctica de experiencias participativas con mujeres indígenas y
campesinas de la subregión
andina.
Este concurso, que se realiza en el contexto del Año Internacional de la Alfabetización, espera contribuir a modificar la desigualdad educativa y social de las
mujeres. Podrán participar todas
las personas jurídicas no gubernamentales de la subregión andina (Bolivia, Colombia, Ecuador,
Perú y Venezuela) que acrediten
experiencia en trabajo educativo
con mujeres campesinas e indígenas, particularmente en el
campo de la alfabetización. Los
plazos de presentación del proyecto son del 1º de septiembre
de 1990 al 15 de enero de 1991.
Los formularios e información
complementaria deben solicitarse
en la Oficina Regional de la
UNESCO en Santiago, Chile.
Area de acción:
Alfabetización
Tipo de actividad:
Investigación
Nombre de la actividad:
Investigación regional sobre analfabetismo funcional.
En este campo, se ha elaborado
el diseño del estudio y los instrumentos de recolección de datos.
Estos ya han sido validados en
Chile, tanto en Santiago como en
localidades del interior.
La propuesta de estrategia e
70
Area de acción:
Alfabetización
Taller sobre producción de materiales educativos en postalfabetización y educación cívica para
programas con mujeres de la subregión andina.
Se están desarrollando las actividades preparatorias del taller, entre las que destacan la firma de la
carta acuerdo con la Asociación
Perú Mujer; la confección de la
convocatoria del encuentro y se
están seleccionando las participantes nacionales. El taller, que
se realizará en Lima, Perú, del 29
de octubre al 9 de noviembre de
1990, está destinado a ONGs
que trabajan con mujeres neolectoras o de bajo nivel de escolaridad, e interesadas en iniciar programas de educación cívica.
La reunión tiene por objetivo
capacitar a representantes de
ONGs de la subregión andina en
la producción de materiales impresos de postalfabetización y
educación cívica.
Area de acción:
Alfabetización
Tipo de actividad:
Capacitación y asistencia
técnica.
Nombre de la actividad:
Programa de equipos itinerantes
(misión cooperativa de asistencia
técnica)
Se está preparando el programa
de equipos itinerantes que brindará asistencia técnica a los programas de alfabetización y que
desarrollarán actividades promocionales y propiciarán programas
de capacitación junto con los
equipos nacionales.
En este marco se han seleccionado y contratado los especialistas de los equipos referidos, se
han programado las actividades
de la misión y auspiciado la orga-
nización de las contrapartes nacionales. En el mismo sentido, se
han diseñado talleres nacionales
en Centro América (El Salvador,
Guatemala
y
Honduras),
subregión andina (Bolivia, Ecuador y Perú) y República Dominicana y Haití. En estos talleres,
que tendrán lugar en septiembre
y noviembre, se evaluarán las estrategias nacionales de alfabetización y se elaborarán propuestas innovadoras.
Area de acción:
Alfabetización
Tipo de actividad:
Evaluación
Nombre de la actividad:
Evaluación externa de la Campaña Nacional de Alfabetización
El informe final de evaluación externa de la Campaña Nacional de
Alfabetización fue presentado oficialmente al Ministerio de Educación del Ecuador (Boletín Nº 21,
ver información detallada sobre el
documento final de la evaluación
externa).
Area de acción:
Educación de adultos
Tipo de actividad:
Capacitación y asistencia técnica
Nombre de la actividad:
Seminario regional sobre la investigación de la educación básica
de adultos
Se está preparando la reunión regional en la cual se analizarán los
resultados de la investigación regional sobre la educación básica
de adultos. Ella se llevará a cabo
en Antigua, Guatemala, del 4 al 8
de diciembre y para tal efecto se
firmó carta-acuerdo con el Gobierno de ese país y se elaboró la
convocatoria del encuentro.
Participarán personal vinculado con la aplicación de los resultados de la investigación en
sus respectivos países y representantes de la UNESCO y del
Gobierno de España.
Area de acción:
Educación de adultos
Tipo de actividad:
Investigación
Actividades OREALC
Nombre de la actividad:
Investigación sobre la educación
básica de adultos
Durante este período se ha continuado trabajando en la investigación regional sobre la EBA. El
equipo OREALC ha analizado los
datos de las encuestas nacionales de estudiantes, profesores y
directores de EBA. En particular,
se han procesado los archivos
primarios de Perú, Colombia y
Ecuador y se han analizado los
datos agrupados de Centro América y México. Se han creado códigos regionales y subregionales
para estandarizar la información.
Además, se ha elaborado un informe sobre la muestra de estudiantes del Perú, que será enviado a los países para orientar la
redacción de los informes nacionales respectivos a ser presentados en el seminario regional de
cierre de la investigación.
Area de acción:
Educación de adultos
Tipo de actividad:
Capacitación y asistencia
técnica/reunión nacional
Nombre de la actividad:
Encuentro nacional para la construcción de un sistema de educación de adultos (Colombia)
Durante el mes de mayo se recibió en la OREALC el informe final
de esta reunión que tuvo lugar en
Bogotá, Colombia, entre el 20 y
23 de marzo.
Este evento, auspiciado por
la OREALC y organizado por el
Comité del Año Internacional de
la Alfabetización y el Ministerio de
Educación Nacional de Colombia, es parte del proceso de organización de un Sistema Nacional de Educación de Adultos.
Participaron representantes de
organismos gubernamentales y
no gubernamentales. En la reunión se analizaron las condiciones nacionales y regionales para
construir el sistema propuesto; se
determinaron líneas de acción
para su puesta en práctica y se
establecieron lineamientos para
elaborar un estatuto orgánico de
la Educación de Adultos. La des-
centralización del sistema educativo formal y el sistema nacional
de educación popular de adultos,
fueron caracterizados como estrategias convergentes que apuntan hacia el mejoramiento de la
calidad de la enseñanza.
Area de acción:
Educación bilingüe
Tipo de actividad:
Cooperación y asistencia técnica
Nombre de la actividad:
Pasantía en México
Entre el 9 y 21 de julio, el INEA de
México llevó a cabo en el marco
de la REDALF una pasantía sobre
producción de materiales de educación bilingüe y bicultural.
Participaron pasantes de los
siguientes países: Ecuador (2);
Honduras (1); Guatemala (3); El
Salvador (1); Colombia (2) y Argentina (2).
El programa incluyó un seminario sobre el tema en Ciudad de
México y los participantes se organizaron en dos grupos de trabajo que visitaron programas de
educación bilingüe en el interior
del país (Estados de Oaxaca y de
Hidalgo). Posteriormente, hicieron
una evaluación de la pasantía y
presentaron sus planteamientos
al INEA sobre los programas visitados. Los dos grupos prepararon un informe con las conclusiones y sugerencias.
Area de acción:
Alfabetización
Tipo de actividad:
Publicación
Nombre de la actividad:
Superación del analfabetismo.
Políticas y estrategias para el período 1990-2000, OREALC, 1990
Esta publicación contiene el informe final del Seminario Técnico
Regional sobre Políticas educativas y estrategias para superar el
analfabetismo durante 1990-2000
(Managua, Nicaragua, 23 noviembre-3 de diciembre 1989).
En dicho seminario se analizaron las evaluaciones de los
programas nacionales de alfabetización de la mayoría de los paí-
ses de la región y se elaboraron
recomendaciones sobre estrategias renovadas de alfabetización.
Estuvieron presentes representantes nacionales y especialistas convocados a título personal. Entre los principales aportes
de la reunión, contenidos en esta
publicación, se destacan: el análisis del carácter sociocultural del
analfabetismo y la propuesta de
emprender acciones de alfabetización traspasando las fronteras
de los ministerios de Educación.
Además, se identifican las dificultades existentes, tales como el
carácter esporádico y disperso
de los programas, la falta de evaluaciones, las carencias de capacitación de personal, los escasos
recursos financieros; se recogen
asimismo, propuestas para enfrentar dichos obstáculos. También se plantea la necesidad de
superar las estrategias nacionales con nuevos enfoques culturalmente orientados en materia de
alfabetización y el papel que ésta
pueda tener en la construcción
de democracias participativas.
Area de acción:
Alfabetización
Tipo de actividad:
Publicación
Nombre de la actividad:
Analfabetismo y alfabetización.
Mesa Redonda, OREALC, 1990.
Esta publicación presenta los resultados de la Mesa Redonda sobre Analfabetismo y Alfabetización realizada en el marco de la
Tercera Reunión del Comité Intergubernamental del Proyecto Principal (Guatemala, 26-30 de junio
1989). La Mesa Redonda se
constituyó con especialistas procedentes de distintos contextos
socioculturales y de diversas disciplinas. La visión del educador
coexistió con la del sociólogo y el
planificador, permitiendo nuevas
lecturas de la alfabetización.
En esta Mesa, los participantes ratificaron la vigencia de la tarea alfabetizadora y el carácter
sociocultural del fenómeno del
analfabetismo. A partir de estos
supuestos, se deslindaron y reafirmaron las responsabilidades
del Estado y la sociedad civil en
la alfabetización.
71
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
Además, se analizaron las
estrategias alfabetizadoras, con
especial referencia a las campañas exitosas de la década de
los ochenta; se relacionó el analfabetismo con el fracaso de la escuela básica; se caracterizó el
proceso alfabetizador en contextos multiculturales y pluriétnicos y
se exploraron las perspectivas de
la alfabetización en los años que
restan del siglo.
Particularmente interesantes
fueron las observaciones acerca
de la escuela como productora
de analfabetos absolutos y funcionales. También se presentó la
evolución de la educación bilingüe hasta la adopción del modelo
de mantenimiento (educación bilingüe intercultural), sus ventajas
y requerimientos. A su vez, la coexistencia en el Caribe del creole
y los idiomas oficiales, fue caracterizada como un legado de la
colonización europea; se presentaron además, estrategias de
bajo costo sustentadas en enfoques participativos.
Las conclusiones de la Mesa
Redonda han contribuido a afirmar la necesidad de enfrentar el
analfabetismo con nuevas estrategias en las cuales programas
de alfabetización y escuela básica se constituyen como una unidad de acción.
Area de acción:
Alfabetización
Tipo de actividad:
Publicación
Nombre de la actividad:
Manual de elaboración y producción de materiales de postalfabetización y educación cívica para
mujeres de América Latina y el
72
Caribe. UNESCO, 1990.
Se acaba de publicar este Manual elaborado por la Asociación
Perú-Mujer con auspicio de la
Sección de Igualdad de oportunidades en materias de Educación
para los Jóvenes y las Mujeres de
la Sede de la UNESCO (París).
El objetivo del Manual es
ofrecer a las instituciones que
operan en postalfabetización y
educación cívica con mujeres,
esquemas orientadores para el
diseño y la producción de materiales de enseñanza. El documento se basa en una muestra de
520 materiales procedentes de
21 países de la región, que fueron analizados y clasificados por
temas predominantes (sexualidad, planificación familiar, nutrición, salud, trabajo, organizaciones, violencia, generación de ingresos, otros).
A partir de esta información
sistematizada, las autoras presentan sugerencias para elaborar, producir y evaluar materiales
de enseñanza. Nos alertan, asimismo, respecto al hecho de que
los materiales no pueden ser desarrollados en forma aislada sino
como elementos de apoyo a un
plan educativo, pues constituyen
una expresión objetivada –explícita o no– de una cierta manera
de concebir la educación.
El Manual también hace referencia a la importancia tanto
de conocer las características socioeducativas y culturales de las
potenciales usuarias de los materiales como de generar mecanismos para que éstas se transformen en productoras. En este
sentido, se da particular significado a la revalorización de las
expresiones de la cultura oral.
Finalmente, el Manual propone un esquema de procedimiento
que parte de una investigación
participativa de la realidad para
culminar en materiales que recogen los problemas cotidianos de
las usuarias, considerando ilustraciones de fácil identificación y
con lenguaje sencillo y familiar
para las mujeres.
Podemos afirmar que el Manual navega entre dos aguas; lo
que las cosas son y lo que deberían ser, en el supuesto de una
educación al servicio de la justicia y la democratización social.
Así, el texto presenta características predominantes de los materiales seleccionados y, simultáneamente y a partir de ellos, propone esquemas orientadores.
Confiamos en que las instituciones comprometidas con la
educación de la mujer en situación de precariedad educativa,
tengan acceso a esta guía práctica y con ella puedan recuperar el
esfuerzo institucional que suponen los materiales aquí seleccionados y analizados, como partes
de la actual cruzada regional
para democratizar el acceso de
la mujer a los servicios educativos de entes públicos y no gubernamentales.
Actividades OREALC
REPLAD
Red regional para la capacitación, la innovación y la investigación
en los campos de la planificación y la administración de la
educación básica y de los programas de alfabetización
Formación de formadores
Seguimiento del I Seminario-Taller Regional para la Formación
de Formadores en Planificación
y Administración de la Educación
México
Para iniciar la tercera etapa del
Primer Seminario-Taller de Formación de formadores se firmó
una carta-acuerdo entre la Secretaría de Educación Pública, en representación de los Estados Unidos de México y la UNESCO,
para el desarrollo de un Programa de Capacitación en Planificación Educativa en dicho país.
El programa forma parte de
la estrategia que la SEP ha diseñado para incrementar su política de modernización educativa
y, en particular, para capacitar y
actualizar a cuadros técnicos nacionales en los nuevos enfoques
y prácticas de la planificación y
administración educativa.
Los objetivos de este programa son:
–
–
mejorar la capacidad técnica de los funcionarios que
realizan actividades de planificación y administración
de la educación tanto a nivel
central estatal, regional y a
los distintos niveles del sistema educativo;
contribuir a consolidar mecanismos de coordinación a
nivel regional para promover
en forma continua y participativa la actualización de
conceptos, metodologías e
instrumentos de planeación.
El programa se desarrollará
en un período de 4 años bajo la
forma de seminarios-talleres y
adoptando la modalidad de “momentos”. El momento 1 corresponde al de preparación previa y
a distancia; el momento 2 será el
seminario presencial; y el momento 3 será de seguimiento.
Se prevé que al cabo de 4
años, 300 responsables habrán
sido atendidos por el programa
de capacitación, entre ellos: 60
planificadores de dependencias
y organismos centrales; 147 planificadores de las direcciones generales de servicios coordinados
de educación pública en los Estados y en el Distrito Federal; 93
planificadores de organismos en
los Estados.
El programa de capacitación
estará compuesto de una serie
de ocho seminarios, de 1990 a
1993, que tendrán lugar en los
meses de julio y noviembre de
cada año. Durante los dos primeros –que tendrán lugar en 1990–
se atenderá a la totalidad de los
subdirectores de planeación y jefes de programación de las direcciones generales de servicios coordinados de educación pública
en los Estados.
El programa seguirá las
orientaciones contenidas en el
documento conjunto de la SEP y
la Universidad de Monterrey,
“Programa de Capacitación en
Planeación Educativa en México”.
La preparación técnica y la organización material del programa y
de los seminarios estará a cargo
de la SEP.
El primer Seminario-Taller
Regional de Planeación y Administración Educativas tuvo lugar
en Oaxaca del 9 al 20 de julio de
1990. En el se trataron los siguientes temas: Educación en
México y América Latina en un
contexto de crisis; Enfoques teórico-metodológicos de la planeación educativa; Nuevos escenarios de la educación mexicana;
Planeación sectorial; microplaneación; Programación y presupuesto de la educación; Administración de los servicios a nivel local; Educación para adultos; Administración educativa y modernización; Calidad de la Educación.
II Seminario-Taller de Forma-
ción de Formadores en
Planificación y Gestión
Educativa
Las actividades organizativas del
II Seminario-Taller se han desarrollado conforme a lo programado. Edmundo Fuenzalida, de la
Universidad de Standford (USA),
ha sido designado y está actuando como Coordinador Académico
del mismo. Se ha recibido una
muy buena respuesta a la solicitud efectuada a los participantes
de definir un tema para una exposición oral, de 15 a 20 minutos,
que ilustre los resultados de las
investigaciones o estudios hechos en el país al respecto, concluyendo con una evaluación de
lo que estas investigaciones o estudios han aportado a las tareas
del planificador educativo. Así se
pretende que el Seminario-Taller
se enriquecerá con las experiencias nacionales de cada uno de
ellos.
Planes de Redes
Nacionales
REPLAD
Argentina
Dentro del Proyecto V “Apoyo a la
creación y consolidación de redes nacionales” del Plan de Actividades 1990-1991 de REPLAD,
Argentina ha presentado su Plan
para la constitución de una Red
Federal de Planeamiento de la
Educación. Ella está destinada a
ayudar en el proceso de transferencia de servicios educativos
nacionales a las provincias, cuyas administraciones cuentan
con limitada capacidad para encarar tareas de planificación y
gestión para los servicios que actualmente prestan. El plan surge
ante la necesidad de mejorar y
fortalecer la capacidad técnica e
institucional para hacer frente a
las nuevas responsabilidades
que han de asumir. Esta Red Fe-
73
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
deral contribuiría a definir pautas
y criterios comunes para toda la
nación a fin de construir y consolidar un sistema educativo nacional integrado y unido a partir de
la diversidad.
Se plantea la realización de
un Seminario Nacional que reuna
a funcionarios de las oficinas provinciales de planificación educativa, de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, a docentes
y funcionarios de las universidades nacionales y del Ministerio de
Educación y Justicia con el fin de
concretar acuerdos y programas
de trabajo en común. Con el fin
de otorgar legitimidad político-institucional a la Red, se señala la
necesidad de presentar esta propuesta ante las autoridades del
área educativa de cada jurisdicción y ante los miembros del
Consejo Federal de Cultura y
Educación.
–
–
Modalidades operativas
–
–
–
Finalidades
–
–
–
–
–
Generar un proceso de planificación concertado que
tenga al MEJ como instancia
de articulación y apoyo técnico;
dar organicidad al trabajo de
las regiones para coordinar
el proceso de planificación
de las provincias, entre ellas
y con la nación;
fortalecer la capacidad institucional y técnica del proceso de planeamiento en el
ámbito de las diversas jurisdicciones que componen el
país;
contribuir a incrementar la
capacidad de trabajo de
cada región en materia de
formulación e implementación de programas y proyectos educativos;
conformar un mecanismo de
intercambio y cooperación
del área de política, planeamiento y administración de la
educación de las universidades nacionales.
–
74
Establecimiento de un flujo y
reflujo de comunicación entre las diversas jurisdicciones, universidades, organismos federales, centros de investigación para favorecer el
Eje de articulación y de apoyo técnico sería la Dirección
General de Planeamiento
Educativo del Ministerio de
Educación y Justicia;
Designación de una provincia sede para cada región y
de un representante de la
misma como coordinador y
responsable;
Definición de un plan concertado de actividades para
dar forma a los mecanismos
organizacionales y operativos y de gestión de programas de trabajo;
Presentación de esta propuesta a las autoridades
educacionales de cada jurisdicción en el marco del Consejo Federal de Cultura y
Educación;
Componentes de la Red Federal
–
Consideraciones generales para
el funcionamiento de la Red
–
intercambio de experiencias
en materia de capacitación,
innovación e investigación;
Integración de la investigación y la aplicación de innovaciones al mecanismo de la
toma de decisiones;
Creación y consolidación de
mecanismos institucionales y
operativos que favorezcan la
efectividad, eficacia y eficiencia de la Red Federal.
–
Redes regionales: compuestas por unidades provinciales y municipales de planeamiento educativo, a las que
se podrán incorporar aquellos organismos cuyo desempeño implique una contribución para el mejoramiento
de la calidad de la educación. Su finalidad: a) coordinar y gestionar en el ámbito
regional las tareas de la Red
Federal; b) desarrollar programas y proyectos que respondan a los requerimientos
específicos de la región.
Para hacer operativa y agilizar las tareas, se considera
la designación de un representante jurisdiccional como
responsable regional.
Comprende las siguientes
regiones: Patagonia, Cuyo,
Noroeste y Noreste argentino.
Red académica de planificación y gestión de la educa-
ción: constituida por docentes del área de planeamiento, política y administración
de las universidades. Finalidad: articular y fortalecer estos campos disciplinarios
como un área integrada, coordinando actividades académicas, ejecutando acciones a nivel nacional y regional en temáticas afines, divulgando conocimientos en
esas unidades académicas
para mejorar la planificación
y gestión a nivel universitario, ministerios provinciales y
nacional. Cada región designará una universidad que
cumplirá funciones de coordinación y nexo entre las
mismas. La coordinación sería rotativa.
Las siguientes universidades
se nominaron como sedes regionales: Región centro bonarense:
Universidad Nacional de Luján;
centro litoral: Universidad Nacional de Entre Ríos; Patagonia: Instituto Universitario de Santa Cruz;
Nuevo Cuyo: Universidad Nacional de San Luis (a confirmar); Noroeste: Universidad Nacional de
Salta.
Brasil
Se han sostenido conversaciones
para la reestructuración y fortalecimiento de REPLAD en Brasil,
principalmente en lo referente a
las condiciones de su funcionamiento, campos de actividad, temas y contenidos de la Red, propuestas programáticas, proyectos específicos para 1990-1991 y
una nueva estructura para esa
Red Nacional de REPLAD que incluiría un Consejo, una Coordinación ejecutiva y organizaciones
ejecutantes. Dentro de ella, la Coordinación de Planeamiento Sectorial tendría una participación
más activa. Una vez aprobado
por el Ministro de Educación, un
decreto ministerial será dictado
para oficializarlo.
Chile
Dos nuevas instituciones se han
incorporado a la Red REPLAD
Chilena. Así, además del Centro
de Administración Educacional
de la Universidad de Concepción, formarán parte la División
Actividades OREALC
de Planificación y Presupuesto
del Ministerio de Educación, a
cargo de Pedro Henríquez Guajardo y el Centro de Investigación
y Desarrollo de la Educación –
CIDE–, cuyo Director es Patricio
Cariola.
III Actividades Nacionales
Chile
El Centro de Administración Educacional de la Universidad de
Concepción, con el auspicio del
Departamento de Asuntos Educativos de la OEA y dentro del marco de la Red REPLAD de UNESCO-OREALC, organizó un taller
sobre “Perspectivas de la educación chilena” que se llevó a cabo
en Concepción entre el 27 y 28
de abril de 1990. Contó con una
Mesa Redonda sobre el tema
“Educación municipal versus
educación privada” y de otras
conferencias y exposiciones.
La Universidad Arturo Prat
llevó a cabo un Programa de
Post-Título en Administración de
Recursos Humanos con el apoyo
del CAE de la Universidad de
Concepción, el Departamento de
Asuntos Educativos de la OEA y
UNESCO/OREALC en el marco
de la Red REPLAD. El programa
constituye un plan de estudios
que define su campo de competencia en la integración de la teoría y práctica de la administración
de recursos humanos. El régimen
de estudio considera tres períodos intensivos de trabajo académico presencial de un mes de
duración cada uno, con actividades de investigación de campo
en los interperíodos. Sus objetivos son formar especialistas capaces de a) demostrar comprensión sobre información referida a
la administración de recursos humanos, b) elegir, de acuerdo a
criterios intrínsecos y extrínsecos,
enfoques adecuados para la solución de problemas que competen a los recursos humanos; y, c)
conocer los procedimientos operativos necesarios para enfrentar
problemas en la administración
del personal en las organizaciones públicas y privadas. El plan
de estudio se dividió en dos instancias: asignaturas obligatorias
y tesis de título. La actividad se
inició en la ciudad de Iquique en
julio pasado.
PICPEMCE
Red regional de formación, perfeccionamiento y capacitación
de educadores
Encuentro Nacional sobre
Educación Sexual
Un Encuentro Nacional sobre
Educación Sexual se realizó en
Santiago de Chile ante una iniciativa del Programa de Apoyo y Extensión en Salud Materno-Infantil
(PAESMI), el patrocinio de la
UNESCO, a través de su red PICPEMCE y el auspicio del Fondo
de Población de Naciones Unidas.
En este Encuentro participaron 240 profesionales de diversas
áreas relacionadas con la educación sexual, tanto a nivel del sistema formal de educación, como
de la educación no formal. Entre
ellos profesores, médicos, psicólogos, sociólogos, religiosos, enfermeras, matronas, comunicadores y otros provenientes de todo
el país.
La meta del Encuentro fue la
de elaborar un conjunto de proposiciones generales y recomendaciones concretas sobre el
modo de incorporar la Educación
Sexual en el Sistema Formal de
Educación.
Para este fin, se propuso
examinar el estado de la Educación Sexual en el país con el objeto de dar pautas para una estrategia global. Del Encuentro
surgió, además, el compromiso
personal de los participantes de
realizar o intensificar acciones en
el campo de la Educación Sexual, como medio de aportar a la
calidad de vida de futuras generaciones.
En especial, se percibió la
necesidad de elaborar políticas
que permitan la integración de la
Educación Sexual en el currículo
escolar, tomando en cuenta la
existencia de varios problemas
que afectan a los jóvenes, como
por ejemplo, los numerosos embarazos de adolescentes, abortos, separaciones y enfermedades de transmisión sexual. Sobre
estos y otros temas hay ignorancia, ya que los jóvenes no reciben información adecuada ni de
sus padres ni del sistema escolar.
En otros términos, se valoró
la necesidad que los jóvenes incorporen, en su búsqueda de
identidad y personalización, conocimientos sobre la vida sexual,
tanto biológicos como afectivos.
Las distintas exposiciones,
experiencias intercambiadas y
debates, enfatizaron la necesidad
de incluir esta temática en los
programas formales y en la educación no formal para niños, jóvenes y adultos, como un elemento
vital para la salud física y mental
de los chilenos.
Como un aporte para lograr
el desafío planteado, se formularon las siguientes proposiciones:
Reformular las normas del Ministerio de Educación en relación a
la Educación Sexual, las que deberían incluir, entre otras:
–
–
–
una concepción de formación permanente en este
campo, considerando la
continuidad del ciclo vital;
la aplicación de metodologías de aprendizaje activoparticipativas;
contenidos que incluyan
orientaciones para evitar la
discriminación de género en
la escuela;
Para llevar a la práctica estos
75
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
planteamientos, se proponen algunas estrategias de acción:
–
–
–
–
–
–
capacitar a orientadores,
profesores y padres;
incorporar la Educación Sexual en el currículo de formación de profesores;
generar una instancia de coordinación de instituciones,
organismos gubernamentales y no gubernamentales,
que trabajen en Educación
Sexual, que evalúen las experiencias realizadas y promuevan nuevas ideas. Esta
instancia debería asimismo,
como seguimiento de este
evento, organizar reuniones
regionales y provinciales.
promover que las Comisiones Mixtas Salud-Educación,
en todas las Regiones, integren la temática de la Educación Sexual en sus actividades.
propiciar programas educativos sobre sexualidad humana en los medios masivos de
comunicación.
realizar un catastro nacional
de experiencias y personas
que participan en educación
sexual, en la educación formal y ONGs, y difundirlo.
En términos concretos, se
podría avanzar al:
–
–
–
–
–
capacitar a profesores multiplicadores, para incorporar
la Educación Sexual en el
proyecto de mejoramiento
de las 900 escuelas básicas;
realizar un Concurso Nacional de Cuentos y elaborar
materiales educativos para
fomentar la superación de la
discriminación de la mujer.
reconocer y premiar la innovación pedagógica que se
realice en esta área, como
forma de legitimar y valorar
el rol docente.
revisar reglamentos como el
que limita la continuidad de
estudios de la alumna embarazada.
explorar formas novedosas
de capacitación que animen
la discusión sana sobre sexualidad de los jóvenes entre
sí, y con sus profesores.
Como temas prioritarios de
abordar, se sugiere:
–
El cuestionamiento del siste-
76
–
–
–
ma patriarcal en la educación.
Reconocer la importancia de
educar sobre la afectividad.
La Educación Sexual como
medio de fomentar y mejorar
las relaciones interpersonales.
La maternidad y paternidad
responsables.
En cuanto a situaciones particulares, se afirmó la necesidad
de aplicar metodologías específicas para las minorías étnicas, si
las investigaciones así lo aconsejan.
Por último se planteó la necesidad de explorar metodologías apropiadas para grupos específicos, como discapacitados,
menores en situación irregular,
recluidos, pacientes de enfermedades limitantes, etc.
Todos estos acuerdos están
incluidos en “la Declaración de Lo
Barrenechea” que fue aprobada
por los 240 asistentes al Encuentro, y que se entregó al Ministro
de Educación, Ricardo Lagos,
para su consideración. El encuentro se realizó entre el 30 de mayo
y el 2 de junio del presente año.
Concurso de Proyectos de
Lecto-escritura y Cálculo Inicial
La red PICPEMCE, frente al desafío constituido por el grave problema del fracaso escolar en los
primeros años de la escuela básica, convocó a un concurso de
proyectos sobre lecto-escritura y
cálculo inicial. La convocatoria se
efectuó en el 2º trimestre del presente año.
El concurso buscaba localizar proyectos bien fundados,
cuyo objetivo sea una intervención
pedagógica para solucionar el
problema del fracaso escolar relacionado con el aprendizaje de la
lecto-escritura y el cálculo inicial.
La convocatoria se hizo en el ámbito de la red, es decir a las instituciones de formación de educadores y a los centros de perfeccionamiento en servicio para
maestros que se integran en PICPEMCE.
Los proyectos seleccionados recibirán el apoyo de la
UNESCO/OREALC para su afirmación y desarrollo y a través de
PICPEMCE será irradiado hacia
la región.
De 37 proyectos de 8 países
sobre los dos temas que fueron
presentadas, se seleccionaron
tres proyectos de lecto-escritura,
uno de cálculo inicial y uno que
toma ambos aspectos.
Los proyectos son los siguientes:
Argentina: “Aplicación del
enfoque psicogenético en la lecto-escritura”.
Consejo Provincial de Educación
San Martín de los Andes, Neuquén
Srs. Margenat y Manganiello.
“Una propuesta para la enseñanza inicial del Cálculo en sectores
urbano-marginales”.
Instituto de Formación y Perfeccionamiento Docente de San Carlos de Bariloche.
Sras. Ana María Bressan y Nora
Scheuer.
Colombia: “El niño y la escuela: lenguaje y matemáticas”.
Universidad del Valle, Cali.
Sras. Orozco, Botero y Correa.
Costa Rica: “Iniciación de
los procesos de lectura y escritura desde la pedagogía operativa
con niños de 5 a 9 años en instituciones de educación básica en
Costa Rica”.
Universidad Nacional. Centro de
Investigación y Docencia en Educación (CIDE) Heredia.
Sras. Sánchez y Vargas.
México: “Trabajo experimental para la enseñanza de la lectoescritura en lengua Mixe y de la
matemática en el primer grado de
la escuela primaria”.
Universidad Pedagógica Nacional. Oaxaca.
Sres. Aldaz y Mancha.
Además de los seleccionados, se tomaron en cuenta por su
interés y sus posibilidades de
aporte a la región, los siguientes
proyectos:
“La alfabetización en zonas
fronterizas bilingües: lineamientos
pedagógicos y práctica docente”.
Ministerio de Educación de la
Provincia de Misiones.
Sras. Citrinovitz y Salgueiro.
“Proyecto de intervención
pedagógica en la iniciación a la
lecto-escritura en sectores marginales”.
Instituto de Formación y Perfec-
Actividades OREALC
cionamiento Docente de San Carlos de Bariloche, Río Negro.
Sra. Block.
“Propuesta didáctica alternativa en el aprendizaje de la lectoescritura”.
Ministerio de Educación, Departamento de Planeamiento Educativo, Provincia de Salta.
Srs. Bori, Vázquez, Slodky.
PICPEMCE establecerá una
tipología de proyectos, tratando
de descubrir sus afinidades y diferencias mediante un enfoque
sistémico sobre cada uno de
ellos. Esto permitirá elaborar fichas que los hagan comparables, que ayuden a percibir cual
es el tipo de apoyo que requieren para el mejor logro de sus
objetivos y que faciliten el establecimiento de nexos de cooperación horizontal entre proyectos.
Actualmente la red PICPEMCE trabaja en la elaboración de
un programa de cooperación a
nivel de la región para facilitar el
apoyo mutuo.
SIRI
Sistema Regional de Información
Area:
Base de datos de información
educativa,
cualitativa y estadística
Línea:
Base de estadísticas educativas
por países
Se ha distribuido a los países el cuestionario para actualizar los datos sobre cobertura y
eficiencia durante el período
1988-1989. Se espera recibir las
respuestas durante los meses de
septiembre y octubre de 1990 a
fin de procesarlas y preparar un
primer informe que pueda ser revisado en la reunión de PROMEDLAC IV a realizarse en el mes
de abril de 1991.
Se ha iniciado la preparación
de un informe sobre la situación
educativa de la mujer en América
Latina con la información disponible en el banco de datos y se colaborará con FLACSO en el proyecto “Mujeres Latinoamericanas
en Cifras”, que se llevará a cabo
en los dos próximos años.
ción se presentan en el libro “Situación educativa en América Latina y el Caribe, 1980-1987” editado en septiembre de 1990 por
la OREALC.
Está disponible la microficha
de “Resúmenes Analíticos Monotemáticos sobre educación intercultural (RAM Nº 1)”, que fue publicada por REDUC junto con el
RAE 5511 (1er semestre 1990)
editado por CIDE-REDUC en
Santiago de Chile. Los interesados en esas publicaciones pueden consultar las microfichas en
cualesquiera de los 24 centros de
REDUC existentes en cada una
de las capitales de los países de
América Latina.
300 documentos aparecen
clasificados en el Boletín del Centro de Documentación correspondiente a Abril-Diciembre 1989.
Ahora que el Centro cuenta con
un nuevo local, se espera poner
al día la publicación de ese Boletín.
Area:
Análisis de la información estadística y documental
Area:
Análisis de la información
estadística y documental
Línea:
Procesamiento de la información
y elaboración de informes
Línea:
Publicaciones
SIRI preparó información básica para dos misiones del Banco
Mundial. Una de ellas acordó con
el Gobierno de Chile las características de un posible proyecto de
mejoramiento de la educación
básica, mientras que otra misión
Datos regionales sobre acceso, cobertura, eficiencia, alfabetización y experiencias para
mejorar la calidad de la educa-
elaboró un informe del sector de
educación básica y media del
Uruguay. Se colaboró, además,
en la preparación del capítulo de
educación para la versión final de
un informe del Banco Mundial sobre los sectores sociales en Chile.
Se ha completado el análisis
de la información recolectada sobre la calidad de la educación en
Ecuador. Cristina Sierra está ahora preparando el informe final que
deberá estar listo el segundo semestre de este año.
Investigadores de Argentina,
Colombia, Chile y México se reunieron con el Director de la revista “Perspectivas”, publicada por
la Unesco, a fin de examinar modalidades para difundir los resultados de sus investigaciones.
SIRI coordinó esta actividad en la
región a fin de estimular el intercambio sistemático de informaciones.
Se preparó un informe sobre
la demanda social por educación
superior en Chile, hacia el año
2000, que fue solicitado por la
Comisión de Educación Superior
asesora del Presidente de la República. Dicha Comisión debe
presentar su informe a fines del
presente año.
Una selección de 100 resúmenes analíticos, sobre alfabetización y educación de adultos,
se publicará en el segundo volumen de Resúmenes Analíticos
Monotemáticos. SIRI seleccionó
estos resúmenes, publicados por
REDUC-CIDE durante los últimos
77
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
cinco años y los presenta en este
segundo RAM para:
–
–
–
–
difundir entre los especialistas los resultados de la investigación e informes recientes
facilitarles la ubicación de
las microfichas que están
disponibles en cada capital
de la región;
identificar a los especialistas
e instituciones interesadas
en el tema para ayudar a generar contactos informales
entre ellos y
preparar los antecedentes
para una conferencia regional que organiza OREALC
sobre estos temas.
El resumen de este RAM Nº
2 y la microficha correspondiente
estará disponible en esos centros
a partir del primer semestre de
1991.
Cerca de 200 artículos sobre
educación técnica vocacional
identificados por OREALC están
siendo procesados por REDUC.
Ese material, junto a otros 100
RAEs ya disponibles en el sistema REDUC, permitirá publicar un
volumen con Resúmenes Analíticos Monotemáticos sobre Educación Técnica y Vocacional (RAM
Nº 3). Este volumen facilitará el
trabajo de análisis a los especialistas y les permitirá leer los trabajos
originales
en
las
microfichas correspondientes.
400 documentos ingresaron
al Centro de Documentación de
OREALC en enero-julio de 1990.
Se está preparando el Boletín Bibliográfico correspondiente, junto
con sus índices de materias y autores. Los resúmenes analíticos
de una selección de esos documentos se publicarán en el próximo volumen de REDUC y los interesados podrán usar las microfichas correspondientes.
Area:
Intercambio y uso de la
información y documentación
Línea:
Sistemas de información
para la administración
Argentina avanza en el procesamiento de información sobre
diversos aspectos del funcionamiento del sistema escolar. El
78
SIRI fue invitado a participar en el
diseño del inventario de construcciones escolares, en junio de
1990, como parte del subproyecto DIPIEMS que se lleva a cabo
en el Ministerio de Educación con
la colaboración de las secretarías
estatales de educación.
Colombia está interesada en
desarrollar con UNESCO el proyecto “Organización de Procesos
para la producción y uso de estadísticas educativas a nivel regional”. Se está examinando la posibilidad de continuar avanzando
en esta línea.
OREALC colaborará con el
Gobierno de Bolivia y el Banco
Mundial para diseñar un plan de
trabajo para identificar problemas
y potencialidades en el sistema
educacional de ese país.
Un consultor entrevistará
funcionarios claves en Colombia,
México, Nicaragua, y República
Dominicana para identificar las
necesidades de información y la
forma en que ella es usada en la
toma de decisiones. El estudio se
realizará en un período de siete
meses a partir de septiembre de
1990.
Area:
Intercambio y uso de la información y documentación
Línea:
Sub-redes de información
Se envío cartas a cada uno
de los autores de trabajos incluidos en el RAM Nº 1 sobre educación intercultural. Se les indica
que la microficha del trabajo puede ser consultada en los centros
REDUC y que existen microfichas, de la mayoría de los originales de los demás trabajos incluidos en el RAM, que también
pueden ser consultados en dichos centros.
Se seleccionó la información
disponible en la región sobre Nutrición y Educación y fue incluida
en un trabajo que preparó la
sede de UNESCO para el “U.N.
Administrative
Committee
on
Coordination, Sub-Committee on
Nutrition (ACC/SCN)”, que se reunió en París en febrero de 1990 y
para una de las mesas redondas
de la reunión de Jomtien en
Tailandia.
Area:
Intercambio y uso de la información y documentación
Línea:
Programas para análisis
y proyecciones de información
Se instaló un programa de
análisis de la eficiencia de la
educación en el microcomputador de la Dirección General de
Planeamiento Educativo de Bolivia. A solicitud del director general de esa dirección se examinó
con su personal el uso del Modelo Zymelman para estudiar formas alternativas de asignar los
recursos disponibles para educación.
Está disponible una “Guía
del CD-ROM” preparada por el
Programa General de Información
de la UNESCO y UNISIST. La
nueva tecnología para registrar y
acceder a información ofrece discos ópticos WORM que se pueden grabar una vez y leer muchas veces (Write Once Read
Many) y de discos CD-ROM que
tienen información digital pre-grabada (Compact disk Read Only
Memory).
El CD-ROM tiene 12 cm de
diámetro, se lee con láser y permite almacenar 270,000 páginas
de texto o su equivalente de
gráficos o imágenes (similar a la
capacidad de 1500 diskettes de
5 1/4”). Por el momento es imposible modificar los datos que se
grabaron inicialmente. Para usarlo, el microcomputador se debe
accionar con un equipo que tiene
un costo de alrededor de US$
1000. Hay Bancos de datos disponibles en CD-ROM, pero también se puede pre-grabar información con un costo de US$
2000 por el original, pero las copias tienen un bajo costo (Publicación PGI-88/WS/11 UNESCO,
París, 1988).
Se avanzó en la sistematización de los formatos de los Bancos de Datos en la reunión organizada por el Programa General
de Información (PGI) en Ginebra
(17-21 de Abril de 1990). El Formato Común de Comunicaciones
(CCF) ofrece un marco para el intercambio de información. Dentro
de ese marco, el programa de información en LAC (INFOLAC) ha
generado el “Formato de Intercambio de Información Referen-
Actividades OREALC
cial (FIIR)”. Los interesados pueden solicitarlo a S. Albertus en la
sede de Caracas.
La Dirección Regional de
PNUD para LAC ha llevado a
cabo conferencias por computadora reuniendo a los consultores
y a las contrapartes de proyectos
que están localizados en diversos
países. A partir del próximo año
esperan ofrecer, “on-line” o vía
correo electrónico de bajo costo,
la información que generen los
proyectos PNUD.
Area:
Sistemas de información
para la administración
Línea:
Seminarios/Congresos
La urgencia de contar con
adecuados sistemas de información para tomar decisiones en
educación, fue destacada en la
III Reunión regional de Distribuidores del sistema CDS/MicroIsis
realizada en Caracas. La reunión
fue inaugurada por la Ministro
Dulce Arnao de Uzcategui. 28 especialistas examinaron los nuevos desarrollos del software
MicroIsis 2.3 así como sus aplicaciones en bases de datos, las
modalidades de distribución y
asistencia técnica.
SIRI colaboró con la Universidad Iberoamericana en el programa de Maestría en Educación.
En un seminario-taller, realizado
en julio, se presentó la “Experiencias de investigación sobre la calidad de la educación básica en
América Latina”.
Los Bancos de Datos de
UNESCO estarán, eventualmente,
abiertos a la consulta de los educadores de la región. Dos especialistas de SIRI participaron en
la reunión del Centro de Intercambio de Información (PRS/IPS/
Clearinghouse) que se llevó a
efecto en Caracas entre el 17 y el
20 de Julio. Se avanzó en la identificación de los bancos de datos
disponibles en la región que,
eventualmente, podrían interconectarse.
El Cuarto Seminario Nacional
de Investigación en Educación
de Colombia se realizó entre el 4
y 6 de julio pasado, organizado
por la Universidad Pedagógica
Nacional. Se limitó la asistencia a
130 personas, pero se publicarán
los Resúmenes Analíticos de los
trabajos que fueron enviados.
79
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
Indice Números 1 al 21
Número
Fecha
Págs.
Acciones nacionales de alfabetización de adultos en América
Latina: una revisión crítica, por Torres, Rosa María
19
ago/89
21-28
Administración y desarrollo de recursos en algunos colegios
primarios y para toda edad en el Caribe anglo parlante, por James-Reid, Olga
20
dic/89
57-70
Alfabetización, derechos humanos y democracia por Rivero
José
20
dic/89
7-16
La alfabetización en el Grupo de los 8. Instrumentalización de
un programa de intercambio de experiencias, por Ministerio de
Educación del Perú
17
dic/88
26-33
Algunas actividades de los países relacionadas con el Proyecto Principal
4
nov/83
5-20
Alternativas a la comprensión del analfabetismo en la región,
por Ferreiro, Emilia
13
ago/87
7-17
Alternativas de educación básica de adultos, por Chaparro,
Félix
10-11
dic/86
40-54
Análisis del financiamiento y administración de la educación
en un contexto de austeridad. El caso del Uruguay, por Solari,
Aldo E.
21
abr/90
36-59
Aportes para la construcción de un modelo didáctico de nuevas estrategias de educación a distancia, por Mena, Marta
14
dic/87
7-15
Avances de la educación bilingüe en Costa Rica durante 1986
por Amadio, Massimo y Guillermo Segura García
10-11
dic/86
21-25
Conferencia mundial sobre educación para todos
21
abr/90
7
Conferencia Mundial sobre Educación para Todos. Satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje
19
ago/89
56-57
Los consejos de escuela y el desarrollo educativo. Una experiencia argentina, por Salviolo, Antonio P.F.
21
abr/90
69-71
Constitución de un Comité Regional Intergubernamental Interino del Proyecto Principal de Educación en América Latina y el
Caribe
1
1982
3-5
Creación del Comité Regional Intergubernamental del Proyecto
Principal
5
may/84
5-7
Declaración Mundial sobre Educación para Todos
21
abr/90
8-14
Demanda Nacional de Planificadores de Educación, por García, Walter
12
abr/87
23-29
Por artículo
80
Indice Números 1 al 21
Número
Fecha
Págs.
El desarrollo curricular a nivel local
3
mar/83
12-13
La divulgación científica y tecnológica en la educación extraescolar
3
mar/83
7-8
La educación de adultos entre dos modelos, por Lovisolo,
Hugo Rodolfo
16
ago/88
17-29
Educación de adultos en América Latina: requerimientos y estrategias en materia de preparación de personal, por Rivero,
José
10-11
dic/86
40-54
Educación de adultos para la habilidad oral. Una experiencia
en innovación curricular, por Morris, Jeanette
16
ago/88
56-62
La educación inicial o parvularia, por Peralta Espinoza, M. Victoria
13
ago/87
18-54
La educación rural en la reforma educacional de la provincia
de Córdoba, Argentina, por Prada, A.M.
18
abr/89
38-44
3
mar/83
8-9
Educación y computadoras: panorama y realidad, por Carnoy,
Martín; Hugh Daley y Lisa Loop
14
dic/87
16-25
Ejercicios de Programación de la Primera Etapa de Ejecución
(1984-1986) del Proyecto Principal de Educación
5
may/84
8-21
La elaboración de alfabetos como tarea interdisciplinaria por,
D’Emilio, Anna Lucía
9
abr/86
17-23
La enseñanza básica y el analfabetismo en América Latina y el
Caribe: 1980-1987, por Schiefelbein, Ernesto y otros
20
dic/89
17-56
La enseñanza de las matemáticas en los niveles básicos y
medio en Chile, por Gálvez, Grecia e Irene Villarroel
15
abr/88
17-64
La escuela rural en Colombia, por Parra Sandoval, Rodrigo
14
dic/87
26-32
La escuela y los maestros: entre el supuesto y la deducción
por Ezpeleta, Justa
10-11
dic/86
55-70
Establecimiento de dispositivos nacionales del Proyecto Principal
1
1982
6-7
17
dic/88
34-43
Estatuto del Comité Intergubernamental del Proyecto Principal
de Educación
2
ago/82
16-19
Estrategias de capacitación de educadores de la comunidad
en programas de educación inicial no escolarizada, por Calvo,
Gilberto
8
mar/86
5-12
Estrategias de desarrollo de la educación en las zonas rurales
en el marco del Proyecto Principal
3
mar/83
10-11
Por artículo
Educación y alfabetización en poblaciones indígenas
Estado y educación en América Latina, por Casassus, Juan
81
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
Número
Fecha
Págs.
Estrategias para la introducción del consejo de exámenes del
Caribe, por Bailey, Barbara
21
abr/90
60-68
La evaluación de proyectos educativos en América Latina por
Philp, Johanna
13
ago/87
55-67
Experiencias de innovaciones educativas: Cuba, Ecuador, Nicaragua, Costa Rica, por García, Arvelio
10-11
dic/86
5-20
El financiamiento de la educación en período de austeridad
presupuestaria, por UNESCO, División de Políticas y de Planificación de la Educación
19
ago/89
29-55
Formación y capacitación en servicio de educadores en áreas
rurales
3
mar/83
11-12
Hacia un pensamiento en educación matemática. Aportes de
investigaciones chilenas de los niveles básicos y medios, por
Montero L., Patricio
17
dic/88
44-62
Investigación sobre el comportamiento de los profesores en
los cursos de primer año de español en colegios secundarios
de Trinidad y Tabago, por King, Irma y Jeannette Morris
18
abr/89
31-38
Marco de Acción para Satisfacer las Necesidades Básicas de
Aprendizaje
21
abr/90
15-26
Materiales de apoyo para la formación docente en educación
bilingüe intercultural, por Amadio, Massimo
15
abr/88 97-105
Los mecanismos de integración subregional y la promoción de
la cooperación horizontal dentro del marco del Proyecto Principal
3
mar/83
14-15
Métodos y procedimientos de la comunicación en función del
Proyecto Principal
3
mar/83
3-4
Ministros acuerdan apoyo al Proyecto Principal
4
nov/83
21-22
Necesidades y requisitos de un eficiente programa escolar de
salud: una perspectiva, por Figueroa, J. Peter
14
dic/87
33-36
Nuevas estrategias para el financiamiento de la educación y
de la formación en el Tercer Mundo, por Lourie, Sylvain
15
abr/88
7-16
El papel de la orientación educacional y profesional en el contexto del Proyecto Principal
3
mar/83
6-7
Patrones de creencias culturales que inciden en el aprendizaje
de las ciencias en las escuelas del Caribe de habla inglesa
por, George, June y Joyce Glasgow
19
ago/89
58-62
Pedagogía Masiva Audiovisual, por Calvelo Ríos, J. Manuel
12
abr/87
30-34
La planificación educativa en el futuro, por Gurriarán, Jesús M.
21
abr/90
27-35
Plan Regional de Acción del Proyecto Principal de Educación
6
ene/85
19-26
Por artículo
82
Indice Números 1 al 21
Número
Fecha
Págs.
Precisiones en torno a la calidad de la educación, por Lafourcade, Pedro
15
abr/88
65-87
Primera Reunión del Comité Regional Intergubernamental del
Proyecto Principal
6
ene/85
3-18
Problemas de aprendizaje en niños de 6 a 15 años de edad,
por Houston, E.M.
13
ago/87
68-78
El programa de apoyo a las actividades del Proyecto Principal
de la Oficina Regional de Educación para América Latina y el
Caribe
3
mar/83
15-16
Progresos en la educación bilingüe en situación de escasez
de recursos. Experiencia y perspectivas en Nicaragua, por
Amadio, Massimo
20
dic/89
71-84
Proyecto de Educación Nutricional en Jamaica, por Baume,
Carol
12
abr/87
35-45
El Proyecto Principal de Educación en Centroamérica: progresos, limitaciones y prioridades de acción para el futuro
9
abr/86
5-12
El Proyecto Principal y los mecanismos de integración subregional
1
1982
11
Puntos sobresalientes en los debates de la Reunión de Santa
Lucía
2
ago/82
5-10
Recomendación de la Reunión de Santa Lucía
2
ago/82
11-15
Recomendación del Comité Intergubernamental del Proyecto
Principal
6
ene/85
27-32
La reorganización de los contenidos; otra dimensión de la calidad de la educación
3
mar/83
13-14
Repetición: la última barrera para universalizar la educación
primaria de América Latina, por Schiefelbein, Ernesto
18
abr/89
7-30
Reuniones técnicas regionales
1
1982
12-14
Reuniones técnicas regionales y subregionales
4
nov/83
22-25
12
abr/87
5-17
1
1982
8-11
Sexta Conferencia Regional de Ministros de Educación y de
Ministros encargados de la Planificación Económica de los Estados Miembros de América Latina y el Caribe
12
abr/87
19-22
Siete estrategias para elevar la calidad y eficiencia del sistema
de educación, por Schiefelbein, Ernesto
16
ago/88
30-55
Por artículo
Segunda Reunión del Comité Regional Intergubernamental del
Proyecto Principal de Educación
Seminarios nacionales sobre el Proyecto Principal
83
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
Número
Fecha
Págs.
Sistema de Información Estadística en apoyo a la planificación,
la operación, el seguimiento y la evaluación del Programa de
Alfabetización del Ecuador, por Vega de Baca, Dayssy
10-11
dic/86
5-20
El sistema de Redes de Cooperación del Proyecto Principal de
Educación
7
sep/85
5-11
El Sistema Regional de Información de Proyecto Principal
(SIRI)
7
sep/85
12-14
La situación de los docentes en el Caribe de habla inglesa, por
Alleyne, Albert B.
17
dic/88
7-25
Tercera Reunión del Comité Regional Intergubernamental del
Proyecto Principal de Educación
19
ago/89
7-20
Los textos en el rendimiento del alumno y en la metodología de
enseñanza. Jamaica, por George, Nancy
15
abr/88
88-96
Un marco para la elaboración de estrategias diversificadas de
formación de educadores polivalentes, por Vera Godoy, Rodrigo
8
mar/86
13-42
Unidad de apoyo al Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe
5
may/84
7-8
VII Conferencia Regional de Comisiones Nacionales para la
Unesco de América Latina y el Caribe
7
sep/85
22
Vinculación entre la educación formal y no formal en el marco
del Proyecto Principal
3
mar/83
4-6
Alleyne, Albert B. La situación de los docentes en el Caribe de
habla inglesa
17
dic/88
7-25
Amadio, Massimo. Materiales de apoyo para la formación docente en educación bilingüe intercultural
15
abr/88 97-105
Amadio, Massimo. Progresos en la educación bilingüe en situación de escasez de recursos. Experiencia y perspectivas
en Nicaragua
20
dic/89
71-84
Amadio, Massimo y Guillermo Segura García. Avances de la
educación bilingüe en Costa Rica durante 1986
10-11
dic/86
21-25
Bailey, Barbara. Estrategias para la introducción del consejo
de exámenes del Caribe
21
abr/90
60-68
Baume, Carol. Proyecto de Educación Nutricional en Jamaica
12
abr/87
35-45
Calvelo Ríos, J. Manuel. Pedagogía Masiva Audiovisual
12
abr/87
30-34
8
mar/86
5-12
Por artículo
Por autor
Calvo, Gilberto. Estrategias de capacitación de educadores de
la comunidad en programas de educación inicial no escolarizada
84
Indice Números 1 al 21
Número
Fecha
Págs.
10-11
dic/86
40-54
Carnoy, Martín; Hugh Daley y Liza Loop. Educación y computadoras: panorama y realidad
14
dic/87
16-25
Casassus, Juan. Estado y educación en América Latina
17
dic/88
34-43
D’Emilio, Anna Lucía. La elaboración de alfabetos como tarea
interdisciplinaria
9
abr/86
17-23
Ezpeleta, Justa. La escuela y los maestros: entre el supuesto y
la deducción
10-11
dic/86
55-70
Ferreiro, Emilia. Alternativas a la comprensión del analfabetismo en la región
13
ago/87
7-17
Figueroa, J. Peter. Necesidades y requisitos de un eficiente
programa escolar de salud: una perspectiva
14
dic/87
33-36
Gálvez, Grecia e Irene Villarroel. La enseñanza de las matemáticas en los niveles básico y medio en Chile
15
abr/88
17-64
10-11
dic/86
5-20
García, Walter. Demanda Nacional de Planificadores de Educación
12
abr/87
23-29
George, June y Joyce Glasgow. Patrones de creencias culturales que inciden en el aprendizaje de las ciencias en las escuelas del Caribe de habla inglesa
19
ago/89
58-62
15
abr/88
88-96
Gurriarán, Jesús M. La planificación educativa en el futuro
21
abr/90
27-3
Houston, E.M. Problemas de aprendizaje en niños de 6 a 15
años de edad
13
ago/87
68-78
James-Reid, Olga. Administración y desarrollo de recursos en
algunos colegios primarios y para toda edad en el Caribe anglo parlante
20
dic/89
57-70
King, Irma y Jeannette Morris. Investigación sobre el comportamiento de los profesores en los cursos de primer año de español en colegios secundarios de Trinidad y Tabago
18
abr/89
31-38
Lafourcade, Pedro. Precisiones en torno a la calidad de la educación
15
abr/88
65-87
Por autor
Chaparro, Félix. Alternativas de educación básica de adultos
Daley, Hugh (ver Carnoy, Martín)
García, Arvelio. Experiencias de innovaciones educativas:
Cuba, Ecuador, Nicaragua, Costa Rica
George, Nancy. Los textos en el rendimiento del alumno en la
metodología de enseñanza. Jamaica
Glasgow, Joyce (ver George, June)
González G., Hernán (ver Montero L., Patricio)
85
BOLETIN 22, agosto 1990 / Proyecto Principal de Educación
Número
Fecha
Págs.
Lourie, Sylvain. Nuevas estrategias para el financiamiento de la
educación y de la formación en el Tercer Mundo
15
abr/88
7-16
Lovisolo, Hugo Rodolfo. La educación de adultos entre dos
modelos
16
ago/88
17-29
Mena, Marta. Aportes para la construcción de un modelo
didáctico de nuevas estrategias de educación a distancia
14
dic/87
7-15
Ministerio de Educación del Perú. La alfabetización en el Grupo de los 8. Instrumentalización de un programa de intercambio de experiencias
17
dic/88
26-33
Montero L., Patricio. Hacia un pensamiento en educación matemática. Aportes de investigaciones chilenas de los niveles
básicos y medios
17
dic/88
44-62
Morris, Jeanette. Educación de adultos para la habilidad oral.
Una experiencia en innovación curricular
16
ago/88
56-62
Parra Sandoval, Rodrigo. La escuela rural en Colombia
14
dic/87
26-32
Peralta Espinoza, M. Victoria. La educación inicial o parvularia
13
ago/87
18-54
Philp, Johanna. La evaluación de proyectos educativos en
América Latina
13
ago/87
55-67
Prada, A.M. La educación rural en la reforma educacional de
la provincia de Córdoba, Argentina
18
abr/89
38-44
Rivero, José. Alfabetización, derechos humanos y democracia
20
dic/89
7-16
Rivero, José. Educación de adultos en América Latina: requerimientos y estrategias en materia de preparación de personal
10-11
dic/86
40-54
21
abr/90
69-71
Schiefelbein, Ernesto. Repetición: la última barrera para universalizar la educación primaria de América Latina
18
abr/89
7-30
Schiefelbein, Ernesto. Siete estrategias para elevar la calidad y
eficiencia del sistema de educación
16
ago/88
30-55
Schiefelbein, Ernesto y otros. La enseñanza básica y el analfabetismo en América Latina y el Caribe: 1980-1987
20
dic/89
17-56
Por autor
Loop, Liza (ver Carnoy, Martín)
Morris, Jeanette (ver King, Irma)
Peruzzi, Sonia (ver Schiefelbein y otros)
Ruiz de Lira, Rafael (ver Schiefelbein y otros)
Salviolo, Antonio P.F. Los consejos de escuela y el desarrollo
educativo. Una experiencia argentina
Segura García, Guillermo (ver Amadio, Massimo)
86
Indice Números 1 al 21
Número
Fecha
Págs.
21
abr/90
36-59
Torres, Rosa María. Acciones nacionales de alfabetización de
adultos en América Latina: una revisión crítica
19
ago/89
21-28
UNESCO, División de Políticas y de Planificación de la Educación. El financiamiento de la educación en período de austeridad presupuestaria
19
ago/89
29-55
Vega de Baca, Dayssy. Sistema de Información Estadística en
apoyo a la planificación, la operación, el seguimiento y la eva
luación del Programa de Alfabetización del Ecuador
10-11
dic/86
5-20
Vera Godoy, Rodrigo. Un marco para la elaboración de estrategias diversificadas de formación de educadores polivalentes
8
mar/86
13-42
Por autor
Solari, Aldo E. Análisis del financiamiento y administración de
la educación en un contexto de austeridad. El caso del Uruguay
Tedesco, Juan Carlos (ver Schiefelbein y otros)
Villarroel, Irene (ver Gálvez, Grecia)
87
Indice Números 1 al 21
PUBLICACIONES OREALC
•
Deuda externa y financiamiento de la educación.
Su impacto en Latinoamérica. Fernando Reiners. Santiago, Chile,
abril 1990, 224 pp.
•
Para la crisis actual ¿Qué
gestión educativa? Mesa
Redonda. PROMEDLAC
III (Tercera reunión del
Comité Intergubernamental del Proyecto Principal
de Educación en América Latina y el Caribe.
Guatemala, 26-30 junio
1989). Santiago, Chile,
mayo 1990, 56 pp.
•
Superación del analfabetismo. Políticas y estrategias para el período
1990-2000. Informe final.
Seminario regional, Managua, Nicaragua, 23
nov.-1 dic. 1989 (REDALF). Santiago, Chile,
junio 1990, 130 pp.
•
Contacto. Vol. XV, Nº 1,
marzo 1990. Boletín de
Educación Ambiental de
UNESCO-PNUMA. Santiago, Chile, junio 1990, 8
pp.
•
Información e Innovación
en Educación. Nº 62,
marzo 1990. Boletín de la
Oficina Internacional de
Educación.
Santiago,
Chile, mayo 1990, 8 pp.
•
Capacitación de personal de educación agropecuaria de nivel medio.
Informe final. Seminario
taller subregional, Barquisimento, Venezuela,
25-29 septiembre 1989.
(Educación científica y
tecnológica).
Santiago,
Chile, 1990 .
89