PREAMBULO El presente es el informe reformulado del que

PREAMBULO
El presente es el informe reformulado del que presentó Ecuador en su
oportunidad, esto es, antes de que la Comisión de Control Cívico de la Corrupción
sea la Autoridad Central ecuatoriana para los efectos de la Convención
Interamericana contra la Corrupción.
También se han reformulado los anexos, que se identifican de la siguiente
manera:
Anexo 1.
Anexo 2.
Anexo 3.
Anexo 4.
Anexo 5.
Anexo 6.
Constitución Política de la República del Ecuador
Legislación pertinente.
Proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública.
Proyecto de Ley Orgánica de Control Social del Poder Público.
Sistema Anticorrupción del Ecuador.
Reglamento para de Creación y Funcionamiento de Comisiones
Veedoras y Asesoras.
Respecto de las preguntas del cuestionario que indagan sobre información
estadística relativa a la aplicación de las normas y mecanismos señalados en las
respuestas, debemos contestar en el sentido de que se carece de tal información,
excepto acerca del punto Cap. 4.5.b., sobre el cual se proporciona la información
disponible.
INTRODUCCIÓN
De acuerdo con el Art. 1 de la Constitución Política de la República, vigente
desde1998, “Ecuador es un Estado social de derecho, soberano, unitario,
independiente, democrático, pluricultural y multiétnico. Su gobierno es
republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable, alternativo,
participativo y de administración descentralizada.”
“La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es la base de la autoridad, que
ejerce a través de los órganos del poder público y de los medios democráticos”
previstos en su ordenamiento constitucional.
El Art. 3 de la Constitución señala que, entre otros, es deber primordial del Estado:
“Garantizar la vigencia del sistema democrático y la administración pública libre de
corrupción.”
Los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales que consagra la
Constitución, respaldan el funcionamiento del régimen democrático y el estado de
derecho.
Según la Constitución la economía del país es una economía social de mercado
(Art. 244) cuya organización y funcionamiento responderán a los principio de
eficiencia, solidaridad, sustentabilidad y calidad, con el objetivo de asegurar a los
habitantes una existencia digna e iguales derechos y oportunidades para acceder
al trabajo, a los bienes y servicios y a la propiedad de los medios de producción
(Art. 242). Dentro de esta economía coexistirán y concurrirán los sectores público
y privado y sus empresas económicas; en cuanto a la forma de propiedad y
gestión, éstas podrán ser privadas, públicas, mixtas y comunitarias o de
autogestión según lo señala el Art. 245.
SISTEMA JURÍDICO-INSTITUCIONAL
El Art. 118 de la Constitución establece como instituciones del Estado, que en
conjunto integran el sector público, las siguientes:
a) Los organismos y dependencias de las funciones Legislativa, Ejecutiva y
Judicial;
b) Los organismos electorales;
c) Los organismos de control y regulación;
d) Las entidades que integren el régimen seccional autónomo;
e) Los organismos y entidades creados por la Constitución y la ley para el
ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o
para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado; y,
f) Las personas jurídicas creadas por acto legislativo seccional para la
prestación de servicios públicos.
El régimen jurídico de las instituciones fundamentales, su conformación y
organización, los requisitos e inhabilidades para la elección o designación de sus
titulares, sus atribuciones, obligaciones y principales procedimientos, están
establecidos en la Constitución, a partir del título V hasta el XI inclusive, y pueden
ser consultados en el texto constitucional que consta en el anexo electrónico No.
1.
A continuación una breve descripción
de la citada estructura jurídico institucional, con mención a los aspectos que consideramos más relevantes para
los fines del presente informe:
Función Legislativa
Esta Función la ejerce el Congreso Nacional, el mismo que al ser unicameral esta
integrado por diputados que serán elegidos por cada provincia del país, los
diputados desempeñarán sus funciones por el período de 4 años.
Sus principales funciones son reformar la Constitución e interpretarla; expedir,
reformar y derogar las leyes e interpretarlas; fiscalizar los actos de la Función
Ejecutiva y los del Tribunal Supremo Electoral; aprobar o improbar los tratados
internacionales; aprobar el presupuesto general del Estado y vigilar su ejecución;
fijar el límite del endeudamiento público y solicitar a los funcionarios públicos las
informaciones que considere necesarias. El Congreso Nacional nombra a las
siguientes autoridades: Procurador General del Estado, Ministro Fiscal General,
Defensor
del
Pueblo,
Superintendentes
(Bancos,
Compañías
y
Telecomunicaciones), Vocales de los Tribunales Constitucional y Supremo
Electoral y miembros del Directorio del Banco Central. Establece, además, la terna
para que el Presidente de la República
designe Contralor General del
Estado.(Arts. 126 y 130)
Dentro de esta función existe también una Comisión de Legislación y
Codificación, conformada por siete vocales los mismos que son designados por
la mayoría de los integrantes del Congreso, pero de fuera de su seno. Sus
funciones se sintetizan básicamente en la preparación de proyectos de ley;
codificación de leyes y su publicación; y, recopilación y ordenación sistemática de
la legislación ecuatoriana.
Función Ejecutiva
Según el Art. 2 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva, esta Función se encuentra compuesta por la Administración Pública
Central y por la Administración Pública Institucional:
La Administración Pública Central comprende:
a) La Presidencia de la República, la Vicepresidencia de la República y los
órganos dependientes o adscritos a ellas; y,
b) Los ministerios de Estado y los órganos dependientes o adscritos a ellos.
La Administración Pública Institucional la componen:
a) Las personas jurídicas del sector público adscritas a la Presidencia de la
República, a la Vicepresidencia de la República o a los ministerios de
Estado; y,
b) Las personas jurídicas del Sector Público autónomas cuyos órganos de
dirección estén integrados en su mayoría por delegados o representantes
de la Administración Pública Central.
El Presidente de la República es jefe del Estado y del gobierno, y responsable
de la administración pública. Es elegido en elección popular por un período de
cuatro años, pudiendo ser reelecto luego de transcurrido un período después de
aquél para el cual fuera elegido.
El Vicepresidente de la República es elegido en binomio con el Presidente de
República por un período similar y sobre la base de los mismos requisitos. En
caso de ausencia definitiva o temporal del Presidente, lo subrogará por el tiempo
que faltare para completar el respectivo período. Sus funciones son las que el
Presidente le asigne.
La Secretaría General de la Administración Pública es una dependencia de la
Presidencia de la República, destinada a facilitar la adopción de decisiones del
Presidente de la República y a coordinar, por instrucciones directas de él, las
actividades de la Función Ejecutiva.
Los Ministros de Estado son de libre nombramiento y remoción del Presidente de
la República, cuya función es representarlo en el ministerio a su cargo siendo
responsables por los actos y contratos que realicen en el ejercicio de sus
funciones.
Función Judicial
Según el Art. 198 de la Constitución esta función se encuentra compuesta por los
siguientes órganos:
a) la Corte Suprema de Justicia;
b) las cortes, tribunales y juzgados que establezcan la Constitución y la ley; y,
c) El Consejo Nacional de la Judicatura
Los órganos de la función judicial son independientes en el ejercicio de sus
deberes y atribuciones. El sistema judicial establece el principio de unidad
jurisdiccional y medios alternativos (jueces de paz, arbitraje, mediación y
funciones para autoridades de los pueblos indígenas). (Art. 191 de la
Constitución). Procesalmente hará efectivas las garantías del debido proceso y
los principios de inmediación, celeridad y eficiencia; oralidad (que se aplica ya en
los procesos penales), publicidad y el principio de la instrumentalidad de las
formas. Se establece la carrera judicial.
El sistema judicial está estructurado en primera y segunda instancias y la instancia
de casación que corresponde a la Corte Suprema de Justicia.
En cuanto a la unidad jurisdiccional la Constitución Política señala, en su
disposición transitoria número 26, que todos los magistrados y jueces que
dependan de la Función Ejecutiva pasarán a la Función Judicial, disposición que
incluye a los jueces militares, de policía y de menores.
El Consejo Nacional de la Judicatura es el órgano administrativo y disciplinario
de la Función Judicial además de ser el responsable de elaborar los proyectos de
ley para el cumplimiento de estas disposiciones.
En cuanto al Régimen Penitenciario, el sistema penal y el internamiento, de
acuerdo al Art. 208 de la Constitución tendrán como finalidad la educación del
sentenciado y su capacitación para el trabajo, a fin de obtener su rehabilitación
que le permita una adecuada reincorporación social.
Organismos Electorales
El Art. 10 de la Ley de Elecciones señala que “son organismos del sufragio:
a) El Tribunal Supremo Electoral;
b) Los tribunales provinciales electorales; y,
c) Las juntas receptoras del voto”.
El Tribunal Supremo Electoral es el máximo organismo electoral, autónomo e
independiente, con jurisdicción en todo el territorio nacional; responsable de
organizar, dirigir, vigilar y garantizar los procesos electorales, y juzgar las cuentas
de los recursos utilizados en campañas electorales. (Art. 209 Constitución
concord. Art. 18 ley de Elecciones ).
El Tribunal Supremo Electoral se encuentra integrado por siete vocales principales
los mismos que contarán con sus respectivos suplentes, estos vocales
representarán a los sujetos políticos que hayan obtenido las más altas
votaciones en las últimas elecciones pluripersonales, en el ámbito nacional.
Serán elegidos por la mayoría de los integrantes del Congreso Nacional y durarán
en sus funciones cuatro años.
Los Tribunales Provinciales Electorales también se encuentran compuestos por
siete vocales, con su respectivo suplente que serán designados por el Tribunal
Supremo Electoral, durarán en el ejercicio de sus funciones dos años. Las
funciones más relevantes de los Tribunales Provinciales Electorales son dirigir y
vigilar, dentro de su jurisdicción, los actos electorales; impartir las
instrucciones necesarias para su correcta realización; y realizar los escrutinios
de las elecciones unipersonales y pluripersonales que correspondan a la
respectiva provincia.
Las Juntas Receptoras del Voto, son aquellas que conforman cada padrón
electoral, por ello son las encargadas de recibir los sufragios y efectuar los
escrutinios de la Junta. Se encuentran integradas con un mínimo de tres vocales y
un máximo de seis.
Organismos de Control
El Título X de la Constitución de la República establece como organismos de
control, los siguientes:
CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO,
PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO, MINISTERIO PÚBLICO, COMISIÓN
DE CONTROL CÍVICO DE LA CORRUPCIÓN Y LAS SUPERINTENDENCIAS
(Bancos, Compañías y Telecomunicaciones).
Son organismos de derecho público con autonomía administrativa y económica,
cuya estructura y funcionamiento están normadas por las respectivas leyes
institucionales.
Una descripción completa sobre los indicados organismos se encontrará en el
apartado correspondiente.
El Tribunal Constitucional es el organismo superior de control constitucional, se
encuentra integrado por nueve vocales los mismos que tendrán sus respectivos
suplentes, desempeñarán sus funciones durante cuatro años y podrán ser
reelegidos.
Conoce y resuelve las demandas de inconstitucionalidad que se presenten en
relación con todo tipo de norma expedida por órganos de las instituciones del
Estado o acto administrativo de autoridad pública; conoce las resoluciones que
denieguen hábeas corpus, hábeas data y amparo, y los casos de apelación
previstos en la acción de amparo; dirime conflictos de competencia o de
atribuciones asignadas por la Constitución, entre otras atribuciones exclusivas.
Las providencias de la función judicial no son susceptibles de control por parte del
organismo.
La declaratoria de inconstitucionalidad causa ejecutoria, no tendrá efecto
retroactivo, y respecto de ella no habrá ningún recurso.
Defensoría del Pueblo
Es un organismo público, con autonomía funcional, económica y administrativa y
con jurisdicción nacional, su titular es el Defensor del Pueblo.
Defiende y excita, de oficio o a petición de parte, cuando fuere procedente, la
observancia de los derechos fundamentales individuales o colectivos; patrocina
las acciones de hábeas corpus, hábeas data y de amparo de las personas que lo
requieran.
Gobiernos Seccionales y Autónomos
De conformidad con el ordenamiento territorial-administrativo de nuestro país, los
gobiernos seccionales se conforman por:
Los Consejos Provinciales, con jurisdicción provincial, en lo fundamental
promoverán y ejecutarán obras de alcance provincial en viabilidad, medio
ambiente, riego y manejo de las cuencas y microcuencas hidrográficas de su
jurisdicción.
Los Concejos Municipales, con jurisdicción cantonal dentro de las respectivas
provincias, cuyo principal personero es el Alcalde. Los Concejos Municipales,
además de las competencias que le asigna la ley, podrá planificar, organizar y
regular el tránsito y transporte terrestre, en forma directa, por concesión,
autorización u otras formas de contratación administrativa, de acuerdo con las
necesidades de la comunidad.
Las Juntas Parroquiales, con jurisdicción parroquial en el ámbito de los
cantones, tendrán las responsabilidades y competencias señaladas por la ley.
Y los organismos que determine la ley para la administración de las
circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas.
Los Gobiernos Seccionales Autónomos, en el desempeño de sus funciones deben
cumplir con los principios de autonomía, descentralización administrativa y
participación ciudadana. Sus miembros son elegidos en elecciones generales de
cada circunscripción territorial.
Otros Organismos y Entidades del Sector Público
Por mandato constitucional, se han creado en el país un amplio conjunto de
entidades encargadas de ejercer la potestad estatal en la prestación de servicios
públicos o en el desarrollo de actividades económicas asumidas por el Estado. De
la misma manera, los gobiernos seccionales han creado entidades especializadas
en la prestación de servicios públicos.
DATOS SOBRE LA RATIFICACIÓN DE LA CICC Y VINCULACIÓN AL
MECANISMO DE SEGUIMIENTO
El 13 de mayo de 1997, el Honorable Congreso Nacional ratificó la Convención
Interamericana contra la Corrupción, resolución que fue publicada en el Registro
Oficial No. 70 del 22 de mayo del mismo año. Para efectos de su aplicación, en
el Registro Oficial No. 83 del 10 de junio del citado año, se publicó su texto
integro.
Delegados de la Misión Permanente ante la OEA participaron en las primeras
reuniones del Grupo de Trabajo de Probidad y Ética Cívica, relacionadas con el
establecimiento del Mecanismo de Seguimiento. Ecuador participó con un
delegado del Ministerio Público y dos delegados de la Comisión de Control Cívico
de la Corrupción, en la primera reunión preparatoria de la Conferencia de los
Estados Parte, en marzo del 2001.
En la Conferencia de Buenos Aires (2-4 de mayo del 2001), Representado por el
Ministerio Público, Ecuador participó del acuerdo para el establecimiento del
Mecanismo de Seguimiento, el cual fue aprobado posteriormente en el XXXI
período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA (San José,
Costa Rica, 3-5 junio del 2001).
Mediante decreto Ejecutivo N° 122, el Presidente de la República del Ecuador
designó a la Comisión de Control Cívico contra la Corrupción, como autoridad
central para los efectos de la Convención Interamericana contra la Corrupción. En
tal virtud el 9 de julio de 2003, la Comisión de Control Cívico de la Corrupción
designó al representante titular de Ecuador ante el Comité de Expertos,
nombramiento que fue notificado en forma oficial el día 14 de julio de 2003 por
parte de la Representación Permanente del país ante la Organización de Estados
Americanos.
CAPITULO PRIMERO
MEDIDAS Y MECANISMOS EN MATERIA DE NORMAS DE CONDUCTA PARA
EL CORRECTO, HONORABLE Y ADECUADO CUMPLIMIENTO DE LAS
FUNCIONES PÚBLICAS
En el artículo III “Medidas Preventivas” del texto de la Convención Interamericana
contra la Corrupción se señala que:
“A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados
Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus
propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer:
1.Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado
cumplimiento de las funciones públicas. Estas normas deberán estar
orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y el
uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el
desempeño de sus funciones. Establecerán también las medidas y
sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las autoridades
competentes sobre los actos de corrupción en la función pública de los que
tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a preservar la confianza en
la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública”.
De lo que claramente se deduce, que las normas de conducta y mecanismos en
general para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones
públicas son todas aquellas que encierran las normas de conducta orientadas a
prevenir conflicto de intereses en el desempeño de las funciones públicas, las
destinadas a asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos
asignados a los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, así como
también las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a
las autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función pública
de los que tengan conocimiento. Sin embargo de lo cual, a fin de contestar el
punto 1 del capítulo primero del cuestionario, a continuación se realizará una
breve descripción, acerca de aquellos principios o mandatos de optimización que
en nuestro ordenamiento jurídico instituyen un correcto, honorable y adecuado
cumplimiento de las funciones públicas.
1. Normas de conducta y mecanismos en general
La legislación ecuatoriana cuenta con un amplio cuerpo normativo en cuanto a
normas de conducta y mecanismos en general para un correcto, honorable y
adecuado cumplimiento de las funciones públicas se refiere.
Algunas normas relativas al comportamiento ético de los funcionarios públicos
están vigentes desde hace algún tiempo atrás, como las consignadas en la Ley de
Servicio Civil y Carrera Administrativa de 1978, Código de Ética de la Legislatura
de 1998, Código de Ética de los Servidores de la Contraloría de 2002, Ley
Orgánica del Consejo Nacional de la Judicatura de 1998, Reglamentos
Disciplinarios de cada una de las Instituciones Públicas, entre otras.
En el anexo No. 2 se encontrará un compendio general sobre las normas
existentes en relación con cada uno de los temas y subtemas previstos en el
cuestionario, para el presente capítulo y para los subsiguientes II, III y IV.
En los últimos cinco años el proceso de desarrollo legislativo en la materia, tiene
como su más importante resultado la Constitución Política de la República del
Ecuador, expedida en agosto de 1998, en la que se dispone: “Art. 120.- No habrá
dignatario,
autoridad,
funcionario
ni servidor
público exento de
responsabilidades por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones, o por
sus omisiones.
El ejercicio de dignidades y funciones públicas constituye un servicio a la
colectividad, que exigirá capacidad, honestidad y eficiencia.”
En el mismo cuerpo constitucional se señala que las normas para establecer la
responsabilidad administrativa civil y penal por el manejo y administración de
fondos, bienes o recursos públicos, se aplicará a los dignatarios, funcionarios y
servidores de los organismos e instituciones del Estado, así también los
funcionarios y servidores públicos en general, estarán sujetos a las sanciones
establecidas por comisión de delitos de peculado, cohecho, concusión y
enriquecimiento ilícito debiéndose tener muy en cuenta que la Constitución
establece la imprescriptibilidad de la acción y las penas de estos delitos. (Art.
121).
La Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa prohíbe el desempeño de cargos
públicos a aquellas personas que de cualquier modo se encontraren incursas en
defraudaciones al Fisco (Art. 14 )
Adicionalmente la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa en su Art. 58,
menciona como deberes de los servidores públicos el desempeñar
personalmente con solicitud y eficiencia las obligaciones de su puesto y
observar las disposiciones reglamentarias de su dependencia; mantener dignidad
en el desempeño de su puesto y en su vida pública y privada, de tal manera que
no ofendan al orden y a la moral y no menoscaben el prestigio de la institución a la
que pertenecen; observar en forma permanente, en sus relaciones con el público
motivadas en el ejercicio del puesto, toda la consideración y cortesía debidas;
llevar a conocimiento de su superior los hechos que puedan causar daño a la
administración y en el Art. 60 prohíbe a los servidores públicos retardar o negar
injustificadamente el despacho de los asuntos, o la prestación del servicio a que
está obligado de acuerdo a las funciones de su puesto; declarar huelgas, apoyar
o intervenir en las mismas y formar sindicatos; solicitar regalos o contribuciones
para sus superiores o recibirlos de sus subalternos; realizar hechos inmorales
de cualquier naturaleza en el ejercicio de sus funciones.
El diputado deberá actuar con justicia, honestidad y probidad (Art. 1 literal d)
Código de Etica de la Legislatura)
El servidor público deberá mantener su buen crédito moral y el de su familia,
evitando cualquier muestra de conducta irregular; inhabilidad de trato, mal
humor, vanidad, grosería y sobre todo, la propensión a vicios. En consecuencia,
no podrán ser designados servidores de la Contraloría ni permanecer en sus
puestos las personas cuya conducta conocida en forma pública y notoria, o
evidenciada por la presentación de pruebas, sea incompatible con la ética
pública. (Art. 1 Código de Etica de los Servidores de la Contraloría General del
Estado).
“El servidor deberá actuar con rectitud, procurando satisfacer el interés
general y desechando cualquier beneficio personal, obligándose a mantener y
demostrar una conducta intachable y honesta”. (Art. 9 Código de Etica de los
Servidores de la Contraloría General del Estado).
“El servidor público demostrará su personalidad con la práctica de las virtudes
morales que le impongan su conciencia y, si fuere del caso, y con absoluta
libertad, los principios religiosos que fundamenten su moralidad”. (Art. 13 Código
de Etica de los Servidores de la Contraloría General del Estado).
“Los servidores de la Contraloría General en todos los puestos y funciones,
deberán actuar con ética y corrección, especialmente en el ejercicio de control y
en la determinación de responsabilidades”. (Art. 16 Código de Etica de los
Servidores de la Contraloría General del Estado)
“El servidor deberá conocer, estudiar y cumplir con las disposiciones de la
Constitución Política de la República, así como de las leyes y reglamentos
que regulan su actividad”. (Art. 19 Código de Etica de los Servidores de la
Contraloría General del Estado).
“Los servidores deberán rendir cuentas por sus acciones y decisiones en el
ejercicio de sus funciones y estar dispuestos a someterse a la revisión y
análisis de sus acciones, a la luz de los principios de la materia que se investiga”.
(Art. 20 Código de Etica de los Servidores de la Contraloría General del Estado).
“El servidor deberá emplear su horario oficial completo de trabajo en un esfuerzo
responsable para cumplir con sus deberes y desempeñar sus funciones de una
manera eficiente y eficaz, con mística y entrega y velar que sus subordinados
actúen de igual manera, a fin de contribuir a elevar la imagen de la institución”.
(Art. 23 Código de Etica de los Servidores de la Contraloría General del Estado).
Aparte de este repertorio de principios, en el Título III del Código Penal se
contemplan, específicamente, los delitos contra la administración pública. Dentro
de él los capítulos V, VI, VII, y VIII.1 tratan, respectivamente, sobre la violación de
los deberes de funcionarios públicos, de la usurpación de atribuciones y de los
abusos de autoridad; prevaricato; cohecho; y enriquecimiento ilícito.
La omisión del cumplimiento de orden superior o de ejecución de leyes,
reglamentos y la omisión de su responsabilidad en hacerlas cumplir: Art. 249.
El diferimiento en cumplir o hacer cumplir una orden superior, salvo en los
casos de ilegitimidad que se señalan al respecto: Art. 250.
El concierto para impedir, suspender o embarazar la ejecución de una ley,
reglamento u orden superior: Art. 251.
El exceso en atribuciones al dictar reglamentos o disposiciones y la arrogación
indebida de atribuciones judiciales o de funciones para impedir la ejecución de
una providencia o decisión dictada por juez competente: Art. 255.
Peculado, el cual será tratado en el punto 3 de este capítulo primero, acerca de la
preservación y uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios
públicos.
Un subtipo de peculado es el aprovechamiento económico de información
secreta, reservada o de circulación restringida que hubiese estado en
conocimiento del servidor público en razón del cargo que ejerce o hubiere
ejercido: Art. 257.2.
Tenemos también el aprovechamiento del cargo para favorecer a personas
naturales o jurídicas a través de la concesión de contratos o realización de
negocios con el sector público, en contra de expresas disposiciones legales o
reglamentarias: Art. 257.3.
Percepción de comisiones ilícitas o alteración de precios en la adquisición
de artículos y enseres para el sector público. La pena de dos a cuatro años de
prisión se aplicará también al particular que tomare parte o se prestare para el
ilícito: Art. 260.
Cobro de multas sin estar autorizado y sin otorgamiento de recibo: Art. 261.
Destrucción o supresión maliciosa y fraudulenta de documentos o títulos de
los que fueren depositarios en razón de su cargo: Art. 262.
Concusión, definida como la exigencia, incluso mandando a percibir, o recepción
de cuotas, contribuciones, rentas, sueldos o gratificaciones indebidas: Art. 264.
Lucro del servidor público que por actos, abiertos o simulados, o por
interpuesta persona tome para si, en todo o en parte, los efectos materia de
subasta, arriendo, adjudicación, embargo, secuestro, partición judicial, depósito o
administración de efectos, en los que interviniere oficialmente por razón de su
cargo: Art. 265.
Penas agravadas por comisión de otros delitos que, por sus funciones, los
agentes oficiales debían prevenir, perseguir o reprimir: Art. 275.
Suspende la libertad condicional para los delitos contemplados en los artículos
257 al 261 inclusive, 264 y 265: Art. 276.
Prevaricato que se lo comentará en conflicto de intereses: Art. 277.
Cohecho definido como la aceptación de oferta o promesa o la recepción de
dones o presentes para ejecutar un acto de su empleo, aunque sea justo, no
sujeto a retribución alguna. Se sanciona con prisión de seis meses a tres años,
multa y restitución del duplo de lo recibido: Art. 285.
Cohecho agravado que, bajo el anterior concepto, penaliza la ejecución de actos
manifiestamente injustos o por abstenerse de ejecutar actos de su
obligación. Se sanciona con prisión de uno a cinco años, multa y restitución del
triple de lo percibido: Art. 286.
Cohecho para cometer un delito en el ejercicio de sus funciones. Se sanciona
con prisión de cuatro a ocho años: Art. 287.
Cohecho a jueces o árbitros, penado con cuatro a ocho años de reclusión mayor
y privación del ejercicio de la abogacía: Art. 289.
Responsabilidad de los particulares que hubieran compelido por violencias o
amenazas, corrompido por promesas, ofertas, dones o presentes a un servidor
público para consumar el cohecho, quienes serán reprimidos con las mismas
penas que el funcionario público culpado: Art. 290.
Enriquecimiento Ilícito como incremento injustificado del patrimonio de una
persona, con ocasión o como consecuencia del ejercicio de una función pública:
Art. 296.1.
2. Conflicto de Intereses
a) Normas de conducta existentes para prevenir conflictos de intereses
en el desempeño de funciones públicas.
Al respecto, como norma fundamental debe citarse la contenida en el inciso 2 del
Art. 123 de la Constitución Política de la República del Ecuador, norma que prevé
que el funcionario público debe abstenerse de actuar en los casos en que sus
intereses entren en conflicto con los del organismo o entidad a los que preste sus
servicios.
Norma sumamente importante también es la contenida en el numeral 4 del Art. 97
de la Constitución, mediante la cual se señala como deber y responsabilidad de
todos los ciudadanos el promover el bien común y anteponer el interés general al
interés particular.
Así mismo el Código de Ética de los Servidores de la Contraloría General del
Estado en su Art. 47 manifiesta que “Cuando un auditor realice el examen en una
entidad cuidará que su actuación no origine conflicto de intereses...”
El Art. 78 del Reglamento Interno del Congreso, prohíbe a los legisladores votar
sobre asuntos en los que tengan algún interés personal sin perjuicio de intervenir
en las discusiones.
Como atribución de la Comisión de Control Cívico de la Corrupción tenemos que
puede solicitar informes o documentos a cualquier institución pública, privada
o personas naturales a fin de verificar los fundamentos de los casos que
investigan, constatar y pronunciarse sobre situaciones que impliquen conflictos de
intereses o utilización indebida de información privilegiada, así como acceder con
los mismos propósitos a cualquier archivo o banco de datos a cualquier
dependencia u oficina pública. (Art. 7 literal d.) Además, todos los miembros y
directivos de la referida Comisión, tienen la obligación de excusarse de participar,
en las investigaciones de hechos en los que existiere conflicto de intereses o de
alguna manera estuvieren involucrados personalmente o sus parientes dentro del
cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad (Art. 8 literal c.).
Normas para prevenir conflictos de intereses en el desempeño de las funciones
públicas, también las encontramos en la Ley de Servicio Civil y Carrera
Administrativa, pues en su Art. 60 literal i) prohíbe a los funcionarios públicos
resolver asuntos en que sean personalmente interesados, o lo sean su cónyuge,
sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, o
sus amigos íntimos o enemigos manifiestos, en igual sentido el literal j) del mismo
artículo les prohíbe intervenir directamente o por interpuesta persona en la
suscripción de contratos con el Estado, obtención de concesiones o
cualesquiera beneficios que impliquen privilegios de éste, a favor de empresas,
sociedades o personas particulares en que el servidor, su cónyuge o sus
parientes hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad sean
interesados, y el literal h) de esta misma norma prohíbe a los funcionarios
públicos, el mantener relaciones comerciales o financieras directas o indirectas
con cuentadantes, contribuyentes o contratistas del Gobierno, en los casos
en que el servidor público en razón de sus funciones deba atender los asuntos de
ellos.
Siguiendo la línea de la contratación pública, normas específicas dirigidas a la
prevención de posibles conflictos de intereses, las encontramos en la Ley de
Contratación Pública, en su título V, capítulo I, artículos 55 y 56, referentes a las
inhabilidades que para celebrar contratos con el Estado o con Entidades del
Sector Público tienen el Presidente, el Vicepresidente de la República, los
Ministros de Estado, los Legisladores, los Presidentes o Representantes Legales
de Entidades del Sector Público con ámbito de acción nacional, los Prefectos y
Alcaldes, los deudores morosos del Banco Nacional de Fomento; los consejeros
provinciales y los concejales, en su respectiva jurisdicción; las personas naturales
o jurídicas que hubieren hecho los estudios y diseño o elaborado los proyectos de
obras de ingeniería o arquitectura o las especificaciones de los bienes a
adquirirse; los miembros de directorios u organismos similares o del Comité de
Contrataciones de la Institución convocante, los cónyuges o parientes hasta el
cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad; los funcionarios o
empleados públicos que hayan intervenido en la etapa precontractual y que con su
acción u omisión pudieran resultar favorecidos, sus parientes en los grados antes
citados, así como las compañías o sociedades jurídicas o de hecho en las que
tales servidores, su cónyuge o sus parientes hasta el tercer grado de
consanguinidad y segundo de afinidad sean titulares de más del 20% del capital o
tengan intereses similares; y, los que de manera directa hayan estado vinculados
con la elaboración, revisión o aprobación de los documentos precontractuales.
Por otro lado la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, prevé como
inhabilidad para ser Contralor General del Estado a quien tenga intereses o
represente a terceros que los tuvieren en las áreas que vayan a ser controladas o
reguladas.
El numeral 3 del Art. 101 de la Constitución, prohíbe a los magistrados y jueces de
la Función Judicial ser candidatos a cualquiera de las dignidades de elección
popular y el numeral 6 del mismo artículo prohíbe la participación en elecciones de
personas que tengan contratos con el Estado para la ejecución de obras públicas,
prestación de servicios públicos o explotación de recursos naturales, mediante
concesión, asociación o cualquier otra modalidad contractual.
Tampoco podrán ser Ministros de Estado los que tengan contratos con el Estado
como personas naturales o como representantes o apoderados de personas
jurídicas nacionales o extranjeras, siempre que el contrato haya sido celebrado
para la ejecución de obras públicas, prestación de servicios públicos o
explotación de recursos naturales, mediante concesión, asociación o cualquier
otra modalidad contractual, así lo señala el numeral 3 del Art. 178 de la
Constitución.
El Art. 135, inciso 3, de nuestra carta magna, establece la prohibición a los
diputados en cuanto se refiere al ofrecimiento, recepción o tramitación de recursos
del presupuesto general del Estado, y la gestión de nombramientos de cargos
públicos, ni integrar directorios de cuerpos colegiados de instituciones o empresas
en las que tenga participación el Estado.
Para evitar la existencia de posibles conflictos de intereses entre las instituciones
públicas, varias normas legales prohíben al funcionario público ejercer más de un
cargo público a excepción de la docencia universitaria. (Art. 125, 205 Constitución,
Art. 18 LSC y CA, Art. 28 Código de Ética de los Servidores de la Contraloría
General del Estado).
Reforzando aún la prevención de conflicto de intereses en el ejercicio de las
funciones públicas, el nepotismo está prohibido el mismo que se extiende hasta el
cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad o si hay vínculo
conyugal (Art. 125 de la Constitución; 6 y 16 de la Ley de Servicio Civil y Carrera
Administrativa, Art. 7 del Código de Ética de los Servidores de la Contraloría
General del Estado)
Por su parte, el Código Penal sanciona ciertos casos de conflicto de intereses a
través de las siguientes disposiciones:
Prohibición del ejercicio del comercio a los empleados de aduana y jueces
penales el ejercicio de actividades comerciales en los distritos en los que
desempeñan tales funciones. Establece la misma prohibición para el Presidente
de la República, Ministros de Estado, Gobernadores, Comandantes Generales,
Jefes de zona militar y Magistrados de los tribunales si ejercieren el comercio,
excepto la venta del producto de las haciendas propias de los funcionarios y los
ramos de la industria en los que se ocupe sus familiares o sus agentes: Art. 266.
Prohibición para los magistrados o jueces de constituirse en deudores o
fiadores o contraer alguna obligación con las partes en un litigio que esté en su
conocimiento: Art. 267.
Prevaricato, Art. 277: definido, en general, como las acciones que, por interés
personal, por afecto o desafecto a una persona o corporación o en perjuicio de la
causa pública o de un particular, conduzcan a Jueces o Arbitros Juris a decisiones
o fallos contra leyes expresas; consejos que favorecen a una de las partes en
litigios que están bajo su conocimiento; maliciosa aplicación de leyes expresas en
la sustanciación de las causas.
b. Mecanismos para hacer efectivos el cumplimiento de las normas
orientadas para prevenir conflicto de intereses en el desempeño de
funciones públicas.
En primero lugar, es necesario mencionar que la aplicación de la Ley de Servicio
Civil y Carrera Administrativa, comprende a los ciudadanos ecuatorianos que
ejerzan funciones públicas remuneradas, en dependencias fiscales o en otras
instituciones de Derecho Público y en instituciones de Derecho Privado con
finalidad social o pública, la aplicación de esta ley está a cargo de la Dirección
Nacional de Personal; la Junta de Reclamaciones; y, las
oficinas
departamentales de personal. El Código de Ética de la Legislatura, es aplicable a
los servidores de la función judicial. El Código de Etica de la Contraloría General
del Estado es aplicable a los servidores de esta institución y en especial al auditor
gubernamental. A la Ley de Contratación Pública se deben sujetar las entidades
del sector público - según las define la Constitución Política en su artículo 118 –
(ver introducción) que contraten la ejecución de obras o la adquisición de
bienes. Las disposiciones de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado
rigen para las instituciones del Estado, previstas en el artículo 118 de la
Constitución Política de la República; La Función Judicial se encuentra regida
por la Ley Orgánica de la Función Judicial. La Constitución Política de la
República al igual que el Código Penal son de aplicación nacional.
Como mecanismos para hacer efectivos el cumplimiento de las normas dirigidas a
evitar la existencia de conflictos de intereses se debe mencionar que el servidor
público que incumpla sus obligaciones o contravenga las disposiciones de la ley,
incurrirá
en
responsabilidad
administrativa,
que
será
sancionada
disciplinariamente, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que pudiere
originar el mismo hecho. (Art. 61 de la Ley de Servicio Civil y Carrera
Administrativa, Arts. 45, 46, 75 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado).
La Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, señala como sanciones
disciplinarias por orden de gravedad la amonestación verbal; amonestación
escrita; sanción pecuniaria administrativa; suspensión temporal sin goce de
sueldo; y, destitución.(Art. 62)
Las sanciones que se deben imponer a los servidores públicos que incumplieran
de cualquier forma la ley, se encuentran previstas en los artículos 58 y siguientes
del Reglamento a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, en caso de que
la sanción que se deba imponer al funcionario público sea la destitución se deberá
seguir el procedimiento del sumario administrativo previsto en el Art. 63 del antes
dicho Reglamento, tomando en cuenta también las disposiciones constantes en
los subsiguientes artículos (Arts. 64 – 67 )
Si un diputado incurriera en actos u omisiones que impliquen incumplimiento o
violación de las normas consagradas en el Código de Ética de la Legislatura,
serán calificados como infracciones sometidas a sanción, sin perjuicio de la
responsabilidad penal a que hubiere lugar, por los delitos tipificados en las
leyes penales. (Art. 7 del Código de Ética de la Legislatura). Y las sanciones
aplicables a las infracciones cometidas por un diputado son la suspensión
temporal en el ejercicio de sus funciones; y, la pérdida de la calidad de
diputado.(Arts. 9, 10, 11 y 12) . Además los diputados que incurran en las
prohibiciones señaladas en el artículo 135 de la Constitución Política de la
República, serán sancionados con la pérdida de la calidad de diputados.
(inc. 1 Art. 21 ).
Del artículo 24 al 32 del Código de Etica de la Legislatura encontramos el proceso
de investigación y denuncia al Diputado, y del artículo 33 al 34 encontramos las
garantías del proceso.
Se debe mencionar que el Comité de Excusas es el encargado de iniciar de oficio
o por denuncia procesos de investigación en contra de cualquier diputado que,
a criterio del Comité, haya incurrido en actos calificados como infracciones
en el Código de Ética de la Legislatura. (Art. 6)
El Código de Etica de los Servidores de la Contraloría General del Estado ( Art 52)
señala como sanciones disciplinarias para los funcionarios de la Contraloría la
amonestación verbal; amonestación escrita; sanción pecuniaria administrativa;
sanción temporal sin goce de sueldo; norma que se encuentra en total
concordancia con el Art. 8 de la Ley de Carrera Administrativa de la Función
Legislativa.
En cuanto a las inhabilidades para ser funcionario público, tenemos que el Art. 17
de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, dispone la remoción del
servidor impedido de serlo para lo cual el Contralor General o el Director Nacional
de Personal, solicitarán por escrito la remoción inmediata del funcionario o
empleado impedido de serlo y esta solicitud será atendida por el Ministro, la
Corporación o el funcionario a quien corresponda nombrar el reemplazante. Si el
infractor no es removido inmediatamente, dejará de percibir su sueldo o
remuneración después de dos semanas de la fecha de la solicitud.
Para tener mayor control en los contratos que celebran las instituciones del Estado
la Procuraduría General del Estado debe emitir los informes y dictámenes
pertinentes, respecto de los actos y contratos que celebren las instituciones del
Estado. (Art. 14 Ley Orgánica de la Procuraduría general del Estado).
Si aquellas personas, que para evitar la existencia de posibles conflictos de
intereses, están impedidas de celebrar contratos públicos con el Estado o con
Instituciones Públicas, hacen caso omiso de esta prohibición, la misma Ley de
Contratación Pública, prevé como sanción que la máxima autoridad de la entidad
contratante declare en forma anticipada y unilateral la terminación del contrato,
sin que proceda reconocer indemnización alguna al contratista. A partir de la fecha
en que se declare la terminación unilateral, la entidad deberá abstenerse de
realizar cualquier pago en razón del contrato, salvo de lo que resultare de la
liquidación que deberá practicarse y si la celebración del contrato causare
perjuicio económico a la entidad contratante, serán responsables solidarios el
contratista y los funcionarios que hubieren tramitado y celebrado el contrato, sin
perjuicio de la sanción administrativa y penal a que hubiere lugar. (Art. 57)
Además como mecanismo paralelo, también tenemos la denuncia que puede
presentarla cualquier persona a la máxima autoridad de la entidad contratante, al
Contralor General del Estado o al Ministro Fiscal General del Estado, sobre
contratos celebrados con personas inhábiles, acompañando los documentos
probatorios del caso. (Art. 59)
La Contraloría General del Estado como organismo de control superior que es y
como lo vamos a tratar en el capítulo III, de este cuestionario, tiene la facultad de
establecer responsabilidades individuales administrativas, por quebrantamiento
de las disposiciones legales, reglamentarias; responsabilidades civiles culposas,
por el perjuicio económico sufrido por la entidad u organismo respectivo, a
causa de la acción u omisión de sus servidores, e indicios de responsabilidad
penal, mediante la determinación de hechos incriminados por la ley. (Arts. 39, 31
numeral 34 de la Ley de la Contraloría General del Estado).
La misma Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado en su Art. 48, incisos
1 y 2 dispone que las sanciones de destitución o de multa, o ambas
conjuntamente, las ejecute la correspondiente autoridad nominadora de la
institución del Estado, de la que dependa el servidor, a requerimiento y por
resolución ejecutoriada de la Contraloría General del Estado, pero cuando la
indicada autoridad haya dejado de hacerlo o cuando se hubieren constituido en
sujetos pasivos de la obligación, estas sanciones serán impuestas por la
Contraloría General del Estado.
A fin de evitar el pluriempleo la Dirección Nacional de Personal mantendrá un
registro especial de los obreros que laboran en el sector público. (Art. 13
Reglamento a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa)
Al hablar específicamente de nepotismo encontramos que el Art. 19 del
Reglamento a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa establece que la
Dirección Nacional de Personal elaborará el formulario "Control de
Nepotismo e Incompatibilidad por Parentesco" que será de responsabilidad y
uso obligatorio por parte de los Directores de Recursos Humanos o Jefes de las
Oficinas Departamentales de Personal, previo el registro de todo
nombramiento o contrato; en el mismo sentido el artículo 20 del Reglamento
manda a que no se registren los nombramientos y contratos expedidos por la
Autoridad Nominadora, en favor de su cónyuge o de sus parientes hasta el
tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad. En caso de
incompatibilidad subsistirá el nombramiento cronológicamente anterior si los
servidores son de Carrera; si no lo son, prevalecerá el de mayor jerarquía, y
si tienen la misma jerarquía el anterior. Si la incompatibilidad se da entre un
servidor de Carrera y uno de libre remoción prevalecerá el del servidor de
Carrera.(Art. 22 ). Finalmente serán declarados nulos los nombramientos
expedidos en una misma provincia en favor de: Los Gobernadores, Jefes
Políticos, Directores y Gerentes de Empresas del Estado, Intendentes,
Subintendentes, Comisarios de Policía cuando tuvieren entre si vínculo conyugal
o parentesco hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad.
(Art. 23).
Es muy importante señalar que los miembros de la Comisión de Control Cívico de
la Corrupción pueden ser destituidos por el pleno de la misma en el caso de que
no se excusaren de participar en los procesos de investigación en los que tenga
conflicto de intereses. (Art. 15 literal d.)
El Código Penal como sanciones para los ilícitos, comprendidos dentro de esta
sección prevé:
Prohibición del ejercicio del comercio: serán reprimidos con la pérdida de lo
que se les aprehenda pertinente a este comercio ilícito. (Art. 266)
Prohibición para los magistrados o jueces de constituirse en deudores o
fiadores: serán reprimido con multa de ocho a treinta y un dólares de los
Estados Unidos de Norte América y suspensión por tres años de los derechos de
ciudadanía. (Art. 267 )
Prevaricato: Prisión de uno a cinco años (Art. 277).
3. Preservación y uso adecuado de los recursos asignados a los
funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones.
a. Normas existentes para la preservación y uso adecuado de los recursos
asignados a los funcionarios públicos.
La Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado define los recursos públicos,
como “todos los bienes, fondos, títulos, acciones, participaciones, activos,
rentas, utilidades, excedentes, subvenciones y todos los derechos que
pertenecen al Estado y a sus instituciones, sea cual fuere la fuente de la que
procedan, inclusive los provenientes de préstamos, donaciones y entregas que, a
cualquier otro título realicen a favor del Estado o de sus instituciones,
personas
naturales
o
jurídicas
u
organismos
nacionales
o
internacionales”. (Art. 3 inc.1 )
La Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal (julio
del 2002) contiene normas
referidas a la formulación, ejecución central y
descentralizada de las finanzas públicas y establece, además, normas para el
acceso a la información en atención al requerimiento público de transparencia y
control ciudadano. Por tanto, todo funcionario público o agente oficial, elegido,
designado o nombrado o delegado tiene responsabilidad sobre los recursos
públicos que estuvieren a su cargo o bajo su competencia.
Las Normas de Restricción del gasto Público, contenidas en el Decreto Ejecutivo
No. 44. RO/ 11 de 30 de Enero de 2003, contiene algunas disposiciones
tendientes a la preservación y uso adecuado de los bienes entregados a los
funcionarios públicos, así por ejemplo el artículo 10 ordena que únicamente para
actividades estrictamente oficiales se utilizarán vehículos del Estado de
conformidad con lo establecido en el Reglamento de Uso de Vehículos del
Estado, así como el Acuerdo No. 038-CG de la Contraloría General del Estado,
publicado en el Registro Oficial No. 307 del 29 de octubre de 1993 y en su
artículo 14 se prohíbe que las instituciones del Estado entreguen donaciones,
ayudas, premios, festejos, agasajos, recepciones y subvenciones a favor de
cualquier persona natural o jurídica, pública o privada.
La Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa obliga a los servidores públicos a
“Velar por la economía del Estado y por la conservación de los documentos, útiles,
equipos, muebles y bienes en general confiados a su guarda, administración o
utilización” ( Art. 58, literal f).
En el mismo sentido el Código de Ética de los Servidores de la Contraloría
General del Estado señala: “Art. 22.- USO ADECUADO DE LOS BIENES DEL
ESTADO.- El servidor deberá utilizar adecuadamente los bienes y materiales
que le fueren asignados para el desempeño de sus funciones, evitando su
abuso o desaprovechamiento. Tampoco podrá emplearlos, o permitir que otros lo
hagan, para fines particulares, o propósitos que no sean aquellos para los cuales
hubieren sido legal y específicamente destinados”.
En materia penal, para el tema que nos ocupa, es imprescindible citar al
PECULADO, definido como el abuso de dineros públicos o privados, de efectos
que los representen, piezas, títulos, documentos o efectos mobiliarios que
estuvieren en su poder en virtud o razón de su cargo; ya consista el abuso en
desfalco, malversación, disposición arbitraria o cualquier otra forma semejante.
(Art. 257 Código Penal) .
Esta disposición se aplica a los dignatarios elegidos por votación popular, los
delegados o representantes de los cuerpos colegiados de las instituciones del
Estado, los representantes o delegados del Presidente de la República, los
funcionarios y servidores públicos y, en general, a toda persona encargada de un
servicio público.
La disposición incluye a los servidores que manejen fondos del Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social o de los bancos estatales o privados; a los que
pertenecen a la Contraloría General del Estado y Superintendencia de Bancos
cuando sus informes implicaren complicidad o encubrimiento en el delito que se
pesquisa; a los funcionarios, administradores, ejecutivos o empleados de
instituciones del sistema financiero nacional privado y a los miembros o vocales de
los directorios o consejos de administración de estas instituciones; y a los
empleados del Servicio de Rentas Internas y servidores de aduanas que hubieren
actuado en Actos de Determinación.
También cometerán peculado las personas elegidas por votación popular, los
representantes o delegados del Presidente de la República y de otros
funcionarios fiscales o municipales en organismos del Estado, autónomos o
semiautónomos; los funcionarios, empleados o servidores públicos que de
cualquier forma utilizaren en beneficio propio o de terceras personas cuando
éste signifique lucro o incremento patrimonial, trabajadores remunerados por
el Estado o por las Entidades del sector público o bienes del sector público.
(Art. 257 A).
b. Mecanismos para hacer efectivos el cumplimiento de las normas de
conducta orientadas a asegurar la preservación y uso adecuado de los
recursos asignados a los funcionarios públicos.
Antes que nada es importante dejar establecido que la Contraloría General del
Estado tiene atribuciones para controlar ingresos, gastos, inversión, utilización de
recursos, administración y custodia de los bienes públicos, para lo cual realizará
auditorías de gestión a las entidades y organismos del sector público y sus
servidores, pues la Contraloría General del Estado tiene la potestad exclusiva para
determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de
responsabilidad penal. (Arts. 211 inc 2 y 212 inc. 1 Constitución).
Además de las atribuciones y funciones establecidas en la Constitución Política
de la República, y que acabamos de mencionar la Contraloría General del Estado
podrá y deberá examinar los gastos, inversiones, utilización, administración y
custodia de recursos públicos; realizar el seguimiento y control continuos de las
obras públicas en sus diferentes fases o etapas o en cada una de ellas, hasta
su ejecución total; de los ingresos, gastos e inversiones; de la utilización de
recursos; de la administración y custodia de bienes que tengan carácter público;
pronunciarse sobre los aspectos de legalidad, economía, eficiencia, efectividad
y transparencia en el empleo de los recursos y bienes
públicos, humanos,
materiales, financieros, tecnológicos, ambientales, de tiempo y sobre los
resultados de la gestión institucional; establecer responsabilidades individuales
administrativas, por quebrantamiento de las disposiciones legales, reglamentarias
y de las normas de que trata esta Ley; responsabilidades civiles culposas, por el
perjuicio económico sufrido por la entidad u organismo respectivo, a causa
de la acción u omisión de sus servidores, e indicios de responsabilidad penal,
mediante la determinación de hechos incriminados por la ley. Todo esto lo
encontramos en el artículo 31 numerales 3, 28, 30, y 34 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General del Estado y que además se encuentra en el anexo 2.
La mencionada ley “tiene por objeto establecer y mantener, bajo la dirección de la
Contraloría General del Estado, el sistema de control, fiscalización y auditoría del
Estado, y regular su funcionamiento con la finalidad de examinar, verificar y
evaluar el cumplimiento de la visión, misión y objetivos de las instituciones
del Estado y la utilización de recursos, administración y custodia de bienes
públicos”. (Art. 1 Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado).
Por ello las instituciones del Estado, sus dignatarios, autoridades, funcionarios y
demás servidores, actuarán dentro del Sistema de Control, Fiscalización y
Auditoría del Estado, cuya aplicación propenderá a que los dignatarios,
autoridades, funcionarios y servidores públicos, sin excepción, se
responsabilicen y rindan cuenta pública sobre el ejercicio de sus atribuciones, la
utilización de los recursos públicos puestos a su disposición, así como de los
resultados obtenidos de su empleo. (Art. 5 numeral 1 Ley Orgánica de la
Contraloría)
Dentro de estos mecanismos del Sistema de Control, Fiscalización y Auditoría del
Estado encontramos:
Control Interno, el cual constituye un proceso aplicado por la máxima autoridad,
la dirección y el personal de cada institución que proporciona seguridad razonable
de
que se protegen los recursos públicos y se alcancen los objetivos
institucionales. (Art. 9 inc. 1 Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado).
La auditoría interna se ejecutará de acuerdo con las normas nacionales e
internacionales de auditoría aplicables al sector público. (inc. 4 Art. 14).
Control Externo, lo lleva a cabo el Contraloría General del Estado mediante la
auditoría gubernamental y el examen especial, utilizando normas nacionales e
internacionales y técnicas de auditoría. (Art. 18, inc. 1).
La mencionada ley contiene las siguientes auditorías:
Auditoría Financiera, la cual informa respecto a un período determinado, sobre la
razonabilidad las cifras presentadas en los estados financieros de una institución
pública, ente contable, programa o proyecto; concluirá con la elaboración de
un informe profesional de auditoría, en el que se incluirán las opiniones
correspondientes. (Art.20 inc. 1).
Auditoría de Gestión, es la acción fiscalizadora dirigida a examinar y evaluar el
control interno y la gestión, utilizando recursos humanos de carácter
multidisciplinario, el desempeño de una institución, ente contable, o la ejecución
de programas y proyectos, con el fin de determinar si dicho desempeño o
ejecución, se está realizando, o se ha realizado, de acuerdo
criterios de economía, efectividad y eficiencia.
a
principios
y
Constituirán objeto de la auditoría de gestión: el proceso administrativo, las
actividades de apoyo, financieras y operativas; la eficiencia, efectividad y
economía en el empleo de los recursos humanos, materiales, financieros,
ambientales, tecnológicos y de tiempo; y, el cumplimiento de las atribuciones,
objetivos y metas institucionales. (Art. 21 inc. 1 y 2)
También existe la auditoría de aspectos ambientales y la auditoría de obras
públicas o de ingeniería, que para el caso que nos ocupa no es pertinente.
Por otro lado ningún funcionario, servidor o empleado de las instituciones del
Estado, podrá ser relevado de su responsabilidad legal, con respecto al uso ilegal,
incorrecto o impropio de los recursos públicos de los cuales es responsable, por el
solo hecho de alegar órdenes superiores ya que los servidores públicos podrán
objetar por escrito, las órdenes de sus superiores expresando las razones para tal
objeción, pero si el superior insistiere por escrito, para el cumplimiento de tal
orden, el servidor público deberá cumplirla pero la responsabilidad recaerá en el
superior. (Art. 41 Ley Orgánica de la Contraloría).
Hablando de responsabilidades, la tantas veces citada Ley Orgánica de la
Contraloría, establece las siguientes:
Responsabilidad Civil Culposa, responsabilidad que nace de una acción u
omisión culposa aunque no intencional de un servidor público o de un tercero,
autor o beneficiario, de un acto administrativo emitido, sin tomar aquellas
cautelas, precautelas o precauciones necesarias para evitar resultados
perjudiciales directos o indirectos a los bienes y recursos públicos.
Esta responsabilidad genera una obligación jurídica indemnizatoria (orden de
reintegro) del perjuicio económico ocasionado a las instituciones del Estado,
calculado a la fecha en que éste se produjo, que nace sin convención,
proveniente de un acto o hecho culpable del servidor público, o de un
tercero, cometido sin intención de dañar, que se regula por las normas del
cuasidelito del Código Civil. (Art. 52 incs. 1 y 2, concordancias: Art. 212 y 20 de la
Constitución Política de la República del Ecuador; Arts. 1480, 2211, 2241, 2244,
2245, 2246, 2248, 2252. del Código Civil; Arts. 54, 97, 101 Ley de Seguridad
Social; Arts. 66, 323, 332, 3333, 348 Código de la Niñez y Adolescencia; Arts. 124,
144 Ley de Cooperativas; Art. 12 Ley de Contratación Pública; Art. 379 Ley de
Compañías; Art. 28 Ley de Gestión Ambiental; Art. 24 Ley de Personal de la
Policía Nacional; Art. 205 Ley de Mercado de Valores; Art. 117 Ley de Tránsito y
Transporte Terrestre; Art. 30 Ley de Hidrocarburos; Art. 161 Ley Orgánica del
BNF; Art. 163 Ley Orgánica del Servicio Exterior ; Art. 15 Ley de Régimen
Administrativo).
Si de la auditoría gubernamental efectuada se evidenciare indicios de
responsabilidad penal respecto del delito de peculado, estos resultados se deben
presentar al Ministerio Público para que ejercite la acción penal correspondiente; y
se considerará el trámite previsto en el artículo 65 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General del Estado. (Art. 67). Cabe mencionar que si por sentencia
ejecutoriada se declarare la responsabilidad penal del o los encausados, habrá
lugar a indemnización por daños y perjuicios prevista en el Código Civil.
Finalmente es pertinente mencionar que según el artículo 84 numeral 2 de la Ley
Orgánica de la Contraloría, devengan intereses los delitos, desde la fecha real o
presunta en que se produjere la infracción, y como consecuencia de ella, el
perjuicio económico al Estado, hasta el momento de la recaudación, con arreglo
a las normas de esta Ley y lo previsto en el artículo 68 de la misma.
En el Código de Etica de los Servidores de la Contraloría General del Estado
impone a los servidores públicos un comportamiento personal e institucional, en
razón de la defensa que deben hacer respecto de la moralidad en el manejo
de los recursos públicos pues, en caso de que se quebrante será causa para la
determinación de responsabilidades administrativas, civiles e indicios de
responsabilidad penal, a que hubiere lugar o para ser sometido a otras
sanciones previstas en las leyes. (Art. 29 del Código de Etica de los Servidores
de la Contraloría General del Estado). Seguidamente, en su artículo 30 el mismo
cuerpo legal señala que ya sea por denuncia debidamente presentada y
fundamentada o por decisión del Contralor General, el quebrantamiento de las
normas del Código de Etica de los Servidores de la Contraloría General del
Estado dará lugar a la instauración del sumario administrativo, con las
consecuencias legales respectivas.
Es preciso mencionar que los funcionarios públicos que incurrieran en delito de
peculado, lógicamente serán destituidos de su cargo. (Art. 15 literal a) Ley de la
Comisión de Control Cívico de la Corrupción; Art. 3 literal b) del Código de Etica
de la Legislatura; Art. 116 y 114 literal d) Ley de Servicio Civil y Carrera
Administrativa
En materia penal los funcionarios públicos que hubieren cometido el delito de
peculado serán reprimidos con reclusión mayor ordinaria de ocho a doce años,
además, quedarán perpetuamente incapacitados para el desempeño de todo
cargo o función públicos; para este efecto, el juez de primera instancia
comunicará, inmediatamente de ejecutoriado, el fallo a la Dirección Nacional de
Personal y a la autoridad nominadora del respectivo servidor, e igualmente a la
Superintendencia de Bancos si se tratare de un servidor bancario. El Director
Nacional de Personal se abstendrá de inscribir los nombramientos o contratos
otorgados a favor de tales incapacitados, para lo cual se llevará en la Dirección
Nacional de Personal un registro en que consten los nombres de ellos. Y si el
peculado consistiera en la utilización de trabajadores remunerados por el Estado o
por las Entidades del sector público o bienes del sector público en beneficio propio
o de terceras
personas
cuando
éste
signifique lucro o incremento
patrimonial, la pena será de uno a cinco años de prisión y multa de ciento
noventa a novecientos cincuenta y dos dólares de los Estados Unidos de Norte
América.
La Ley 2000-4 (13 marzo 2000) establece como pena accesoria a la principal, el
comiso de los bienes que se hubiere incautado.
En torno a este tema se puede también mencionar la existencia del Proyecto de
Ley para la Modernización del Tratamiento Penal de la Corrupción, puesto que
aunque aún no se convierte en precepto de legislación positiva, trata sobre temas
muy importantes para la preservación y uso adecuado de los recursos públicos,
así por ejemplo prevé reformas importantes en torno a los delitos contra la
administración pública y dentro de esto sobre los bienes jurídicos protegidos.
4. Medidas y Sistemas para exigir a los funcionarios públicos informar a las
autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función
pública de los que tengan conocimiento.
a. Normas de conducta que establecen la obligación de los funcionarios
públicos de informar a las autoridades competentes sobre los actos de
corrupción de los que tengan conocimiento.
Al respecto la Constitución Política de la República del Ecuador dispone como
deber y responsabilidad de todos los ciudadanos, entre otros, el denunciar y
combatir los actos de corrupción. (Art. 97 numeral 14).
Además en la legislación ecuatoriana se encuentra tipificado como delito el que un
funcionario público que conozca sobre la perpetración de un ilícito, no lo ponga
inmediatamente, en conocimiento de la autoridad competente. (Art. 292 Código
Penal, concordancias: Art. 26, 209 Código de Procedimiento Penal.)
A más de estas disposiciones que obligan expresamente a los funcionarios
públicos, a informar a las autoridades competentes sobre actos de corrupción me
parece adecuado citar también las siguientes normas:
En el literal h) del artículo 58 de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa
encontramos, como deber de los servidores públicos el llevar a conocimiento de
su superior, los hechos que puedan causar daño a la administración y obviamente
los hechos de corrupción causan daños a la administración.
Por su parte la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado en su artículo
79 numeral cuarto manda a los servidores públicos que intervengan en los
procesos de las auditorías gubernamentales, predeterminación o glosa y de
determinación de responsabilidades civiles culposas o de indicios de
responsabilidad penal a que informen inmediatamente por escrito, a su superior
jerárquico, sobre la comisión de cualquier falta grave o hecho delictivo que
verificaren con ocasión del cumplimiento de sus labores. Indudablemente que los
actos de corrupción son faltas graves.
b. Mecanismos para hacer efectivas las normas que establecen la obligación
de los funcionarios públicos de informar a las autoridades competentes
sobre los actos de corrupción de los que tengan conocimiento.
Al respecto cabe anotar las sanciones aplicables a aquellos funcionarios que
cometieran el delito contemplado en el artículo 292 del código penal ecuatoriano,
es decir prisión de 15 días a seis meses.
Además no está por demás decir, que los funcionarios públicos que incumplieren
con sus deberes y obligaciones estarán sujetos a las sanciones previstas por la
Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, su Reglamento a la Ley Orgánica
de la Contraloría General del Estado, y demás leyes y reglamentos que rigen las
funciones públicas, respectivamente.
CAPITULO SEGUNDO
SISTEMAS DE DECLARACIÓN DE INGRESOS, ACTIVOS Y PASIVOS
(ARTICULO III, NUMERAL)
a. Normas que establecen sistemas para la declaración de los ingresos,
activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones
públicas, en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales
declaraciones cuando corresponda.
No cabe duda, que al respecto, en nuestro ordenamiento jurídico la máxima
expresión es la reciente LEY QUE REGULA LAS DECLARACIONES
PATRIMONIALES JURAMENTADAS, expedida en el Registro Oficial Nº 83 de 16
de mayo de 2003.
En la mencionada ley, artículo 1 encontramos quienes están obligados a presentar
declaración patrimonial juramentada así tenemos que lo están:
a) Los ciudadanos elegidos por votación popular;
b) Los funcionarios de libre nombramiento y remoción;
c) Los funcionarios elegidos o designados para período fijo;
d) Los miembros de la Fuerza Público y de la Comisión de Tránsito del Guayas, a
su ingreso a la institución, previamente a la obtención de ascensos y a su retiro;
e) Terceras personas vinculadas con quien ejerza o haya ejercido una función
pública cuando existan graves indicios de testaferrismo;
f) Los servidores públicos encargados de la recepción, control, custodia
inversión de los fondos públicos, o del manejo de bienes públicos;
g) Los integrantes de cuerpos colegiados
directivos de las instituciones del Estado;
e
que funcionen como órganos
h) Los integrantes de comités de contrataciones y otros cuerpos colegiados
encargados de resolver sobre contratos a ser celebrados por las instituciones del
Estado;
i) Los directivos y autoridades de los institutos de Seguridad Social;
j) Los directivos y autoridades de entidades y empresas, sometidas al
régimen jurídico privados, que en cualquier porcentaje manejen participaciones
o fondos públicos, cuyos capitales o bienes pertenezcan al Estado;
k) Las autoridades y directivos de las universidades, escuelas politécnicas e
institutos de Educación Superior; que se financian en todo o en parte con fondos
públicos;
l) Los funcionarios de cuerpos colegiados, fundaciones y corporaciones bajo
cuya responsabilidad se encuentra la administración y gobierno de instituciones
de derecho público y privado, con finalidad social y pública, que se financian
en todo o en parte con recursos públicos;
m) Los magistrados y jueces de la Función Judicial y del Consejo Nacional de la
Judicatura;
n) Las autoridades y directivos de los organismos de control y de las instituciones
que ejerzan potestades de regulación; y,
o) Los funcionarios y trabajadores de la Corporación Aduanera Ecuatoriana.
Finalmente esta norma termina aclarando, que en caso de que hubiera duda sobre
la obligación de presentar la referida declaración juramentada lo resolverá la
Contraloría General del Estado.
El obligado declarante debe entregar copias certificadas de las declaraciones
patrimoniales juramentadas, a la institución nominadora, a la matriz de la
Contraloría General del Estado, o las direcciones regionales, o delegaciones
provinciales de la jurisdicción en donde ejercerá funciones el declarante, dentro
de los diez días hábiles siguientes a su otorgamiento. (Art. 4 )
Estas declaraciones patrimoniales juramentadas deberán ser entregadas, por los
funcionarios, dignatarios y empleados antes de posesionarse de la función o cargo
para la que han sido designados y durante los veinte días hábiles siguientes a la
finalización de la función o dignidad desempeñada. En el caso de los miembros de
la fuerza pública deberán hacer su declaración patrimonial juramentada, a su
ingreso en la Institución Policial, Militar o de la Comisión de Tránsito del Guayas,
previo a la obtención de ascensos y, dentro de los veinte días hábiles
siguientes a su retiro. (Art. 2).
Las declaraciones patrimoniales juramentadas deben realizarse a través de
escritura pública y contendrá información completa sobre el patrimonio, los
activos y pasivos del declarante, en el país como el extranjero, incluyendo
especialmente:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
El detalle de todas las cuentas y cualquier tipo de depósitos en bancos
nacionales o extranjeros, en cualquier moneda, con indicación del
nombre, razón social del depositario, el número de la cuenta y su saldo a
la fecha de apertura de la cuenta y de la declaración;
El detalle, la descripción y el valor comercial de los bienes inmuebles, de
acuerdo al avalúo municipal, haciendo constar su ubicación, fecha de
adquisición e inscripción en el Registro de la Propiedad;
El detalle, descripción y el valor de los bienes muebles, especialmente si
éstos son vehículos, maquinaria, equipos, se indicará la marca, modelo,
número de placa según corresponda, obras de arte, colecciones, joyas y
similares;
El detalle de las inversiones en papeles fiduciarios y el detalle de
cualquier clase de títulos valores, con la identificación de la institución
privada o pública en la cual tengan o hayan efectuado dichas
inversiones, fecha de la inversión, monto invertido y el rendimiento
devengado y percibido por esas inversiones;
El detalle de las acciones y participaciones en compañías de cualquier tipo;
La lista de los créditos por cobrar, con indicación de su monto, la
identificación de los deudores y de las garantías otorgadas a favor suyo;
La lista de las obligaciones por pagar, con el nombre o razón social del
acreedor, los respectivos valores y garantías de cada obligación, de
haberlas;
El detalle de tarjetas de crédito, incluirá número de tarjeta, fecha de
expedición, valor máximo de crédito otorgado; y,
Para establecer el valor de sus bienes muebles e inmuebles, de sus
activos, de sus derechos, acciones o participaciones y en general de los
que forma parte de su patrimonio, el declarante podrá hacer la valoración
económica teniendo como referencia los valores comerciales de mercado.
La declaración deberá incluir tanto los bienes de propiedad exclusiva del
declarante, de los pertenecientes a la sociedad conyugal, sociedad de hecho;
y, los de propiedad de los hijos menores de edad.
Además es esta escritura pública deberá encontrarse contenida, la autorización
expresa del declarante, para que se levante el sigilo bancario de sus cuentas, en
caso de ser necesario.
Las declaraciones patrimoniales deben encontrarse completas, pues de no
contener toda la información señalada se dará al declarante un plazo de quince
días a fin de que subsane cualquier error u omisión. (Art. 3 ).
En cuanto a criterios de valoración se refiere, el organismo de control encargado
de examinar las declaraciones patrimoniales juramentadas, presentadas por los
obligados declarantes es la Contraloría General del Estado, organismo que
procederá a comparar las dos declaraciones juramentadas realizadas por el
servidor público, es decir la entregada al inicio de sus funciones y la entregada al
final de sus funciones y únicamente si encontrare diferencias evidentes
que
hicieren presumir un incremento patrimonial no justificado, la Contraloría
comunicará al declarante el resultado de la comparación a fin de que se pronuncie
en un plazo de dos meses.
En caso de que el declarante obligado no se pronunciare o la
Contraloría
resolviere que el pronunciamiento del declarante es insuficiente, procederá,
mediante un examen especial de auditoría, a verificar el contenido de las
declaraciones y emitirá la resolución que corresponda, estableciendo bajo su
responsabilidad legal si hay o no indicios de responsabilidad penal.
La Contraloría procederá a realizar el examen especial recientemente anotado,
cuando el obligado por ley, no hubiere presentado su declaración juramentada al
término de su función.
Si existieren indicios de responsabilidad penal, luego de realizados los exámenes
especiales, el Contralor comunicará su resolución y los resultados del examen,
junto a toda la evidencia acumulada sobre un presunto enriquecimiento ilícito, al
Ministerio Público para el ejercicio de la correspondiente acción penal. (Art. 5)
El referido examen especial de auditoría tiene el carácter de reservado excepto,
para quien esté siendo investigado y solo perderá su carácter de tal, si una vez
remitido al Ministerio Público, éste iniciare la instrucción fiscal respectiva. A los
documentos y resultados de este examen especial tendrán acceso el funcionario
declarante y sus abogados. (Art. 6)
Durante el proceso del examen especial de auditoría el Contralor General del
Estado podrá solicitar directamente que en un plazo de sesenta días le
entreguen cualquier tipo de información que requiera, tanto a las instituciones
del Estado, como a personas jurídicas sometidas al control de las
superintendencias. La entrega de esta información es obligatoria, bajo pena de
destitución para los funcionarios públicos y de multa de mil a diez mil dólares
de los Estados Unidos de Norteamérica para las personas jurídicas mencionadas
en el inciso anterior. La sanción que corresponda será impuesta directamente
por el Contralor General del Estado; por falta de pago, se ejecutará la sanción
por la vía coactiva. (Art. 9 ).
Si el persona que desempeña un cargo público, obligada por tanto a realizar la
declaración patrimonial juramentada no lo hiciera antes de comenzar sus
funciones, se procederá a la anulación inmediata de su nombramiento y al cese
definitivo de sus funciones, además de la remoción de la autoridad que infringiere
esta disposición y si la declaración patrimonial juramentada no se la hiciera al
finalizar la gestión pública, el Contralor General del Estado iniciará el examen
especial de auditoría descrito. (Art. 2 )
Es muy importante mencionar que la falta de presentación de la declaración
patrimonial juramentada al término de sus
funciones, hará presumir
enriquecimiento ilícito (Art. 8), delito tipificado en los artículos innumerados
después del Art. 296 del código penal y sancionado con la pena de 2 a 5 años de
prisión y la restitución del duplo del monto del enriquecimiento ilícito.
Además la Contraloría General del Estado podrá requerir de terceras personas
la respectiva declaración cuando existan graves presunciones de testaferrismo.
Existen otras normas, con vigencia anterior a esta ley, que guardan total armonía
y concordancia con lo descrito en los párrafos anteriores; así tenemos El Art. 122
de la Constitución Política de la República; Art. 11 de la Ley de Servicio Civil y
Carrera Administrativa; Arts. 15 y 16 Reglamento a la ley de Servicio Civil y
Carrera Administrativa; Arts. 2 inc. 3, 4, 5 y 19 del Código de Etica de la
Legislatura; Arts. 49 y 21 Código de Etica de los Servidores de la Contraloría
General del Estado; Art. 8 de la Ley de Control Cívico de la Corrupción; Art. 31 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado; Arts. 7, 8 y 9 del Decreto
Ejecutivo Nº 122 de 19 de febrero de 2003; entre otros.
CAPÍTULO TERCERO
ÓRGANOS DE CONTROL SUPERIOR
a. Órganos de Control Superior que tienen a su cargo el ejercicio de
funciones atinentes al cumplimiento de las disposiciones previstas en los
numerales 1,2,4 y 11 del artículo III de la Convención
La Constitución Política de la República del Ecuador en su Título X, Capítulos I, II,
III, IV y V establece los organismos de control, los que, además, están regidos por
sus respectivas leyes orgánicas.
CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO
La síntesis que a continuación se formula sobre este órgano de control superior se
basa en la Constitución Política de la República del Ecuador, artículos del 211 al
213 y la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, artículos: 1, del 5 al
25 y del 29 al 31, disposiciones que pueden ser consultadas en el anexo 2 de
legislación.
La Contraloría es el organismo técnico superior de control, con autonomía
administrativa, presupuestaria y financiera. El Contralor General es quien dirige y
representa a la Entidad, dignatario que es designado por el Presidente de la
República de una terna presentada por el Congreso Nacional y se desempeña en
sus funciones por cuatro años.
La Contraloría General tiene atribuciones para controlar ingresos, gastos,
inversión, utilización de recursos, administración y custodia de bienes públicos y
su acción se extiende a los organismos de derecho privado, exclusivamente
respecto de los bienes, rentas u otras subvenciones de carácter público de que
dispongan.
Además, la Contraloría General del Estado tiene a su cargo la dirección del
Sistema de Control, Fiscalización y Auditoría del Estado, el mismo que tiene por
objeto examinar, verificar y evaluar la gestión administrativa, financiera, operativa
y medio ambiental concernientes a las instituciones del Estado y la actuación
de sus servidores. En el examen, verificación y evaluación de estas gestiones, se
deben aplicar los indicadores de gestión institucional y de desempeño y se han de
incluir los comentarios sobre la legalidad, efectividad, economía y eficiencia de las
operaciones y programas evaluados.
El referido Sistema de Control, Fiscalización y Auditoría del Estado se realiza por
medio del control interno, que es de responsabilidad administrativa de cada una
de las Instituciones del Estado para proporcionar seguridad razonable de que se
protegen los recursos públicos y se alcancen los objetivos institucionales y del
control externo el que se ejercerá mediante la auditoría gubernamental y el
examen especial, control que compete a la Contraloría General del Estado y a
otras instituciones de control del Estado en el ámbito de sus competencias y que
son tratadas en este capítulo.
Son elementos del control interno el entorno de control, la organización, la
idoneidad del personal, el cumplimiento de los objetivos institucionales, los
riesgos institucionales en el logro de tales objetivos y las medidas adoptadas para
afrontarlos, el sistema de información, el cumplimiento de las normas jurídicas y
técnicas; y, la corrección oportuna de las deficiencias de control.
En cuanto al control externo, la auditoría gubernamental realizada por la
Contraloría General del Estado consiste en un sistema integrado de asesoría,
asistencia y prevención de riesgos que incluye el examen y evaluación críticos de
las acciones y obras de los administradores de los recursos públicos.
La Contraloría General del Estado, en base a los resultados de la auditoría
gubernamental, contenidos en actas o informes, tiene la potestad exclusiva para
determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de
responsabilidad penal.
Previamente a la determinación de responsabilidades administrativas y
civiles culposas que se desprendan de los informes elaborados por las
auditorías internas, la Contraloría General del Estado debe examinar el
cumplimiento de los preceptos legales y de las normas de auditoría y
procederá a determinarlas con la debida motivación, sustentándose en los
fundamentos de hecho y de derecho pertinentes.
En todos los casos, la evidencia que sustente la determinación de
responsabilidades, a más de suficiente, competente y pertinente, ha de reunir
los requisitos formales para fundamentar la defensa en juicio. La Contraloría
General del Estado efectúa el seguimiento de la emisión y cobro de los títulos de
crédito originados en resoluciones ejecutoriadas.
Cuando la Contraloría establece indicios de responsabilidad penal, remite sus
informes al Ministerio Público para el inicio de las acciones legales
correspondientes.
En materia de gestión de personal se aplican los principios de centralización
normativa y descentralización operativa.
PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO
En lo principal, este órgano de control se halla instituido y regulado por los
artículos 214 a 216 de la Constitución y artículos del 2 al 4 de la Ley Orgánica de
la Procuraduría General del Estado los que también forman parte del anexo 2.
La Procuraduría es un organismo público autónomo, con personería jurídica,
patrimonio y fondos propios, dirigido y representado legalmente por el
Procurador General del Estado, designado para un período de cuatro años por el
Congreso Nacional de una terna enviada por el Presidente de la República. La
Procuraduría General del Estado tiene su sede en la Capital de la República y
podrá establecer delegaciones distritales provinciales, de acuerdo a sus
necesidades administrativas.
El Procurador General del Estado es el representante judicial del Estado, le
corresponde fundamentalmente el patrocinio y el asesoramiento legal del Estado,
puede delegar dicha representación, de conformidad con lo que se
establezca en el Reglamento Orgánico Funcional de la Procuraduría General del
Estado.
Dentro de las funciones privativas del Procurador General del Estado las
principales son las siguientes:
•
•
•
•
•
•
•
•
Ejercer el patrocinio del Estado y de sus instituciones de conformidad con
lo previsto en esta ley;
Representar al Estado y a los organismos y entidades del sector público
que carezcan de personería jurídica, en defensa del patrimonio nacional y
del interés público;
Supervisar el curso de los juicios o reclamos que involucren a las
entidades del sector público que tengan personería jurídica; promoverlos
o intervenir con respecto a ellos, en defensa del patrimonio nacional y
de interés público;
Representar al Estado Ecuatoriano y a las entidades del sector público en
cualquier juicio o reclamo que deban proponer o que se plantee en su
contra en otro Estado, de acuerdo con la Constitución Política de la
República, los tratados o convenios internacionales vigentes y las leyes del
Estado Ecuatoriano;
Absolver consultas y asesorar a los organismos y entidades del sector
público, así como a las personas jurídicas de derecho privado con
finalidad social o pública, sobre la inteligencia o aplicación de las normas
constitucionales, legales o de otro orden jurídico. El pronunciamiento será
obligatorio para la administración pública, sobre la materia consultada;
Emitir los informes y dictámenes requeridos por las leyes, en relación con
los actos y contratos de las instituciones del Estado. Dichos informes y
dictámenes serán obligatorios;
Supervisar el cumplimiento de dichos contratos y proponer o adoptar, con
este fin, las acciones judiciales o administrativas necesarias en defensa
del patrimonio nacional y del interés público. Esta supervisión incluirá la
oportuna ejecución de los contratos con el fin de evitar el encarecimiento
del precio de las obras, bienes o servicios y que su retardo perjudique a la
comunidad;
Reclamar judicial o administrativamente de terceros los bienes fiscales; y,
en el caso de los de carácter provincial o municipal o pertenecientes a
organismos autónomos del sector público, requerir de las autoridades
correspondientes igual medida debiendo actuar por su propia iniciativa en el
evento de que no lo hicieren;
El Procurador General es quien nombra y remueve a los funcionarios y
empleados de la institución, sujetándose a las leyes y reglamentos que regulan
la administración pública.
MINISTERIO PÚBLICO
La reseña que se ofrece a continuación se basa en las normas constantes en los
artículos 217 al 219 de la Constitución y los artículos 65 al 67; 206; y 215 al 224
del Código de Procedimiento Penal.
El Ministerio Público es un organismo indivisible e independiente en sus relaciones
con las ramas del poder público, con autonomía administrativa y económica.
El Ministro Fiscal General del Estado ejerce su representación legal. Es elegido
por el Congreso Nacional por mayoría de sus integrantes, de una terna
presentada por el Consejo Nacional de la Judicatura, por un período de seis años
y no podrá ser reelegido.
El Ministerio Público previene en el conocimiento de las causas, dirige y promueve
la investigación preprocesal y procesal penal. De hallar fundamento, acusa a los
presuntos infractores ante los jueces y tribunales competentes, e impulsa la
acusación en la sustanciación del juicio penal. En el ámbito estricto de esta
misión, el Ministerio Público debe coordinar y dirigir la lucha penal contra la
corrupción, con la colaboración de todas las entidades que dentro de sus
competencias tengan igual deber y respetando la autonomía de que gozan
algunas de ellas.
Corresponde al Fiscal el ejercicio de la acción penal en los delitos de acción
pública. Además, el Fiscal interviene como parte durante todas las etapas del
proceso penal de acción pública, él debe formular sus requerimientos y
conclusiones motivadamente, mediante un análisis prolijo de las pruebas y de
los puntos de derecho, debe proceder oralmente en el juicio y en la audiencia
de la etapa intermedia y, por escrito, en los demás casos.
La Policía Judicial es un cuerpo auxiliar del Ministerio Público, integrada por
personal especializado de la Policía Nacional, realiza la investigación de los
delitos de acción pública y de instancia particular, bajo la dirección y control
del Ministerio Público, a fin de reunir o asegurar los elementos de convicción y
evitar la fuga u ocultamiento de los sospechosos, en el tiempo y según las
formalidades previstas en el Código de Procedimiento Penal. Las diligencias
investigativas actuadas por el Ministerio Público, con la cooperación de la Policía
Judicial constituirán elementos de convicción y servirán para que el Fiscal
sustente sus actuaciones.
Por regla general el, proceso penal se desarrolla en cuatro etapas: instrucción
fiscal; etapa intermedia; el juicio y etapa de impugnación.
El Fiscal resuelve el inicio de la instrucción en cuanto considere que existen
fundamentos suficientes para imputar a una persona participación en un hecho
delictivo. Cuando considere que se han realizado
todos
los actos de
investigación o cuando hubiere fenecido el plazo, debe declarar concluida la
instrucción y emitir su dictamen dentro del plazo de seis días. Si el Fiscal estima
que los resultados de la investigación proporcionan datos relevantes sobre la
existencia del delito y fundamento grave que le permita presumir que el
imputado es autor o partícipe de la infracción, debe requerir por escrito al juez,
que dicte el auto de llamamiento a juicio, mediante dictamen acusatorio y si el
Fiscal estime que no hay mérito para promover juicio contra el imputado emitirá su
dictamen absteniéndose de acusar y pasará el expediente al juez.
El Ministerio Público debe vigilar el funcionamiento y aplicación del régimen
penitenciario y la rehabilitación social del delincuente, velar por la protección de
las víctimas, testigos y otros participantes en el juicio penal.
COMISIÓN DE CONTROL CÍVICO DE LA CORRUPCIÓN
Este organismo de control superior se encuentra regulado por la Constitución
Política de la República del Ecuador en sus artículos 220 y 221 y la Ley de la
Comisión de Control Cívico de la Corrupción, artículos del 1 al 22.
La Comisión es una persona jurídica de derecho público, con autonomía e
independencia económica, política y administrativa que actua en representación
de la ciudadanía, conformada por siete miembros, quienes reunidos en Pleno
constituyen la máxima autoridad de la Institución.
La organización y funcionamiento de la Comisión de Control Cívico de la
Corrupción se estructura de acuerdo con
los principios de jurisdicción,
jerarquía,
responsabilidad, desconcentración,
coordinación,
cooperación,
eficiencia, eficacia y economía.
Cada comisionado es elegido por un colegio electoral que representa un sector de
la ciudadanía, cuya conformación la encontramos en el artículo 4 de la Ley de la
Comisión y que para efectos de contestar el presente cuestionario lo trataremos
más adelante en el literal a) del punto 4, capítulo cuarto de este informe.
Los dirigentes de los organismos auspiciantes no podrán ser miembros de la
Comisión, a menos que se separen de sus respectivas funciones directivas.
En los artículos 5, 8, 9, 15, 16 de la citada Ley encontramos los requisitos que se
necesitan para ser miembro de la Comisión de Control Cívico de la Corrupción, las
obligaciones que tienen, el fuero al que están sometidos, las causales de
destitución y suspensión y en el título V artículos del 17 al 22 se establece el
proceso de investigación, juzgamiento y destitución de los miembros de la
Comisión.
Para efectos de la Convención Interamericana contra la Corrupción es muy
importante la labor que desempeña este órgano de control superior, puesto que
tiene como objeto realizar acciones necesarias para la prevención, investigación,
identificación e individualización de los actos de corrupción, así como para la
difusión de valores y principios de transparencia en el manejo de los asuntos
públicos. Para estos efectos, receptar, tramita e investiga denuncias sobre
actos
cometidos por mandatarios y representantes de elección popular,
magistrados, dignatarios, autoridades, funcionarios y empleados de los
organismos del Estado y por las personas particulares involucradas en los
hechos que se investigan y, de encontrarse indicios de responsabilidad
penal en las referidas investigaciones, pondrá sus conclusiones en conocimiento
del Ministerio Público, de la Contraloría General del Estado o del órgano
jurisdiccional que fuese competente de conformidad con la Ley.
La Comisión se ocupará preferentemente de las denuncias sobre casos de
peculado, cohecho, extorsión, concusión, agiotismo, fraudes en el sistema
financiero y acciones fraudulentas en general y otras similares que afecten los
recursos del Estado o de las instituciones del sector público incluyendo aquellas
en que participe accionariamente el sector privado.
Para cumplir su objeto, este órgano de control superior tiene las atribuciones que
se encuentran establecidas en el artículo 7 de la ley que la regula y que son:
•
•
•
•
Formular programas y dirigir campañas contra la corrupción, así como
diseñar un plan nacional de prevención que será puesto en conocimiento
de las más altas autoridades de las funciones del Estado. El plan se
presentará hasta ciento veinte días después de haber iniciado
la
Comisión sus actividades. Contendrá las políticas, objetivos, programas
y acciones, orientadas a cumplir con este propósito;
Promover la participación y organización de la ciudadanía en la creación
de una cultura de la legalidad y honestidad;
Conocer e investigar las denuncias de corrupción que hayan sido
presentadas y proceder de oficio ante datos suficientes que hagan presumir
corrupción;
Solicitar informes o documentos a cualquier institución pública, privada
o personas naturales a fin de verificar los fundamentos de los casos
que investigan, constatar y pronunciarse sobre situaciones que impliquen
conflictos de intereses o utilización indebida de información privilegiada,
así como acceder con los mismos propósitos a cualquier archivo o
banco de datos a cualquier dependencia u oficina pública. Las
autoridades,
funcionarios
públicos
o administradores requeridos,
deben suministrar la información en el plazo de veinte días. Todo
examen o inspección deberá concretarse a los hechos y documentos
relacionados con los casos que se investigan. Para el examen de cuentas
bancarias, tarjetas de crédito u otros documentos relacionados con
operaciones del sistema financiero, de las autoridades, funcionarios
públicos o administradores requeridos, la Comisión dirigirá sus peticiones
al Superintendente de Bancos, o si se refieren a instrumentos previstos en
la Ley de Mercado de Valores, a ese funcionario o al Superintendente de
Compañías. Las mencionadas autoridades deberán, en todo caso,
•
•
•
•
•
•
•
•
atender satisfactoriamente las antedichas peticiones. El funcionario público
que se niegue o incumpla con este mandato será cesado en su cargo por
disposición de la autoridad nominadora, hecho que se producirá como
acción inmediata, luego de que la Comisión de Control Cívico de la
Corrupción haya puesto en conocimiento del desacato;
Otorgar a las personas que espontáneamente colaboren con la Comisión
en el esclarecimiento de los hechos, protección legal para su seguridad
personal, a través de las autoridades pertinentes;
Remitir, cuando los casos así lo ameriten, los informes finales de los
procesos de investigación a la Contraloría General del Estado y al
Ministerio Público, quienes darán trámite a lo actuado por la Comisión, de
acuerdo con la Ley;
Recibir declaraciones extraprocesales de personas que tuvieren
conocimiento de algún acto de corrupción o que presuntamente hubieren
participado en él;
Solicitar a las autoridades administrativas competentes, en mérito a las
investigaciones, las correspondientes sanciones;
Conocer, aprobar y evaluar el plan administrativo, y la proforma
presupuestaria anual preparados por el Director Ejecutivo;
Designar peritos, y comisionar por escrito a personas especializadas
de fuera de su seno, para que en su nombre y representación
realicen
investigaciones,
cuyos
resultados
serán puestos en
conocimiento exclusivo de la Comisión;
Expedir el Reglamento Orgánico funcional de la Comisión, y de los demás
que fueren necesarios para su organización y funcionamiento;
l)
Ordenar que los miembros de la fuerza pública presten de manera
oportuna e irrestricta protección a los miembros de la Comisión o a sus
delegados, con una sola petición verbal y la identificación oficial, sin que
sea menester la autorización u orden de ningún superior jerárquico. En
el evento de que un miembro de la fuerza pública se negare a cumplir
ese deber se notificará el particular al funcionario competente para que
imponga la sanción que corresponda, informe a la Comisión sobre la
misma; y,
Las demás que otorguen la Constitución Política de la República y las
leyes.
SUPERINTENDENCIAS
En el Ecuador existen las siguientes:
•
•
•
Superintendencia de Compañías;
Superintendencia de Bancos; y,
Superintendencia de Telecomunicaciones.
SUPERINTENDENCIA DE COMPAÑÍAS
Se encuentra regulada por la Constitución, artículos 222 y 223 y por la Ley de
Compañías artículos del 430 al 455 y que pueden ser consultados en el anexo dos
de legislación.
Es el organismo técnico y con autonomía administrativa, económica y financiera,
que vigila y controla la organización, actividades, funcionamiento, disolución y
liquidación de las compañías y otras entidades en las circunstancias y
condiciones establecidas por la ley.
La Superintendencia de Compañías tiene personalidad jurídica y su primera
autoridad y representante legal es el Superintendente de Compañías,
dignatario que será elegido por el Congreso Nacional, con el voto de la mayoría de
sus integrantes, de ternas enviadas por el Presidente de la República,
desempeñará sus funciones durante cuatro años y podrá ser reelegido.
La Superintendencia de Compañías ejercerá la vigilancia y control de:
•
•
•
•
Las compañías nacionales anónimas, en comandita por acciones y de
economía mixta, en general;
Las empresas extranjeras que ejerzan sus actividades en el Ecuador,
cualquiera que fuere su especie;
Las compañías de responsabilidad limitada; y,
Las bolsas de valores y sus demás entes, en los términos de la Ley de
Mercado de Valores.
La Superintendencia de Compañías tiene la facultad de realizar una vigilancia y
control total, que comprende los aspectos jurídicos, societarios, económicos,
financieros y contables de una compañía o una vigilancia y control parcial
cuando se concrete a la aprobación o negación de ciertos actos societarios como
la constitución de las sociedades.
El Superintendente de Compañías hará conocer al Presidente y Vicepresidente
de la República, al Presidente del Congreso Nacional, al Contralor y Procurador
General del Estado y al Ministro Fiscal General, sin pedido alguno, pero con el
carácter de reservado, hechos o asuntos derivados de los informes de
inspección de las compañías, cuando a su juicio, ello resultare necesario o
conveniente para precautelar los intereses del Estado y más Instituciones del
sector público.
SUPERINTENDENCIA DE BANCOS
Esta Superintendencia está regulada por la Constitución (Arts. 222 y 223) y de la
Ley General de Instituciones del Sistema Financiero (Arts. 171 al 190) y que
forman parte del anexo de legislación.
Es un organismo técnico con autonomía administrativa, económica y financiera
y personería jurídica de derecho público, está dirigida y representada por el
Superintendente de Bancos, dignatario elegido por el Congreso Nacional, con el
voto de la mayoría de sus integrantes, de ternas enviadas por el Presidente de la
República, desempeñará sus funciones durante cuatro años y podrá ser reelegido.
La Superintendencia de Bancos, tiene a su cargo la vigilancia y el control de
las instituciones del sistema financiero público y privado, así como de las
compañías de seguros y reaseguros.
La Superintendencia de Bancos tiene como funciones principales:
•
•
•
•
•
Velar por la estabilidad, solidez y correcto funcionamiento de las
instituciones sujetas a su control y, en general, que cumplan las normas
que rigen su funcionamiento;
Cuidar que las informaciones de las instituciones bajo su control, que
deban ser de conocimiento público, sean claras y veraces para su cabal
comprensión;
Establecer programas de vigilancia preventiva y practicar visitas de
inspección, sin restricción alguna, a las instituciones controladas, que
permitan un conocimiento de su situación económica y financiera, del
manejo de sus negocios o de los aspectos especiales que se requieran,
así como verificar la veracidad de la información que las instituciones del
sistema financiero remitan al Banco Central del Ecuador a requerimiento de
éste;
Establecer y mantener en la entidad un sistema de registros a través de
una central de riesgos, que permita contar con información consolidada y
clasificada sobre los principales deudores de las instituciones del
sistema financiero, información que estará exclusivamente a disposición
de éstas;
Mantener un centro de información financiera a disposición del público y
establecer los parámetros mínimos para la implementación de un sistema
que incluya una escala uniforme de calificación de riesgo para las
instituciones del sistema financiero.
La Superintendencia de Bancos tendrá una Junta Bancaria conformada por
cinco miembros: el Superintendente de Bancos, quien la presidirá; el Gerente
General del Banco Central del Ecuador; dos miembros con sus respectivos
alternos, que serán designados por el Presidente Constitucional de la República;
y un quinto miembro, y su alterno, que serán designados por los cuatro
restantes.
Las atribución fundamental de la Junta Bancaria es el formular la política de
control y supervisión del sistema financiero, aprobar las modificaciones del
nivel requerido de patrimonio técnico y las ponderaciones de los activos de
riesgo y pronunciarse sobre el establecimiento y liquidación de las
instituciones financieras, así como de la remoción de sus administradores;
SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES
El marco jurídico que regula el funcionamiento y organización de esta entidad lo
encontramos en la Constitución, artículos 222 y 223 y en la Ley de
Telecomunicaciones artículos del 34 al 37 los mismos que podrán ser consultados
en el anexo de legislación positiva.
Es un organismo técnico con autonomía administrativa, económica y financiera y
personería jurídica de derecho público, esta Superintendencia estará dirigida por
un Superintendente de Telecomunicaciones, nombrado por el Congreso
Nacional para un período de cuatro años, de una terna enviada por el
Presidente de la República.
Las funciones fundamentales de la Superintendencia de Telecomunicaciones, son:
•
•
•
El control y monitoreo del espectro radioeléctrico;
El
control
de
los
operadores
que
exploten
servicios de
telecomunicaciones;
Supervisar el cumplimiento de contratos de concesión para la explotación
de los servicios de telecomunicaciones;
SISTEMA ANTICORRUPCIÓN DEL ECUADOR – SAE –
Mediante Decreto Ejecutivo Nº 122, publicado en el Registro Oficial Nº 25, que se
encontrará en el anexo 1, el Presidente de la República establece como prioridad
nacional la configuración y consolidación del Sistema Anticorrupción del Ecuador
(SAE) y se solicita a la Comisión de Control Cívico de la Corrupción y a la
Secretaría de Diálogo Social y Planificación, formulen una agenda inicial de acción
con miras al diseño del sistema.
El antedicho Decreto Ejecutivo define preliminarmente al SAE “...como el conjunto
articulado y coordinado de organismos de control, instituciones del Estado,
organizaciones de la sociedad civil y ciudadanía en general, que definen, ejecutan
y controlan – dentro de sus respectivos ámbitos – las políticas, planes, programas
y acciones con el propósito de erradicar la corrupción...”
Sobre la base del Decreto citado, se integró un Comité Interinstitucional con
delegados de las instituciones del Estado llamadas a integrar el SAE. El Comité
produjo una propuesta (en adelante “el Documento”, anexo No. 5) que se diseña
la configuración del SAE dentro del marco de la legislación vigente, y se adelantan
líneas programáticas para la formulación de una política de Estado.
El Documento define como misión del Sistema Anticorrupción del Ecuador
combatir la corrupción mediante el diseño, promoción y ejecución de una política
de Estado dirigida hacia la prevención y represión de actos y prácticas de
corrupción, la erradicación de la impunidad y el resarcimiento al Estado de los
daños irrogados. Para ello el SAE contará con una base de integración coordinada
y articulada de los organismos de control, el conjunto de instituciones del Estado,
de las organizaciones de la sociedad civil y de la ciudadanía en general, siendo su
visión la disminución constante y visible de la corrupción en el Ecuador,
devolviendo a la ciudadanía la confianza en las instituciones y mejorando la
capacidad del Estado para cumplir con sus tareas.
Para dar cumplimiento a esta misión y visión del SAE, este grupo de trabajo ha
propuesto que el Sistema Anticorrupción del Ecuador, tenga como objetivo
general diseñar e implementar mecanismos y acciones dirigidas a prevenir y
sancionar los actos y prácticas de corrupción, disminuir la impunidad y reparar los
perjuicios irrogados al Estado y los particulares, por ello sus objetivos
específicos serán:
•
•
•
Fomentar el control social del Estado y la corresponsabilidad de las
organizaciones del sector privado y de la ciudadanía en general, en el
combate a la corrupción;
Organizar una gestión pública transparente y de calidad que asegure la
eliminación de prácticas y actos de corrupción en sus respectivos ámbitos;
y,
Optimizar el funcionamiento institucional y del conjunto de los organismos
de control y juzgamiento, mediante la expedición de normas
interinstitucionales que hagan posible la ejecución de los programas y
proyectos contenidos en la Política del Estado, de acuerdo a los respectivos
ámbitos de su competencia.
La gestión del Sistema se guiaría por las pautas enunciadas a continuación:
•
•
•
•
Incorporar dentro del sistema Convenios y Acuerdos de coordinación
interinstitucional suscritos entre los organismos de control y otras
instituciones por iniciativa del Ministerio Público, así como aquellos
existentes con organismos nacionales e internacionales;
Incorporar los acuerdos bilaterales o multilaterales establecidos por las
distintas instituciones para el combate a la corrupción y a la impunidad;
Conocer y analizar los planes, proyectos y acciones institucionales de
combate a la corrupción elaborados por las entidades participantes en el
SAE, a fin de integrarlos en la agenda emergente y plan nacional antes
indicados;
Ubicar los recursos presupuestarios necesarios para la ejecución de la
Agenda o Plan Nacional Anticorrupción y asegurar que la cooperación
•
externa, técnica y financiera, de combate a la corrupción se concentre en
proyectos conjuntos de carácter trans-institucional;y,
Asegurar el funcionamiento de instancias de decisión, planificación y
gestión del Sistema Anticorrupción del Ecuador, para lo cual se ha
propuesto lo siguiente:
Consejo Superior SAE compuestos por los Presidentes de las Funciones
del estado, el Presidente del Tribunal Constitucional, el Presidente del
tribunal Supremo Electoral, los titulares de los Organismos de Control, los
Presidentes de la Asociación de Municipalidades y Consejos Provinciales,
el titular de la Defensoría del Pueblo, un representante de las
organizaciones no gubernamentales que tienen experiencia y trabajen en el
área anticorrupción, y un representante de los empresarios. La
representación de la organización no gubernamental deberá hacerse de
manera tal que se asegure su representatividad.
Comisión Ejecutiva del SAE integrada por los titulares de los organismos
de control o sus delegados con capacidad de decisión y otras instituciones
que criterio del Consejo puedan integrarse, en particular por los titulares del
Servicio de rentas Internas y de la Corporación Aduanera Ecuatoriana,
designados por los miembros titulares del Consejo Superior del SAE y por
dos representantes de las organizaciones no gubernamentales que trabajan
en el área de anti-corrupción y dos representantes de los empresarios. Sus
funciones serán básicamente:
- Ejecución, seguimiento y evaluación de la agenda emergente y plan
nacional y de la normativa del SAE; y,
- Información y comunicación sobre el SAE
Se ha definido como acciones prioritarias las siguientes:
•
•
•
•
•
Formular una política de Estado anticorrupción;
Elaborar y ejecutar un Plan Nacional Anticorrupción que contemple
acciones en: prevención; investigación; sanción; y, reparación.; tomando en
consideración dos ejes transversales: administración pública y participación
ciudadana;
Elaborar una agenda emergente de investigación y sanción de prácticas y
casos de corrupción, de reformas legales y de acciones de probidad;
Elaborar un convenio constitutivo que establezca: integrantes, visión,
objetivos generales, agenda emergente, plan nacional anticorrupción,
estructura y ámbito de la normativa del sistema, mecanismos de adhesión y
denuncia; y,
Establecer convencionalmente normas que regulen los procesos de
coordinación entre los miembros del SAE (normatividad sistémica),
guardando subordinación respecto de las disposiciones constitucionales y
legales vigentes. Esta normatividad incluye disposiciones atinentes a las
consecuencias por el incumplimiento de obligaciones.
Las líneas programáticas para la formulación de un Plan Nacional Anticorrupción
que encarne la política de Estado en la materia son:
•
•
•
Participación ciudadana, cultura política información y transparencia;
Normatividad;
Institucionalidad Pública;
El aún incipiente desglose de las tres líneas expuestas podrá consultarse en el
anexo correspondiente (No. 5).
De todo esto se colige, la necesidad imperiosa de las instancias políticas de los
involucrados suscriban el Convenio Constitutivo del SAE y se conformen el
Consejo Superior y la Comisión Ejecutiva.
CAPÍTULO CUARTO
PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL
1. De los mecanismos de participación en general.
a) Marco jurídico y mecanismos para estimular la participación de la
sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos
destinados a prevenir la corrupción.
En primer lugar, el artículo 1 de la Constitución Política de la República señala que
el gobierno del Ecuador es republicano, presidencial, electivo, representativo,
responsable, alternativo, participativo y de administración descentralizada.
Esta participación ciudadana contra actos de corrupción, se ve claramente
expresada en el derecho que tienen los ciudadanos para resolver la revocatoria
del mandato otorgado a los alcaldes, prefectos y diputados de su elección por
actos de corrupción, en cualquier tiempo del período para el que fueron elegidos.
La iniciativa de revocatoria del mandato la puede ejercer un número de
ciudadanos en goce de los derechos políticos que represente, al menos, el treinta
por ciento de los empadronados en la respectiva circunscripción territorial, de esta
manera una vez que el tribunal electoral verifique que la iniciativa cumple con los
requisitos, procederá a la convocatoria en los diez días inmediatamente
posteriores a tal verificación, realizándose el acto electoral dentro de los treinta
días subsiguientes a la convocatoria y si existe el pronunciamiento favorable de la
mayoría absoluta de los sufragantes, la decisión de la revocatoria será obligatoria,
teniendo como efectos inmediatos la cesación del funcionario, y la subrogación
por quien le corresponda de acuerdo con la ley. (Arts. 109 al 113 de la
Constitución )
Para el tema que nos ocupa es muy importante citar la Ley de Descentralización
del Estado y Participación Social, cuyo artículo 3 primeramente define a la
participación social como “... el sistema por el cual se involucra activamente a
todos los sectores sociales en la vida jurídica, política, cultural y económico
social del país, con la finalidad de mejorar las condiciones de vida del habitante
ecuatoriano, con miras a una más justa distribución de los servicios y recursos
públicos.”
Pero el mecanismo y marco jurídico concreto que estimula a la sociedad civil a
participar en la vida social y de esta manera prevenir la perpetración de actos
corruptos, lo encontramos en los artículos 36 al 40 de la mencionada ley, puesto
que establece como formas de participación social y comunitaria a los Comités
Barriales; Federaciones Barriales; y Juntas Parroquiales, entidades sociales
conformadas por ciudadanos de la respectiva circunscripción territorial, que
tendrán como funciones principales las siguientes:
Comités Barriales:
•
•
•
•
•
Identificar, priorizar y cooperar en la planificación y ejecución de las
obras de interés barrial;
Cuidar por el eficaz funcionamiento, mantenimiento, conservación y
el más adecuado aprovechamiento de las obras y servicios públicos
barriales;
Coparticipar en la evaluación de las obras y proyectos que beneficien al
barrio;
Velar por la correcta, oportuna y eficiente ejecución de las obras públicas
que se desarrollen en el barrio;
Impulsar modalidades de cogestión para el desarrollo de la comunidad
barrial; entre otros.
Federaciones Barriales: Se encuentran integradas por los representantes de los
comités barriales para cumplir funciones de coordinación y apoyo entre los
mismos, a efecto de apoyar sus iniciativas.
Junta Parroquial: Integrada por cinco miembros y sus respectivos suplentes,
elegidos por los ciudadanos de la respectiva jurisdicción parroquial mediante
votación popular y que tienen como funciones que servirán para prevenir la
corrupción las siguientes:
•
Designar de entre sus miembros, comités de gestión y vigilancia
encargados de evaluar la eficiencia, oportunidad y calidad de las obras y
servicios en ejecución o a ejecutarse en la respectiva parroquia;
•
•
Evaluar el cumplimiento de las obras que se ejecuten en la parroquia, en
función del cronograma de ejecución respectivo y formular las
propuestas del caso para su finalización;
Plantear reclamos y solicitudes ante los órganos de la administración
respectiva, a nombre de la parroquia, sobre cuestiones de interés de la
comunidad los cuales deberán tener respuesta en el plazo de 15 días;
Cabe también mencionar que el objetivo de la creación de la Comisión de Control
Cívico de la Corrupción, con representantes de diferentes sectores de la sociedad
ecuatoriana, fue acoger la protesta de los ciudadanos que rechazaban los actos
de corrupción cometidos por gobiernos anteriores, así como de futuros regímenes.
Por ello la Comisión de Control Cívico de la Corrupción es uno de los mejores
mecanismos para estimular la participación ciudadana en los esfuerzos destinados
a prevenir la corrupción.
2. De los mecanismos para el acceso a información.
a. Mecanismos que regulan y facilitan el acceso de la sociedad civil y de las
organizaciones no gubernamentales a la información en poder o bajo el
control de las instituciones públicas.
Por disposición constitucional, contenida en el artículo 81 de la Constitución, el
Estado garantizará el derecho a acceder a fuentes de información; a buscar,
recibir, conocer y difundir información objetiva, veraz, plural, oportuna y sin
censura previa, dejándose establecido claramente que “...no existirá reserva
respecto de informaciones que reposen en los archivos públicos, excepto de los
documentos para los que tal reserva sea exigida por razones de defensa
nacional y por otras causas expresamente establecidas en la ley...”
Por otro lado, la Constitución establece, en su Art. 94, el hábeas data que
garantiza a toda persona el derecho a acceder a información que sobre sí misma
o sobre sus bienes, consten en entidades públicas o privadas, así como a conocer
el uso que se haga de ellos y su propósito. Se da la posibilidad de actualización,
rectificación, eliminación o anulación de los datos si éstos no fuesen verdaderos o
si afectarán de manera ilegítima a los derechos de las personas. Cuando la falta
de atención a un pedido causare perjuicios, el afectado podrá demandar
indemnización.
El Decreto Ejecutivo N° 122 RO 25 de 19 de febrero de 2.003 (Art. 2) contempla
el Proyecto de Información de Contratación Pública CONTRATANET
(http://www.contratanet.gov.ec), iniciativa de la Comisión de Control Cívico de la
Corrupción, mediante el cual todas las instituciones públicas deberán publicar por
medios electrónicos las convocatorias para el concurso de ofertas y/o
licitaciones previas a la selección de contratistas, así como los documentos
precontractuales y demás documentación del proceso, dicha publicación debe
realizarse además a través del sitio web, habilitado para el efecto por la Comisión.
El artículo 11 del citado Decreto incorpora después del Art. 50 del Estatuto del
Régimen
Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva la siguiente
disposición:
“Art. Las Administraciones Públicas, Central e Institucional de la Función
Ejecutiva respetarán y garantizarán el derecho ciudadano a vigilar y fiscalizar los
actos del poder público consagrado en el Art. 26 de la Constitución.
En este sentido, ningún funcionario podrá negar a los ciudadanos el acceso a
la documentación que se halle en su poder en razón de sus funciones a su
cargo o de archivos que se hallen en su custodia. Excluyéndose aquellos que la
ley los haya declarado reservados.
El incumplimiento de esta disposición y la consiguiente lesión de los derechos
constitucionales de los ciudadanos será sancionado conforme al Art. 213 del
Código Penal".
Si el derecho constitucional a la información pública es violado, y esta violación de
modo inminente amenaza con causar un daño grave, se puede utilizar la acción
de amparo, prevista en el Art. 95 de la Constitución, aunque no exista una ley que
desarrolle el derecho de acceso a la información pública, pues el Art.18 de la Ley
Fundamental, en el inciso tercero, estipula que “no podrá alegarse falta de ley
para justificar la violación o desconocimiento de los derechos establecidos en esta
Constitución, para desechar la acción por esos hechos, o para negar el
reconocimiento de tales derechos”.
Sin embargo de lo cual, el uso práctico del derecho al acceso a la información es
muy limitado, por cuando la tradición ecuatoriana privilegia el valor de la ley por
sobre el de Constitución y debido al poco activismo de los jueces en pro de los
derechos fundamentales y su efectiva tutela. Por ello, diversos actores políticos,
de la sociedad y civil (como Tranparencia Internacional capítulo Ecuador) y la
misma Comisión de Control Cívico de la Corrupción, han impulsado anteproyectos
cuya unificación dio como resultado el Proyecto de Ley Orgánica de Acceso a la
Información Pública. Este Proyecto fue aprobado por el Honorable Congreso
Nacional en primer debate y dentro de los próximos días se llevará a cabo el
segundo debate para su aprobación definitiva; consta de siete considerandos,
siete títulos, treinta y tres artículos, cinco disposiciones transitorias y dos
disposiciones finales.
Esta ley regiría para entidades y organismos que conforman el sector público, y
las personas jurídicas de derecho privado cuyas acciones pertenezcan en todo o
en parte al Estado, busca reafirmar el principio de publicidad de la información que
emana de las instituciones, organismos, personas naturales o jurídicas dentro de
su ámbito, salvo las excepciones constantes en el mismo cuerpo normativo y que
deberán ser interpretadas restictivamente, además busca garantizar y proteger la
información personal en poder del sector público y facilitar la efectiva participación
ciudadana en la fiscalización de las decisiones de interés general.
Se establece un proceso administrativo para solicitar la información, los requisitos
que debe contener la solicitud, la entrega de información, motivación de la
negativa de entrega de información, la falta de contestación y la resolución de
reserva o confidencialidad de la información.
Encontramos también la acción judicial de acceso a la información, que se tramita
ante el Juez de lo Civil, cuando la información fuere falsa o incompleta a juicio del
peticionario. Se establecen medidas cautelares de oficio o a petición de parte para
casos de ocultación, desaparición o destrucción de la información. El proceso es
el de amparo constante en la Ley de Control Constitucional.
En caso de incumplimiento de las resoluciones judiciales, los funcionarios
públicos, sin perjuicio de las sanciones penales, civiles o administrativas, serán
considerados como autores de falta grave lo que traerá aparejada su destitución,
si son funcionarios de carrera o de libre nombramiento y remoción. Los
funcionarios del congreso nacional serán destituidos por éste, previo juicio político.
Los dignatarios de elección popular que conforman los gobiernos seccionales
serán suspendidos de un mes a tres meses según la gravedad de la falta, previa
la ratificación de la mayoría de los Consejeros, Concejales y juntas Parroquiales.
Las máximas autoridades de las instituciones sometidas a esta ley crearán las
condiciones administrativas, técnicas, operativas y de publicidad que aseguren el
acceso a la información que se maneja en los archivos de sus dependencias.
Las entidades tendrán que contar, además con portales web en los cuales
deberán mantener la información básica de forma actualizada, acerca de la
institución. Además los partidos políticos y organizaciones que reciben los
recursos del Estado, deben publicar el destino de los fondos asignados.
En el contexto de la sociedad civil se ha conformado la Coalición por el Acceso a
la Información, cuya misión primordial es actualmente impulsar y hacer el
seguimiento del trámite parlamentario de aprobación del Proyecto de ley en la
materia.
3. De los mecanismos de consulta.
a. Mecanismos para quienes desempeñan funciones públicas efectúen
consultas a la sociedad civil y a las organizaciones no gubernamentales
sobre asuntos relacionados con las actividades de su competencia, que
puedan ser utilizados con los propósitos de prevenir, detectar, sancionar y
erradicar los actos de corrupción pública.
A efectos de contestar esta pregunta, entendemos que se refiere a aquellas
consultas que los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones deben
necesariamente efectuar a la sociedad civil, para el diseño y ejecución de políticas
públicas.
Al respecto, se debe hacer referencia a la consulta popular prevista en el Art. 103
y siguientes de la Constitución, consulta que será realizada cuando a juicio del
Presidente de la República se trate de cuestiones de trascendental importancia
para el país. Así también, podrán convocar a consulta los organismos del
régimen seccional, cuando exista la necesidad de cambios trascendentales de
interés para la comunidad. Y también lo podrá hacer la ciudadanía, para resolver
la revocatoria del mandato de alcaldes, prefectos y diputados por actos de
corrupción, conforme se mencionó en el punto 1 de este capítulo cuarto.
Como otro ámbito de consulta, la Constitución establece, Art. 84, num. 5, entre
otros derechos colectivos de los pueblos indígenas, los de ser consultados en
políticas que puedan afectarlos ambiental o culturalmente, ser partícipes de los
beneficios que reporten esos proyectos y el de recibir indemnizaciones por los
daños socio-ambientales que causen.
El Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes,
del cual Ecuador es signatario, en su Art. 6 dispone que al aplicar las
disposiciones de este Convenio, los gobiernos deberán consultar a los pueblos
interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente; y en su último acápite
termina diciendo que las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio
deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias,
con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las
medidas propuestas
Dada la importancia de la intervención de la sociedad civil en el diseño y ejecución
de políticas públicas, la Presidencia de la República ha creado, como instancia
suya, la Secretaría de Diálogo Social y Planificación cuya gestión está enfocada a
fortalecer la capacidad de articulación de la acción del Gobierno, con los actores
del diálogo social, y por esa vía construir nuevas formas de relación entre el
gobierno y la sociedad civil para institucionalizar un proceso permanente de
diálogos como un modo de interacción democrática entre el Estado y la Sociedad,
a través de la implementación de un sistema transparente y participativo de
información y gestión de los compromisos surgidos en los diálogos y sus
consecuencias en la gestión y planificación gubernamental, buscándose también
fortalecer la relación con las diferentes circunscripciones territoriales que
conforman el país en la perspectiva de desarrollar sus capacidades de gestión y
participación.
La Comisión de Control Cívico de la Corrupción preparó el Proyecto de Ley de
Control Social de Poder Público, actualmente sujeto al trámite parlamentario de
aprobación. En el Capítulo Segundo, Título Tercero, artículos del 17 al 20 del
Proyecto referido, se determina que los ciudadanos y organizaciones de la
sociedad civil deberán ser consultadas de manera previa a cualquier decisión de
las instituciones previstas en el Art. 118 de la Constitución, que afecte positiva o
negativamente los intereses legítimos de tales ciudadanos u organizaciones de la
sociedad civil, siendo deber de aquellas entidades establecer mecanismos de
información y capacitación, de manera previa y simultánea a la consulta, a la
población participe en la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de
políticas públicas de una forma clara, completa, veraz y entendible. Los criterios
de capacitación deben ser técnicos y prácticos, explicando los beneficios, costos,
necesidades, perjuicios y consecuencias de una determinada decisión futura.
También consta la obligación previa del Presidente de la República de escuchar y
educar a la sociedad civil sobre el contenido de la consulta popular.
4. De los mecanismos para estimular una participación activa en la gestión
pública.
a. Mecanismos para facilitar, promover y obtener una activa participación de
la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales en el proceso de
adopción de políticas y decisiones públicas con el fin de lograr los
propósitos de prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de
corrupción pública.
El Art. 225 de la Carta Magna establece que el Estado impulsará, mediante la
descentralización y la desconcentración, el desarrollo armónico del país, el
fortalecimiento de la participación ciudadana y de las entidades seccionales, la
distribución de los ingresos públicos y de la riqueza.
En el artículo 230 de la misma Constitución se dispone que sin perjuicio de lo
prescrito en esta Constitución, la ley determinará la estructura, integración,
deberes y atribuciones de los consejos provinciales y concejos municipales, y
cuidará la aplicación eficaz de los principios de autonomía, descentralización
administrativa y participación ciudadana.
Particularmente, en el ámbito de los gobiernos seccionales y locales, aunque
todavía de manera limitada, se aplican mecanismos de planificación participativa,
como los Comités Barriales, Federaciones Barriales y Junta Parroquial, temas que
fueron tratados en el punto 1 literal a de este capítulo cuarto.
En el artículo 5 del ya mencionado Proyecto de Ley de Control Social de Poder
Público dice: “Todas las instituciones del Estado deben crear instancias de
participación a fin de que el ciudadano pueda involucrarse y aportar con el
desarrollo del país”.
Por otro lado, conforme al Art. 220 de la Constitución y 4 de la Ley de la Comisión
de Control Cívico de la Corrupción, aquel es un organismo de control que
representa
a
la
sociedad
ecuatoriana,
conformada
por
siete
miembros. Cada miembro comisionado es elegido por un colegio electoral que
representa un sector de la ciudadanía. Estos Colegios Electorales se encuentran
conformados por cada una de las siguientes entidades:
1. El Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas;
2. Gremios profesionales legalmente reconocidos, representativos de
cada sector y de carácter nacional;
3. La Asociación Ecuatoriana de Editores de Periódicos, de
Canales de Televisión, de Radiodifusión y la Federación Nacional
de Periodistas;
4. Las Federaciones Nacionales de las Cámaras de la Producción;
5. Centrales
Sindicales
y
Organizaciones
Indígenas,
Afroecuatorianas
y
Campesinas de carácter nacional,
legalmente reconocidas;
6. Organizaciones Nacionales de Mujeres, legalmente reconocidas; y,
7. Organizaciones de Derechos Humanos y de Defensa de los
Consumidores, legalmente reconocidas.
Cada una de estas entidades designará un miembro principal con su respectivo
suplente, que le reemplazará en caso de suspensión, ausencia temporal o
definitiva; en este último caso, hasta completar el período para el cual fue electo el
miembro principal.
5. De los mecanismos de
pública.
participación en el seguimiento de la gestión
a. Mecanismos que permitan la participación de la sociedad civil y de las
organizaciones no gubernamentales en el seguimiento de la gestión pública
con el fin de lograr los propósitos de prevenir, detectar, sancionar y
erradicar los actos de corrupción pública.
La Constitución Política del Ecuador establece en su artículo 26 el derecho de los
ciudadanos de fiscalizar los actos de los órganos del poder público, que es
correlativo con el deber establecido en el numeral 13 del artículo 97, de rendir
cuentas a la sociedad.
El desarrollo de este derecho constitucional es el objeto básico del mencionado
Proyecto de Ley Orgánica de Control Social del Poder Público, el que también
aborda sistemáticamente los derechos conexos con el principal, son el de
asociación y reunión, dirigir quejas y peticiones y recibir respuesta oportuna de las
autoridades. El Proyecto complementa su ámbito de regulación instituyendo
cauces procesales para la tutela efectiva del derecho de control social y los
conexos con aquel. (Ver anexo).
Sobre el derecho de control social debe afirmarse lo mismo que sobre el derecho
de acceso a la información: se trata de un derecho fundamental cuya violación
grave puede ser presupuesto para el ejercicio de la acción de amparo
constitucional, sin embargo, por efecto de la tradición jurídica del país, la tutela del
derecho sociológicamente parece requerir de una ley de desarrollo. A eso
responde el Proyecto de ley descrito.
No obstante, el literal b) del Art. 7 de la Ley Orgánica de la Comisión de Control
Cívico de la Corrupción indica que la Comisión tiene entre sus atribuciones
“promover la participación y organización de la ciudadanía en la creación de una
cultura de la legalidad y honestidad”. Y el Reglamento a la mencionada Ley, en su
Art. 9 literal e), dispone que la Comisión tiene entre sus atribuciones la de
“Conformar comisiones ciudadanas, asesoras o veedoras, en aspectos que
sean de interés para la Comisión” .
Al respecto la Comisión de Control Cívico de la Corrupción ha elaborado el
Reglamento de Creación y Funcionamiento de Comisiones Veedoras y Asesoras
(anexo 6), el mismo que se encuentra compuesto por cuatro considerandos, cinco
títulos, once artículos, dos disposiciones generales y una disposición final.
Al amparo de lo dispuesto por el mencionado reglamento, las Comisiones
Veedoras o Veedurías, tienen por objeto el desarrollo de actividades específicas
relacionadas con la vigilancia y control social de la gestión pública, y las
Comisiones Asesoras tienen por objeto el desarrollo de actividades especializadas
para la definición de políticas y mecanismos técnicos que permitan transparentar
la actividad de la gestión pública. (Art. 2). Las comisiones veedoras y asesoras
son grupos de personas naturales o jurídicas nombradas por la Comisión de
Control Cívico de la Corrupción (Art. 3). En el presente reglamento se encuentran
los requisitos para ser miembro de una comisión asesora o veedora, entre los
cuales obviamente esta el gozar de reconocida honestidad y probidad. (Art. 4).
También encontramos las atribuciones y obligaciones de las comisiones asesoras
y veedoras (Arts. 5 y 6 respectivamente), entre las cuales se subrayan las de
vigilar los procesos de planeación y ejecución del gasto público; vigilar porque los
procesos de contratación se realicen de acuerdo con las normas legales vigentes;
evaluar la calidad técnica de las obras y servicios en sus impactos a la calidad de
vida de los usuarios correspondientes; entre otras atribuciones también
importantes. Las comisiones veedoras y asesoras tienen un período determinado
de existencia el mismo que se encuentra relacionado con el objeto de su actividad
(Art. 8).
Se establece también el procedimiento de conformación y la terminación de las
comisiones veedoras y/o asesoras; el apoyo institucional que brindará la Comisión
de Control Cívico de la Corrupción y el procesamiento interno de los informes.
(Arts. 7,9,10,11).
Aunque el Programa de Veedurías impulsado por la Comisión de Control Cívico
de la Corrupción (CCCC) ha tenido buenos resultados, es precisa la expedición
del Proyecto de Ley Orgánica de Control Social del Poder Público para que el
ciudadano ejerza con autonomía plena su facultad, más allá de las posibilidades
operativas de la CCCC.
b. Resultados objetivos obtenidos con la aplicación de los anteriores
mecanismos. Datos estadísticos.
La Comisión de Control Cívico de la Corrupción ha creado un total de 40
Veedurías ciudadanas desde el año 2000 hasta la presente fecha.
En el año 2000 se crearon 11 Veedurías, en 2001, 13, en el año 2002, un total de
9 y en el presente año, hasta agosto, 7.
Desde entonces, la prensa ha recogido con regularidad el trabajo de las veedurías
y lo ha publicado en sus páginas. Entre Julio de 2002 y febrero de 2003 se
publicaron 13 artículos reseñando el trabajo de las Veedurías ciudadanas, tanto
en medios nacionales como locales.
CAPÍTULO QUINTO
ASISTENCIA Y COOPERACIÓN
1. Asistencia Recíproca
a. Marco jurídico de los mecanismos de asistencia recíproca para dar curso
a las solicitudes emanadas de las autoridades de otros Estados Partes, que
de acuerdo con su derecho interno, tengan facultades para la investigación
o juzgamiento de actos de corrupción pública, a los fines de obtención de
pruebas y la realización de otros actos necesarios para facilitar los procesos
o actuaciones referentes a la investigación o juzgamiento de los actos de
corrupción.
En cuanto al marco jurídico de los mecanismos de asistencia recíproca, tenemos
que el Ecuador es signatario del Código de Derecho Internacional Privado
Sánchez de Bustamante, en donde encontramos la figura jurídica de la
extradición, que se la prevé como un medio para hacer efectiva la competencia
judicial internacional en materias penales, de tal modo que los Estados
contratantes podrán acceder a la solicitud de cualquiera de los otros para la
entrega de individuos condenados o procesados por delitos que se hayan
cometido en el territorio del Estado que lo pida o que le sean aplicables sus leyes
penales, sujeto a las provisiones de los tratados o convenciones internacionales
que contengan listas de infracciones penales que autoricen la extradición. (Art.
344 y 351)
Los Estados contratantes no están obligados a entregar a sus nacionales, pero si
están obligados a juzgarlos. (Art. 345).
En el Código Sánchez de Bustamante, encontramos las soluciones para el caso
de que sean varios los Estados contratantes los que solicitan la extradición de un
delincuente, siempre y cuando el Estado contratante no estuviere obligado con un
tercero, en virtud de tratados vigentes anteriores a este código. (Arts. 347 – 350)
Algo que se debe tener muy en cuenta es que el hecho que motiva la extradición
debe tener el carácter de delito en la legislación del Estado requeriente y en la del
requerido. (Art. 353). Además, la extradición alcanza a los procesados o
condenados como autores, cómplices o encubridores del delito. (Art. 352).
Se encuentran excluidos de la extradición los delitos políticos y conexos. (Art.
355). Pero no será reputado delito político, ni hecho conexo, el de homicidio o
asesinato del Jefe de un Estado contratante o de cualquier persona que en el
ejerza autoridad. (Art. 357)
La extradición no será concedida si la persona reclamada ha sido juzgada y
puesta en libertad, o ha cumplido la pena, o está pendiente de juicio, en el
territorio del Estado requerido, por el mismo delito que motiva la solicitud.
(Art. 358) . Tampoco debe accederse a ella si han prescrito el delito o la pena
conforme a las leyes del Estado requeriente o del requerido. (Art. 359)
En ningún caso se impondrá o ejecutará la pena de muerte, por el delito que
hubiese sido causa de la extradición. (Art. 378)
La solicitud de la extradición debe hacerse por conducto de los funcionarios
debidamente autorizados para eso por las leyes del Estado requeriente. (Art. 364).
Con dicha solicitud deberá presentarse:
1. Una sentencia condenatoria o un mandamiento o auto de prisión o un
documento de igual fuerza, o que obligue al interesado a comparecer
periódicamente
ante la jurisdicción represiva, acompañado de
las
actuaciones del proceso que suministren pruebas o al menos indicios
racionales de la culpabilidad de la persona de que se trate;
2. La filiación del individuo reclamado o las señas o circunstancias que
puedan servir para identificarlo;
3. Copia auténtica de las disposiciones que establezcan la calificación legal
del hecho que motiva la solicitud de entrega, definan la participación
atribuida en el delito al inculpado y precisen la pena aplicable. (Art. 365)
Si el Estado requeriente no dispone de la persona reclamada dentro de los
tres meses siguientes a haber quedado a sus órdenes, será puesta en libertad.
(Art. 367) El detenido podrá utilizar, en el Estado a que se haga la solicitud de
extradición, todos los medios legales concedidos a los nacionales para recobrar
su libertad (Art. 368)
El Estado que obtenga la extradición de un acusado que fuere luego absuelto,
estará obligado a comunicar al que la concedió una copia auténtica del fallo.
(Art. 376).
Negada la extradición de una persona, no se puede volver a solicitar por el
mismo delito. (Art. 381)
El Ecuador es signatario de los siguientes tratados y convenios de extradición:
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TRATADO DE EXTRADICION CON ESTADOS UNIDOS: Convenio No.
000. PO/ 311 de 17 de Noviembre de 1873.
TRATADO DE EXTRADICION ENTRE ECUADOR Y CHILE: Decreto
Ejecutivo No. 1. RO/ 886 de 21 de Junio de 1899.
ACUERDO DE EXTRADICION CON PAISES ANDINOS: Convenio No.
000. RO/ 74 de 29 de Noviembre de 1912.
TRATADO DE EXTRADICION ENTRE ECUADOR Y BOLIVIA: Convenio
No. 000. RO/ 369 de 26 de Noviembre de 1913.
CONVENIO INTERAMERICANO SOBRE EXTRADICION, 1936: Convenio
No. 000. RO/ 280 de 2 de Septiembre de 1936.
TRATADO DE EXTRADICION CON BRASIL: Convenio No. 000. RO/ 175
de 28 de Mayo de 1938.
CONVENIO DE EXTRADICION CON BRASIL: Convenio No. 000. RO/ 194
de 20 de Junio de 1938.
CONVENIO DE EXTRADICION CON SUIZA: Convenio No. 000. RO/ 194
de 20 de Junio de 1938.
TRATADO DE EXTRADICION CON FRANCIA: Convenio No. 000. RO/ 20
de 24 de Diciembre de 1938.
TRATADO DE EXTRADICION CON ESTADOS UNIDOS: Convenio No.
000. RO/ 194 de 21 de Abril de 1941.
TRATADO DE EXTRADICION CON AUSTRALIA: Convenio No. 000. RO/
407 de 30 de Marzo de 1990.
TRATADO DE EXTRADICION ENTRE ECUADOR Y ESPAÑA: Convenio
No. 000. RO/ 243 de 26 de Enero de 1998.
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CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE EXTRADICION,
Convenio No. 000. RO/ 262 de 20 de Febrero de 1998.
1998:
En el Código de Derecho Internacional Privado Sánchez de Bustamante, también
existe la figura del exhorto o comisiones rogatorias, figuras jurídicas que sirven
para realizar toda diligencia judicial que un Estado contratante necesite practicar
en otro, sin embargo de lo cual, los Estados contratantes podrán pactar o aceptar
entre si, en materia civil o criminal, cualquiera otra forma de transmisión. (Art. 388)
Al juez exhortante corresponde decidir respecto a su competencia y a la
legalidad y oportunidad del acto o prueba, sin perjuicio de la jurisdicción del juez
exhortado. El juez exhortado resolverá sobre su propia competencia ratione
materiae para el acto que se le encarga. (Arts. 389 y 390)
El que reciba el exhorto o comisión rogatoria debe ajustarse, en cuanto a su
objeto, a la ley del comitente, y en cuanto a la forma de cumplirlo, a la suya
propia. (Art. 391)
El exhorto será redactado en la lengua del Estado exhortante y será
acompañado de una traducción hecha en la lengua del Estado exhortado,
debidamente certificada por intérprete juramentado. Y los interesados en la
ejecución de los exhortos y cartas rogatorias de naturaleza privada deberán
constituir apoderados, siendo de su cuenta los gastos de estos apoderados y las
diligencias que ocasionen. (Arts. 392 y 393) .
En cuanto exhortos o cartas rogatorias, el Ecuador ha suscrito los siguientes los
tratados internacionales:
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CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE EXHORTOS O CARTAS
ROGATORIAS: Convenio No. 000. RO/ 865 de 12 de Agosto de 1975;
PROTOCOLO ADICIONAL A LA CONVENCION INTERAMERICANA
SOBRE EXHORTOS O CARTAS ROGATORIAS: Decreto Ejecutivo No.
833. RO/ 235 de 4 de Mayo de 1982.
b. Solicitudes relativas a la asistencia recíproca a que se refiere la
Convención.
La Autoridad Central ecuatoriana no ha recibido ningún requerimiento de
asistencia recíproca a que se refiere la Convención, ni tampoco lo ha formulado.
2. Cooperación técnica mutua
a. Mecanismos para permitir una amplia cooperación técnica mutua con
otros Estados Partes sobre las formas los métodos más efectivos para
prevenir, detectar, investigar y sancionar los actos de corrupción pública,
que incluyan el intercambio de experiencias por medio de acuerdos y
reuniones entre los órganos e instituciones competentes, y el intercambio
de conocimientos sobre formas y métodos de participación ciudadana en la
lucha contra la corrupción.
Dentro de este tema, tenemos el Acuerdo Complementario de Cooperación
Técnica sobre Automatización de las Contrataciones Gubernamentales entre la
Comisión de Control Cívico de la Corrupción de la República del Ecuador y la
Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo de los Estados Unidos
Mexicanos, firmado el 20 de marzo de 2000. Acuerdo firmado en consideración a
las disposiciones del Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre
los dos países de 23 de junio de 1992.
Este Acuerdo tiene como objetivo establecer mecanismos de cooperación técnica
relacionados con sistemas de contrataciones gubernamentales que contribuyan a
modernizar, eficientar y brindar transparencia a los procesos de contratación de
obras, adquisición de bienes, prestación de servicios y consultorías del Gobierno,
que respondan a las necesidades de intercambio tecnológico y de capacitación,
proporcionando el Sistema Eléctrico de Contrataciones Gubernamentales
denominado COMPRANET al Ecuador, y tomando como base los resultados
obtenidos por el Gobierno de México en el marco del Sistema. (Art. I )
En el Art. II del presente Acuerdo se dispone que la cooperación entre las partes
podrá efectuarse a través de transferencia de tecnología; intercambio de
normatividad aplicable en cada país, relacionada con las compras y
contrataciones gubernamentales; intercambio de experiencias y documentación;
cursos de formación y capacitación; asesoría y asistencia técnica; intercambio de
información; y cualquier otra modalidad acordada por las partes.
En el texto de este Acuerdo encontramos las disposiciones relativas a su
regulación y aplicación como el desarrollo de proyectos; el control y seguimiento;
utilización de información; el financiamiento; relación laboral; solución de
controversias; y, entrada en vigor, modificación y terminación.
En la misma línea, un convenio muy importante de cooperación técnica mutua y
que indudablemente es un método efectivo para prevenir, detectar e investigar
actos de corrupción pública es el Convenio entre el Gobierno Suizo y el Gobierno
de la República del Ecuador relativo a la Financiación y Realización del Proyecto
“Desarrollo de un Sistema Transparente y Ágil para las Contrataciones del Sector
Público CONTRATANET”, firmado el 19 de diciembre del 2001. Este convenio se
lo suscribe en base al Acuerdo de Cooperación Técnica y Científica, entre el
Consejo Federal Suizo y el Gobierno de la República del Ecuador, firmado el 4 de
julio de 1969.
Este convenio fue suscrito, en base a que las partes contratantes comparten un
interés común de lucha contra la corrupción, que atente contra la buena gestión de
los asuntos públicos o la utilización apropiada de los recursos destinados al
desarrollo, y comprometa una competencia transparente y abierta sobre la base
de los precios y la calidad. Por ello a través de este convenio declaran unir sus
esfuerzos para luchar contra la corrupción y además declaran que ninguna oferta,
ninguna donación o pago alguno, ninguna remuneración o ventaja de cualquier
índole, considerada como un acto ilícito o como una práctica de corrupción, ha
sido o será acordada con persona alguna, directa o indirectamente, con vista o en
contrapartida a la atribución o ejecución del presente convenio, pues todo acto de
esta naturaleza constituirá un motivo suficiente para justificar la anulación del
presente convenio o para tomar toda medida correctiva necesaria y que será
impuesta según la ley aplicable.
El objetivo del Convenio en cuestión es el asegurar y regular la financiación y
ejecución de la primera fase del proyecto CONTRATANET, cuya finalidad es
brindar un apoyo informativo y tecnológico, para respaldar la probidad en la
contratación pública.
De esta manera el objetivo superior del CONTRATANET es la promoción de la
eficiencia, publicidad, transparencia, equidad, libre competencia, economía,
vigencia tecnológica, descentralización, desconcentración y simplificación
administrativa, como elementos básicos para respaldar la probidad en la
contratación pública y para el logro de este objetivo superior se pretende:
1. Contar con un sistema electrónico, que complementará los medios escritos,
para lograr transparencia, equidad y agilidad para contrataciones del sector
público ecuatoriano;
2. Impulsar la expedición de reformas a la Ley de Contratación Pública y la
emisión de normas secundarias para que funciones el sistema de
información para la adquisición de bienes; y,
3. Tecnificar el Sistema de Planificación Nacional, para la adquisición de
bienes y servicios y la ejecución de obras de infraestructura.
Para la ejecución del presente convenio, encontramos en el texto del mismo
disposiciones relativas a las obligaciones del gobierno suizo (Art. 3); obligaciones
del gobierno ecuatoriano (Art. 4); organización y ejecución (Art. 5); manejo de
recursos (Art. 6); equipos / propiedad (Art. 7); vigencia (Art. 8); modificación (Art.
9); rescisión (Art. 10); inconvenientes (Art. 11).
Por otro lado, es relevante el denominado “Seminario Internacional de Ética
Pública y Lucha Anticorrupción: Bases para una Política Regional” llevada a cabo
en Lima, Perú, el 18 y 19 de junio de 2003, en el que participaron representantes
de Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.
En estos dos días se llevaron a cabo dos intensas jornadas de intercambio de
experiencias, de reflexión y de diálogo acerca de formas y métodos efectivos para
prevenir, detectar, investigar y sancionar actos de corrupción, siendo las
principales conclusiones logradas por consenso entre los representantes de los
cinco países ya mencionados, las siguientes:
1. Las políticas de prevención y lucha contra la corrupción no deben
corresponder a una administración transitoria sino convertirse en políticas
de Estado;
2. La prevención y la difusión de valores éticos y códigos de ética del
funcionario público son ejes centrales en la lucha contra la corrupción;
3. La incorporación de la sociedad civil y de los ciudadanos, desde diferentes
espacios y de acuerdo a las experiencias de cada país debe ser motivada
por las oficinas anticorrupción y se convierte en factor esencial para lograr
éxito en el control de la corrupción;
4. Los cinco países participantes acordaron dar periodicidad a esas reuniones
regionales;
5. Los representantes de los cinco países participantes acordaron respaldar
las iniciativas del Grupo Latinoamericano en foros internacionales para
lograr que los capitales producto de actos de corrupción sean repatriados
por los bancos y los llamados “paraísos fiscales” a los estados que
sufrieron ese daño económico;
6. Finalmente los representantes de los cinco países participantes, acordaron
respaldar todas las iniciativas para terminar con la impunidad de los hechos
de corrupción.
En Lima se acordó efectuar el próximo octubre una nueva reunión en Ecuador, en
la que este País propondrá la suscripción del “Pacto de Quito”, el que, por un lado,
tendría carácter constitutivo de la Alianza Regional Anticorrupción, en esa medida,
debiera establecer su naturaleza, objetivos, estructura y funcionamiento. Por otro
lado, el Pacto debería ser programático: determinar los ejes temáticos que serían
abordados en el marco del Art. 14 de la Convención Interamericana Contra la
Corrupción (CICC) –Asistencia y Cooperación-, la metodología y cronograma para
tratarlos. Esos ejes serían tres: extradición, repatriación de capitales y lavado de
activos. Cada uno de ellos deberían contemplar dos dimensiones geopolíticas
para el desarrollo normativo: la internacional y la nacional. La primera orientada al
diseño de instrumentos jurídicos y al diseño de políticas internacionales en tres
sub niveles: hemisférico, encarnado en la CICC y su Mecanismo de Seguimiento;
Subregional, limitado en un primer momento a la Comunidad Andina y al
Mercosur, nivel en el que sería importante despertar iniciativas comunitarias de
corte integracionista; y el bilateral, concretado en Convenios entre Estados
Miembros de la Alianza o entre estos y otros Estados Parte en la CICC o no.
Finalmente, en la metodología se incorporaría la participación de la sociedad civil
tanto en la elaboración de los productos técnicos provenientes del nivel
programático de la Alianza, cuanto en el seguimiento a la implementación,
consolidación y sustentabilidad de la Alianza con arreglo al PACTO DE QUITO.
En el segundo nivel, el de lo nacional, es importante proyectar los dispositivos
jurídicos y de políticas públicas que se articulen con los diseños elaborados para
el plano internacional. En realidad, la distinción entre el nivel nacional e
internacional es puramente analítica, pues son parte de un mismo objeto de
intervención. En esta línea, se debería impulsar la homologación de legislaciones
pertinentes con los tres ejes temáticos antedichos, mediante la preparación de
leyes tipo
b. ¿Ha formulado su gobierno a otros Estados Partes o ha recibido de otros
Estados Partes, solicitudes relativas a la cooperación técnica mutua a la que
se refiere la Convención?
Como se anotó anteriormente, se suscribió el Acuerdo Complementario de
Cooperación
Técnica
sobre
Automatización
de
las
Contrataciones
Gubernamentales entre la Comisión de Control Cívico de la Corrupción de la
República del Ecuador y la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo
de los Estados Unidos Mexicanos.
Los resultados obtenidos al respecto han sido positivos.
d. Programas o proyectos de cooperación técnica sobre los aspectos a los
que se refiere la Convención, con el apoyo de agencias de cooperación u
organismos internacionales.
Hay algunos programas de cooperación técnica relacionados con el combate a la
corrupción y, en esa medida, con los aspectos a los que se refiere la CICC. Su
incidencia ha sido y es aún limitada. Entre los organismo que han apoyado
proyectos en Ecuador están el Banco Mundial, Programa de Naciones Unidas
Para el Desarrollo, OEA, USAID a través de Fundación Esquel, cooperación
Alemana GTZ, cooperación suiza COSUDE, Embajada del Reino Unido.
CAPÍTULO SEXTO
AUTORIDAD CENTRAL
a. b. y c. Autoridad Central para los propósitos de canalizar la asistencia y la
cooperación técnica mutua prevista en el marco de la Convención.
Mediante decreto Ejecutivo N° 122, publicado en el Registro Oficial Nº 125 de 19
de febrero de 2003, el Presidente de la República del Ecuador, Ingeniero Lucio
Gutiérrez Burbúa, designó a la Comisión de Control Cívico contra la Corrupción,
como autoridad central para los efectos de la Convención Interamericana contra la
Corrupción. Dicha designación fue comunicada a la Organización de Estados
Americanos, en el mes de marzo de 2003, por intermedio del representante
permanente del Ecuador ante la OEA, Ministro Federico Meneses.
Comisión de Control Cívico de la Corrupción:
Teléfono:
2 280373
Fax:
2 571846
Página web:
www.comisiónanticorrupción.com
El 9 de julio de 2003, el pleno de la Comisión de Control Cívico de la Corrupción,
resolvió designar como represente titular del Ecuador ante el Comité de Expertos
al Dr. Ali Lozada Prado.
2. Operatividad de las Autoridades Centrales
a. ¿Cuenta la autoridad central con recursos que le permitan formular y
recibir las solicitudes de asistencia y cooperación a que se refiere la
Convención?
Sí, para actividades básicas.
b. ¿Ha formulado o ha recibido la autoridad central desde el momento de su
designación, solicitudes relativas a la asistencia y cooperación a que se
refiere la Convención?
Nos remitimos a los anotado en el Capítulo V, acápite 2.b.
AUTORIDAD RESPONSABLE DEL DILIGENCIAMIENTO DEL PRESENTE
CUESTIONARIO
Estado Parte:
Nombre del funcionario:
Título / Cargo:
Organismo / Oficina:
Teléfono:
Fax:
Correo electrónico:
Ecuador
Alí Lozada Prado
Director Jurídico y Coordinador de la Unidad de
Estudios y Políticas Anticorrupción
Comisión de Control Cívico de la Corrupción
2280373, 2230374, 2280378
2571846
alozada@control-corrupcion.gov.ec