Llenar las lagunas de la protección social en los países de ingresos

Llenar las lagunas de la protección social
en los países de ingresos elevados
Chantal Euzéby
Profesora Emérita
Universidad Pierre Mendès France
Francia
1
Llenar las lagunas de la protección social en los países
de ingresos elevados
Chantal Euzéby
Profesora Emérita
Universidad Pierre Mendès France
Francia
En los países de elevados ingresos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE), el reto no es tanto la extensión de la cobertura social sino su
salvaguarda y su adaptación al nuevo contexto socioeconómico. En el curso de los últimos
treinta años han surgido nuevas necesidades sociales relacionadas con el envejecimiento
demográfico, la inestabilidad familiar y la transformación de los mercados de trabajo. Al
mismo tiempo, los sistemas de protección social se han visto confrontados a crecientes
problemas financieros bajo el efecto de la competencia internacional, la desaceleración del
crecimiento y, últimamente la crisis económica consecutiva a la crisis de las hipotecas de alto
riesgo (subprime). Las respuestas aportadas apuntan, más a menudo, a estrechar los vínculos
entre las cotizaciones y las prestaciones sociales, a aumentar la participación de los hogares en
los gastos de asistencia sanitaria, a fortalecer las medidas preventivas y a reinsertar a las
personas sin empleo en los mercados de trabajo. De una concepción redistributiva y curativa
de la protección social, los responsables públicos de las decisiones tratan de evolucionar hacia
una concepción más preventiva, proactiva e integradora. Este cambio conceptual se traduce
en los hechos en reformas más o menos coherentes entre las cuales figuran las que se refieren
a las legislaciones relativas a la protección de los trabajadores, la activación de los mercados
de trabajo y el aprendizaje a lo largo de la vida. Esta evolución se inscribe, en otros términos,
en la lógica de la flexiseguridad que busca combinar la flexibilidad del trabajo y la seguridad
del ingreso. Si bien los países de Europa del Norte han logrado un gran avance y han aportado
la prueba de que la protección social es a la vez un buen amortiguador social y un
estabilizador económico eficaz en período de crisis, su modelo social no es empero
transferible. Para evitar el riesgo, siempre presente, de una convergencia “hacia la baja”, es
importante situar las reformas en la lógica de la inversión social y del desarrollo humano.
1.
Nuevos retos a enfrentar
Además del problema, recurrente desde hace treinta años y a partir de ahora muy
preocupante, de la sostenibilidad financiera de los regímenes de seguridad social, se
mencionarán cuatro nuevos desafíos: la dependencia de las personas de edad avanzada, la
protección de los trabajadores migrantes, los cambios demográficos y la exclusión de los
mercados de trabajo1.
1
Para mayores detalles, véase F.-X. Merrien (2009). "Extending and maintaining social security coverage: Challenges
facing high income countries", informe de la AISS.
Chantal Euzéby
2
1.1. El control presupuestario y financiero debilitado por la crisis
económica
Esto es así debido a que la crisis actual ocasiona gastos suplementarios en diversos ámbitos (la
indemnización por desempleo, los mínimos sociales y otras prestaciones sujetas a prueba de
recursos, las ayudas y los servicios en favor de la movilidad y la formación, etc.) y por cuanto
afecta el nivel de las cotizaciones sociales y de los impuestos que sirven para financiar la
protección social. La persistencia del desempleo en un nivel elevado es en sí misma una fuente
importante de déficit públicos puesto que tiene como efecto la disminución de los ingresos y
la presión hacia el alza de determinados gastos. Ahora bien, como se sabe los déficit y las
dificultades financieras sirven para justificar las medidas de regresión social como el recurso a
la capitalización privada (fondos de pensiones) en sustitución de los regímenes públicos de
reparto y a dispositivos de disminución de los reembolsos o el pago de la asistencia sanitaria
por el seguro de enfermedad obligatorio. Esto da como resultado mayores desigualdades
sociales. Así, en el caso de los Estados Unidos, la crisis económica actual originó, por su
impacto en los despidos, la pérdida de la cobertura del seguro de enfermedad de
aproximadamente cinco millones de personas. Lo mismo ocurrió en Francia donde, a pesar
de que existe una cobertura del seguro de enfermedad universal (couverture maladie
universelle (CMU))2, un creciente número de personas se ven obligadas a renunciar a algunos
cuidados médicos por razones financieras. A efectos de limitar este efecto perverso, los países
recurren a veces a dispositivos de protección cuyos destinatarios son determinados grupos de
la población (los más enfermos, quienes sufren de enfermedades crónicas, los niños, las
mujeres embarazadas, etc.) o al establecimiento de topes o de reducción del “resto a cargo” de
los hogares3.
1.2. La cobertura de las personas de edad avanzada dependientes
Ésta constituye un nuevo riesgo desigualmente abordado. Los países de Europa del Norte se
desmarcan por la generosidad de las asignaciones y la calidad de los servicios especializados
brindaos a domicilio o en instituciones. El Reino Unido optó también por una política de
oferta pública de servicios para las personas de edad avanzada, siendo al mismo tiempo
menos eficiente. Los países de Europa continental (principalmente Alemania, Bélgica,
Francia, Italia) se inscriben más bien en la lógica de seguir haciéndose cargo de los cuidados
de las familias y de los individuos; siendo los servicios prestados por profesionales de la salud
o por miembros de la familia. Algunos países como Alemania, Austria, Luxemburgo y Japón,
instauraron un seguro de dependencia bajo la forma de una nueva rama de la seguridad social
financiada con las cotizaciones basadas en los salarios brutos. Sin embargo, para evitar un
descontrol de los costos, la protección se limita, con mayor frecuencia, a las personas más
dependientes y recurre al mecanismo del tope de las prestaciones pagadas.
1.3. La protección de los trabajadores migrantes
Ésta es relativamente favorable para los migrantes en situación regular. Los migrantes que
circulan entre los países ricos, por lo general, tienen acceso a los sistemas de seguridad social
de sus países de acogida y se benefician de un grado elevado de portabilidad de sus derechos.
Incluso, los ciudadanos de la Unión Europea se benefician de la igualdad de trato en virtud
2
La CMU tiene dos componentes: la CMU básica, que permite el acceso a la cobertura médica de las personas no
protegidas que residen en Francia desde hace más de tres meses, y la CMU complementaria, que asume el costo no cubierto
por el seguro de enfermedad obligatorio (ticket moderador y suma fija diaria). Ésta última está automáticamente abierta a los
perceptores del ingreso de solidaridad activa (antiguo RMI).
3
Es el caso sobre todo de Alemania, Bélgica y Francia donde el "resto a cargo" después de la cobertura
complementaria, es de más del 13 por ciento de los medicamentos y más del 12 por ciento de la atención ambulatoria.
Chantal Euzéby
3
del Reglamento núm. 1408/71. Las personas de los países del sur que emigran hacia la Unión
Europea se benefician asimismo de una protección favorable con arreglo a acuerdos
bilaterales. Desde 2003 (Reglamento núm. 859/2003), los trabajadores migrantes de terceros
países tienen los mismos derechos que los ciudadanos de la Unión Europea en materia de
portabilidad de los derechos y de acceso a las prestaciones sociales. En países como Estados
Unidos o Canadá, los migrantes están sin embargo, menos protegidos, especialmente en el
ámbito de la salud. En cuanto a los migrantes irregulares, estudios recientes los estiman entre
1,8 y 3,8 millones dentro de la Unión Europea. Desprovista de estatus legal, esta categoría de
migrantes, en general, no tiene acceso a la cobertura social; en el mejor de los casos se
benefician de prestaciones de asistencia de una cuantía limitada.
1.4. La adaptación al envejecimiento demográfico y a
la inestabilidad familiar
Ésta plantea un doble problema, por una parte, la prolongación de la duración de la actividad
de las personas de edades que oscilan entre los 54 y los 65 años, habida cuenta del aumento de
la esperanza de vida y de la necesidad de equilibrar financieramente los regímenes públicos de
jubilación y, por otra parte, los derechos derivados vinculados con la extensión de la
cobertura del asegurado a sus derechohabientes (cónyuge que permanece en el hogar e hijos).
La tasa de empleo de las personas mayores en la Unión Europea es claramente inferior (el
42 por ciento en promedio según Eurostat) a la de Japón o de Suiza (más del 70 por ciento) o
a la de los Estados Unidos (el 66 por ciento). Este es el motivo por el cual el tema del
envejecimiento activo se ha convertido en un objetivo prioritario de la Estrategia de Lisboa
(marzo de 2000). La tasa de empleo de las personas mayores debía pasar, en efecto, del 38 por
ciento en promedio en 2000, al 50 por ciento en 2010. Si bien los resultados no están a la
altura de los objetivos, son muy variables de un país a otro. Los buenos alumnos son los países
escandinavos (sobre todo Suecia con una tasa del 70 por ciento), Austria y, en menor grado,
los Países Bajos y el Reino Unido gracias principalmente a la extensión del trabajo a tiempo
parcial. Finlandia se desmarca por una recuperación espectacular desde 1998, vinculada con
la adopción de una serie de medidas preventivas y coherentes: una amplia campaña de
información destinada a promover el cambio de mentalidad de las empresas y de los hogares,
un acompañamiento personalizado de los solicitantes de empleo mayores (con un
seguimiento tras la contratación), un desarrollo de la formación continua más allá de los
45 años y una mejora de las condiciones de la salud en el trabajo. En paralelo, el Gobierno
puso en práctica una política regional ambiciosa de anticipación de las necesidades de
empleos y de formaciones. Por el contrario, Bélgica, Francia, Italia y Luxemburgo, figuran
como los malos alumnos con una tasa de empleo de las personas mayores igual o inferior al
38 por ciento. En cuanto al sistema de derechos derivados4, su puesta en tela de juicio se
relaciona con el aumento de la actividad femenina y con la multiplicación de divorcios y de
recomposiciones familiares; esto concierne sobre todo a los sistemas continentales del tipo
bismarckiano en los ámbitos del seguro de enfermedad y de las prestaciones de
sobrevivientes.
1.5. El regreso al trabajo de las personas sin empleo
Se trata de incitar o de obligar a los perceptores de prestaciones a insertarse en el mercado de
trabajo, mediante un acompañamiento personalizado, con el fin de controlar los presupuestos
sociales y de prevenir la pobreza y la exclusión. Dos regímenes de activación son los referentes
e inspiran en diversos grados a otros países:
4
El sistema de derechos derivados se asienta en el antiguo modelo de sociedad (sostén de la familia) en el que el
hombre era el único que trabajaba y satisfacía las necesidades de su familia.
Chantal Euzéby
4
•
El workfare anglo-sajón (Estados Unidos, Irlanda, Reino Unido) se basa en el
principio “no hay derechos sin obligaciones” y en la idea de que la autonomía se
adquiere por el empleo independientemente de su calidad, siendo el propio mercado
de trabajo flexible y la protección social poco generosa y centrada en los pobres. Se
trata de referirse a la responsabilidad individual evitando “las trampas de desempleo y
de la inactividad” y controlando estrechamente a los solicitantes de empleo. Ahora
bien, los esfuerzos en materia de formación son muy limitados.
•
El modelo de activación escandinavo, cuya figura emblemática es Dinamarca, se
inscribe en la lógica de la igualdad de oportunidades en todo el ciclo de vida, de la
responsabilidad colectiva y de la inserción durable. Establece un equilibrio armonioso
entre los derechos y los deberes, equilibrio que está en si mismo fundamentado en la
confianza y el compromiso mutuo entre el perceptor de prestaciones y la
administración. Su éxito, como se sabe, se basa en la conjunción de muchos factores:
la flexibilidad del mercado de trabajo (en el caso de Dinamarca), la generosidad de la
cobertura social, la inversión en la formación a lo largo de toda la vida, la calidad del
diálogo social y la coherencia de las políticas de inserción en el ámbito local.
2.
La protección social: un derecho que debe promoverse
Bajo el efecto de la globalización y de la carrera hacia la competitividad, el derecho a la
cobertura social está amenazado de regresión. Muy a menudo, la protección social se percibe
como una carga y como una desventaja económica, mientras que la misma constituye un
formidable estabilizador económico en períodos de crisis (mediante el apoyo al consumo) y
una inversión social al servicio del desarrollo humano.
2.1. Las ventajas de la protección social
Son múltiples en comparación con los mecanismos del seguro privado. No hay que temer
recordarlos puesto que existe la tendencia a que sean olvidados o perdidos de vista. Pueden
reagruparse en tres categorías:
•
Un mejor acceso a la asistencia sanitaria por el hecho de que cada uno contribuye en
función de sus medios y recibe en función de sus necesidades. Cuando las necesidades
sociales se intensifican bajo el efecto del envejecimiento demográfico y de la
degradación de los mercados de trabajo (desempleo, precariedad del empleo, pobreza
y estrés en el trabajo), la salud se inscribe cada vez más en una lógica comercial o de
costos. Ahora bien, no solamente la salud es en primer término un derecho humano,
sino que además aumenta la productividad del trabajo y constituye un factor clave del
crecimiento económico.
•
Una mejor seguridad de los regímenes del seguro de vejez fundamentados en el
principio del reparto en relación con los fondos de pensiones de cotización definida.
Se recordará que tras la crisis de las hipotecas de alto riesgo (subprime), los fondos de
pensiones registraron cuantiosas pérdidas. Así, sus activos perdieron el 25 por ciento
de su valor en Estados Unidos y el 35 por ciento en Irlanda, sólo en el curso del año
2008. Por otra parte, Irlanda – uno de los raros países europeos que redujo el nivel de
la cobertura social en los ámbitos de la salud y de las jubilaciones – sufrió rápidamente
una recesión extremadamente severa, un notable aumento del desempleo y déficit
públicos récord.
•
Una debilidad de los gastos administrativos. Esto se debe en primer término al hecho
de que las instituciones de protección social no persiguen el lucro, y por tanto no
Chantal Euzéby
5
tienen como objetivo obtener ganancias y remunerar a los accionistas. Además,
estando en una situación de monopolio, no tienen que efectuar gastos en publicidad y
de marketing para atraer a los clientes. Se destacará también que cubriendo grandes
capas de la población de modo uniforme, realizan importantes ahorros a escala. Así,
en el ámbito del seguro de enfermedad en Estados Unidos, la parte de los costos
administrativos en el conjunto de los gastos es del orden del 5 por ciento en los
sistemas Medicare et Medicaid, contra el 10 al 15 por ciento en las compañías de
seguros privadas. Del mismo modo, en Alemania, las cajas del seguro de enfermedad
de la seguridad social registran gastos administrativos que representan el 5,5 por
ciento, en promedio, del conjunto de sus gastos, mientras que ese porcentaje es del
orden del 11 por ciento para las compañías que aseguran a las personas de elevados
ingresos que tienen derecho a optar por un seguro de enfermedad privado. Las
diferencias de este tipo son incluso mucho más marcadas entre los regímenes públicos
de jubilación basados en el reparto y los fondos de pensiones.
2.2. El desarrollo humano
Según Amartya Sen, el desarrollo es “el proceso de expansión de las libertades reales de las
que disfrutan los individuos”. Inspirándose en esta definición, el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) presenta el desarrollo humano como “la ampliación de
posibilidades de opción abiertas a los individuos”, gracias a la expansión de su potencial y de
sus capacidades. Entre ellas figuran en primer lugar, la capacidad de vivir largo tiempo y de
preservar la salud, de recibir una educación y de beneficiarse de condiciones de vida decentes
a lo largo de toda la vida. El desarrollo humano es mayor cuando la mortalidad infantil es
reducida, la esperanza de vida alargada o el nivel de educación elevado. Dicho de otro modo,
las prestaciones sociales contribuyen a aumentar el bienestar de la población y a reducir la
pobreza. El Informe mundial sobre desarrollo humano 2007-2008, muestra sobre todo que los
países escandinavos son los mejor situados en términos de indicadores de desarrollo humano
(IDH) y de indicadores de pobreza humana (IPH2)5. Ellos superan largamente a Estados
Unidos, país a menudo citado antes del desencadenamiento de la crisis por su rendimiento
económico y por la debilidad de sus deducciones obligatorias (impuestos y cotizaciones
sociales)6 y donde, sin embargo, la esperanza de vida al nacimiento es inferior en 2,3 años a la
de Francia o en 2,6 años a la de Suecia.
2.3. Tres orientaciones a ser promovidas
Hacia un derecho a la salud para todos. Se trata de una proposición conforme a los
textos internacionales sobre los derechos humanos (Declaración de Filadelfia
adoptada por la OIT en 1944 y Artículos 22 y 25 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos de las Naciones Unidas de 1948). La idea básica es que, en un
contexto en el que las familias son inestables, en el que el derecho del trabajo no es
bien respetado, o en el que la calidad del empleo se degrada o las trayectorias
profesionales son discontinuas, el derecho a la cobertura médica debe convertirse en
un derecho propio vinculado con la persona, independiente del estatus familiar y del
•
5
Debe recordarse que el IDH combina un criterio de nivel de vida (el PIB por habitante en dólares y la paridad del
poder adquisitivo), un criterio de salud (la esperanza de vida) y un criterio de educación (el nivel de instrucción) y que el
IPH-2 corresponde a un enfoque por las carencias. Se establece a partir de criterios más exigentes que para los países en
desarrollo (IPH1): probabilidad al nacimiento de no llegar a la edad de 60 años; porcentaje de adultos que no saben leer ni
escribir; porcentajes de la población que viven por debajo del umbral de pobreza (el 50 por ciento del ingreso medio); tasa de
desempleo de larga duración (un año y más).
6
En 2005, los gastos en salud de Estados Unidos representaron el 15,4 por ciento del PIB (del cual el 6,9 por ciento de
los gastos asumido por la protección social y el 8,5 por ciento de los gastos privados, en comparación con el 10,5 por ciento
en Francia o el 9,1 por ciento en Suecia.
Chantal Euzéby
6
estatus profesional. Su financiación deberá, con toda lógica, hacer un llamado a la
solidaridad nacional y, por tanto, solicitar la contribución, además de los ingresos
profesionales, los ingresos de los capitales hipotecarios y financieros. Los países
nórdicos también se han situado a la vanguardia en este aspecto. En Dinamarca, por
ejemplo, cada ciudadano, incluidos los niños, disponen de una tarjeta de acceso a la
cobertura médica. Francia, con la CMU, se inscribe también en esta lógica sin que ello
signifique que haya tenido éxito en dotar de plena coherencia al modo de
financiación. En cualquier hipótesis, las medidas preventivas y de cuidados
apropiados destinados las personas mayores dependientes o discapacitadas deben ser
desarrolladas con carácter complementario.
•
Hacia un mantenimiento de los regímenes de pensiones de jubilación basados en el
reparto. Lo importante es hacer que los sistemas públicos sean financieramente viables
y equitativos y evitar su sustitución por regímenes privados de capitalización sobre los
cuales la crisis ha revelado sus limitaciones. La introducción de cuentas teóricas7 a
semejanza de la reforma de Suecia (1999), abre una vía interesante en la medida en
que las pensiones son una función de la esperanza de vida, de la evolución de los
salarios y de la tasa de crecimiento de la economía. Para todos aquellos que no tienen
referencias de empleos suficientes (especialmente las madres de familia), se les reserva
una pensión básica de un nivel decente (financiada con cargo a los recurso fiscales) en
nombre de la solidaridad nacional. Este camino ha sido seguido por Italia, Letonia,
Italia y a partir de ahora por Rusia. Sin embargo, el éxito de este tipo de reformas pasa
por determinadas condiciones: un mercado de trabajo dinámico, condiciones de
trabajo satisfactorias, una inversión en la formación a partir de 45 años, fórmulas
diversificadas de jubilación “a la carta”, etc. En cuanto a los regímenes privados, a
título complementario y facultativo (tercer pilar), su gestión debe estar sujeta a reglas
de prudencia fortalecidas.
•
Hacia los derechos para todos a la movilidad laboral y a la formación a lo largo de la
vida. Los individuos deben poder realizar en el transcurso de su vida activa
transiciones en su estatus y pasar de un empleo a otro con las garantías sociales
suficientes. El enfoque en términos de “derechos sociales especiales sujetos a solicitud”
del jurista francés Alain Supiot va en el mismo sentido. Los derechos ya no estarían
directamente vinculados con la ocurrencia de un riesgo. Según él, serían concebidos
como un crédito social (un crédito de “tiempo”) protegido socialmente y remunerado
en función del salario anterior. Serían asumidos por iniciativa del trabajador y serían
transferibles de una empresa a otra a lo largo de la carrera8. Estos nuevos derechos
tendrían como objetivos promover los servicios de utilidad pública (licencias de
formación, licencias parentales, licencias asociativas), garantizar la trayectoria
profesional y permitir una organización flexible del tiempo a lo largo del ciclo de vida.
Cada uno podría así trabajar más en ciertos períodos de su vida y menos o incluso no
trabajar durante otros períodos. Estando vinculados con la persona (y ya no con el
empleo), estos derechos representarían un avance real en la lógica de la universalidad
de los derechos sociales, de la igualdad de oportunidades y de la “verdadera” libertad
7
Se trata de crear una cuenta de ahorro virtual en la que las cotizaciones se inscriben y capitalizan ficticiamente a lo
largo de la carrera; un vez que el afiliado llega a la edad de jubilación, este ahorro virtual se convierte en pensión de jubilación
con arreglo a los principios actuariales clásicos de equivalencia. A estas cuentas se les denomina virtuales o incluso teóricas
debido a que sólo sirven como intermediarias para el cálculo de las prestaciones. En realidad, no existe un ahorro real por
cuanto el mecanismo se basa en el reparto. Se mantiene así la solidaridad entre generaciones que supone el reparto pero
simultáneamente el sistema responsabiliza al individuo introduciendo una equidad individual y vinculando de modo directo
las prestaciones percibidas y los esfuerzos realizados para financiarlas.
8
Francia ha dado un paso en este sentido. Instauró en 2004 un derecho individual a la formación (DIF igual a
20 horas anuales acumulables durante 6 años) y lo hizo transferible de una empresa a otra en 2008.
Chantal Euzéby
7
para el desarrollo de las capacidades (capabilities) según lo preconizado por Amartya
Sen.
3.
Conclusión
El progreso económico no es un fin en sí mismo. Debe servir al progreso social. Optar por
una protección social dinámica en los países ricos, es trabajar por la promoción de los valores
de solidaridad a escala mundial y de momento por la instauración de un capitalismo con
rostro humano.
4.
Referencias
AISS. 2010. Special issue, "Social Security and the Crisis", International Social Security Review, vol. 63, núm. 2,
april-junio.
Auer, P. 2009. "A la recherche des institutions optimales du marché du travail", Travail et emploi, núm. 117,
enero-marzo.
Erhel, C. 2010. "Les politiques de l'emploi en Europe: le modèle de l'activation et de la flexisécurité face à la
crise", Centre d'économie de la Sorbonne, Paris, http://ces.univ-paris1.fr.
Gazier, B.; Auer, P. 2006. L'introuvable sécurité de l'emploi, Paris, Flammarion.
ILO. 2008. Income inequalities in the Age of financial Globalization, World of Work, Report 2008.
Merrien, F.-X. 2009. "Extending and maintaining social security coverage: Challenges facing high income
countries", informe AISS.
Messenger, J.-C. 2009. "Work sharing a strategy to preserve jobs during the global jobs crisis", Travail Policy
Brief, ILO, junio.
Serrano Pascual, A. 2004. Are activation policies converging in Europe? The European employment strategy for
young people, European Trade Union Institute, Brussels.
Stiglitz, J. 2009. Rapport de la Commission sur la mesure des performances économiques et du progrès social,
http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/fr/index.htm
Supiot, A. 2005. "Le droit du travail bradé sur le marché des normes", Droit social, núm. 12
Zimmermann, B. 2006. "Changes in work and social protection: France, Germany and Europe", International
Social Security Review, vol. 59, núm. 4.
Chantal Euzéby