El Gasto Tributario en Colombia Hacia una Evaluación Integral y

Beneficios e Incentivos Tributarios
en Colombia
Principales Mensajes del Estudio Banco Mundial
‘El Gasto Tributario en Colombia – Una Propuesta
de Evaluación Integral y Sistemática de este
Instrumento de Política Publica’
Presentado por
Lars Christian Moller, Economista Senior
Bogotá, 28 de Marzo, 2012
1
Estructura de la presentación
1.
2.
3.
4.
5.
Mensajes principales
Tendencias recientes
Factores determinantes
¿Deberíamos preocuparnos?
Estrategia para una mejor gestión del gasto tributaria
2
1. Mensajes principales del estudio
• El creciente uso de beneficios e incentivos tributarios
(el llamado ‘gasto tributario’) observado durante la
última década es preocupante porque se desconoce los
resultados de esta política.
• El costo fiscal del gasto tributario en Colombia supera
el presupuesto nacional en seguridad y defensa.
• Por este motivo, el Gobierno debería diseñar e
implementar una estrategia de gestión del gasto
tributario, incluyendo procesos de evaluación y la
introducción de fechas de vigencia.
3
2. Tendencias recientes:
El uso de los gastos tributarios como un instrumento de política
pública se incrementó sustancialmente en la última década…
Número de gastos tributarios por año (2000-11)
250
IVA
200
150
100
127
Impuesto a la Renta
201
(+58%)
99
66
102
50
61
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Base de Datos (DIAN – Banco Mundial).
4
2. Tendencias recientes:
… lo que fue acompañado por un aumento en
el sacrificio fiscal derivado de su establecimiento.
Impuesto sobre la renta: Costo Fiscal (% del PIB)
1.8%
1.6%
1.6%
1.6%
1.5%
1.4%
1.3%
1.2%
1.0%
1.6%
1.1%
0.9%
1.2%
0.8%
0.8%
0.6%
0.4%
0.2%
0.0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
5
Fuente: DIAN (Estudios Económicos). Nota: El costo fiscal solamente incluye descuentos, rentas exentas y deducción en activos fijos.
2. Tendencias recientes:
La perdida recaudatoria es significativa…
Colombia: Estimación del Costo Fiscal del gasto tributario
5
por tipo de impuesto, por ciento del Producto Interno Bruto, PIB (2010).
4.5
4.5
4
3.5
3.2
3
2.5
2
Impuesto
sobre la Renta
2.4
Impuesto
sobre la Renta
1.6
1.5
1
0.5
IVA
1.6
IVA
2.1
0
MHCP
Banco Mundial
6
2. Tendencias recientes:
…incluso en el contexto internacional...
Estimación del Costo Fiscal del gasto tributario en
Países ALC y OCDE. (Por ciento del PIB).
5.9
5.4
Dom. Republic (2009)
Uruguay (2009)
Guatemala (2009)
Colombia (2010) Banco Mundia
Costa Rica (2009)
Chile (2009)
El Salvador (2009)
Colombia (2010) DIAN
Brazil (2008)
Argentina (2009)
4.7
4.5
4.2
3.9
3.6
3.0
2.8
2.4
12.8
United Kingdom (2006)
Canada (2004)
United States (2008)
Spain (2008)
Korea (2006)
Netherlands (2006)
Germany (2006)
6.9
6.0
4.6
2.5
2.0
0.7
0.0
5.0
10.0
15.0
7
2. Tendencias recientes:
…y en el contexto nacional.
Gasto tributario
25
Presupuesto Nacional:
Otros sectores
20
Infraestructura
8
Tesoro
8
Educación
20
Defensa y seguridad
21
Protección Social
27
Servicio de deuda
39
0
5
10
15
20
25
Pesos (billones)
30
35
40
45
8
2. Tendencias recientes:
La perdida recaudatoria esta concentrada en pocos gastos
tributarios…
1.6
Costo fiscal de los diez mayores gastos tributarios
Porcentaje del PIB (%)
1.4
1.2
1.0
Reino Unido
0.8
Canada
0.6
EEUU
0.4
0.2
Holanda
Alemania
Colombia
Corea
0.0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
9
2. Tendencias recientes:
10
2. Tendencias recientes:
Algunos ejemplos de la tendencia creciente…
Régimen Tributario Especial
Declarantes en el Régimen Tributario Especial
para fundaciones y entidades sin ánimo de lucro
55,000
(+21%)
50,362
50,847
2009
2010
50,000
46,111
45,000
42,139
40,000
35,000
30,000
2007
2008
11
2. Tendencias recientes:
Algunos ejemplos de la tendencia creciente…
Régimen de Zona Franca
Número de usuarios de zonas francas (1993-2011)
800
Tendencia exponencial
712
700
600
500
Número de usuarios
400
259
300
200
97
100
0
4
2011*
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1994
1993
12
2. Tendencias recientes:
Algunos ejemplos de la tendencia creciente…
Contratos de Estabilidad Jurídica
Número de contratos de estabilidad jurídica vigentes por año
70
61 62 62 62 61 61 60
60
55
48
50
40
30
25
50 49
45
43 42
39
37 36
35
21
20
12
10
1
0
5
7
7
0
2031
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
13
3. Factores determinantes
¿Cómo se explica el crecimiento en el uso del gasto tributario?
1. Los gastos tributarios son difíciles de remover por razones de resistencia
política. Esta circunstancia se agudiza por la falta de un plazo de vigencia
para casi todos los gastos tributarios incluidos en el sistema colombiano.
2. Los gastos tributarios tienden a crecer no solamente por demanda directa
sino también por demanda indirecta de otros grupos o sectores que quieren
acceder a estos beneficios.
3. La existencia de una brecha amplia entre tasas/tarifas generales y especiales
en el impuesto sobre la renta y proliferación de tasas reducidas en el IVA.
4. En Colombia no existe un proceso periódico de evaluación integral y
sistemática de los gastos tributarios.
5. Las normas que establecen los requisitos para acceder a los beneficios son,
en algunos casos, muy laxas lo que dificulta el control por parte de la
administración tributaria y abre vías para la evasión y elusión tributaria.
14
4. ¿Deberíamos preocuparnos por un aumento en el
uso del gasto tributario en Colombia?
¡Sí!
La tendencia creciente en el número de gastos
tributarios observada durante la última década es
preocupante porque se desconoce los resultados para la
sociedad derivadas de este instrumento de política
pública, que le cuesta al estado alredor de 25 billones de
pesos en recaudo perdida.
15
Marco Analítico de Evaluación integral del gasto tributario
A. Racionalidad
1.
¿Está justificada la intervención gubernamental?
2.
¿Por qué y cómo el gasto tributario responde a esta necesidad de intervención?
B. Objetivos
3.
¿Cuál es el objetivo general de una determinada política pública?
4.
¿Cuáles son los efectos esperados de la modificación de comportamientos que se busca con esta
política?
5.
¿Cuáles son los objetivos y resultados esperados de esta política?
6.
¿Quién es el beneficiario (industria, actividad, o grupo de contribuyentes)?
C. Evaluación
C.1 Instrumentos de política pública alternativos
7.
¿Cuáles son los instrumentos políticos alternativos?
8.
¿Representa el gasto tributario la mejor opción para alcanzar los objetivos políticos deseados?
C.2 Evaluación de costes y beneficios.
9.
¿Cuál es la agencia de gobierno responsable de la evaluación?
10. ¿Cuál es el costo fiscal estimado del gasto tributario?
11. ¿Cuáles son los costos administrativos y de cumplimiento?
12. ¿Cuál es el impacto sobre la eficiencia económica?
13. ¿Cuáles son los efectos distributivos (equidad horizontal y vertical)?
14. ¿Invita el beneficio tributario al fraude y evasión tributaria?
15. ¿Qué cambios en el diseño del gasto tributario permitirían alcanzar los objetos políticos?
16
5. Estrategia para una mejor gestión
del gasto tributario
(1) Aumentar la transparencia en el proceso de
establecimiento de los gastos tributarios mediante
su integración en el proceso presupuestario general.
• Corto plazo: Estudiar experiencias de otros países.
• Mediano plazo: Incorporación gradual de los gastos
tributarios a los mismos controles en el proceso
presupuestario general.
17
5. Estrategia para una mejor gestión
del gasto tributario
(2) Introducción de reglas fiscales, como las existentes
en otros países de la región (EEUU, Brasil, Canadá),
que requieran que una propuesta de gasto
tributario vaya acompañada de correlativos
aumentos en los ingresos o recortes en el gasto.
• Corto plazo: Estudiar experiencias de otros países.
• Mediano plazo: Implementar reglas fiscales.
18
5. Estrategia para una mejor gestión
del gasto tributario
(3) Reducción gradual de la brecha entre las tarifas
generales y especiales en el impuesto sobre la renta
y reducción de la proliferación de tasas en el IVA.
• Corto plazo:
–
–
–
Reducir la tarifa general del impuesto sobre la renta de
sociedades.
Aumentar las tarifas especiales, especialmente en el
régimen de zonas francas
Reducir el número de tasas especiales en IVA.
19
5. Estrategia para una mejor gestión
del gasto tributario
(4) Implementación de un proceso de evaluación
sistemático e integral de los gastos tributarios.
Corto plazo:
•
– Incluir un requisito de evaluación en cada nuevo
proyecto de ley que establezca un gasto tributario.
– Hacer evaluaciones para aquellos gastos tributarios con
el mayor impacto recaudatorio.
•
Mediano plazo:
– Posteriormente, y en función de los recursos
disponibles, está evaluación puede extenderse a
aquellos gastos con un impacto recaudatorio ‘medio’.
‘20
5. Estrategia para una mejor gestión
del gasto tributario
(5) Introducción de períodos de vigencia al menos para
los que suponen mayor pérdida recaudatoria.
• Corto plazo: Incluirlos en cada nuevo proyecto de
ley que establezca un gasto tributario.
• Mediano plazo: Introducirlos para un conjunto
relevante de gastos tributarios a través de cambios
en el código tributario.
21
5. Estrategia para una mejor gestión
del gasto tributario
(6) Revisión de los requisitos para acceder a
determinados beneficios.
• Corto plazo: Revisarlos para el Régimen Tributario
Especial.
• Mediano plazo: Revisarlos para otros gastos
tributarios.
22
Gracias
lmoller@worldbank.org
23