relaciones internacionales y política interna: los neutrales

RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA
INTERNA: LOS NEUTRALES EN LA SEGUNDA
GUERRA MUNDIAL, UN ESTUDIO DE CASO*
ROBERTO RUSSELL
JUAN GABRIEL TOKATLIAN
INTRODUCCIÓN
E S T E T E X T O C O N S T A D E TRES SECCIONES COMPLEMENTARIAS. La
p r i m e r a ana-
liza el c o n c e p t o de n e u t r a l i d a d , su alcance y m o d a l i d a d e s , s e ñ a l a los factores i n t e r n o s y e x t e r n o s que i n f l u y e n e n su puesta e n p r á c t i c a y c o n c l u y e
c o n u n a m e n c i ó n de las diferencias existentes e n t r e n e u t r a l i d a d y otras nociones emparentadas, c o m o n e u t r a l i s m o , n e u t r a l i z a c i ó n y a i s l a m i e n t o . L a
segunda s e c c i ó n presenta u n a n á l i s i s bastante exhaustivo de l a i d e a y p r á c tica de la n e u t r a l i d a d e n la t e o r í a de las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s . Por
ú l t i m o , la tercera p a r t e estudia c o m p a r a t i v a m e n t e los factores de o r d e n i n t e r n a c i o n a l e i n t e r n o que l l e v a r o n a los g o b i e r n o s de A r g e n t i n a , C h i l e , Esp a ñ a , I r l a n d a , P o r t u g a l , Suecia, Suiza y T u r q u í a a asumir u n a p o s i c i ó n de
n e u t r a l i d a d d u r a n t e la Segunda G u e r r a M u n d i a l .
E l trabajo asume que "las relaciones internacionales y la p o l í t i c a d o m é s tica e s t á n t a n interrelacionadas que d e b e r í a n ser analizadas s i m u l t á n e a m e n te, c o m o u n t o d o [... p o r q u e ] a u n c u a n d o son m u y fuertes, las presiones
externas n o suelen ser t o t a l m e n t e d e t e r m i n a n t e s " . 1 Desde esta perspectiva,
se observa y sopesa la i n f l u e n c i a de los factores externos e i n t e r n o s e n las políticas adoptadas, s i g u i e n d o el c o n o c i d o m o d e l o de 'juegos de d o b l e n i v e l "
de P u t n a m , dada su u t i l i d a d p a r a a b o r d a r el t e m a que nos o c u p a . 2
* Este t r a b a j o se r e a l i z ó e n e l m a r c o d e los e s t u d i o s a u s p i c i a d o s p o r l a C o m i s i ó n p a r a e l
E s c l a r e c i m i e n t o d e las A c t i v i d a d e s d e l N a z i s m o e n l a A r g e n t i n a .
1
P e t e r G o u r e v i t c h , " L a s e g u n d a i m a g e n i n v e r t i d a : los o r í g e n e s i n t e r n a c i o n a l e s d e las
p o l í t i c a s d o m é s t i c a s " , Zona Abierta, n ú m . 74, 1996, p . 67.
2
E n b r e v e , este m o d e l o p o s t u l a l a p a r t i c i p a c i ó n s i m u l t á n e a d e u n a c t o r e n dos
tableros
d e n e g o c i a c i ó n , u n o d e n t r o d e l p a í s y o t r o c o n a c t o r e s e x t e r n o s . V é a n s e , e n p a r t i c u l a r , Ro¬
b e r t D . P u t n a m , " D i p l o m a c y a n d Domestic Politics: T h e L o g i c o f Two-Level Games",
tional
Organization,
Interna-
v o l . 42, n ú m . 3, 1988, y P e t e r B. Evans, H a r o l d K. J a c o b s o n y R o b e r t D .
63
64
Í7XLI-1
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
Es preciso aclarar que este estudio n o se p r o p o n e a b r i r j u i c i o s sobre la
n e u t r a l i d a d de los p a í s e s m e n c i o n a d o s n i evaluar las consecuencias de tal
conducta. A m b o s aspectos h a n d a d o l u g a r a u n extenso debate que sigue
abierto. A s í , p o r e j e m p l o , p a r a u n a parte de la l i t e r a t u r a a r g e n t i n a r e f e r i d a
al tema, la n e u t r a l i d a d de A r g e n t i n a d u r a n t e la Segunda G u e r r a M u n d i a l
fue u n factor d e t e r m i n a n t e de la " d e c l i n a c i ó n " d e l p a í s . 3 E n c a m b i o , otros
autores relativizan esta c o n c l u s i ó n y s e ñ a l a n que es " d u d o s o que de haberse i n v o l u c r a d o la A r g e n t i n a e n la g u e r r a c o m o l o h i z o Brasil, p o d r í a h a b e r
gozado de los beneficios d e l Plan M a r s h a l l c o m o p r o v e e d o r de los mercados e u r o p e o s " . 4 E l caso de E s p a ñ a sugiere que la n e u t r a l i d a d n o le p r o d u j o ,
salvo e n los a ñ o s de la i n m e d i a t a posguerra, consecuencias p a r t i c u l a r m e n t e
negativas. P o d r í a decirse que ella fue parcial y c o y u n t u r a l m e n t e costosa.
Por o t r a p a r t e , el h e c h o f o r t u i t o de que el p r e s i d e n t e H a r r y T r u m a n considerara a T u r q u í a el c a m p o l í m i t e de la tolerancia de O c c i d e n t e ante el
avance s o v i é t i c o e x i m i ó a este p a í s de r e c i b i r castigos p o r parte de los Estados U n i d o s y E u r o p a .
E n breve, el balance de costos y beneficios de la n e u t r a l i d a d tiene distintas lecturas. A d e m á s , los p r e m i o s y castigos r e c i b i d o s p o r los neutrales
de parte de los p a í s e s vencedores, t a n t o e n l o i n m e d i a t o c o m o a m á s l a r g o
plazo, d e p e n d i e r o n f u n d a m e n t a l m e n t e de factores ajenos a la Segunda
G u e r r a M u n d i a l , e n especial de las necesidades y circunstancias p r o p i a s de
la G u e r r a F r í a y, d e n t r o de este m a r c o g e n e r a l , de la i m p o r t a n c i a relativa
de cada n e u t r a l p a r a los l í d e r e s de ambos bloques, los Estados U n i d o s y la
U n i ó n Soviética.
Ideas y nociones en torno a la
neutralidad
S e g ú n el Diccionario de la Real A c a d e m i a E s p a ñ o l a , la n e u t r a l i d a d expresa la
"cualidad o a c t i t u d de n e u t r a l " . E l sujeto n e u t r a l " n o es n i de u n o n i de o t r o "
y "entre dos partes q u e c o n t i e n d e n , p e r m a n e c e sin inclinarse a n i n g u n a
de ellas". E n t é r m i n o s de naciones o estados, y n o de personas o cosas, ser
n e u t r a l significa "que n o t o m a p a r t e e n u n a g u e r r a m o v i d a p o r otros y se
P u t n a m ( e d s . ) , Double-Edged
Diplomacy:
An Interactive
Approach
to International
Politics,
Berkeley,
U n i v e r s i t y o f C a l i f o r n i a Press, 1993.
3
C a r l o s E s c u d é , Gran Bretaña,
torial Universidad de Belgrano,
4
Estados
Unidos y la declinación
argentina,
Buenos Aires, Edi-
1983.
M a r i o R a p o p o r t , " I m á g e n e s de la p o l í t i c a e x t e r i o r argentina. T r e s enfoques tradiciona-
les, 1930-1945", e n S i l v i a R u t h J a l a b e ( c o m p . ) , La política
1880-1995,
extenor argentina
B u e n o s A i r e s , G r u p o E d i t o r L a t i n o a m e r i c a n o , 1996, p . 5 2 .
y sus
protagonistas,
ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA INTERNA
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acoge al sistema de obligaciones y derechos i n h e r e n t e s a t a l a c t i t u d " . 5 Por
su parte, e l Diccionario de política de B o b b i o , M a t t e u c c i y Pasquino, s e ñ a l a que la n e u t r a l i d a d "designa u n a c o n d i c i ó n j u r í d i c a " p r o p i a de "los estados que p e r m a n e c e n ajenos a u n c o n f l i c t o b é l i c o existente e n t r e otros dos
o m á s estados". 6 A d i c i o n a l m e n t e , considera los "estados n e u t r a l i z a d o s " com o "aquellos que, g e n e r a l m e n t e p o r m e d i o de u n tratado, asumen p o r vía
p r o g r a m á t i c a y g e n e r a l el c o m p r o m i s o de mantenerse ajenos, neutrales,
respecto de t o d a posible g u e r r a " . 7 A su vez, e l Diccionario Penguin sobre relaciones i n t e r n a c i o n a l e s considera la n e u t r a l i d a d " u n c o n c e p t o legal que
i n c l u y e derechos y deberes establecidos, t a n t o para u n Estado que se abst i e n e de t o m a r parte e n u n a g u e r r a , c o m o para las partes b e l i g e r a n t e s " . 8 E l
vínjpulo e n t r e la n e u t r a l i d a d y e l d e r e c h o es evidente e n las d e f i n i c i o n e s citadas; al adoptar u n a c o n d u c t a n e u t r a l , u n Estado se c o m p r o m e t e a a s u m i r
y respetar u n c o n j u n t o de p r á c t i c a s legales relacionadas c o n e l status de
neutralidad.
C o m o dice F r a n k , la a c t i t u d n e u t r a l , a u n q u e n o la palabra, existe desd e la a n t i g ü e d a d . 9 E n efecto, la a d o p c i ó n de posiciones neutrales p u e d e
rastrearse hasta e l siglo V I a.C. e n G r e c i a . 1 0 E l concepto se e m p l e ó desde 1378
y su p r i m e r a u t i l i z a c i ó n o f i c i a l p u e d e encontrarse e n u n d o c u m e n t o de
1408, e n el q u e e l rey de F r a n c i a declara su " n e u t r a l i d a d " e n la l u c h a e n t r e
los papas de R o m a y de A v i g n o n . 1 1 Sin e m b a r g o , la n e u t r a l i d a d t o m a verd a d e r a m e n t e i m p u l s o l u e g o de la c o n s t i t u c i ó n de los estados m o d e r n o s .
Las experiencias acumuladas a p a r t i r de esa etapa, e n especial desde el
siglo X V I I I e n adelante, p e r m i t e n establecer u n p e r f i l variado y c o m p l e j o
del término.
Desde t i e m p o s antiguos, la idea de " n o ser de u n o n i de o t r o " h a sido
calificada de diversas maneras. E n u n e x t r e m o , se aprecia u n a v a l o r a c i ó n
positiva de la m i s m a : " r e t r a i m i e n t o hacia e l m e d i o " , " p e r m a n e c e r e n paz",
"quedarse q u i e t o " , "retirarse de las hostilidades", etc. E n el o t r o , se expre-
5
R e a l A c a d e m i a E s p a ñ o l a , Dicáonario
de la lengua española,
M a d r i d , Espasa-Calpe 2 1 a e d „
1 9 9 2 , t o m o I I , p . 1438.
6
N o r b e r t o B o b b i o , N i c o l a M a t t e u c c i y G i a n f r a n c o P a s q u i n o , Diccionario
de política,
Méxi-
c o , Siglo X X I Editores, 1983, p . 1046.
7
IUd., p . 1 0 4 8 .
8
G r a h a m Evans y J e f f r e y N e w n h a m , The Penguin
Dictionary
of International
Relations,
Lon-
d r e s , P e n g u i n B o o k s , 1998, p . 3 6 6 .
9
V é a s e Robert Frank, "La neutralité: évolution historique d ' u n concept", Jukka Nevakivi
( e d . ) , Neutrality
1 0
in History,
H e l s i n k i , T i e d e k i r j a , 1993.
V é a s e R o b e r t A . B a u s l a u g h , The Concept
v e r s i t y o f C a l i f o r n i a Press, 1 9 9 1 .
1 1
R o b e r t F r a n k , op. at., p . 2 5 .
of Neutrality
in Classical
Greece, B e r k e l e y , U n i -
66
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
Í7XLI-1
san o p i n i o n e s negativas m e d i a n t e el e m p l e o de calificativos despectivos:
elusiva, a p r o v e c h a d o r a , i n d i g n a , p é r f i d a e i n c o r r e c t a , e n t r e o t r o s . 1 2
Por l o general, el sujeto de la n e u t r a l i d a d ha sido u n p a í s d é b i l , 1 3 med i o 1 4 o p e r i f é r i c o 1 5 y n o los p a í s e s m á s poderosos e i n f l u y e n t e s . 1 6 E n realidad, la existencia de estos ú l t i m o s p a í s e s es la que explica la c o n d u c t a n e u t r a l
que es p r o p i a de u n sistema i n t e r n a c i o n a l encabezado p o r dos o m á s grandes
potencias. Así, e n la m e d i d a e n que se eleva el lugar de u n p a í s e n la jerarq u í a i n t e r n a c i o n a l m e n o r es su p r o p e n s i ó n o i n t e r é s e n m a n t e n e r la neutralidad, y m a y o r es el aliciente para p a r t i c i p a r e n u n c o n f l i c t o dado.
L a c o n d u c t a n e u t r a l se asocia c o n la a b s t e n c i ó n y la n o asistencia d i recta o i n d i r e c t a a u n o u o t r o c o n t r i n c a n t e . E l l a trae aparejado u n i m p e d i m e n t o : la i m p o s i b i l i d a d de c u a l q u i e r a c c i ó n abierta o encubierta de
guerra. A s i m i s m o , la n e u t r a l i d a d lleva i m p l í c i t a la n o c i ó n de tolerancia, l o
cual simboliza el respeto y la c o n s i d e r a c i ó n de los p u n t o s de vista de los adversarios enfrentados.
E l c o m p o r t a m i e n t o de u n n e u t r a l se h a d e f i n i d o e n t é r m i n o s morales
o de conveniencia. D i c h o de o t r o m o d o , c o m o la m a n i f e s t a c i ó n de u n a política p r i n c i p i s t a o c o m o la e x p r e s i ó n p r á c t i c a de intereses concretos. Por
lo g e n e r a l , los p r o p i o s neutrales o t o r g a n a su d e c i s i ó n u n estatus de con-
1 2
V é a s e Gregory A. R a y m o n d , "Neutrality N o r m s a n d the Balance o f Power",
Cooperation
and Conflict, v o l . 3 2 , n u m . 2, 1997.
1 3
L a c o n c e p c i ó n d e d e b i l i d a d q u e se u t i l i z a a q u í es l a d e B u z a n . S e g ú n é l , "weak states
[... ] w i l l r e f e r t o t h e d e g r e e o f s o c i o - p o l i t i c a l c o h e s i o n [ . . . ] w e a k states e i t h e r d o n n o t have, o r
have f a i l e d t o c r e a t e , a d o m e s t i c p o l i t i c a l a n d s o c i e t a l c o n s e n s u s o f s u f f i c i e n t s t r e n g t h t o e l i m i n a t e t h e large-scale use o f f e r e e as a m a j o r a n d c o n t i n u i n g e l e m e n t i n t h e d o m e s t i c p o l i t i c a l
life o f t h e n a t i o n " . B a r r y B u z a n , People, States and Fear: An Agenda for International
in the Post-Cold
1 4
Security
Studies
War Era, B o u l d e r , L y n n e R i e n n e r P u b . , 2 a e d . , 1 9 9 1 , p p . 9 7 y 99.
L a c o n c e p c i ó n d e p a í s m e d i o q u e se u t i l i z a a q u í es l a d e G o n z á l e z . S e g ú n d i c e , esta ca-
t e g o r í a se " d e r i v a d e la c o m p l e j a y c a m b i a n t e i n t e r r e l a c i ó n e n t r e los s i g u i e n t e s factores: l a p o s e s i ó n d e c i e r t o s a t r i b u t o s , c a p a c i d a d e s y a t r a c t i v o s i n t e r n o s , l a o c u p a c i ó n de u n a p o s i c i ó n
i n t e r m e d i a e n la estructura de p o d e r m u n d i a l ( c o n d i c i o n a d a p o r el m o d o de i n s e r c i ó n en la
e c o n o m í a c a p i t a l i s t a ) q u e se m a n i f i e s t a d e m a n e r a i n m e d i a t a e n e l á m b i t o r e g i o n a l , y l a vol u n t a d e x p l í c i t a o i m p l í c i t a de u t i l i z a r d i c h o s r e c u r s o s y a p r o v e c h a r esa p o s i c i ó n d e p o d e r rel a t i v o p a r a i n f l u i r e n ciertas instancias d e l a v i d a i n t e r n a c i o n a l y r e g i o n a l , a fin d e p r o m o v e r y
d e f e n d e r los i n t e r e s e s n a c i o n a l e s e n los t é r m i n o s d e f i n i d o s p o r l a é l i t e p o l í t i c a ( s e g u r i d a d nac i o n a l , d e s a r r o l l o e c o n ó m i c o , e s t a b i l i d a d p o l í t i c a ) " . G u a d a l u p e G o n z á l e z , " M é x i c o " , e n Gerhard
Drekonja
latinoamericana,
1 5
K. y J u a n
G.
Tokatlian
(eds.),
Teoría
y práctica
de
la política
exterior
B o g o t á , CEREC/CEI, U n i v e r s i d a d d e los A n d e s , 1983, p . 3 1 6 .
La c o n d i c i ó n periférica corresponde a u n a c o n d i c i ó n geográfica -distante del centro
gravitante d e l sistema i n t e r n a c i o n a l c o n m a y o r p o d e r - , a u n a s i t u a c i ó n p o l í t i c a -carente
de
u n a a m p l i a c a p a c i d a d d e a u t o n o m í a e n e l p l a n o e x t e r n o - y a u n estatus m i l i t a r - i r r e l e v a n t e
desde l a p e r s p e c t i v a e s t r a t é g i c a d e los a c t o r e s m á s p r e p o n d e r a n t e s y r e c u r s i v o s .
1 6
V é a s e E f r a i n K a r s h , Neutrality
and Small States, L o n d r e s , R o u t l e d g e ,
1988.
ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES
Y POLÍTICA
67
INTERNA
d u c t a m o r a l , j u s t a y p a c í f i c a (frente a la a m o r a l i d a d o i n m o r a l i d a d de la
g u e r r a y sus ejecutores). A su vez, quienes se o p o n e n a la n e u t r a l i d a d acusan a los neutrales de oportunistas.
E n c u a n t o a su alcance, la n e u t r a l i d a d p u e d e ser i n t e g r a l o r e s t r i n g i d a ,
esto es, p u e d e ejercerse e n f o r m a a m p l i a y comprensiva, t a n t o e n l o legal
y p o l í t i c o , c o m o e n l o m i l i t a r y e c o n ó m i c o , o de m a n e r a calificada, p o r
e j e m p l o , n o c o n s i n t i e n d o u n l i b r e flujo e c o n ó m i c o total.
Por o t r a parte, la c o n d u c t a n e u t r a l a d o p t a diversas m o d a l i d a d e s . Puede ser: a) a r m a d a o n o a r m a d a (esto es, que el n e u t r a l esté suficientemente
p e r t r e c h a d o c o m o para d i s u a d i r a los beligerantes de que n o l o i n v o l u c r e n
e n u n a g u e r r a m e d i a n t e u n a a c c i ó n de fuerza o, p o r el c o n t r a r i o , que el
n e u t r a l carezca de, o n o p r o c u r e , u n a capacidad disuasiva p r o p i a ) ; b) activa
o pasiva (en el p r i m e r caso, u n p a í s despliega u n a n e u t r a l i d a d de alto perfil y m u y d i n á m i c a m i e n t r a s que e n el segundo se escoge u n a n e u t r a l i d a d
de bajo p e r f i l y p o c o v i g o r o s a ) ; c) ocasional (es decir e p i s ó d i c a , t e m p o r a l ,
circunstancial) o p e r m a n e n t e ( c u a n d o se ejerce d u r a n t e p e r i o d o s p r o l o n g a d o s y f o r m a parte de las tradiciones de p o l í t i c a e x t e r i o r de u n p a í s ) ; y
d) v o l u n t a r i a ( c u a n d o nace de u n a d e c i s i ó n p r o p i a ) o i n v o l u n t a r i a ( c u a n d o
es el resultado de u n proceso i m p u e s t o p o r o t r a u otras naciones). A d e m á s ,
p u e d e ser i m p a s i b l e ( l o que significa u n d e s i n t e r é s f r e n t e a u n c o n f l i c t o
d e t e r m i n a d o ) , i n d e t e r m i n a d a (ante el h e c h o de que u n a u o t r a parte
resulte victoriosa e n u n e n f r e n t a m i e n t o b é l i c o ) , distante ( c u a n d o existe
u n a l e j a m i e n t o g e o g r á f i c o - t e r r i t o r i a l o i d e o l ó g i c o - p o l í t i c o respecto de u n a
d i s p u t a a r m a d a ) , i m p a r c i a l ( c u a n d o se desarrolla u n a c o n d u c t a s i m é t r i c a
y semejante f r e n t e a los b a n d o s b e l i g e r a n t e s ) , y benevolente ( c u a n d o se
preserva la c o n d i c i ó n de n e u t r a l p e r o se favorece la causa de u n o de los beligerantes). E n c i e r t o m o d o , este t i p o de n e u t r a l i d a d se asemeja a la n o
beligerancia.17
A d i c i o n a l m e n t e , el c o n t e x t o e x t e r n o e i n t e r n o de la n e u t r a l i d a d es i m p o r t a n t e . Factores e x ó g e n o s i n f l u y e n sobre las posibilidades de u n c o m p o r t a m i e n t o n e u t r a l . P o r e j e m p l o , e n u n a s i t u a c i ó n de g u e r r a l i m i t a d a - e n
c u a n t o a la c a n t i d a d de protagonistas, a su i n t e n s i d a d , a su u b i c a c i ó n geog r á f i c a , a su e x p a n s i ó n t e r r i t o r i a l , a su s i g n i f i c a c i ó n s i s t è m i c a , e n t r e otros
1 7
tionalen
V é a n s e ibid.; D a n i e l F r e i , Dimensionen
Beziehungen,
neutraler
Politik: Ein Beitrag
zur Theorie der
G i n e b r a , I n s t i t u í u n i v e r s i t a i r e des h a u t e s é t u d e s i n t e m a t i o n a l e s ,
J ü r g M a r t i n G a b r i e l , The American
Conception
ofNeutrality
After 1941,
interna¬
1969;
L o n d r e s , M a c M i l l a n Press,
1988, y J o h n N . Petrie, " A m e r i c a n N e u t r a l i t y i n the 2 0 t h C e n t u r y : T h e I m p o s s i b l e D r e a m " ,
tional
Defense
University
McNair
d e A r g e n t i n a d u r a n t e l a P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l , v é a s e R i c a r d o W e i n m a n n , Argentina
Primera
Guerra Mundial.
b l o s , 1994.
Na-
Paper, n ú m . 33, e n e r o 1995. S o b r e l a n e u t r a l i d a d b e n e v o l e n t e
Neutralidad,
transición
política
y continuismo
económico,
en la
Buenos Aires, Bi-
68
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
Í7XLI-1
factores- es m á s factible el ejercicio de la n e u t r a l i d a d . D e acuerdo c o n e l
m o m e n t o d e l c o n f l i c t o , la c o a l i c i ó n m á s d é b i l p u e d e p r e f e r i r (y sugerir)
u n m e n o r i n v o l u c r a m i e n t o de los neutrales, p e r o e n t a n t o cambia el equil i b r i o de fuerzas e n el c a m p o m i l i t a r de la g u e r r a esa c o a l i c i ó n , a h o r a e n
avance, p u e d e p r o m o v e r (y p r e s i o n a r a favor de) la p a r t i c i p a c i ó n de los
neutrales e n el c o n f l i c t o . A d e m á s , si b i e n u n c o n f l i c t o se d i r i m e e n el camp o de c o m b a t e de los beligerantes, la " g u e r r a e c o n ó m i c a " es u n a estrategia
c o m p l e m e n t a r i a de t o d a c o n f r o n t a c i ó n que afecta n o s ó l o a los c o n t r i n cantes, sino t a m b i é n a los neutrales y, p o r c o n s i g u i e n t e , i n c i d e sobre la cap a c i d a d de estos ú l t i m o s para p r o l o n g a r su n e u t r a l i d a d . 1 8
De f o r m a paralela, e n la m e d i d a e n que u n n e u t r a l posea u n recurso
e s t r a t é g i c o p a r a el c o m b a t e m i l i t a r (minerales, p o r e j e m p l o ) o para el esfuerzo de g u e r r a (alimentos, p o r e j e m p l o ) , m a y o r s e r á el i n t e n t o de presionarlo (y de castigarlo). A s i m i s m o , si los neutrales son p a í s e s i m p o r t a n t e s
( p o r sus a t r i b u t o s de p o d e r o p o r su valor e s t r a t é g i c o ) , su aporte a u n enf r e n t a m i e n t o a r m a d o es m á s valorado p o r los beligerantes, y, p o r ende, son
o b j e t o de u n a c o m b i n a c i ó n de halagos, concesiones, exigencias, demandas
y a p r e m i o s p a r a que a b a n d o n e n la n e u t r a l i d a d e n a l g u n a c o y u n t u r a de la
g u e r r a . D e i g u a l m a n e r a , las potencias p r o c u r a n que el m a y o r n ú m e r o posible de naciones se c o m p r o m e t a n e n u n c o n f l i c t o a r m a d o , afectando de
este m o d o los m á r g e n e s de a c c i ó n de p a í s e s que n o e s t á n e n condiciones,
internas y externas, de m a n t e n e r su n e u t r a l i d a d . Sin e m b a r g o , t a m b i é n es
evidente que de a c u e r d o c o n e l t i p o , alcance e i n t e n s i d a d de u n a g u e r r a ,
los beligerantes p u e d e n convivir c o n a l g ú n (os) n e u t r a l (es) dada su p o t e n cialidad mediadora en cierto m o m e n t o del conflicto. Finalmente, cuanto
m á s valores e i d e o l o g í a s e s t é n e n j u e g o e n u n e n f r e n t a m i e n t o i n t e r n a c i o n a l , m a y o r s e r á la p r e s i ó n p a r a que e n él p a r t i c i p e el m a y o r n ú m e r o de estados. E n estos casos, los c o m p r o m i s o s se a s u m e n c o m o absolutos, l o que
resta espacio de a c e p t a c i ó n y r e c o n o c i m i e n t o a las c o n d u c t a s neutrales.
Factores c o n t e x t ú a l e s i n t e r n o s e n los p a í s e s neutrales t a m b i é n gravitan
e n la p r e s e r v a c i ó n o a b a n d o n o de la n e u t r a l i d a d . E n t r e ellos se destacan el
c a m b i o de g o b i e r n o y de r é g i m e n p o l í t i c o , el n i v e l de la capacidad de man i o b r a d e l g r u p o g o b e r n a n t e , el estado de la e c o n o m í a , el apoyo d o m é s t i c o
a la estrategia i n t e r n a c i o n a l , la destreza y las preferencias i d e o l ó g i c a s de
los l í d e r e s , el prestigio de la d i p l o m a c i a , la i n f l u e n c i a de la o p o s i c i ó n e n las
p o l í t i c a s i n t e r n a y e x t e r n a y la i n c i d e n c i a e n la p o l í t i c a n a c i o n a l de las delegaciones d i p l o m á t i c a s de los p a í s e s m á s p o d e r o s o s c o m p r o m e t i d o s e n u n
conflicto armado.
1 8
S o b r e l a " g u e r r a e c o n ó m i c a " , v é a s e A r n o l d J. T o y n b e e , La guerra y los neutrales,
lona, Vergara,
1965.
Barce-
ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA
69
INTERNA
Cabe agregar que la l i t e r a t u r a especializada h a subrayado las d i f e r e n cias existentes e n t r e n e u t r a l i d a d , n e u t r a l i s m o , n e u t r a l i z a c i ó n y aislamient o . L a n e u t r a l i d a d es f u n d a m e n t a l m e n t e u n c o n c e p t o legal i n t e r n a c i o n a l
m i e n t r a s que el n e u t r a l i s m o es u n c o n c e p t o p o l í t i c o 1 9 que "se refiere a u n a
d e c l a r a c i ó n de n o p a r t i c i p a c i ó n e n conflictos e s p e c í f i c o s y al t r a t a m i e n t o
i m p a r c i a l de todas las p a r t e s " . 2 0 D u r a n t e la G u e r r a F r í a , 2 1 el t é r m i n o n e u t r a l i s m o fue reemplazado p o r el de n o a l i n e a m i e n t o , p o s i c i ó n que fue i n vocada p o r estados r e c i e n t e m e n t e i n d e p e n d i z a d o s y d é b i l e s p a r a preservar
su seguridad, a u t o n o m í a y e q u i d i s t a n c i a e n m e d i o de u n escenario m u n d i a l b i p o l a r y c o m p e t i t i v o . B o b b i o , M a t t e u c c i y Pasquino t a m b i é n d i s t i n g u e n n e u t r a l i d a d de n e u t r a l i s m o . Para ellos, el ú l t i m o t é r m i n o d e n o t a "la
a c t i t u d p o l í t i c a de q u i e n f r e n t e a u n c o n f l i c t o e n curso m a n t i e n e u n a post u r a de n o c o m p r o m i s o y de e q u i d i s t a n c i a de las partes e n l u c h a " . 2 2 E n este sentido, n e u t r a l i s m o s e r í a m á s u n s i n ó n i m o de n o i n t e r v e n c i ó n .
L a n e u t r a l i z a c i ó n de u n p a í s se establece m e d i a n t e el a c u e r d o de u n
n ú m e r o de actores interesados e n que u n Estado - p o r las razones que fuer e - p e r m a n e z c a n e u t r a l de m a n e r a p e r m a n e n t e o transitoria. E l aislamient o , finalmente, i m p l i c a u n a s e p a r a c i ó n c o m p l e t a y hasta la i n d i f e r e n c i a
f r e n t e a los asuntos globales. Se t r a d u c e e n u n r e p l i e g u e v o l u n t a r i o y d e l i b e r a d o de la p o l í t i c a m u n d i a l p o r razones estrictamente p o l í t i c a s y de ord e n preferentemente interno.
Teorías de relaciones internacionales
y
neutralidad
E n este apartado se e s t u d i a n las distintas versiones y j u i c i o s acerca de la
n e u t r a l i d a d que ofrecen las t e o r í a s de las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s . 2 3 Exist e n i m p o r t a n t e s diferencias t a n t o e n t r e t e o r í a s e n p u g n a c o m o d e n t r o de
cada t r a d i c i ó n t e ó r i c a d e b i d o a que el c o n c e p t o , s i g u i e n d o a Gallie, es "bá-
1 9
Sobre neutralidad j u r í d i c a y el neutralismo p o l í t i c o véase, entre otros, Samir N . Anab-
t a w i , " N e u t r a l i s t s a n d N e u t r a l i s m " , Journal
of Politics,
v o l . 27, n ú m . 2, 1965.
2 0
G r a h a m Evans y j e f f r e y N e w n h a m , op. at., p . 365.
2 1
E l n e u t r a l i s m o ha r e c i b i d o , p o r l o general, u n a lectura y u n análisis p o l í t i c o . U n o de
los m u y escasos i n t e n t o s d e e v a l u a r e l n e u t r a l i s m o d i p l o m á t i c o m e d i a n t e u n a n á l i s i s e c o n ó m i co aparece en A l b e r t H i r s c h m a n , " T h e Stability o f N e u t r a l i s m : A Geometrical N o t e " ,
Economic
American
Review, v o l . LFV, n u m . 2, 1964.
2 2
N o r b e r t o B o b b i o , N i c o l a M a t t e u c c i y G i a n f r a n c o P a s q u i n o , op. cit., p . 1049.
2 3
V é a n s e , e n t r e o t r o s , N i l s A n d r é n , " O n t h e M e a n i n g a n d Uses o f N e u t r a l i t y " ,
tion and Conflict, v o l . 12, n ú m . 2, 1 9 9 1 ; A l a n T . L e o n h a r d ( e d . ) , Neutrality:
Changing
CooperaConcepts
and Practices, L a n h a m , U n i v e r s i t y Press o f A m é r i c a , 1988, y R o d e r i c k O g l e y ( e d . ) , The Theory
Practice
of Neutrality
in the Twentieth
Century, N u e v a Y o r k , B a r n e s & N o b l e , 1970.
and
70
f/XLI-l
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
sicamente c o n t r o v e r t i b l e " . 2 4 Esta s i t u a c i ó n revela la i m p o r t a n c i a de analizar c u i d a d o s a m e n t e el t e m a que, a d e m á s de su i n t e r é s i n t r í n s e c o , resulta
i m p r e s c i n d i b l e p a r a el estudio e m p í r i c o que nos h e m o s p r o p u e s t o .
E l t e m a de la n e u t r a l i d a d de los estados fue i n t r o d u c i d o p o r los enfoques legales. E n efecto, el d e r e c h o - e n especial el d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l ofrece u n a p r i m e r a a p r o x i m a c i ó n a la n e u t r a l i d a d que se elabora y desar r o l l a e n f o r m a s i s t e m á t i c a a p a r t i r d e l siglo X V I I I . Desde ese m o m e n t o , se
realizan valiosos aportes que e x p l i c a n y j u s t i f i c a n el h e c h o de que u n Estado
tenga el " d e r e c h o " a a d o p t a r u n a p o s i c i ó n n e u t r a l . Esta o p c i ó n , fundam e n t a l m e n t e , aparece c o m o u n a respuesta a las transformaciones generadas p o r la R e v o l u c i ó n i n d u s t r i a l : la " e x p a n s i ó n d e l c o m e r c i o m u n d i a l y la
creciente i n t e r d e p e n d e n c i a e n t r e estados [ . . . ] que hizo m u y difícil aislar y
c o n t e n e r las guerras e n t r e pocos estados. A u n las p e q u e ñ a s guerras com e n z a r o n a amenazar las relaciones comerciales de las que d e p e n d í a e l
resto de la c o m u n i d a d i n t e r n a c i o n a l " . 2 5 L a n e u t r a l i d a d t a m b i é n se d e f i n i ó
e n t é r m i n o s de deberes de los neutrales. Este aspecto fue abordado p o r Grocio e n 1625 e n su o b r a De jure belli et pacis, d o n d e i n t r o d u c e la n o c i ó n capital
de d e b e r de " i m p a r c i a l i d a d " f r e n t e a los b e l i g e r a n t e s . 2 6 E n breve, d e r e c h o ,
e c o n o m í a , p o l í t i c a y g u e r r a c o n t r i b u y e r o n e n f o r m a c o m p l e m e n t a r i a al desarrollo n o r m a t i v o de u n m a r c o legal i n t e r n a c i o n a l favorable a la n e u t r a l i d a d q u e t a m b i é n r e c i b i ó i m p o r t a n t e s aportes desde el c a m p o de la ética.
L a P r o c l a m a c i ó n de N e u t r a l i d a d de G e o r g e W a s h i n g t o n d e l 22 de
a b r i l de 1793 e n m e d i o d e l c o n f l i c t o e n t r e G r a n B r e t a ñ a , Austria, Prusia,
C e r d e ñ a y los P a í s e s Bajos, p o r u n l a d o , y Francia, p o r el o t r o , i n v o c a n d o la
a d o p c i ó n de " u n a c o n d u c t a amistosa e i m p a r c i a l f r e n t e a los beligerantes",
se c o n s t i t u y ó e n u n h i t o p o l í t i c o sobre el t e m a . 2 7 E l l o , sin e m b a r g o , n o i m p i d i ó q u e Francia -a través d e l m i n i s t r o E d m o n d G e n e t - p r o c u r a r a alistar,
desde los Estados U n i d o s , o p e r a c i o n e s c o n t r a G r a n B r e t a ñ a . E n r e a c c i ó n a
este i n t e n t o , u n a ñ o d e s p u é s , el 5 de j u n i o de 1794, el Congreso de los Estados U n i d o s a p r o b ó la p r i m e r a Ley de N e u t r a l i d a d de ese p a í s . Se i n t e n t a ba así dar u n status legal a la n e u t r a l i d a d , estableciendo u n c o n j u n t o t a n t o
de obligaciones c o m o de sanciones destinadas a asegurar la n o v i o l a c i ó n d e l
estatuto n e u t r a l a d o p t a d o p o r el Estado. E n este caso, p o l í t i c a y d e r e c h o se
y u x t a p o n e n para d e f e n d e r y p r o m o v e r la n e u t r a l i d a d .
2 4
V é a s e W . B . G a l l i e , "Essentially C o n t e s t e d C o n c e p t s " , e n M a x B l a c k ( e d . ) , The
ce oj Language,
2 5
Importan-
E n g l e w o o d Cliffs, P r e n t i c e - H a l l , 1 9 6 2 .
W . M i c h a e l R e i s m a n y C h r i s T . A n t o n i o u , The Laws
of War, N u e v a Y o r k , V i n t a g e B o o k s ,
1994, p . 133.
2 6
V é a s e R o b e r t F r a n k , op.
2 7
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Van Nostrand Company,
1957.
at.
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Policy, P r i n c e t o n , D .
ENE-MAR 2001
R E L A C I O N E S I N T E R N A C I O N A L E S Y POLÍTICA, I N T E R N A
71
L a D e c l a r a c i ó n de P a r í s d e l 16 de a b r i l de 1856 sobre D e r e c h o Marítim o , firmada p o r A u s t r i a , Francia, G r a n B r e t a ñ a , Prusia, Rusia, C e r d e ñ a y
T u r q u í a , se c o n c r e t ó luego de la G u e r r a de C r i m e a de 1854 y se j u s t i f i c ó
e n los siguientes t é r m i n o s : r e g u l a r la l i b e r t a d de n a v e g a c i ó n e n los mares,
d i f e r e n c i a r el t r a t a m i e n t o de navios y p r o p i e d a d e s enemigas de los de los
neutrales, y evitar las actividades de corsario y de c o n t r a b a n d o e n m e d i o de
los conflictos armados. E n este caso, c o m e r c i o y d e r e c h o se e n t r e c r u z a n
p a r a f u n d a m e n t a r y p r o t e g e r la n e u t r a l i d a d .
Desde finales d e l siglo X I X , los derechos y deberes de los neutrales, e n
t é r m i n o s de la g u e r r a t a n t o e n e l m a r c o m o terrestre, f u e r o n c o d i f i c á n d o se. L a C o n v e n c i ó n de L a H a y a d e l 18 de o c t u b r e de 1907 resume e l acervo
legal sobre las reglas, c o n d i c i o n e s y responsabilidades de los n e u t r a l e s . 2 8
G u e r r a y d e r e c h o se enlazan p a r a f o r m a l i z a r y asegurar la n e u t r a l i d a d .
El Pacto K e l l o g g - B r i a n d d e l 27 de agosto de 1928, que c o n d e n a e l recurso a la g u e r r a para resolver controversias internacionales y su r e n u n c i a
c o m o u n i n s t r u m e n t o de p o l í t i c a de u n a n a c i ó n hacia otras, se inscribe e n
l a t r a d i c i ó n idealista de desterrar el c o n f l i c t o a r m a d o e n t r e los estados y se
acerca, p o r ende, a las posiciones que p r o c u r a n e l u d i r la g u e r r a y sus costos p o r m e d i o de normas, reglas y p r o c e d i m i e n t o s . É t i c a y d e r e c h o se ent r e t e j e n p a r a favorecer y a p u n t a l a r la n e u t r a l i d a d .
Si b i e n esta suma de iniciativas, reglas y c o m p r o m i s o s p r e t e n d i ó constit u i r u n g e n u i n o r é g i m e n i n t e r n a c i o n a l sobre la n e u t r a l i d a d , su alcance,
respaldo y a p l i c a c i ó n f u e r o n bastante deficientes. Es posible a f i r m a r , sig u i e n d o a Y o u n g , que este r é g i m e n fue r e l a t i v a m e n t e e s p o n t á n e o ( n o existió u n a g r a n c o o r d i n a c i ó n consciente e n t r e los participantes) y, p o r t a n t o ,
n o fue u n r é g i m e n negociado ( c o n u n c o n s e n t i m i e n t o e x p l í c i t o de las partes) n i i m p u e s t o ( d e t e r m i n a d o de m a n e r a d e l i b e r a d a p o r los poderes dom i n a n t e s ) . 2 9 Esos aspectos, c i e r t a m e n t e , i m p i d i e r o n e l establecimiento de
u n r é g i m e n a m p l i o y aplicable.
E n r e s u m e n , desde la perspectiva legal la n e u t r a l i d a d es c l a r a m e n t e u n
" d e r e c h o de los estados" 3 0 que, a d e m á s de p r o t e g e r j u r í d i c a m e n t e al Esta-
2 8
E n e l á m b i t o h e m i s f é r i c o , e l C o n v e n i o I n t e r a m e r i c a n o de N e u t r a l i d a d M a r í t i m a ,
fir-
m a d o e n L a H a b a n a e l 20 de f e b r e r o d e 1 9 2 8 , r e p r e s e n t a e l m a y o r esfuerzo c o n t i n e n t a l p o r
d e f e n d e r l a l i b e r t a d c o m e r c i a l e n t i e m p o s d e g u e r r a , p r e c i s a r las o b l i g a c i o n e s d e los b e l i g e r a n t e s y e s t i p u l a r los d e r e c h o s y d e b e r e s d e l o s n e u t r a l e s .
2 9
V é a s e O r a n R. Y o u n g , " R e g i m e D y n a m i c s : T h e Rise a n d F a l l o f I n t e r n a t i o n a ! Re-
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3 0
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Theory, O x f o r d , C l a r e n d o n Press,
72
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
F/XLI-l
d o que la adopta, favorece la seguridad i n t e r n a c i o n a l . 3 1 E n este ú l t i m o
sentido, y de a c u e r d o c o n R a y m o n d , la n e u t r a l i d a d l i m i t a e l alcance de la
guerra (al d i s m i n u i r e l n ú m e r o de beligerantes), m o d e r a la d e s t r u c t i v i d a d
de u n c o n f l i c t o a r m a d o (al reducirse los t e r r i t o r i o s y p o b l a c i o n e s afectados
p o r él) y eleva la p o s i b i l i d a d de t e r m i n a r u n e n f r e n t a m i e n t o e n t r e estados (al p r o v e e r u n a p o t e n c i a l m e d i a c i ó n e n t r e las p a r t e s ) . 3 2
L a c u e s t i ó n de la n e u t r a l i d a d t a m b i é n o c u p a u n l u g a r i m p o r t a n t e e n
la t e o r í a de las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s . E l r e a l i s m o , e l l i b e r a l i s m o , e l
estructuralismo, e l c o n s t r u c t i v i s m o y e l p o s m o d e r n i s m o o f r e c e n miradas
distintas sobre la c o n d u c t a n e u t r a l q u e ayudan a e n r i q u e c e r su t r a t a m i e n t o
conceptual.
E l p a r a d i g m a realista - e n sus vertientes c l á s i c a y e s t r u c t u r a l - se h a ocupado c o n c i e r t o detalle d e l t e m a a p a r t i r de u n a n o c i ó n f u n d a m e n t a l para
esta escuela: la persistencia d e l e q u i l i b r i o de p o d e r , sea é s t e d i à d i c o o n o ,
en la p o l í t i c a i n t e r n a c i o n a l . Es posible i d e n t i f i c a r diferencias e n t r e los realistas c l á s i c o s y los estructurales. Los p r i m e r o s analizan la n e u t r a l i d a d e n
t é r m i n o s de resultados. C o m o e n otros aspectos de las relaciones i n t e r n a cionales, p r i m a a q u í u n a " é t i c a consecuencialista": la n e u t r a l i d a d se m i d e
s e g ú n su i m p a c t o sobre e l p o d e r relativo de u n actor. D e a c u e r d o c o n este
p u n t o de vista, los realistas c o n c l u y e n que la n e u t r a l i d a d , t a l c o m o l o mostraría la e x p e r i e n c i a h i s t ó r i c a , t i e n d e a p r o d u c i r consecuencias negativas
para los intereses nacionales de los neutrales.
Reputados antecesores d e l realismo c l á s i c o c o m o T u c í d i d e s y M a q u i a velo c r i t i c a r o n f u e r t e m e n t e la n e u t r a l i d a d p o r c o n s i d e r a r l a u n c o m p o r t a m i e n t o i n e f e c t i v o . E n e l famoso "Debate M e l i a n o " de la Historia de la guerra
del Peloponeso, T u c í d i d e s s e ñ a l a las razones q u e l l e v a r o n a los atenienses a
n o aceptar q u e los m e l i o s , c o m o era su deseo, p e r m a n e c i e r a n "neutrales"
entre Atenas y Esparta. A n t e la p r e g u n t a de los delegados m e l i a n o s : "si permanecemos inactivos, ¿ n o a c e p t a r é i s ser amigos e n vez de enemigos, sin
ser aliados de n i n g u n o de los dos bandos?", sus pares atenienses respond i e r o n de m o d o c a t e g ó r i c o : " N o , pues n o nos p e r j u d i c a t a n t o vuestra enemistad c o m o vuestra amistad j u s t i f i c a d a p o r nuestra d e b i l i d a d , ya que para
los s ú b d i t o s e l o d i o es u n e j e m p l o m a n i f i e s t o de p o d e r . " 3 3 L a insistencia
de los m e l i o s e n preservar su n e u t r a l i d a d e n la g u e r r a d e l Peloponeso los
c o n d u j o a u n a t e r r i b l e d e r r o t a i n f l i g i d a p o r Atenas.
3 1
V é a s e , e n t r e otros, D a n i e l F r e i , " N e u t r a l i t y " , e n E r v i n L a z i o y J o n g Y o u ! Yoo (eds.),
World Encyclopedia
of Peace, O x f o r d , P e r g a m o n Press, 1986.
3 2
V é a s e G r e g o r y A . R a y m o n d , op. at.
3 3
T u c í d i d e s , Historia
de la guerra del Peloponeso,
M a d r i d , E d i c i o n e s C á t e d r a , 1988, p . 4 8 1 .
ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA INTERNA
73
I g u a l m e n t e , M a q u i a v e l o sostiene e n El príncipe:
Merece también aprecio u n príncipe cuando es verdadero amigo o verdadero
enemigo, es decir, cuando sin reparo alguno se muestra favorable o contrario
a alguien, determinación mucho más útil que la de permanecer neutral, porque si dos príncipes poderosos, vecinos tuyos, llegan a las manos, hay que tener en cuenta si el vencedor te puede o no causar daño. En cualquiera de los
dos casos te será siempre útil tomar partido por alguno de ellos e intervenir en
la guerra, pues en el primero, si permaneces neutral, serás siempre presa del
vencedor, con satisfacción y alegría del vencido, y sin que puedas alegar razón
alguna que justifique tu conducta y te defienda del conquistador Porque
quien vence no quiere amigos sospechosos que dejen de andarle en la adversidad, v el que pierde rechazará tu amistad por no haber querido protegerlo
con lasarmas durante la l u c h a . "
E n consecuencia, e n u n c o n f l i c t o d e t e r m i n a d o , h a b í a q u e escoger bandos, precisar posiciones y a s u m i r riesgos. Para ambos autores, los neutrales
e r a n actores i n m a d u r o s , m o r a l m e n t e irresponsables y p o l í t i c a m e n t e sospechosos, y a d e m á s estaban e s t r a t é g i c a m e n t e equivocados.
E n u n a l í n e a semejante, se p u e d e u b i c a r a u n i n f l u y e n t e realista c o m o
N i e b u h r , para q u i e n la c o n f u s i ó n e n t r e i d e a l i s m o , é t i c a , paz y n e u t r a l i d a d
se h i z o evidente d u r a n t e la Segunda G u e r r a M u n d i a l . S e g ú n este a u t o r , "la
p o l í t i c a de n e u t r a l i d a d [ . . . ] n o s ó l o es u n a t e o r í a m o r a l r e p r o b a b l e , sino
t a m b i é n u n a p o l í t i c a d e n i g r a n t e " . C u a l q u i e r paz, e n su o p i n i ó n , n o es mej o r que la g u e r r a y, p o r e l l o , naciones c o m o H o l a n d a y B é l g i c a d e b i e r o n
h a b e r c o m b a t i d o y resistido e l avance a l e m á n d u r a n t e la Segunda G u e r r a
M u n d i a l e n vez de p r o c l a m a r u n a n e u t r a l i d a d a m b i g u a . 3 5
Paralelamente, p a r a u n realista c l á s i c o c o m o M o r g e n t h a u la n e u t r a l i d a d debe ser e n t e n d i d a e n f u n c i ó n d e l e q u i l i b r i o de p o d e r . D e n t r o de ese
m a r c o de r e f e r e n c i a , los neutrales son actores q u e , al n o c o m p r o m e t e r s e ,
r e n u n c i a n de h e c h o "a desarrollar u n a p o l í t i c a e x t e r i o r " activa e n los asuntos m u n d i a l e s . 3 6 S e g ú n M o r g e n t h a u , la n e u t r a l i d a d es corrosiva y debe desalentarse. A pesar de este rechazo, i d e n t i f i c ó u n a serie de situaciones que
j u s t i f i c a n la n e u t r a l i d a d : c u a n d o la i n d e p e n d e n c i a de u n p a í s e s t á asociada
al e q u i l i b r i o de p o d e r ( c o m o B é l g i c a ) , c u a n d o se e s t á b a j o la é g i d a de u n
p o d e r p r o t e c t o r p r e p o n d e r a n t e ( c o m o Portugal) o c u a n d o se es p o c o atrac-
3 4
M a q u i a v e l o , Elprinäpe,
3 5
R e i n h o l d N i e b h u r , Christianity
B o g o t a , E l A n c o r a Editores, 1988, p p . 140-141.
and Power Politics,
N u e v a Y o r k , C h a r l e s S c r i b n e r ' Sons,
1940, p p . 42-47.
3 6
H a n s J. M o r g e n t h a u , Politics
Among
Y o r k , A l f r e d A . K n o f f , 6 1 e d . , 1 9 8 5 , p . 122.
Nations.
The Struggle for Power
and Peace, N u e v a
74
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
FIXU-l
tivo para las ambiciones imperiales de u n a g r a n p o t e n c i a ( c o m o E s p a ñ a ) . 3 7
Para este a u t o r , Suiza y Suecia l o g r a r o n m a n t e n e r su n e u t r a l i d a d e n la Seg u n d a G u e r r a M u n d i a l p o r c o m b i n a r todas o algunas de esas condiciones.
U n destacado estudioso d e l p a r a d i g m a e n e v a l u a c i ó n , J o h n Vasquez,
o p i n a que, s e g ú n los realistas, para las naciones d é b i l e s , "la alianza c o n u n a
p o t e n c i a f u e r t e es [ m á s ] útil a sus p r o p i o s i n t e r e s e s " . 3 8 A su vez, Wolfers i n troduce u n matiz a la o p i n i ó n de M o r g e n t h a u sobre la r e n u n c i a de los
neutrales a ejercer u n a p o l í t i c a e x t e r i o r activa al d i s t i n g u i r "neutrales" de
"neutralistas": los p r i m e r o s despliegan u n a p o l í t i c a e x t e r i o r basada e n la
pasividad y la a b s t e n c i ó n mientras que los segundos a p l i c a n u n a p o l í t i c a
i n t e r n a c i o n a l d i n á m i c a y p r o p o s i t i v a . 3 9 U n a o p i n i ó n semejante e n t o r n o a
los "neutralistas positivos" p u e d e encontrarse e n Liska, q u i e n , sin embargo, subraya que los neutrales e n g e n e r a l " i g n o r a n los requisitos objetivos
d e l e q u i l i b r i o i n t e r n a c i o n a l y la s e g u r i d a d " . 4 0 P o r su parte, K e n n a n , al eval u a r e n p a r t i c u l a r la P r i m e r a y la Segunda G u e r r a M u n d i a l , j u z g ó la neut r a l i d a d y su p r á c t i c a c o m o disparatada y d e p l o r a b l e . 4 1
O t r o realista, Kissinger, t a m b i é n a c e n t ú a que los estados d e b e n recon o c e r el e q u i l i b r i o de p o d e r e n sus p r á c t i c a s externas. A s í , j u s t i f i c a la neut r a l i d a d c u a n d o es u n " i n s t r u m e n t o de n e g o c i a c i ó n " (bargaining
tool) de
u n a n a c i ó n e m e r g e n t e , tal es el caso de la p o l í t i c a seguida p o r los Estados
U n i d o s hasta las dos guerras m u n d i a l e s . 4 2 Sin e m b a r g o , u n Estado n o puede n i debe ejercitar la n e u t r a l i d a d c u a n d o alcanza la m a d u r e z .
Para Carr, u n destacado e x p o n e n t e d e l realismo i n g l é s , los cambios
t e c n o l ó g i c o s , t a n t o m i l i t a r e s c o m o mercantiles, h i c i e r o n fútil y obsoleta la
a p e l a c i ó n a la n e u t r a l i d a d . Ya n o s e r í a m á s " u n a p o l í t i c a practicable p o r u n
Estado p e q u e ñ o p a r a l o g r a r su seguridad, el c u a l e s t á cada vez m á s obligado a buscar alianzas c o n estados cercanos p o d e r o s o s " . 4 3
Por su lado, realistas practicantes c o m o W i n s t o n C h u r c h i l l y J o h n Fos¬
ter Dulles f u s t i g a r o n la a d o p c i ó n de la n e u t r a l i d a d , e n p a r t i c u l a r d u r a n t e
37
Ibid., p . 196.
3 8
J o h n A . V a s q u e z , E l poder de la política de poder, M é x i c o , E d i c i o n e s G e r n i k a , 1 9 9 1 , p . 57.
3 9
V é a s e e l c a p í t u l o 14 ( " A l l i e s , N e u t r a l s , a n d N e u t r a l i s t s i n t h e C o n t e x t o f U n i t e d States
D e f e n s e P o l i c y " ) d e A r n o l d W o l f e r s , Discord
and
Collaboration.
Essays
in International
Politics,
B a l t i m o r e , T h e J o h n s H o p k i n s U n i v e r s i t y Press, 1962.
4 0
G e o r g e L i s k a , " T h e T h i r d Party: T h e R a t i o n a l e o f N o n a l i g n m e n t " , e n L a u r e n c e W .
M a r t i n ( e d . ) , Neutralism
and Nonalignment.
The New States in World Affairs,
Nueva York, Praeger
P u b . , 1962, p . 86.
4 1
V é a s e G e o r g e F. K e n n a n , Realities
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versity Press, 1954.
4 2
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4 3
C h a r l e s J o n e s , E.H.
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A Duty toLie,
Cambridge, Cambrid-
ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA INTERNA
75
la Segunda G u e r r a M u n d i a l , j u z g a n d o la p r á c t i c a n e u t r a l c o n calificativos
despectivos: i m p ú d i c a , c o b a r d e y m i o p e . 4 4
S e g ú n se aprecia, u n h i l o c o n d u c t o r recorre a los d e n o m i n a d o s realistas
h i s t ó r i c o s c o m o T u c í d i d e s y Maquiavelo, a realistas t e ó r i c o s c o m o N i e b u h r ,
M o r g e n t h a u , W o l f e r s , Liska y Carr, a realistas practicantes c o m o C h u r c h i l l
y Dulles y a realistas t e ó r i c o s y practicantes c o m o K e n n a n y Kissinger: la
p e r c e p c i ó n negativa de la n e u t r a l i d a d , e n especial e n m o m e n t o s decisivos
de u n a g u e r r a .
El rechazo realista a la n e u t r a l i d a d se hizo m á s n í t i d o d e s p u é s de la Seg u n d a G u e r r a M u n d i a l y e n el á m b i t o de los f o r m u l a d o r e s de p o l í t i c a s e n
W a s h i n g t o n . E x p l í c i t a m e n t e , el famoso N S C 68 i n d i c a b a que era i m p e r a t i v o para los Estados U n i d o s que "owr allies do not as a result of a sense offrustration or of Soviet intimidation drift into a course ofneutrality eventually leading
to Soviet domination".45
Se trataba de c o n t e n e r el n e u t r a l i s m o d o n d e fuese
necesario.46
Sin d u d a , d e t r á s de este j u i c i o negativo sobre la n e u t r a l i d a d se m a n i fiesta la p o s i c i ó n d e l p o d e r o s o - t a n t o d e l que tiene p o d e r c o m o d e l que
aspira a i n c r e m e n t a r l o - p a r a q u i e n , e n u n c o n f l i c t o a r m a d o o e n u n a disy u n t i v a vital, t o d a a c t i t u d n e u t r a l es c o n d e n a b l e . E l que posee p o d e r , así
c o m o el que a m b i c i o n a t e n e r l o , p r e f i e r e n u n i n v o l u c r a m i e n t o masivo de
todos los participantes, t a n t o p o r razones p o l í t i c a s e i d e o l ó g i c a s c o m o p o r
motivos e c o n ó m i c o s y m i l i t a r e s . L a m a x i m i z a c i ó n d e l p r o p i o p o d e r - t a n
cara al r e a l i s m o - exige asegurarse que el c o n t r i n c a n t e n o p u e d a alcanzar
esa m i s m a m e t a . D e allí que la n e u t r a l i d a d sea p e r c i b i d a c o m o u n a deserc i ó n en la l u c h a p o r el p o d e r e n t r e los grandes o p o n e n t e s .
De m o d o c o n c o m i t a n t e , cabe m e n c i o n a r que la i m a g e n d e l n e u t r a l par a el actor p o d e r o s o n o es la d e l e n e m i g o o a d v e r s a r i o . 4 7 Es, m á s b i e n , la
i m a g e n d e l d e p e n d i e n t e o i n m a d u r o ; la de a l g u i e n que n o e n t i e n d e los i n tereses e n j u e g o e n u n a c o y u n t u r a dada ( p a r t i c u l a r m e n t e e n m o m e n t o s de
g u e r r a ) n i p u e d e actuar e n consecuencia. A n t e esa r e a l i d a d , el p o d e r o s o
- s i g u i e n d o el recetario r e a l i s t a - p u e d e o p t a r p o r p e r s u a d i r o p r e s i o n a r al
n e u t r a l p a r a l o g r a r u n c a m b i o de p o s i c i ó n favorable a su p r o p i a necesidad
c o m o g r a n p o t e n c i a . P a r a d ó j i c a m e n t e , el realismo p r o p o n e u n a especie de
4 4
4 6
V é a s e G r e g o r y A . R a y m o n d , op. cit., p . 124.
U.S. N a t i o n a l S e c u r i t y C o u n c i l , "NSC-68: A R e p o r t t o t h e N a t i o n a l S e c u r i t y C o u n c i l ,
A p r i l 14, 1 9 5 0 " , Naval
4 6
tics ofContainment,
4 7
War College Review, m a y o - j u n i o d e 1975, p . 95.
V é a s e j e r r y W . S a n d e r s , Peddlers
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The Committe on the Present Danger
and the Poli¬
B o s t o n , S o u t h E n d Press, 1983.
Sobre la d i f e r e n c i a e n t r e la i m a g e n d e l e n e m i g o y la d e l d e p e n d i e n t e , v é a s e M a r t h a L .
C o t t a m , Images
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b u r g h Press, 1994.
Intervention:
U.S. Poliáes
in Latín
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P i t t s b u r g h , U n i v e r s i t y o f Pitts¬
76
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
Í7XLI-1
postura p r i n c i p i s t a - d e exigencia casi n o r m a t i v a - e n vez de u n a p r a g m á t i ca, m á s cercana a la r a c i o n a l i d a d medios-fines y a la l ó g i c a costo-beneficio
propias de la visión realista clásica de las relaciones internacionales.
A l m i s m o tiempo, los realistas aceptan y r e s p a l d a n la n e u t r a l i z a c i ó n .
Esta p o s i b i l i d a d , c o m o q u e d ó d i c h o , n o resulta de la o p c i ó n a u t ó n o m a de
u n actor m e n o r o p e r i f é r i c o , sino d e l h e c h o de que u n o o varios grandes
poderes la i n s t a u r e n , g a r a n t i z a n d o la i n t e g r i d a d de tal Estado, siempre y
c u a n d o n o q u i e b r e su n e u t r a l i d a d n i a d o p t e decisiones - d i p l o m á t i c a s o
m i l i t a r e s - c o n t r a el o los agentes que establecieron y aseguraron su status
n e u t r a l . E j e m p l o s de n e u t r a l i z a c i ó n h a n sido los de L u x e m b u r g o e n t r e
1867 y 1940, B é l g i c a e n t r e 1839 y 1919 y A u s t r i a a p a r t i r de 1955 y d u r a n t e
la G u e r r a F r í a , e n t r e o t r o s . 4 8 Cabe s e ñ a l a r que la n e u t r a l i z a c i ó n n o es ajena al e q u i l i b r i o de p o d e r . Es u n a parte f u n d a m e n t a l d e l j u e g o de los grandes p o d e r e s e n la c o n s t r u c c i ó n d e l e q u i l i b r i o de p o d e r g e n e r a l o r e g i o n a l .
E n la o r i l l a d e l realismo estructural, n o existe a priori u n a v a l o r a c i ó n
negativa de la n e u t r a l i d a d , n i se j u z g a i n c o n v e n i e n t e su i n v o c a c i ó n . Desde
este á n g u l o a n a l í t i c o n o interesa t a n t o la v o l u n t a d d e l Estado (factor de seg u n d a i m a g e n ) , sino las consecuencias de la a n a r q u í a , p r i n c i p i o ordenad o r de l a estructura i n t e r n a c i o n a l , sobre la c o n d u c t a de los estados y, m á s
e s p e c í f i c a m e n t e , e n la r e p e t i c i ó n d e l e q u i l i b r i o de p o d e r . 4 9 Frente a este
ú l t i m o , las c o n d u c t a s posibles p a r a los estados s e r í a n s ó l o dos, tanto p a r a
los p a í s e s centrales c o m o p a r a los p e r i f é r i c o s : e q u i l i b r a r (balance) a favor
de u n a c o a l i c i ó n desafiante o a n t i h e g e m ó n i c a , o plegarse (bandwagon) a la
c o a l i c i ó n g a n a d o r a o h e g e m ó n i c a . E n u n sistema d o m i n a d o p o r el e q u i l i b r i o de p o d e r , ante el d e s e q u i l i b r i o p r o d u c i d o p o r la p r e p o n d e r a n c i a de
u n solo p o l o , se hace necesario, s e g ú n W a l t z , el balancing.
E n su t e x t o sobre la f o r m a c i ó n de las alianzas, W a l t i n t r o d u c e u n i m p o r t a n t e matiz al e n f o q u e de Waltz. L a t e o r í a d e l e q u i l i b r i o d e l p o d e r desarrollada p o r este ú l t i m o a u t o r sostiene que los estados, t a n t o las grandes
potencias c o m o los secundarios, p r o c u r a n e q u i l i b r a r a los estados d o m i nantes c u a n d o se sienten amenazados p o r l a a c u m u l a c i ó n , lisa y llana, de
a t r i b u t o s de p o d e r (militares, e c o n ó m i c o s , t e c n o l ó g i c o s , d e m o g r á f i c o s , políticos, e t c . ) . E n c a m b i o , la t e o r í a de e q u i l i b r i o de amenazas expuesta p o r
W a l t s e ñ a l a que esta s u m a de atributos n o constituye p o r sí m i s m a u n a
f u e n t e de p e l i g r o s y, e n consecuencia, t a m p o c o s e r í a la variable p r i n c i p a l
p a r a c o m p r e n d e r el o r i g e n y la e v o l u c i ó n de las alianzas. E l p o d e r acumu-
4 8
V é a s e , C y r i l E. B l a c k , R i c h a r d A . F a l k , K l a u s K n o r r y O r a n R. Y o u n g , Neutralization
World Politics,
4 9
and
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V é a s e K e n n e t h N . W a l t z , Theory of International
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R e a d i n g , A d d i s o n - W e s l e y , 1979.
ENE-MAR 2001
RELACIONES
77
INTERNACIONALES Y POLÍTICA INTERNA
l a d o y la amenaza se s u p e r p o n e n p e r o n o son i d é n t i c o s . 5 0 S e g ú n W a l t , el
c o m p o r t a m i e n t o estatal es u n a respuesta a las amenazas que p r o v i e n e n de
o t r o s estados y que resultan de u n a c o m b i n a c i ó n de c u a t r o factores: acum u l a c i ó n de recursos de p o d e r , p r o x i m i d a d g e o g r á f i c a , capacidades ofensivas e intenciones agresivas. E n sus palabras, "los estados p e r c i b i d o s c o m o
agresivos llevarán p r o b a b l e m e n t e a los otros a e q u i l i b r a r l o s " . 5 1 D e a c u e r d o
c o n esto, los p a í s e s secundarios n o p o d r í a n mantenerse impasibles, y e n
caso de u n a g u e r r a d e b e r í a n o p t a r p o r el bandwagoning a la p o t e n c i a percib i d a c o m o n o (o m e n o s ) agresiva. 5 2
E n u n trabajo m á s reciente, S c h r o e d e r i n t r o d u c e u n a tercera o p c i ó n
q u e da lugar a la n e u t r a l i d a d e n la t e o r í a neorrealista: la p o s i b i l i d a d de esconderse (hiding) f r e n t e a la c o m p e t e n c i a p o r la h e g e m o n í a . 5 3 Esta postur a , que es asumida c o m o aislacionista y defensiva, supone evitar contactos
c o n diversas contrapartes c o m p r o m e t i d a s e n la l u c h a p o r el p o d e r o pref e r i r la pasividad. A s í , se r e c o n o c e que la n e u t r a l i d a d p u e d e ser f u n c i o n a l
p a r a u n p a í s p e r i f é r i c o e n d e t e r m i n a d a s situaciones h i s t ó r i c a s . Para Schroe d e r , la Segunda G u e r r a M u n d i a l es u n i m p o r t a n t e estudio de caso sobre
l a n e u t r a l i d a d y su f u n c i o n a l i d a d . N e u t r a l e s c o m o E s p a ñ a , Suecia, Suiza y
T u r q u í a se f u e r o n i n c l i n a n d o de a c u e r d o c o n la e v o l u c i ó n de la g u e r r a :
hasta 1941 estuvieron atentos al avance de H i t l e r , d e s p u é s de 1941-1942 se
p l e g a r o n cada vez a sus e n e m i g o s . Hasta A r g e n t i n a , s e g ú n S c h r o e d e r , fue
d e f i n i é n d o s e cada vez m á s a favor de los aliados.
Desde o t r o e n f o q u e realista, d e n o m i n a d o "realismo p e r i f é r i c o " , se
sostiene que la n e u t r a l i d a d es i n c o r r e c t a e i n c o n d u c e n t e : p u e d e reflejar
dos actitudes i g u a l m e n t e equivocadas, u n i d e a l i s m o gravoso o u n d e s a f í o
d e s a t i n a d o . 5 4 Para E s c u d é , la n o c o n s i d e r a c i ó n de las a s i m e t r í a s de p o d e r
e n el sistema i n t e r n a c i o n a l y de los costos que p r o d u c e u n a p o l í t i c a n e u t r a l p a r a los p a í s e s p e r i f é r i c o s lleva a la a d o p c i ó n de u n a estrategia e r r a d a ,
sea é s t a i n o c e n t e o p r e m e d i t a d a . E n consecuencia, el actor m e n o r (relativamente
i r r e l e v a n t e p a r a los intereses vitales de u n a p o t e n c i a m a y o r )
5 0
M i c h a e l M a s t r a n d u n o , "Preserving t h e U n i p o l a r M o m e n t : Realist T h e o r i e s a n d
G r a n d S t r a t e g y a f t e r t h e C o l d W a r " , International
U.S.
Security, p r i m a v e r a d e 1997, v o l . 2 1 , n ú m . 4,
p . 59.
5 1
52
5 3
S t e p h e n M . W a l t , The Origins
Ibid, p. 29.
of Alliances,
I t h a c a , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1987, p . 25.
V é a s e P a u l S c h r o e d e r , " H i s t o r i c a l R e a l i s t vs. N e o - r e a l i s t T h e o r y " , International
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v o l . 19, n ú m . 1 , 1994.
5 4
V é a s e C a r l o s E s c u d é , El realismo
noamericano,
1995.
de los estados débiles, B u e n o s A i r e s , G r u p o E d i t o r L a t i -
78
Í7XLI-1
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
d e b e r í a e n t e n d e r que l o m á s c o n v e n i e n t e es p l e g a r s e , 5 5 y n o c o n f r o n t a r al
actor d o m i n a n t e .
A p o r t e s recientes de autores realistas c o m o M i c h a e l B r o w n , T h o m a s
Christensen, R a n d a l l Schweller y Fareed Zakaria, e n t r e otros, h a n sido u b i cados p o r G i d e o n Rose e n u n a c a t e g o r í a d i s t i n t a d e n t r o de la t r a d i c i ó n
realista: e l "realismo n e o c l á s i c o " . Estos trabajos s u m a n a las variables u t i lizadas p o r los realismos c l á s i c o y estructural otras que i n t e r v i e n e n e n el
n i v e l de la u n i d a d de análisis (el Estado). E n especial, el i m p a c t o de las
p e r c e p c i o n e s de las élites p o l í t i c a s y d e l t i p o de e s t r u c t u r a i n t e r n a e n e l
m o d o e n que los estados r e s p o n d e n a las i n c e r t i d u m b r e s d e l escenario ext e r n o . 5 6 A m b o s factores s e r í a n f u n d a m e n t a l e s p a r a explicar p o r q u é los
l í d e r e s , p o r e j e m p l o , d e c i d e n seguir u n a p o l í t i c a de n e u t r a l i d a d . Rose destaca que m á s que la b ú s q u e d a de s e g u r i d a d , las élites - e n los trabajos de
los autores m e n c i o n a d o s - p r e t e n d e n m a n e j a r la i n c e r t i d u m b r e y c o n t r o lar, e n algo, el a m b i e n t e i n t e r n a c i o n a l q u e c o n f r o n t a n .
C o m o p u e d e apreciarse, esta perspectiva t e ó r i c a m a t i z a las visiones gen e r a l m e n t e críticas de los realismos c l á s i c o , e s t r u c t u r a l y p e r i f é r i c o de la
n e u t r a l i d a d . N o e s t a r í a m o s ante u n e n f o q u e que la avala o d e f i e n d e ; simp l e m e n t e , se p o s t u l a la necesidad de i n c o r p o r a r la d i m e n s i ó n i n t e r n a de la
p o l í t i c a e x t e r i o r y, c o n s e c u e n t e m e n t e , el p a p e l de las élites dirigentes y el
n i v e l de a u t o n o m í a de que d i s p o n e n f r e n t e a las presiones y demandas de
la sociedad.
P o r su p a r t e , la perspectiva l i b e r a l sobre la n e u t r a l i d a d resulta m á s
p r o b l e m á t i c a y m e n o s h o m o g é n e a que la r e a l i s t a . 5 7 E n la t r a d i c i ó n greciana, la p o s i c i ó n n e u t r a l se califica s e g ú n la g u e r r a sea ' j u s t a " o "injusta". E n
5 5
S e g ú n L a r s o n , l a o p c i ó n "bandwagon"
e n l a d e los estados c o n i n s t i t u c i o n e s f r á g i l e s ,
c o n u n a i d e n t i d a d n a c i o n a l d é b i l , m u y i n f l u i d o s p o r f u e r z a s e x t e r n a s y b a s t a n t e ansiosos p o r
r e c i b i r a s i s t e n c i a e c o n ó m i c a y d e o t r a í n d o l e d e u n p o d e r g r a v i t a n t e . E n ese c o n t e x t o , a q u e l l a
alternativa de o r d e n externo, e n m e d i o de u n escenario i n t e r n o fragmentado, puede contrib u i r a asegurar la i n f l u e n c i a y el c o n t r o l d o m é s t i c o s de u n a élite. V é a n s e D e b o r a h W e l c h Lars o n , Origins
of Containment:
A Psychological
Explanation,
P r i n c e t o n , P r i n c e t o n U n i v e r s i t y Press,
1985, y D e b o r a h W e l c h L a r s o n , " B a n d w a g o n I m a g e s i n A m e r i c a n F o r e i g n P o l i c y : M y t h o r Reality?", e n R o b e r t J e r v i s y J a c k S n y d e r ( e d s . ) , Dóminos
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5 6
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and Bandwagons:
Strategic Belief and
Super-
N u e v a Y o r k , O x f o r d U n i v e r s i t y Press, 1990.
V é a s e G i d e o n Rose, " N e o c l a s s i c a l R e a l i s m a n d T h e o r i e s o f F o r e i g n P o l i c y " , World Poli-
tics, v o l . 5 1 , n u m . 3, 1998.
5 7
V é a n s e , entre otros, Francisco Javier P e ñ a s , "Liberalismo y relaciones internacionales:
l a tesis d e l a paz d e m o c r á t i c a y sus c r í t i c o s " , Isegoría,
( e d . ) , Neorealism
and Neoliberalism:
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Debate, N u e v a Y o r k , C o l u m b i a U n i v e r s i t y
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ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA INTERNA
79
e l p r i m e r caso, los p a í s e s que d e c i d e n mantenerse neutrales n o d e b e n hacer n a d a q u e a u m e n t e el p o d e r d e l Estado que sirve las causas malas o q u e
d e b i l i t e a q u i e n tiene la j u s t i c i a de su parte. C u a n d o la g u e r r a es " i n j u s t a "
e l d e b e r de " i m p a r c i a l i d a d " se i m p o n e . C i e r t a m e n t e , esta ú l t i m a s i t u a c i ó n
era la que p r e d o m i n a b a e n E u r o p a c u a n d o G r o c i o d e s a r r o l l ó sus trabajos.
C o m o r e c u e r d a Frank, el papa ya n o t e n í a la a u t o r i d a d para establecer el
c a m p o e n e l que se situaba la j u s t i c i a o la i n j u s t i c i a . 5 8 Este aspecto d e j a de
ser " o b j e t i v a b l e " y el p r o b l e m a se traslada d e l t e r r e n o de la m o r a l al de las
relaciones de fuerzas e n t r e las grandes potencias.
E n la t r a d i c i ó n k a n t i a n a de la "paz p e r p e t u a " , la n e u t r a l i d a d se a d m i t e
e n caso de g u e r r a e n t r e estados n o d e m o c r á t i c o s y n o así c u a n d o t i e n e l u gar e n t r e u n o o varios estados a u t o r i t a r i o s y los m i e m b r o s de la "federac i ó n de democracias", que i n t e g r a r í a n u n sistema p r o p i o de s e g u r i d a d
colectiva. E n la t r a d i c i ó n s m i t h i a n a , que destaca las consecuencias b e n é f i cas de la " m a n o i n v i s i b l e " d e l m e r c a d o y los efectos bondadosos d e l free tra¬
de, se s u p o n e que la g u e r r a es i m p r o d u c t i v a ; algo que los neutrales h a n
sostenido e n reiteradas o p o r t u n i d a d e s . E n la t r a d i c i ó n w i l s o n i a n a de la seg u r i d a d colectiva, la r e s p o n s a b i l i d a d c o m u n i t a r i a p a r a r e s p o n d e r a las
amenazas a la paz n o deja l u g a r a la n e u t r a l i d a d . M á s a ú n , los p a í s e s n e u trales p u e d e n aparecer c o m o actores e g o í s t a s que se o p o n e n a "hacer la
g u e r r a a la g u e r r a " . 5 9 L a a g r e s i ó n n o es s ó l o u n c r i m e n c o n t r a las v í c t i m a s
i n m e d i a t a s , sino c o n t r a t o d a la sociedad i n t e r n a c i o n a l . L a i m p l i c a n c i a obvia de este r a z o n a m i e n t o es que n o se p u e d e ser n e u t r a l f r e n t e a los agresores y sus v í c t i m a s : los estados tienen el d e r e c h o y el d e b e r de r e s p o n d e r a
la a g r e s i ó n . Este d e b e r hacia los otros se f u n d a m e n t a e n razones m o r a l e s
(castigar a q u i e n h a i n i c i a d o u n a g u e r r a injusta) y de c o n v e n i e n c i a (al part i c i p a r e n la g u e r r a d e n t r o de u n esquema de seguridad colectiva cada
Estado i n v i e r t e en su p r o p i a s e g u r i d a d a l a r g o p l a z o ) . 6 0 E n breve, las vertientes liberales c l á s i c a s i n f o r m a n de m o d o d i f e r e n t e sobre la n e u t r a l i d a d ,
su p e r t i n e n c i a , sentido y e j e r c i c i o . 6 1
D e n t r o d e l c a m p o l i b e r a l , cabe destacar los aportes recientes de M o ravcsik que p r o c u r a n d i l u c i d a r la c o n t r i b u c i ó n d e l l i b e r a l i s m o a la t e o r í a
de las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s . A d i f e r e n c i a de los realistas, p a r a q u i e n e s
6 8
F r a n k , op. át,
p . 26.
5 9
F r a n k , op. át,
p . 28.
6 0
V é a s e D a v i d C. H e n d r i c k s o n , " T h e E t h i c s o f C o l l e c t i v e S e c u r i t y " , Ethics
nal Affairs,
6 1
and
Internatio-
v o l . 7, 1993, p p . 4 y 5.
Esta t e n s i ó n e n t o r n o a l a n e u t r a l i d a d se o b s e r v a m u y p a r t i c u l a r m e n t e e n e l c a p í t u l o
s o b r e ese t e m a ( p p . 233-250) e n e l t e x t o d e M i c h a e l W a l z e r , > s í and Unjust
Wars, N u e v a Y o r k ,
Basic B o o k s , 1 9 7 7 . D i c h a t e n s i ó n l a e x p l i c a e n d e t a l l e D a v i d C. H e n d r i c k s o n , " I n D e f e n s e o f
R e a l i s m : A C o m m e n t a r y o n J u s t a n d U n j u s t W a r s " , Ethics
and International
Affairs, v o l . 1 1 , 1997.
80
Í7XLI-1
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
la c o n f i g u r a c i ó n de atributos de p o d e r es el factor m á s relevante p a r a dar
c u e n t a d e l c o m p o r t a m i e n t o e x t e r n o de u n Estado, el liberalismo p o n e el
acento e n la " c o n f i g u r a c i ó n de las preferencias estatales" y e n las restricciones que e n f r e n t a n los gobernantes. A m b a s resultan de la c o n j u n c i ó n de tres
factores principales: valores e i d e n t i d a d e s ( l i b e r a l i s m o " i d e a c i o n a l " ) , el alcance y m o d a l i d a d e s de las transacciones e c o n ó m i c a s (liberalismo "comercial") y e l t i p o de r e p r e s e n t a c i ó n i n t e r n a ( l i b e r a l i s m o " r e p u b l i c a n o " ) . 6 2
S e g ú n este autor, los actores p r i n c i p a l e s p a r a e l l i b e r a l i s m o son los i n d i v i d u o s y los g r u p o s privados que a c t ú a n e n u n c o n t e x t o m a r c a d o p o r la
escasez de recursos materiales, la i n t e r d e p e n d e n c i a e c o n ó m i c a , la existencia de valores conflictivos y la desigual d i s t r i b u c i ó n de atributos de p o d e r
p a r a ejercer i n f l u e n c i a social. Los estados c o n s t i t u y e n u n a i n s t i t u c i ó n representativa que refleja las c o n d i c i o n e s sociales internas. U n a vez definidas
las preferencias estatales, el Estado a c t ú a c o n s e c u e n t e m e n t e e n el á m b i t o
de la p o l í t i c a m u n d i a l . Por t a n t o , n o hay u n esquema p r e d e t e r m i n a d o que
c o n d i c i o n e la o p c i ó n p o r la n e u t r a l i d a d . L o c e n t r a l es analizar c ó m o y p o r
q u é se p r o d u c e d i c h o c o m p o r t a m i e n t o .
R e c i e n t e m e n t e , el t e m a de la n e u t r a l i d a d t a m b i é n fue analizado desde
la perspectiva constructivista. Esta c o r r i e n t e resalta la i m p o r t a n c i a t a n t o
de las n o r m a s y de las ideas, c o m o de los aspectos materiales y de la i n t e r a c c i ó n de la estructura (stmcturé) y el agente (agency) e n la d e f i n i c i ó n de
intereses y p r á c t i c a s sociales, en este caso de naturaleza i n t e r n a c i o n a l . 6 3 D i c h o de o t r o m o d o , la i d e n t i d a d y p r á c t i c a de u n Estado n o obedece ú n i c a m e n t e a c o n d i c i o n e s materiales m e n s u r a b l e s , 6 4 sino t a m b i é n a factores
m e n o s tangibles, c o m o las creencias y las regulaciones.
A s í , e l constructivismo expresa "the manner in which the material world
shapes and is shaped by human action and interaction depends on dynamic norma¬
tive and epistemic interpretations ofthe material world".65 D e allí que e l agente y
la e structura se e n c u e n t r e n e n u n proceso de m u t u a c o n s t i t u c i ó n . A u n q u e
A n d r e w Moravcsik, " T a k i n g Preferences Seriously: A L i b e r a l T h e o r y o f I n t e r n a t i o n a l
6 2
P o l i t i c s " , International
tional
Organization,
v o l . 5 1 , n u m . 4, 1997, p . 5 1 3 .
V é a n s e , entre otros, A l e x a n d e r W e n d t , " C o n s t r u c t i n g I n t e r n a t i o n a l Politics",
6 3
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So-
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R e l a t i o n s T h e o r y " , World Politics, v o l . 5 0 , n ú m . 1 , 1998.
6 4
ties"^
L a i d e a d e q u e "the environment
of states can be conceived
solely in terms of physical
capabili-
t a n t o n e o r r e a l i s t a c o m o n e o l i b e r a l . V é a s e J e f f r e y T . C h e c k e l , op. at., p . 333.
6 5
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ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA
INTERNA
81
l a r e l a c i ó n entre la i d e n t i d a d y los intereses es d i a l é c t i c a , los constructivistas
a s u m e n que la p r i m e r a tiene " p r i o r i d a d a n a l í t i c a " ; d a d o que ella " m o l d e a
los intereses, l o que, a su vez, m o l d e a la p o l í t i c a (externa) e n el t i e m p o " . 6 6
Desde este á n g u l o , y t o m a n d o c o m o e j e m p l o a los Estados U n i d o s desde su i n d e p e n d e n c i a hasta la g u e r r a de 1812, Bukovansky afirma que la
n e u t r a l i d a d y su p r á c t i c a e s t á n ligadas a la c o n f i g u r a c i ó n y el desarrollo de
l a i d e n t i d a d n a c i o n a l . 6 7 S e g ú n esta autora, los l í d e r e s estadounidenses,
i d e n t i f i c a d o s c o n u n a c o n c e p c i ó n r e p u b l i c a n a tanto e n l o p o l í t i c o c o m o
e n l o e c o n ó m i c o , i m p u l s a r o n u n a suerte de " n e u t r a l i d a d l i b e r a l " ; l o que
significaba m á s derechos (liberales) p a r a los neutrales y menos para los
beligerantes. Y concluye: "legitimada ( i n t e r n a m e n t e ) e n t é r m i n o s de u n
discurso p o l í t i c o y e c o n ó m i c o r e p u b l i c a n o , los p r i n c i p i o s legales i n t e r n a cionales de u n a n e u t r a l i d a d l i b e r a l c o n t r i b u y e r o n a c o n s t i t u i r la i d e n t i d a d
n a c i o n a l de los Estados U n i d o s vis-á-vis E u r o p a " . 6 8
E n breve, y a diferencia de los liberales y realistas, p a r a los constructivistas n o c o r r e s p o n d e discutir si la n e u t r a l i d a d es c o r r e c t a o i n c o n v e n i e n te, positiva o negativa, sensata o t o r p e , j u s t a o i n m o r a l . Se trata de precisar
l a f o r m a e n que la n e u t r a l i d a d expresa las i d e n t i d a d e s e intereses de u n a
sociedad e n u n a etapa h i s t ó r i c a d e t e r m i n a d a .
Desde o t r o á n g u l o i n t e r p r e t a t i v o , los enfoques estructuralistas (globalistas, marxistas, neomarxistas, de e c o n o m í a p o l í t i c a i n t e r n a c i o n a l , etc.) se
h a n o c u p a d o , d i r e c t a o i n d i r e c t a m e n t e , de la n e u t r a l i d a d . Por e j e m p l o , si
b i e n n i M a r x n i Engels d e s a r r o l l a r o n u n a t e o r í a de las relaciones i n t e r n a cionales, sus aportes e c o n ó m i c o s , p o l í t i c o s y filosóficos p o s i b i l i t a n u n a comp r e n s i ó n alternativa (a la l i b e r a l y a la realista) de la p o l í t i c a m u n d i a l . 6 9
C o n base e n sus escritos, L e n i n a m p l i ó la perspectiva marxista sobre los
asuntos i n t e r n a c i o n a l e s e i n t r o d u j o algunas referencias escasas, a u n q u e exp l í c i t a s , sobre la n e u t r a l i d a d . S e g ú n este a u t o r , é s t a expresaba el deseo de
l a " p e q u e ñ a b u r g u e s í a de q u e d a r a suficiente distancia de las grandes batallas de la h i s t o r i a de la h u m a n i d a d " ; l o q u e i m p l i c a b a asumir la "pasivid a d " , a d o p t a r u n curso de a c c i ó n " r e a c c i o n a r i o " y actuar de m a n e r a
" i l u s a " . 7 0 I g u a l m e n t e , la p e r c e p c i ó n de la n e u t r a l i d a d e n la U n i ó n Soviéti-
6 6
M l a d a Bukovansky, " A m e r i c a n I d e n t i t y a n d N e u t r a l Rights f r o m I n d e p e n d e n c e to the
W a r o f 1 8 1 2 " , International
67
Organization,
v o l . 5 1 , n u m . 2, 1997, p p . 2 1 0 - 2 1 1 .
Ibid.
68
Ibid., p . 2 3 8 .
6 9
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82
fJXLI-l
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
ca p o s r e v o l u c i o n a r i a fue n e g a t i v a , 7 1 m e r e c i ó u n a " c o n d e n a m o r a l " y, m á s
a ú n , se e x t e n d i ó a los p a í s e s neutrales d u r a n t e la Segunda G u e r r a M u n d i a l . 7 2 P o r esta r a z ó n , los d i r i g e n t e s s o v i é t i c o s c o n s i d e r a r o n que la p o l í t i c a
de los Estados U n i d o s hacia A m é r i c a L a t i n a d u r a n t e esa c o n t i e n d a "des e m p e ñ ó objetivamente u n p a p e l p o s i t i v o " 7 3 d e b i d o a que p r e s i o n ó a los
p a í s e s d e l hemisferio a a b a n d o n a r la n e u t r a l i d a d .
Sin e m b a r g o , al calor de la G u e r r a F r í a , e n m e d i o d e l proceso de desc o l o n i z a c i ó n y d e l n a c i m i e n t o d e l M o v i m i e n t o de P a í s e s n o A l i n e a d o s , y
l u e g o de que algunos p a í s e s e u r o p e o s (tales c o m o F i n l a n d i a , A u s t r i a y Suecia) a s u m i e r a n posturas neutrales, los analistas (así c o m o los p o l í t i c o s ) e n
M o s c ú c o m e n z a r o n a usar o p i n i o n e s elogiosas sobre la n e u t r a l i d a d : a p o r t e
a la s e g u r i d a d y la paz, e x p r e s i ó n d e l f r e n o al i m p e r i a l i s m o , r e a f i r m a c i ó n
de u n a i n d e p e n d e n c i a d i p l o m á t i c a y m i l i t a r . C l a r o e s t á que la "creciente
t o l e r a n c i a soviética hacia la n e u t r a l i d a d " 7 4 e n e l T e r c e r M u n d o y parte de
E u r o p a n o significó la a c e p t a c i ó n de u n a c o n d u c t a n e u t r a l de parte de las
naciones d e l Pacto de Varsovia.
P a r a l e l a m e n t e , los enfoques de la e c o n o m í a - m u n d o (world-economy)75 y
de l a d e p e n d e n c i a , 7 6 e n t r e otros, h a c e n r e f e r e n c i a i m p l í c i t a al t e m a de la
n e u t r a l i d a d que aparece c o m o u n a n o c i ó n derivada. L a p r i m e r a escuela se
a p r o x i m a al t e m a al considerar la s i t u a c i ó n de la "semiperiferia", n o c i ó n
de n a t u r a l e z a e c o n ó m i c a , e n la q u e se destacan y v a l o r a n positivamente algunas conductas que p u e d e n asimilarse a las q u e g u i a r í a n a los neutrales:
la b ú s q u e d a de la d i s t e n s i ó n i n t e r n a c i o n a l e n u n escenario p o l a r i z a d o , el
i n c r e m e n t o d e l p o d e r estatal i n t e r n o p a r a o p e r a r c o n mayores m á r g e n e s
de a c c i ó n externa, la i n t e n c i ó n de elevarse e n la p i r á m i d e de l a j e r a r q u í a de
naciones, e t c é t e r a . 7 7
7 1
V é a s e , M a r g o t L i g h t , " N e u t r a l i s m a n d N o n a l i g n m e n t : T h e Dialectics o f Soviet T h e -
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ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA
83
INTERNA
L a escuela de la d e p e n d e n c i a , p o r su parte, enfatiza la n o c i ó n de la aut o n o m í a , i d e a de naturaleza p o l í t i c a que se manifiesta e n el c a m p o extern o . E n este caso, el i n t e r é s p o r a m p l i a r el p o d e r n e g o c i a d o r de los actores
m e n o r e s d e l sistema i n t e r n a c i o n a l c o n d u j o a r e f i n a r a r g u m e n t o s e n t o r n o
a la validez y ventajas de u n a n e u t r a l i d a d p r o t a g o n i s t a y m i l i t a n t e d e l Tercer M u n d o e n las cuestiones m u n d i a l e s . D e a l g u n a m a n e r a , desde el Sur y
e n m e d i o de u n a caliente G u e r r a F r í a , se i n t e n t ó racionalizar y r e c o m e n dar u n c o m p o r t a m i e n t o n e u t r a l a s e r t i v o . 7 8 Cabe agregar que en su v e r s i ó n
e u r o p e a , varios p a í s e s n ó r d i c o s -Suecia, e n p a r t i c u l a r - c o n c i b i e r o n su neut r a l i d a d tras la Segunda G u e r r a M u n d i a l e n t é r m i n o s relativamente semej a n t e s , es decir, c o m o u n a f o r m a de superar su d e p e n d e n c i a externa en el
c o n c i e r t o de las n a c i o n e s . 7 9
E n r e s u m e n , las distintas variaciones de los enfoques estructuralistas
de la p o l í t i c a m u n d i a l , e n p a r t i c u l a r d u r a n t e la G u e r r a F r í a , t i e n e n u n a m i rada positiva de la n e u t r a l i d a d a la que p e r c i b e n c o m o p e r t i n e n t e , f u n c i o n a l
y necesaria. Todas ellas e x h i b e n u n a r a c i o n a l i d a d semejante a la realista,
p e r o i n v e r t i d a : el e q u i l i b r i o de p o d e r , c o n su c o m b i n a c i ó n de alianzas y de
actores e g o í s t a s que buscan la supervivencia e n u n c o n t e x t o a n á r q u i c o , justifica la p r á c t i c a de la n e u t r a l i d a d .
Por ú l t i m o , desde la perspectiva p o s m o d e r n i s t a (posestructuralista,
pospositivista, etc.), la n e u t r a l i d a d n o parece c o n s t i t u i r u n tema singularm e n t e r e l e v a n t e . 8 0 E n la m e d i d a e n que la c r í t i c a p o s m o d e r n i s t a a p u n t a ,
e n t r e otros aspectos, a p r o b l e m a t i z a r las premisas de la s o b e r a n í a n a c i o n a l
y la a n a r q u í a i n t e r n a c i o n a l , así c o m o la visión d e l Estado c o m o u n a estruct u r a a h i s t ó r i c a y la d i s o c i a c i ó n entre u n a d e n t r o y u n afuera en la p o l í t i c a
m u n d i a l , l a n e u t r a l i d a d - q u e r e s p o n d e a u n a c o n c e p t u a l i z a c i ó n estadoc é n t r i c a de los asuntos g l o b a l e s - d e b e r í a ser o b j e t o de la m i s m a crítica a la
que son sometidas las aproximaciones positivistas y empiristas de los estudios
i n t e r n a c i o n a l e s . A su vez, p a r a el p o s m o d e r n i s m o , el l e n t o desdibujamient o de las tradicionales l ó g i c a s binarias de a m i g o / e n e m i g o , i n t e r n o / e x t e r -
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7 8
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v o l . 33, n u m . 3,
Critical
Reflections
on
84
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
FIXLl-l
n o , c e n t r o / p e r i f e r i a , i d e a l i s m o / p r a g m a t i s m o , 8 1 pareciera hacer obsoleta
la p o l í t i c a de p o d e r y, p o r c o n s i g u i e n t e , la praxis de la n e u t r a l i d a d , tal com o se d i e r a e n u n sistema de grandes potencias.
L a síntesis a q u í presentada p r o p o r c i o n a valiosos e interesantes elem e n t o s para estudiar y evaluar las conductas de los o c h o neutrales e n l a
Segunda G u e r r a M u n d i a l . A d e m á s , p e r m i t e a u n t i e m p o captar la c o m p l e j i d a d d e l tema que nos o c u p a y p o n e r e n evidencia los riesgos de a c u d i r a
m o d e l o s y explicaciones simplistas de a p l i c a c i ó n universal.
Neutralidad
comparada
E l p r o p ó s i t o de esta s e c c i ó n es, entonces, precisar el c o n j u n t o de factores
externos e i n t e r n o s m á s relevantes que i n f l u y e r o n sobre la escogencia y
p r á c t i c a de la n e u t r a l i d a d de A r g e n t i n a , C h i l e , E s p a ñ a , I r l a n d a , P o r t u g a l ,
Suecia, Suiza y T u r q u í a d u r a n t e la Segunda G u e r r a M u n d i a l . 8 2
Factores
externos
1. Las potencias y la neutralidad. Las reacciones de las potencias f r e n t e a
la n e u t r a l i d a d n o f u e r o n h o m o g é n e a s . T a n t o la Rusia d e l siglo X I X c o m o l a
U n i ó n Soviética de la p r i m e r a m i t a d d e l siglo X X a s u m i e r o n u n a p o s i c i ó n
crítica frente a la n e u t r a l i d a d . Así, y m á s allá de los cambios i d e o l ó g i c o s , la
c o n d u c t a de M o s c ú hacia la n e u t r a l i d a d d u r a n t e la Segunda G u e r r a M u n d i a l era predecible p o r su trayectoria h i s t ó r i c a e n la materia. G r a n B r e t a ñ a ,
p o r su lado, n o p r a c t i c ó n i p r o m o v i ó h i s t ó r i c a m e n t e la n e u t r a l i d a d , p e r o
8 1
E n t o r n o a l a p e r s p e c t i v a d i c o t ó m i c a , r í g i d a y e x c l u y e n t e d e las n o c i o n e s b á s i c a s e n las
r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s , d e r i v a d a s d e l p r e d o m i n i o d e l a escuela r e a l i s t a , v é a s e R.B.J. W a l ¬
k e r , Inside/Outside:
International
Relations
as Political
Theory, C a m b r i d g e , C a m b r i d g e U n i v e r s i t y
Press, 1993.
8 2
¿Aliados
E n p a r t i c u l a r sobre la n e u t r a l i d a d a r g e n t i n a v é a n s e , entre otros, M a r i o
o neutrales?
La Argentina
frente
a la Segunda
1988; J o s é R. S a n c h í s M u ñ o z , La Argentina
Guerra
y la Segunda
Mundial,
Guerra Mundial,
Rapoport,
Buenos Aires, Eudeba,
Buenos Aires, G r u p o
E d i t o r L a t i n o a m e r i c a n o , 1992; P e t e r W a l d e m a n n , " L a A r g e n t i n a e n l a I I G u e r r a M u n d i a l y e l
s u r g i m i e n t o d e l p e r o n i s m o . U n a i n t e r p r e t a c i ó n desde la perspectiva de la d e p e n d e n c i a " , e n
P e t e r W a l d e m a n n y E r n e s t o G a r z ó n V a l d e z ( c o m p s . ) , El poder militar en la Argentina,
B u e n o s A i r e s , G a l e r n a 1983; M i c h a e l J. F r a n c i s , The Limits
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ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA INTERNA
85
convivió d e m a n e r a relativa c o n e l h e c h o de que algunos p a í s e s d u r a n t e la
P r i m e r a y Segunda G u e r r a M u n d i a l la invocaran e n sus praxis de p o l í t i c a exterior. Los Estados U n i d o s , p o r o t r a parte, que t u v i e r o n antecedentes de
c o m p o r t a m i e n t o n e u t r a l , a d o p t a r o n leyes internas a favor de la n e u t r a l i d a d
y p e r m a n e c i e r o n varios a ñ o s neutrales d u r a n t e las dos guerras mundiales,
f u e r o n vehementes críticos de la n e u t r a l i d a d luego de asumir u n a p o s i c i ó n
beligerante e n la Segunda G u e r r a M u n d i a l . Consecuentemente, la d i p l o m a cia b r i t á n i c a fue bastante m o d e r a d a frente a la n e u t r a l i d a d a pesar de n o
aceptarla, mientras que la U n i ó n Soviética y los Estados U n i d o s , c o n tradiciones d i s í m i l e s al respecto, c o n v e r g i e r o n e n su rechazo c a t e g ó r i c o a la misma.
Desde la perspectiva de los neutrales, estas diferencias e r a n f u n d a m e n tales para e n t e n d e r , s e g ú n e l caso, el m a r g e n de m a n i o b r a d i s p o n i b l e para
e q u i l i b r a r las presiones externas e i n t e r n a s e n r e l a c i ó n c o n la n e u t r a l i d a d .
L a p o n d e r a c i ó n y la t o l e r a n c i a de G r a n B r e t a ñ a - q u e t a m b i é n d e f e n d í a así
su i n t e r é s n a c i o n a l , e n especial desde 1941 hasta el final de la g u e r r a - perm i t i ó resguardar u n espacio para la p r á c t i c a de la n e u t r a l i d a d . Si los tres
aliados h u b i e s e n c o i n c i d i d o , p o r razones h i s t ó r i c a s , p o r m o t i v o s de coyunt u r a o p o r u n a mezcla de ambas circunstancias, u n a p o s i c i ó n opuesta a la
n e u t r a l i d a d h a b r í a sido m u y i m p r o b a b l e para los o c h o neutrales.
E n el caso de A l e m a n i a , n o parece haber existido u n a p o l í t i c a d e f i n i d a
f r e n t e a los n e u t r a l e s . 8 3 Por necesidad de guerra, H i t l e r d e c i d i ó i n v a d i r y
o c u p a r p a í s e s que h u b i e r a n deseado mantenerse neutrales, c o m o f u e r o n
los casos de D i n a m a r c a y N o r u e g a . L a A l e m a n i a n a z i l o g r ó convivir c o n los
o c h o neutrales, a m p l i a n d o así el d e l i c a d o espacio de m a n i o b r a b i l i d a d de
estos ú l t i m o s .
U n a p r o b a b l e e x p l i c a c i ó n de la c o n d u c t a b r i t á n i c a f r e n t e a los neutrales p u e d e extraerse de los m o d e l o s t e ó r i c o s sobre f o r m a c i ó n de alianzas.
S e g ú n B u e n o de M e s q u i t a , "las alianzas son m e n o s i m p o r t a n t e s c u a n d o las
terceras partes son d é b i l e s e n c o m p a r a c i ó n c o n los beligerantes iniciales y
m á s i m p o r t a n t e s c u a n d o las terceras partes son r e l a t i v a m e n t e f u e r t e s " . 8 4
E n t é r m i n o s de la g u e r r a p r o p i a m e n t e d i c h a , los neutrales estaban e n u n a
s i t u a c i ó n delicada y n o a p o r t a b a n m u c h o al esfuerzo b é l i c o . U n a perspectiva semejante p u e d e e x p l i c a r p o r q u é A l e m a n i a , p o r e j e m p l o , p r e f i r i ó la
n e u t r a l i d a d e s p a ñ o l a a a s u m i r los costos de i n v o l u c r a r l a en el c o n f l i c t o y
luego defenderla.
8 3
V é a s e , p o r e j e m p l o , K l a u s H i l d e b r a n d , The Foreign
Policy
of the Third
Reich,
Berkeley,
U n i v e r s i t y o f C a l i f o r n i a Press, 1 9 7 3 .
8 4
Bruce B u e n o de Mesquita, "The C o n t r i b u t i o n o f Expected U t i l i t y T h e o r y to the Study
o f I n t e r n a t i o n a l C o n f l i c t " , e n R o b e r t I . R o t b e r g y T h e o d o r e K. R a b b ( e d s . ) , The Origin
vention
of Major
Wars, C a m b r i d g e , C a m b r i d g e U n i v e r s i t y Press, 1 9 8 9 , p . 6 9 .
and Pre-
86
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
Í7XLI-1
Paralelamente, es necesario separar la t r a d i c i o n a l a c t i t u d de G r a n Bret a ñ a f r e n t e a los neutrales m e n o s decisivos de su c o n d u c t a hacia u n n e u t r a l
p a r t i c u l a r m e n t e destacado p o r su p o d e r í o : los Estados U n i d o s . D u r a n t e la
Segunda G u e r r a M u n d i a l , L o n d r e s d e s p l e g ó u n a fuerte c a m p a ñ a p r o p a g a n d í s t i c a n o s ó l o p a r a que W a s h i n g t o n a b a n d o n a r a su n e u t r a l i d a d y se sum a r a al c o n f l i c t o e u r o p e o , sino t a m b i é n p a r a estimular la f o r m a c i ó n de u n
consenso i n t e r n o e n la p o s g u e r r a que fuera favorable al m a n t e n i m i e n t o de
u n fuerte v í n c u l o b r i t á n i c o - e s t a d o u n i d e n s e . 8 5
A h o r a b i e n , iniciadas las hostilidades de la Segunda G u e r r a M u n d i a l ,
los o c h o neutrales r e c i b i e r o n distintos grados de p r e s i ó n p o r p a r t e de cada
u n a de las potencias - e n especial de los Estados U n i d o s , G r a n B r e t a ñ a y
A l e m a n i a , m á s que de la U n i ó n Soviética, Francia e I t a l i a - y e n los asuntos
vinculados a la n e u t r a l i d a d . A d e m á s , los neutrales n o f u e r o n o b j e t o de demandas imperativas de p a r t i c i p a c i ó n directa e n la g u e r r a m i e n t r a s A l e m a n i a avanzaba e n su e x p a n s i ó n m i l i t a r y t e r r i t o r i a l ( a p r o x i m a d a m e n t e hasta
1942-1943). E n la m e d i d a e n que este p a í s r e t r o c e d í a t e r r i t o r i a l m e n t e y sufría derrotas militares, se i n c e n t i v a r o n las exigencias de los aliados, e n part i c u l a r de los Estados U n i d o s , p a r a que los neutrales a b a n d o n a r a n de
m o d o d e f i n i t i v o su p o s t u r a o r i g i n a l .
2. Geopolítica regional. T u r q u í a h a b í a estado t r a d i c i o n a l m e n t e i n v o l u c r a d a
en la conflictiva z o n a b a l c á n i c a , así c o m o e n los disputados asuntos d e l
C á u c a s o y de M e d i o O r i e n t e . Los hechos, cambios, tensiones, pugnas y
controversias e n esas vecindades g e o g r á f i c a s i n c i d i e r o n e n la autopercepc i ó n turca y e n su i m p u l s o e x t e r n o . L a d i s o l u c i ó n d e f i n i t i v a d e l I m p e r i o
O t o m a n o d e s p u é s de la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l , la p é r d i d a de ascendiente t u r c o en su ancestral á r e a de i n f l u e n c i a y la creciente p r o y e c c i ó n soviética
e n la zona, f u e r o n f e n ó m e n o s que se c o n j u g a r o n e n el d i s e ñ o y e j e c u c i ó n
de u n a p o l í t i c a n e u t r a l d u r a n t e la Segunda G u e r r a M u n d i a l .
E n el caso i r l a n d é s , su d i s t a n c i a m i e n t o f r e n t e a L o n d r e s d u r a n t e la Seg u n d a G u e r r a M u n d i a l fue u n a d e m o s t r a c i ó n de u n esfuerzo de autonom í a . Para I r l a n d a , G r a n B r e t a ñ a era tanto u n a p o t e n c i a m u n d i a l y u n
i m p e r i o e n decadencia, c o m o cabeza d e l C o m m o n w e a l t h y p r i n c i p a l refer e n t e r e g i o n a l . C i e r t a m e n t e , esta c o n j u n c i ó n de p o d e r í o g l o b a l b r i t á n i c o y
de g e o p o l í t i c a local d e s e m p e ñ ó u n p a p e l c r u c i a l e n la d e c i s i ó n de neutral i d a d irlandesa.
8 5
V é a n s e N i c h o l a s J o h n C u l l , Selling
can Neutrality
in World
Win the Peace: British
sity Press, 1997.
War: The British
Propaganda
Campaign
against
Ameri-
War II, O x f o r d , O x f o r d U n i v e r s i t y Press, 1994, y Susan A . B r e w e r , To
Propaganda
in the United
States during
World War II, I t h a c a , C o r n e l l U n i v e r -
ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA INTERNA
87
E n el espacio escandinavo, Suecia s o b r e s a l í a e n c u a n t o a su g r a v i t a c i ó n
e n la m e d i d a e n que N o r u e g a se h a b í a separado de este p a í s e n 1905, Finl a n d i a se h a b í a desligado de Rusia apenas e n 1917 y D i n a m a r c a era la m á s
p e q u e ñ a y d é b i l de las naciones de Escandinavia. M á s que c o m p e t i t i v i d a d
i n t r a z o n a l , l o que e x i s t i ó fue u n alto consenso s u e c o - n o r u e g o - d a n é s sobre
l a n e u t r a l i d a d d u r a n t e la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l y u n a d i f i c u l t a d p a r a
conseguir u n a c o n v e r g e n c i a semejante d u r a n t e la Segunda. F i n l a n d i a estuvo e n g u e r r a c o n la U n i ó n S o v i é t i c a e n 1939 y n o p u d o ejercer n i n g ú n t i p o
de n e u t r a l i d a d e n la Segunda G u e r r a M u n d i a l . Por su p a r t e , D i n a m a r c a y
N o r u e g a oscilaron e n t r e u n a a c t i t u d de aislamiento y u n a esperanza de
n e u t r a l i d a d . Sin e m b a r g o , A l e m a n i a i n v a d i ó ambos p a í s e s e n 1940. S ó l o
Suecia se p r o c l a m ó n e u t r a l y p u d o m a n t e n e r ese status.
Si b i e n la t r a d i c i ó n de e q u i l i b r i o de p o d e r , al m e n o s hasta la Segunda
G u e r r a M u n d i a l , fue relevante e n las relaciones de A r g e n t i n a - C h i l e y Españ a - P o r t u g a l , ello n o p a r e c i ó i n f l u i r decisivamente e n las posturas de neut r a l i d a d de cada u n o de esos dos pares de vecinos. Las rivalidades atentas
e n el c o n o sur y la p e n í n s u l a i b é r i c a f u e r o n i n g r e d i e n t e s tradicionales de
sus respectivas p o l í t i c a s exteriores. E n el caso a r g e n t i n o , se debe agregar la
c o m p e t e n c i a c l á s i c a c o n Brasil. Sin e m b a r g o , el factor g e o p o l í t i c o z o n a l n o
p a r e c i ó i n f l u i r e n el m o m e n t o e n que Buenos Aires, Santiago, M a d r i d y Lisb o a desplegaron su d i p l o m a c i a hacia la c o n f r o n t a c i ó n a r m a d a de 1939-1945.
F i n a l m e n t e , p a r a Suiza n o parece h a b e r sido significativo el p a p e l de
la variable g e o p o l í t i c a r e g i o n a l e n su d e t e r m i n a c i ó n p o r la n e u t r a l i d a d .
3. Recurso al derecho. L a defensa y p r o m o c i ó n de n o r m a s sobre la conducc i ó n y p r á c t i c a de la g u e r r a , así c o m o las referidas a los derechos y responsabilidades de la n e u t r a l i d a d p o r parte de los o c h o neutrales de la Segunda
G u e r r a M u n d i a l , es o t r o i n d i c a d o r d e l variado c o m p o r t a m i e n t o de estos
países.
L a D e c l a r a c i ó n de P a r í s sobre D e r e c h o M a r í t i m o de 1856 tuvo c o m o
signatario a T u r q u í a ( j u n t o a A u s t r i a , Francia, G r a n B r e t a ñ a , Prusia, Rusia
y C e r d e ñ a ) y fue ratificada p o r A r g e n t i n a , C h i l e , E s p a ñ a , P o r t u g a l , Suecia y
Suiza.
L a D e c l a r a c i ó n de San Petersburgo de 1868, e n la que se r e n u n c i a a la
u t i l i z a c i ó n de c i e r t o t i p o de proyectiles explosivos, fue firmada p o r P o r t u gal, Suecia, Suiza y T u r q u í a .
L a Segunda y T e r c e r a Declaraciones de la H a y a de 1899 sobre gases
asfixiantes y balas de e x p a n s i ó n , respectivamente, f u e r o n ratificadas p o r
E s p a ñ a ( 1 9 0 0 ) , Suecia ( 1 9 0 0 ) , Suiza (1900) y T u r q u í a (1907).
L a C o n v e n c i ó n de L a H a y a de 1907 sobre regulaciones de conflictos
armados i n t e r n a c i o n a l e s fue firmada p e r o n o ratificada p o r A r g e n t i n a ,
88
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
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Chile y T u r q u í a , mientras que fue firmada y ratificada p o r E s p a ñ a ( 1 9 1 3 ) ,
P o r t u g a l (1935), Suecia (1909) y Suiza (1910); a u n q u e E s p a ñ a n o firmó
( n i ratificó) las secciones I V (derechos y costumbres de g u e r r a terrestre),
V I I I ( e m p l e o de m i n a s submarinas de contacto a u t o m á t i c o ) y X I I I (deberes de neutrales e n la g u e r r a naval).
El P r o t o c o l o de G i n e b r a de 1925 para la p r o h i b i c i ó n de gases asfixiantes,
venenosos o de o t r o t i p o , así c o m o de m é t o d o s b a c t e r i o l ó g i c o s de guerra, fue
ratificado p o r A r g e n t i n a (1969), C h i l e (1935), E s p a ñ a (1929), I r l a n d a
(1930), Portugal (1930), Suecia (1930), Suiza (1932) y T u r q u í a (1929).
El P r o t o c o l o de L o n d r e s de 1936, o r i e n t a d o a precisar las reglas sobre
g u e r r a s u b m a r i n a consideradas e n la parte I V d e l T r a t a d o de L o n d r e s de
1930 sobre l i m i t a c i ó n y r e d u c c i ó n de a r m a m e n t o s navales, fue firmado per o n o ratificado p o r I r l a n d a , al t i e m p o que fue r a t i f i c a d o p o r Suecia
(1937), Suiza (1937) y T u r q u í a (1937).
E n el á m b i t o h e m i s f é r i c o , cabe m e n c i o n a r que A r g e n t i n a y Chile f u e r o n
parte de la C o n v e n c i ó n de L a H a b a n a de 1928 sobre n e u t r a l i d a d m a r í t i m a ,
que e n t r ó en vigencia e n 1931 (los Estados U n i d o s la r a t i f i c a r o n e n 1932).
De los o c h o neutrales, Suecia y Suiza se destacan c l a r a m e n t e en c u a n t o
a su consecuente e invariable i n c l i n a c i ó n a apoyar y ratificar los i n s t r u m e n tos j u r í d i c o s ligados a la r e g u l a c i ó n de los conflictos b é l i c o s y a los derechos y obligaciones de la n e u t r a l i d a d . De a l g ú n m o d o , estos ejemplos
c o r r o b o r a n l o que Pedersen d e n o m i n ó la c o n d u c t a t í p i c a de u n n e u t r a l de
asegurar u n a " p o l í t i c a de d e m o s t r a c i ó n " (policy of demonstration), cuyo p r o p ó s i t o es " m a n t e n e r los intereses legales y n o r m a t i v o s de los estados pequeñ o s e n el sistema i n t e r n a c i o n a l " . 8 6
Los otros seis neutrales m u e s t r a n u n respaldo y apego i m p o r t a n t e a los
distintos i n s t r u m e n t o s legales sobre la n e u t r a l i d a d , a u n q u e u n tanto m e n o s
c a t e g ó r i c o . M á s a ú n , si se contrasta desde el t e r r e n o d e l d e r e c h o su a c t i t u d
frente a la g u e r r a y a la n e u t r a l i d a d c o n la de p a í s e s beligerantes d u r a n t e la
Segunda G u e r r a M u n d i a l situados e n L a t i n o a m é r i c a , E u r o p a y los Balcanes
p u e d e observarse que algunos de ellos m o s t r a r o n t a n t o o m á s respaldo y
apego a las n o r m a s sobre g u e r r a y n e u t r a l i d a d que los p r o p i o s neutrales.
Brasil, p o r e j e m p l o , ratificó la D e c l a r a c i ó n de P a r í s de 1856, a c c e d i ó a
la D e c l a r a c i ó n de San Petersburgo de 1868, ratificó la C o n v e n c i ó n de la
H a y a de 1907 y el P r o t o c o l o de L o n d r e s de 1936 y firmó e n 1925 (y ratificó
e n 1970) el P r o t o c o l o de G i n e b r a de 1925. M é x i c o , p o r su lado, ratificó la
D e c l a r a c i ó n de P a r í s de 1856 (en 1909), la D e c l a r a c i ó n de la H a y a de 1899
8 6
Citado p o r W i l h e l m Christmas-Moller, "Some T h o u g h t s o n the Scientific Applicability
o f t h e S m a l l State C o n c e p t : A R e s e a r c h H i s t o r y a n d a D i s c u s s i o n " , e n O t m a r H611 ( e d . ) , op.
cit., p . 4 6 .
ENE-MAR 2001
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RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA INTERNA
( e n 1901), la C o n v e n c i ó n de la H a y a de 1907 (en 1909), el P r o t o c o l o de
G i n e b r a de 1925 (en 1933) y el P r o t o c o l o de L o n d r e s de 1936 ( e n 1938).
P o r su parte, G r a n B r e t a ñ a firmó la D e c l a r a c i ó n de P a r í s de 1856 y la Dec l a r a c i ó n de San Petersburgo de 1868; ratificó la D e c l a r a c i ó n de la H a y a de
1899 (en 1907), la C o n v e n c i ó n de L a H a y a de 1907 (en 1909), e x c e p t o la
s e c c i ó n V sobre los derechos y deberes de los poderes neutrales e n caso de
g u e r r a terrestre y la s e c c i ó n X I I sobre los derechos y deberes de los poderes neutrales e n caso de g u e r r a naval, y el P r o t o c o l o de G i n e b r a de 1925
( e n 1930). A su vez, B é l g i c a r a t i f i c ó la D e c l a r a c i ó n de P a r í s de 1856, firmó
l a D e c l a r a c i ó n de San Petersburgo de 1868, y ratificó la D e c l a r a c i ó n de la
H a y a de 1899 (en 1900), la C o n v e n c i ó n de la Haya de 1907 (en 1910), el Prot o c o l o de G i n e b r a de 1925 (en 1928) y el P r o t o c o l o de L o n d r e s de 1936
( e n 1936). P o r ú l t i m o , G r e c i a r a t i f i c ó la D e c l a r a c i ó n de P a r í s de 1856, firm ó la D e c l a r a c i ó n de San Petersburgo de 1868, ratificó la D e c l a r a c i ó n de
la Haya de 1899 (en 1901), firmó ( p e r o n o ratificó) la C o n v e n c i ó n de la
H a y a de 1907, y ratificó el P r o t o c o l o de G i n e b r a de 1925 (en 1931) y el
P r o t o c o l o de L o n d r e s de 1936 (en 1937).
E n c u a n t o a los acuerdos e x t e r n o s p a r a o b t e n e r g a r a n t í a s de segurid a d , s ó l o Suiza, h i s t ó r i c a m e n t e , y T u r q u í a , e n t r e la P r i m e r a y Segunda
G u e r r a M u n d i a l , a p e l a r o n a ellos. D e s p u é s de la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l ,
c u a t r o neutrales e n esa c o n t i e n d a - A r g e n t i n a , C h i l e , E s p a ñ a y Suecia- n o
d e s a r r o l l a r o n n i n g u n a p o l í t i c a de pactos o alianzas para salvaguardar y aval a r su n e u t r a l i d a d e n o t r o c o n f l i c t o . T a m p o c o r e c u r r i e r o n a ese t i p o de estrategia los dos p a í s e s - I r l a n d a y P o r t u g a l - que n o f u e r o n neutrales e n la
G u e r r a de 1914-1918.
L a n e u t r a l i d a d de Suiza fue aceptada p o r l a r g o t i e m p o p o r los poderes
centrales e u r o p e o s y l e g i t i m a d a desde el siglo X I X p o r el C o n g r e s o de Viena, o c a s i ó n e n la que se d e c l a r ó a ese p a í s " p e r m a n e n t e m e n t e n e u t r a l " . E n
especial desde m e d i a d o s d e l siglo pasado y d u r a n t e la p r i m e r a p a r t e d e l
X X , la d i p l o m a c i a suiza se o r i e n t ó a facilitar ( m e d i a n t e conferencias) y establecer ( m e d i a n t e acuerdos) las c o n d i c i o n e s j u r í d i c a s que p u d i e r a n b r i n d a r u n a m a y o r h u m a n i z a c i ó n a los conflictos armados, así c o m o u n a m e j o r
p r o t e c c i ó n p a r a los neutrales. A l colocar el acento e n los c o m p r o m i s o s de
n a t u r a l e z a m u l t i n a c i o n a l y alcance m u n d i a l , la p o l í t i c a de n e u t r a l i d a d suiza fue n o t o r i a m e n t e d i s t i n t a de la de los otros siete neutrales. C o m o s e ñ a l a
Vagts, é s t a "tuvo u n a base especial e n el d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l . N o fue precisamente que el p a í s haya escogido p e r m a n e c e r n e u t r a l , sino que e x i s t í a
u n a c u e r d o i n t e r n a c i o n a l que h a c í a i m p e r a t i v o que así l o h i c i e s e " . 8 7 E n
8 7
D e t l e v F. V a g t s , " S w i t z e r l a n d , I n t e r n a t i o n a l L a w a n d W o r l d W a r I I " , American
International
Lato, v o l . 9 1 , n ú m . 3,
1997.
Journal
of
90
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
Í7XLI-1
ese sentido, los gobernantes suizos n o d e b i e r o n explicar n i j u s t i f i c a r su
postura n e u t r a l d u r a n t e la Segunda G u e r r a M u n d i a l ; se l i m i t a r o n a c u m p l i r y m a n t e n e r u n a o b l i g a c i ó n sustentada e n u n c o m p r o m i s o .
El caso t u r c o , p a r a l e l a m e n t e , se caracteriza p o r u n g r a n d i n a m i s m o e n
la a d o p c i ó n de c o m p r o m i s o s e n e l p e r i o d o que se desarrolla e n t r e las dos
guerras m u n d i a l e s y p o r su é n f a s i s e n acuerdos de t i p o b i l a t e r a l o m u l t i l a teral. T u r q u í a firmó varios tratados y acuerdos defensivos, de n o a g r e s i ó n o
de n e u t r a l i d a d y comerciales e n t r e 1921 y 1942: e n t r e otros, c o n Afganistán e n m a r z o de 1921; c o n la U n i ó n S o v i é t i c a e n d i c i e m b r e de 1925; c o n
Persia e n a b r i l de 1926; c o n A f g a n i s t á n e n n o v i e m b r e de 1927; c o n I t a l i a
e n mayo de 1928; c o n H u n g r í a e n e n e r o de 1929; c o n B u l g a r i a e n m a r z o
de 1929; c o n Francia e n f e b r e r o de 1930; c o n Grecia e n o c t u b r e de 1930;
c o n R u m a n i a e n octubre de 1933; c o n Yugoslavia e n n o v i e m b r e de 1933; c o n
Grecia, R u m a n i a y Yugoslavia e n f e b r e r o de 1934; c o n A f g a n i s t á n , I r a k y
Persia e n d i c i e m b r e de 1935; c o n A f g a n i s t á n , I r a k y Persia e n septiembre
de 1937; c o n G r a n B r e t a ñ a e n mayo de 1938; c o n Grecia, B u l g a r i a , Ruman i a y Yugoslavia e n j u l i o de 1938; c o n los Estados U n i d o s e n a b r i l de 1939;
c o n A l e m a n i a e n mayo de 1939; c o n Francia e n j u n i o de 1939; c o n Francia
e n agosto de 1939; c o n G r a n B r e t a ñ a y Francia e n o c t u b r e de 1939; c o n
G r a n B r e t a ñ a e n f e b r e r o de 1940; c o n A l e m a n i a e n j u n i o de 1940; c o n B u l garia e n f e b r e r o de 1941; c o n A l e m a n i a e n j u n i o de 1 9 4 1 , y c o n R u m a n i a
e n septiembre de 1942. E n breve, e l g o b i e r n o t u r c o i n t e n t ó conscientem e n t e p r o t e g e r sus fronteras l u e g o de la c a í d a d e l I m p e r i o O t o m a n o e n la
P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l , m a n t e n e r relaciones b á s i c a s de d i s t e n s i ó n c o n
las grandes potencias europeas y d i s m i n u i r los conflictos e n su á r e a cercan a y de i n f l u e n c i a .
4. Gravitación de los neutrales. Es evidente la distancia g e o g r á f i c a de A r g e n t i n a y C h i l e d e l teatro de c o n f l i c t o e u r o p e o , así c o m o su l u g a r p e r i f é r i c o e n
las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s anteriores al estallido de la Segunda G u e r r a
M u n d i a l . Es n o t o r i o t a m b i é n e l l u g a r g e o p o l í t i c a m e n t e p o c o gravitante de
Suiza e I r l a n d a e n e l m a p a e u r o p e o y m u n d i a l .
A s i m i s m o , E s p a ñ a , P o r t u g a l y Suecia c o n s t i t u í a n la p e r i f e r i a europea.
Si b i e n estos tres p a í s e s f u e r o n i n c o r p o r a d o s e n los Tratados de P a r í s de
1814 y 1815 q u e d i e r o n o r i g e n al Congreso de V i e n a (1814-1815), tres a ñ o s
d e s p u é s , e n e l C o n g r e s o de Aix-la-Chapelle de 1818, n o f u e r o n a d m i t i d o s .
E l l o , de cierta m a n e r a , mostraba el c a r á c t e r relativamente m a r g i n a l de estos
tres p a í s e s e n la p o l í t i c a e u r o p e a y e n el e q u i l i b r i o de p o d e r c o n t i n e n t a l .
T u r q u í a , a su vez, fue a d m i t i d a p o r los p a í s e s centrales e u r o p e o s c o m o
p o t e n c i a i m p o r t a n t e d e s p u é s de la G u e r r a de C r i m e a de 1853-1856. Sin
e m b a r g o , " e l h o m b r e e n f e r m o de E u r o p a " , c o m o se le c o n o c í a hasta la P r i -
ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA
91
INTERNA
m e r a G u e r r a M u n d i a l , n o era, al decir de H o l b r a d , "parte de la sociedad
i n t e r n a c i o n a l de E u r o p a . M a r g i n a l e n l o g e o g r á f i c o , ajeno e n lo c u l t u r a l y
h o s t i l e n lo h i s t ó r i c o , t o d a v í a se trataba de u n p a í s f r o n t e r i z o " . 8 8
E n síntesis, la c o n d i c i ó n de p e r i f é r i c o s de los o c h o neutrales - c o m p a r t i d a c o n otras naciones que se i n v o l u c r a r o n v o l u n t a r i a u o b l i g a t o r i a m e n t e
e n la S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l - n o parece suficiente p a r a explicar la decis i ó n de n e u t r a l i d a d . Sin e m b a r g o , si se c o n s i d e r a la s i t u a c i ó n t r a d i c i o n a l
p e r i f é r i c a de los neutrales c o m o u n a p o s i c i ó n p e r c i b i d a p o r ellos c o m o
t r a n s i t o r i a , entonces se d e b e r í a precisar q u é t i p o de p e r i f é r i c o s particulares e r a n los neutrales. E n algunos p a í s e s neutrales, las élites m o s t r a r o n u n a
a c t i t u d de o p o s i c i ó n (anti-core) hacia los actores c r e c i e n t e m e n t e i n f l u y e n tes y m i l i t a r m e n t e poderosos (los Estados U n i d o s y la U n i ó n Soviética) a
través de su p o s t u r a n e u t r a l d u r a n t e la S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l . Sin d u da, A r g e n t i n a e n el t e r r e n o h e m i s f é r i c o y T u r q u í a e n la " f r o n t e r a " de Eur o p a aspiraban - m á s que C h i l e , E s p a ñ a , I r l a n d a , P o r t u g a l , Suecia y Suizaa u n a m o v i l i d a d ascendente e n la j e r a r q u í a de naciones, a m o d o de l o que
m á s a d e l a n t e autores c o m o W a l l e r s t e i n y o t r o s expositores d e l e n f o q u e de
e c o n o m í a - m u n d o i n c l u i r í a n c o m o c o n d u c t a p r o p i a de la semiperiferia: el
deseo de i n c r e m e n t a r p o d e r relativo y de superar la d e p e n d e n c i a p o l í t i c a y
e c o n ó m i c a m e d i a n t e el d e s a r r o l l o de u n a p o l í t i c a e x t e r i o r a c t i v a . 8 9
Cabe subrayar que la g r a v i t a c i ó n de los neutrales, si b i e n p o c o significativa e n t é r m i n o s m u n d i a l e s , fue c o n s i d e r a b l e e n f u n c i ó n de la g u e r r a .
A r g e n t i n a y C h i l e t e n í a n recursos a l i m e n t i c i o s ; su relevancia efectiva resid í a e n el á m b i t o e c o n ó m i c o y t a m b i é n e n su p o t e n c i a l valor e s t r a t é g i c o e n
caso de haberse p r o d u c i d o u n d e s p l a z a m i e n t o de la g u e r r a al c o n t i n e n t e
a m e r i c a n o . I r l a n d a , P o r t u g a l , Suecia, T u r q u í a y E s p a ñ a c o n t a b a n c o n u n a
p o s i c i ó n p r o m i n e n t e e n t é r m i n o s de c o m u n i c a c i ó n , n a v e g a c i ó n y facilidades. E s p a ñ a y P o r t u g a l p o s e í a n t u n g s t e n o y w o l f r a m i o , m i e n t r a s C h i l e ten í a c o b r e , T u r q u í a t e n í a c r o m o y Suecia t e n í a h i e r r o ; materiales esenciales
p a r a la g u e r r a .
Esta v a l o r a c i ó n para los beligerantes de algunos activos de los neutrales sugiere q u e é s t o s p o s e í a n ciertas "cartas de n e g o c i a c i ó n " valiosas que
les p e r m i t í a n , m á s que a otros p a í s e s , u n m a r g e n de m a n i o b r a e l e m e n t a l .
A la p o s e s i ó n de esos recursos se a g r e g ó la v o l u n t a d de usarlos. E n breve,
8 8
C a r s t e n H o l b r a a d , Las potencias
medias
en la política
internacional,
México, Fondo
de
C u l t u r a E c o n ó m i c a , 1989, p . 47.
8 9
V é a n s e , e n p a r t i c u l a r , d e I m m a n u e l W a l l e r s t e i n , The Modera
Agriculture
and
the Origins
of the European
World-Economy
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in the Sixteenth
System.
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A c a d e m i c Press, 1974; " S e m i - p e r i p h e r a l C o u n t r i e s a n d t h e C o n t e m p o r a r y W o r l d Crisis", The¬
ory and Society, v o l . 3, n ú m . 4, 1976, y The Politics
U n i v e r s i t y Press, 1985.
of the World-Economy,
Cambridge,
Cambridge
92
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
F/XLI-l
los o c h o neutrales t e n í a n u n relativo p o d e r n e g o c i a d o r ante las principales
potencias e n g u e r r a .
5. Vinculación de los neutrales con las potencias beligerantes. N i n g ú n n e u t r a l se
e n c o n t r a b a aislado e n c u a n t o a sus v í n c u l o s c o n los grandes poderes de la
é p o c a . Sin e m b a r g o , u n a a c t i t u d de desconfianza, de i n c e r t i d u m b r e o al
menos de p r u d e n c i a f r e n t e a las potencias beligerantes s u b y a c í a e n las políticas de n e u t r a l i d a d .
I r l a n d a estaba r e c i é n i n d e p e n d i z a d a de G r a n B r e t a ñ a y t e n í a lazos estrechos, p o r la i n m i g r a c i ó n de nacionales, c o n los Estados U n i d o s . E l gob i e r n o i r l a n d é s n o esperaba m u c h o de L o n d r e s n i de W a s h i n g t o n e n la
eventualidad de verse i n v o l u c r a d o e n u n a c o n f r o n t a c i ó n b é l i c a masiva e n
E u r o p a . P o r t u g a l , t r a d i c i o n a l m e n t e cercano a G r a n B r e t a ñ a y c o n u n gob i e r n o a u t o r i t a r i o c o n semejanzas c o n el m o d e l o a l e m á n e i t a l i a n o , h a b í a
vivido u n a e x p e r i e n c i a p o c o feliz al involucrarse e n la P r i m e r a G u e r r a
M u n d i a l s i g u i e n d o a su aliado h i s t ó r i c o . A d e m á s , t a m p o c o aspiraba a t e n e r
una relación privilegiada con Alemania.
E s p a ñ a , recelosa de G r a n B r e t a ñ a , opuesta c a t e g ó r i c a m e n t e a la U n i ó n
S o v i é t i c a y p o l í t i c a m e n t e p r ó x i m a a A l e m a n i a p o r t e n e r u n g o b i e r n o autor i t a r i o c o n s i m i l i t u d e s c o n el de B e r l í n , n o t e n í a n i n g ú n t i p o de g a r a n t í a s
firmes de su nuevo aliado e n c u a n t o a los d i v i d e n d o s que o b t e n d r í a p o r su
i n c o r p o r a c i ó n al c o n f l i c t o a r m a d o . T u r q u í a , c o n u n a e x p e r i e n c i a t r a u m á tica de a s o c i a c i ó n c o n A l e m a n i a e n la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l , m á s i n c l i nada hacia G r a n B r e t a ñ a y n o t o r i a m e n t e a l a r m a d a c o n la capacidad de
i n f l u e n c i a de la U n i ó n S o v i é t i c a (así c o m o el deseo de M o s c ú de r e c u p e r a r
Kars y A r d a h a n p e r d i d a s p o r Rusia a m a n o s turcas al cabo de la P r i m e r a
G u e r r a M u n d i a l ) , t a m p o c o t e n í a incentivos p a r a c o m p r o m e t e r s e c o n u n o
u o t r o b a n d o e n la Segunda G u e r r a M u n d i a l .
Sueciay Suiza, a u n q u e s e g u í a n c o n d e t e n i m i e n t o el e q u i l i b r i o de p o d e r
e u r o p e o , n o m o s t r a r o n n i n g ú n i n t e r é s e n involucrarse e n este esquema. E l
fracaso de la L i g a de las Naciones p a r a f r e n a r el ejercicio de la p o l í t i c a de
p o d e r , a u n a d o a la falta de estructuras de seguridad colectiva c r e í b l e s , legítimas y aplicables, las llevó ( t a l c o m o l o h i c i e r o n D i n a m a r c a , F i n l a n d i a ,
H o l a n d a , N o r u e g a y E s p a ñ a ) "a considerar el a b a n d o n o " de la L i g a . 9 0 Distantes d e l i n t e r é s v i t a l de u n a u o t r a p o t e n c i a , e n d e c l i n a c i ó n o en ascenso,
p u d i e r o n escoger i n i c i a l m e n t e la n e u t r a l i d a d sin m u c h a p r e s i ó n p o r parte
de las grandes potencias.
9 0
J o h n N . P e t r i e , op. át,
p . 64.
ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA
93
INTERNA
A r g e n t i n a y C h i l e t e n í a n u n a h i s t o r i a de estrechos lazos c o n G r a n Bret a ñ a e n lo e c o n ó m i c o , al t i e m p o que los Estados U n i d o s 9 1 h a b í a n c o m e n zado a ser e l referente m á s i m p o r t a n t e p a r a ambos l u e g o de la P r i m e r a
G u e r r a M u n d i a l . 9 2 E l delicado t r i á n g u l o de relaciones que Buenos Aires y
Santiago t e n í a n c o n W a s h i n g t o n y L o n d r e s , les p e r m i t i ó o p t a r y manejar,
t e m p r a n a m e n t e , la d e c i s i ó n de ser neutrales.
Tres factores externos principales e x p l i c a n la g a m a diversa de c o m p o r t a m i e n t o s neutrales d u r a n t e la Segunda G u e r r a M u n d i a l : el estado y evol u c i ó n de l a c o n f r o n t a c i ó n armada, las pretensiones y la c o a c c i ó n de las
grandes potencias, y las motivaciones y expectativas g e o p o l í t i c a s regionales. Por e j e m p l o , e n la p r i m e r a parte de la Segunda G u e r r a M u n d i a l , Españ a y T u r q u í a f u e r o n n o beligerantes. M á s adelante, E s p a ñ a e n el n o r t e de
Á f r i c a , P o r t u g a l e n las Azores y T u r q u í a e n el M e d i t e r r á n e o o r i e n t a l se
c o m p o r t a r o n m á s c o m o neutrales " c o o p e r a t i v o s " de los aliados, s e g ú n la
d e n o m i n a c i ó n de Gabriel, que c o m o actores t í p i c a m e n t e i m p a r c i a l e s . 9 3 E n
g e n e r a l , las oscilaciones mayores d u r a n t e la g u e r r a f u e r o n las de E s p a ñ a y
T u r q u í a . E n el p r i m e r o , la i n c l i n a c i ó n m á s evidente fue a favor de A l e m a n i a , 9 4 y e n el segundo, el c o m p o r t a m i e n t o n e u t r a l fue m á s p r o a l i a d o . 9 5 Por
su parte, A r g e n t i n a se p r o c l a m ó n e u t r a l al c o m i e n z o de la g u e r r a , luego le
p r o p u s o a W a s h i n g t o n u n a d e c i s i ó n de n o b e l i g e r a n c i a y m á s tarde reafirm ó su n e u t r a l i d a d o r i g i n a l . 9 6 F i n a l m e n t e , Suecia y Suiza que llevaron a cab o u n a n e u t r a l i d a d r i g u r o s a p o r a ñ o s d e b i e r o n ceder, hacia el final de la
g u e r r a , a las demandas t e r m i n a n t e s de los Estados U n i d o s de r e d u c i r notab l e m e n t e los contactos comerciales c o n A l e m a n i a .
6. Relaciones entre neutrales. A d i f e r e n c i a de la r e l a c i ó n e n t r e las dos alianzas
de beligerantes, los esfuerzos formales a favor de u n c o m p o r t a m i e n t o
9 1
co-
S o b r e las r e l a c i o n e s d e los Estados U n i d o s c o n A r g e n t i n a y C h i l e d u r a n t e la d é c a d a d e
los a ñ o s c u a r e n t a , v é a n s e R.A. H u m p h r e y s , Latín America
and the Second World War
1930-1942,
L o n d r e s , A t h l o n e , 1981, y D a v i d Rock, " W a r a n d Postwar Intersections. L a t í n A m e r i c a a n d the
U n i t e d States", e n D a v i d R o c k ( e d . ) , Latín
America
in the 1940s.
War and Postwar
Transitions,
B e r k e l e y , U n i v e r s i t y o f C a l i f o r n i a Press, 1940.
9 2
S o b r e las r e l a c i o n e s e n t r e C h i l e y los E s t a d o s U n i d o s , v é a s e , e n p a r t i c u l a r , H e r a l d o
M u ñ o z y C a r l o s P o r t a l e s , Una amistad
esquiva.
Las relaciones
de Estados
Unidos y Chile, S a n t i a g o
d e C h i l e , P e h u é n E d i t o r e s , 1987.
9 3
9 4
J ü r g M a r t i n G a b r i e l , op. cit, p . 4 8 .
V é a n s e , J a v i e r T u s e l l , Franco,
España
y la II Guerra Mundial:
entre el Eje y la
neutralidad,
M a d r i d , E d i c i o n e s T e m a s d e H o y , 1995, y V í c t o r M o r a l e s L e z c a n o , " S p a n i s h N o n - B e l l i g e r e n c y
i n W o r l d W a r I I " , e n j u k k a N e v a k i v i ( e d . ) , op. cit,
S t a n f o r d J . Shaw, Turkey
9 6
V é a s e , e n t r e o t r o s , J o s e p h S. T u l c h i n , La Argentina
desconfianza,
and the Holocaust,
1993.
9 5
H o n g K o n g , M a c M i l l a n Press, 1993.
B u e n o s A i r e s , P l a n e t a , 1990, p p . 153-179.
y los Estados
Unidos:
historia de una
94
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
Í7XLI-1
m ú n y m a n c o m u n a d o e n t r e neutrales f u e r o n escasos. E n cierto m o d o , la
n e u t r a l i d a d e n u n a guerra, c o m o la p a r t i c i p a c i ó n e n u n c o n f l i c t o , es u n a política de supervivencia y, c o m o tal, u n a p o l í t i c a i n d i v i d u a l m á s que colectiva.
Por su p a r t e , la l i t e r a t u r a sobre n e u t r a l i d a d se refiere m a r g i n a l m e n t e
a las relaciones e n t r e neutrales. Nevskivi s e ñ a l a u n i n t e n t o t e m p r a n o ( e n
1939) y f a l l i d o ( d e b i d o al c o n f l i c t o s o v i é t i c o - f m l a n d é s de ese m i s m o a ñ o )
de c o o r d i n a r posiciones p o r parte de los p a í s e s n ó r d i c o s . 9 7 T u s e l l m e n c i o na u n f r u s t r a d o esfuerzo e s p a ñ o l p a r a que A r g e n t i n a , C h i l e , E s p a ñ a y Portugal "se c o m p r o m e t i e r a n de m a n e r a c o n j u n t a a n o e n t r a r e n g u e r r a " . 9 8
Es p r o b a b l e que u n a suerte de "liga o c l u b de n e u t r a l e s " hubiese sido
f u e r t e m e n t e criticada, y hasta desmantelada, p o r los beligerantes de haberse c o n c r e t a d o . De a l g ú n m o d o , las potencias m á s influyentes t e r m i n a r o n
c o n v i v i e n d o c o n neutrales dispersos, al t i e m p o que é s t o s e l u d i e r o n c o n f i gurar u n p o l o neutralista activo y m i l i t a n t e . Sin e m b a r g o , la n e u t r a l i d a d de
los " o t r o s " fue u t i l i z a d a u n i l a t e r a l m e n t e p o r los neutrales para d e f e n d e r y
j u s t i f i c a r su p o s i c i ó n hacia las potencias e n g u e r r a .
Por o t r o lado, n o se p u e d e i d e n t i f i c a r u n c o m p o r t a m i e n t o e s t r a t é g i c o
- e n su s e n t i d o i n s t r u m e n t a l - de los neutrales antes y d u r a n t e la Segunda
G u e r r a M u n d i a l . A l g u n o s de los neutrales t e n í a n , c o m o q u e d ó d i c h o , ambiciones de m a y o r r e c o n o c i m i e n t o e i n f l u e n c i a , p e r o n i n g u n o parece haber d i s e ñ a d o su p o l í t i c a de n e u t r a l i d a d s i g u i e n d o u n c r i t e r i o e s t r a t é g i c o
de l a r g o plazo, p o s b é l i c o , o r i e n t a d o a alcanzar u n a p o s i c i ó n de p r e e m i n e n c i a r e g i o n a l o m u n d i a l . L a n e u t r a l i d a d tuvo e n todos los casos estudiados u n c a r á c t e r defensivo. Paralelamente, cabe subrayar que los l í d e r e s de
los p a í s e s n e u t r a l e s n o d e s c o n o c i e r o n el n o t o r i o ascenso estadounidense y
el declive b r i t á n i c o c o m o consecuencia de la c o n f r o n t a c i ó n i n t e r n a c i o n a l .
Factores
internos
1. Práctica de neutralidad. Los antecedentes de n e u t r a l i d a d de los o c h o países estudiados m u e s t r a n contrastes interesantes. T a n t o A r g e n t i n a c o m o
C h i l e f u e r o n naciones neutrales d u r a n t e la P r i m e r a y la Segunda G u e r r a
M u n d i a l . 9 9 E n el c a m p o l a t i n o a m e r i c a n o , M é x i c o m a n t u v o su n e u t r a l i d a d
e n la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l , al t i e m p o que Brasil, que d e c l a r ó su neu9 7
9 8
9 9
V é a s e J u k k a N e v a k i v i , " F i n n i s h N e u t r a l i t y " , e n j u k k a N e v a k i v i ( e d . ) , op. cit.
J a v i e r T u s e l l , op. cit, p . 6 3 6 .
V é a n s e , e n t r e o t r o s , F e d e r i c o S t o r a n i , " L a n e u t r a l i d a d a c t i v a " , e n Silvia R u t h J a l a b e
( c o m p . ) , op. üt, y R i c a r d o C o u y o u m d j i a n , " E n t o r n o a l a n e u t r a l i d a d d e C h i l e d u r a n t e l a P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l , e n W a l t e r S á n c h e z G . y T e r e s a P e r e i r a L . ( e d s . ) , 150 años de política exterior chilena, S a n t i a g o d e C h i l e , E d i t o r i a l U n i v e r s i t a r i a , 1977, p . 3 9 1 .
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RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA INTERNA
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t r a l i d a d e n agosto de 1914, a d o p t ó la beligerancia e n a b r i l de 1917. N i M é x i c o n i Brasil f u e r o n neutrales d u r a n t e la Segunda G u e r r a M u n d i a l . Brasil,
d u r a n t e diez meses (a p a r t i r d e l 6 de j u l i o de 1944), y M é x i c o , d u r a n t e tres
meses y m e d i o (a p a r t i r d e l I o de mayo de 1945), p a r t i c i p a r o n directamente en el c o n f l i c t o a r m a d o y t u v i e r o n bajas m i l i t a r e s e n c o m b a t e .
Suecia, que desde el siglo X I X se p r o c l a m ó a favor de la n e u t r a l i d a d ,
fue n e u t r a l e n la P r i m e r a y Segunda G u e r r a M u n d i a l . E n el c o n t e x t o escandinavo, D i n a m a r c a y N o r u e g a t a m b i é n l o f u e r o n d u r a n t e la P r i m e r a ,
p e r o n o l o g r a r o n preservar su n e u t r a l i d a d d u r a n t e la Segunda; a pesar de
q u e p r e t e n d i e r o n ser neutrales, f u e r o n invadidas p o r A l e m a n i a e n 1940,
c o m o ya se s e ñ a l ó . F i n l a n d i a , que a l c a n z ó su i n d e p e n d e n c i a e n 1917, estuv o i n v o l u c r a d a e n la Segunda G u e r r a M u n d i a l .
E s p a ñ a fue n e u t r a l t a n t o e n la P r i m e r a c o m o e n la Segunda G u e r r a
M u n d i a l . E n este caso, cabe r e c o r d a r , c o m o p r e c e d e n t e de la d e c i s i ó n d e l
rey A l f o n s o X I I I de preservar la n e u t r a l i d a d e s p a ñ o l a e n la P r i m e r a G u e r r a
M u n d i a l , la d e t e r m i n a c i ó n d u r a n t e el r e i n a d o de F e r n a n d o V I , e n t r e 1746
y 1759, de m a n t e n e r u n a p o l í t i c a e x t e r i o r de n e u t r a l i d a d f r e n t e a Francia y
G r a n B r e t a ñ a . P o r t u g a l , p o r su parte, fue u n p a r t i c i p a n t e activo e n la Prim e r a G u e r r a M u n d i a l y a d o p t ó la n e u t r a l i d a d d u r a n t e la Segunda.
I r l a n d a , que a l c a n z ó la i n d e p e n d e n c i a e n 1921, fue n e u t r a l s ó l o e n la
Segunda G u e r r a M u n d i a l . Suiza, p o r su lado, a b r a z ó la n e u t r a l i d a d d e s p u é s
de la d e r r o t a sufrida ante Francia e n M a r i g n a n o e n 1515; n e u t r a l i d a d que
m á s tarde fue garantizada p o r los mayores poderes europeos r e u n i d o s e n el
Congreso de V i e n a e n el siglo X I X y ratificada p o r el T r a t a d o de Versalles de
1919. D u r a n t e las dos guerras m u n d i a l e s d e l siglo X X , Suiza fue n e u t r a l .
Por o t r o l a d o , si b i e n el T r a t a d o de L o n d r e s de 1839 e n t r e las p o t e n cias europeas g a r a n t i z ó la n e u t r a l i d a d de B é l g i c a , y el T r a t a d o de L o n d r e s
de 1867 h i z o l o p r o p i o c o n L u x e m b u r g o , n i n g u n o de los dos p a í s e s p u d o
preservar su status n e u t r a l d u r a n t e la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l , pues fuer o n invadidos p o r A l e m a n i a . D u r a n t e la S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l , el i n t e n t o de L u x e m b u r g o de ser n e u t r a l d u r ó p o c o t i e m p o d a d o que su
t e r r i t o r i o fue n u e v a m e n t e i n v a d i d o y o c u p a d o p o r A l e m a n i a . Paralelamente, H o l a n d a , que se p r o c l a m ó n e u t r a l e n el siglo X I X , p u d o m a n t e n e r su
n e u t r a l i d a d d u r a n t e la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l , p e r o n o d u r a n t e la Seg u n d a , d e b i d o a que t a m b i é n fue o c u p a d a p o r A l e m a n i a . Cabe recordar,
c o m o l o i n d i c a H a l l i d a y , q u e "de los n a d a m e n o s que 20 p a í s e s europeos
que p r o c l a m a r o n su n e u t r a l i d a d e n 1939, ú n i c a m e n t e c i n c o se l i b r a r o n de
la i n v a s i ó n : E s p a ñ a , I r l a n d a , P o r t u g a l , Suecia y S u i z a " . 1 0 0
1 0 0
F r e d H a l l i d a y , " E u r o p a : e l f u t u r o d e l a n e u t r a l i d a d " , Papeles
1988, p . 10.
para
la Paz, n ú m . 2 5 ,
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ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
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T u r q u í a , n e u t r a l e n la Segunda G u e r r a M u n d i a l , fue beligerante e n la
P r i m e r a . M á s a ú n , T u r q u í a - o m e j o r d i c h o , e l I m p e r i o O t o m a n o - se caracterizó p o r u n a intensa p a r t i c i p a c i ó n e n c o n f l i c t o s b é l i c o s desde e l siglo
X I X : la g u e r r a ruso-turca de 1828-1829, la g u e r r a de C r i m e a de 1853-1856,
la g u e r r a ruso-turca de 1877-1878, la g u e r r a greco-turca de 1897, la g u e r r a
ítalo-turca de 1911-1912, la p r i m e r a g u e r r a b a l c á n i c a de 1912-1913, la seg u n d a g u e r r a b a l c á n i c a de 1913, la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l de 1914-1918
y la g u e r r a greco-turca de 1919-1922. E n e l c o n t e x t o cercano a T u r q u í a , si
b i e n e l rey C o n s t a n t i n o i m p u l s ó la n e u t r a l i d a d de Grecia d u r a n t e la Primer a G u e r r a M u n d i a l , este ú l t i m o p a í s n o p u d o evitar involucrarse e n la cont i e n d a a p a r t i r de 1917. Persia, p o r su p a r t e , d e c l a r ó t a m b i é n su
n e u t r a l i d a d e n la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l , p e r o fue t o t a l m e n t e i g n o r a d a
p o r Rusia y T u r q u í a , dos activos participantes de la c o n t i e n d a . E l i n t e n t o
de R u m a n i a de ser n e u t r a l e n la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l fue i m p e d i d o
p o r la e x p a n s i ó n t u r c a e n los Balcanes; desde 1916 e n adelante, R u m a n i a
t o m ó p a r t e e n el c o n f l i c t o b é l i c o .
E n s í n t e s i s , e n c u a n t o a antecedentes e n c o n t r a m o s que A r g e n t i n a ,
C h i l e , E s p a ñ a , Suecia y Suiza f u e r o n neutrales t a n t o e n la P r i m e r a c o m o
e n la S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l . L a e x p e r i e n c i a n e u t r a l de estos c i n c o países e n la G u e r r a de 1914-1918 n o les t r a j o grandes beneficios p e r o t a m p o co costos significativos e n m a t e r i a p o l í t i c a , e c o n ó m i c a o de prestigio.
E n f o r m a c o n c o m i t a n t e , I r l a n d a s ó l o fue n e u t r a l e n la Segunda Guer r a M u n d i a l , m i e n t r a s P o r t u g a l y T u r q u í a f u e r o n beligerantes e n la Primer a y neutrales e n la Segunda. C o r r e s p o n d e subrayar q u e la e x p e r i e n c i a
b e l i g e r a n t e de estos dos p a í s e s d u r a n t e la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l les gen e r ó costos elevados y n i n g ú n b e n e f i c i o apreciable. Por e j e m p l o , s e g ú n las
estimaciones d e D u p u y y D u p u y , P o r t u g a l tuvo a p r o x i m a d a m e n t e c i e n m i l
soldados m u e r t o s y 13 751 soldados h e r i d o s , m i e n t r a s q u e T u r q u í a tuvo
u n o s 325 m i l soldados m u e r t o s y casi 400 m i l soldados h e r i d o s d u r a n t e la
P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l . 1 0 1 P o r t u g a l se i n v o l u c r ó e n la c o n t i e n d a d e b i d o
a su lealtad a G r a n B r e t a ñ a , a u n q u e n o o b t u v o d i v i d e n d o s n o t o r i o s de la
c o n f r o n t a c i ó n b é l i c a e n e l p l a n o e x t e r n o ( c o m o l o r e f l e j ó el T r a t a d o de
Versalles y su l u g a r m a r g i n a l e n la L i g a de Naciones) n i p u d o superar la
i n e s t a b i l i d a d i n t e r n a q u e vivió e l p a í s e n t r e 1910 y 1926. T u r q u í a , p o r su
p a r t e , s o p o r t ó e l d e r r u m b e d e l p o d e r i m p e r i a l o t o m a n o d u r a n t e el e n f r e n tamiento internacional, perdió influencia regional y c o n o c i ó una situación
d o m é s t i c a m a r c a d a p o r la v i o l e n c i a , c o m o l o m o s t r ó e l g e n o c i d i o perpetrad o c o n t r a u n m i l l ó n 500 m i l a r m e n i o s a p a r t i r d e 1915.
1 0 1
R. E r n e s t D u p u y y T r e v o r N . D u p u y , The Encyclopedia
H a r p e r & R o w , 1970.
oj Militar,
History,
Nueva York,
ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA INTERNA
97
Los casos fallidos de n e u t r a l i d a d d u r a n t e la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l
-esto es, B é l g i c a , L u x e m b u r g o , Grecia, R u m a n i a y Persia-, así c o m o los de
la Segunda G u e r r a M u n d i a l -tales c o m o D i n a m a r c a , N o r u e g a , H o l a n d a o b e d e c e n a u n c o n j u n t o de factores: u b i c a c i ó n g e o g r á f i c a cercana a u n a
p o t e n c i a expansionista c o m o A l e m a n i a ( B é l g i c a , L u x e m b u r g o y H o l a n d a ,
e n t r e o t r o s ) ; valor e s t r a t é g i c o r e g i o n a l ( p o r e j e m p l o , Yugoslavia, Grecia,
R u m a n i a y Persia); ausencia de u n a capacidad defensiva a u t ó n o m a y relevante (para el caso, D i n a m a r c a y N o r u e g a ) ; estrategia de g u e r r a de los beligerantes ( p o r e j e m p l o , la c o n d u c t a a l e m a n a hacia N o r u e g a y D i n a m a r c a ,
e n t r e otros; la c o n d u c t a soviética hacia F i n l a n d i a y Estonia, e n t r e otros; la
c o n d u c t a i t a l i a n a hacia Grecia; la c o n d u c t a estadounidense y b r i t á n i c a hacia I s l a n d i a ) , y falta de f u n c i o n a m i e n t o de u n r é g i m e n i m p u e s t o ( p o r
e j e m p l o , la n e u t r a l i z a c i ó n acordada a B é l g i c a y L u x e m b u r g o ) .
F i n a l m e n t e , cabe r e c o r d a r que hasta su ingreso e n ambos conflictos
b é l i c o s , los Estados U n i d o s sostuvieron posiciones de n e u t r a l i d a d semejantes a las de los neutrales de la P r i m e r a y Segunda G u e r r a M u n d i a l . E n efect o , c o n base e n u n a postura h i s t ó r i c a que se r e m o n t a a la p r o c l a m a c i ó n de
n e u t r a l i d a d d e l 22 de a b r i l de 1793 (frente a la G u e r r a e n t r e A u s t r i a , P r u sia, C e r d e ñ a , G r a n B r e t a ñ a y los P a í s e s Bajos c o n t r a F r a n c i a ) , a la Ley de
N e u t r a l i d a d d e l 5 de j u n i o de 1794 y al discurso de d e s p e d i d a de George
W a s h i n g t o n d e l 17 de s e p t i e m b r e de 1796 y que se e x t i e n d e hasta la invoc a c i ó n de la n e u t r a l i d a d p o r W o o d r o w W i l s o n d e l 19 de agosto de 1914 y la
l e g i s l a c i ó n n e u t r a l i s t a de 1935-1937, W a s h i n g t o n sostuvo r e c u r r e n t e m e n t e
u n a defensa de la n e u t r a l i d a d . D a d a su c o n d i c i ó n de p o t e n c i a e n ascenso,
e n los m o m e n t o s m á s difíciles de las dos c o n f r o n t a c i o n e s m u n d i a l e s y luego de vencer serias resistencias d o m é s t i c a s , los Estados U n i d o s abandonar o n su p o s t u r a n e u t r a l y se i n v o l u c r a r o n decisivamente e n ambas guerras.
2. Fortalezas y debilidades. U n aspecto i m p o r t a n t e de la n e u t r a l i d a d es entend e r la l ó g i c a de la g u e r r a y la c u e s t i ó n de la defensa. D e n t r o d e l teatro de
la g u e r r a p r o p i a m e n t e d i c h o se u b i c a n s ó l o dos de los p a í s e s neutrales:
Suiza y Suecia. T u r q u í a , I r l a n d a , E s p a ñ a y P o r t u g a l n o t u v i e r o n u n l u g a r
significativo, sino m á s b i e n m a r g i n a l e n la m a r c h a g u e r r e r a de A l e m a n i a .
O b v i a m e n t e , A r g e n t i n a y C h i l e estaban al o t r o l a d o d e l o c é a n o y n o eran
referentes directos de los combates.
E n el á m b i t o n ó r d i c o , si b i e n cuatro p a í s e s p r o c l a m a r o n la n e u t r a l i d a d ,
D i n a m a r c a y N o r u e g a f u e r o n f á c i l m e n t e invadidos p o r A l e m a n i a ; F i n l a n d i a estuvo e n g u e r r a c o n la U n i ó n S o v i é t i c a e n 1939 y m á s tarde t e r m i n ó
e n el c a m p o a l e m á n , y s ó l o Suecia a l c a n z ó a conservar su n e u t r a l i d a d . Por
su lado, si b i e n H o l a n d a y Suiza se d e c l a r a r o n neutrales, H o l a n d a fue invad i d a p o r A l e m a n i a y Suiza l o g r ó sostener su n e u t r a l i d a d . L o que asemeja a
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ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
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Suecia y Suiza y los d i f e r e n c i a de D i n a m a r c a , N o r u e g a , F i n l a n d i a y H o l a n da, es la existencia de u n dispositivo de defensa suficiente para hacer costoso c u a l q u i e r i n t e n t o a r m a d o de o c u p a c i ó n . 1 0 2 Paralelamente, ambos
p a í s e s f u e r o n activos d i p l o m á t i c a m e n t e . A u n q u e sus estilos de p o l í t i c a
e x t e r i o r n o t u v i e r o n u n alto p e r f i l , d e s p l e g a r o n u n a p o l í t i c a intensa p a r a
respaldar su p o s i c i ó n n e u t r a l . A c t u a r o n bajo el e n t e n d i d o de que u n a p r o clama de n e u t r a l i d a d era insuficiente y p o c o persuasiva si n o se desarrollaba u n a l a b o r d i p l o m á t i c a y m i l i t a r que l a h i c i e r a c r e í b l e y viable.
E n los casos de E s p a ñ a , I r l a n d a y T u r q u í a , sin e m b a r g o , la d e b i l i d a d
m á s que la fortaleza fue u n i n g r e d i e n t e que f o m e n t ó la n e u t r a l i d a d . 1 0 3 Esp a ñ a h a b í a v i v i d o u n a t r e m e n d a g u e r r a civil, su e c o n o m í a estaba m a l t r e c h a
y su c a p a c i d a d m i l i t a r era casi inexistente. I r l a n d a h a b í a alcanzado la i n d e p e n d e n c i a r e c i e n t e m e n t e , c a r e c í a de recursos p a r a la defensa y n o q u e r í a
c o r r e r los riesgos de u n a p o t e n c i a l d e s u n i ó n i n t e r n a . T u r q u í a atravesaba
p o r u n a s i t u a c i ó n p o l í t i c a , e c o n ó m i c a y m i l i t a r m a r c a d a p o r grandes d i f i cultades y limitaciones. E n los tres ejemplos, la f r a g i l i d a d i n t e r n a y la v u l n e r a b i l i d a d e x t e r n a i n c l i n a r o n a estos p a í s e s a o p t a r p o r la n e u t r a l i d a d .
3. Identidad nacional y neutralidad. Resulta n o t o r i o que, e n algunos casos, la
p r á c t i c a de la n e u t r a l i d a d estuvo ligada a la i d e n t i d a d nacional. Por ejemplo,
tanto Suecia c o m o Suiza se i d e n t i f i c a r o n c o n la n e u t r a l i d a d desde el siglo
X I X . E n ambos casos, su i d e n t i d a d i n t e r n a y su p r o y e c c i ó n e x t e r n a se forjar o n bajo e l referente de la n e u t r a l i d a d . 1 0 4 É s t a era p e r c i b i d a c o m o esencial
para la p a c i f i c a c i ó n d o m é s t i c a y el d e s a r r o l l o n a c i o n a l , así c o m o p a r a el log r o de r e c o n o c i m i e n t o i n t e r n a c i o n a l . E n la n e u t r a l i d a d se expresaban valores nacionales i m p o r t a n t e s c o m o la d e m o c r a c i a p o l í t i c a , el bienestar
social, la l i b e r t a d c o m e r c i a l y la j u s t i c i a i n t e r n a c i o n a l . L a n e u t r a l i d a d era la
i m p r o n t a de la i d e n t i d a d n a c i o n a l .
A r g e n t i n a y C h i l e f u e r o n neutrales e n las dos guerras m u n d i a l e s d e l siglo X X . N o existe e n estos casos u n a l a r g a trayectoria de n e u t r a l i d a d , p e r o
de a l g ú n m o d o la p o s t u r a n e u t r a l estaba v i n c u l a d a a u n a b ú s q u e d a de cont i n u i d a d e n m a t e r i a de p o l í t i c a e x t e r i o r , a u n a defensa d e l d e r e c h o y de los
p r i n c i p i o s , a u n i n t e n t o de alcanzar p r e s t i g i o e x t e r n o y a u n i n t e r é s p o r
1 0 2
V é a n s e P e r t t i L u n t i n e n , " N e u t r a l i t y i n N o r t h e r n E u r o p e b e f o r e t h e First W o r l d W a r " ,
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ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA
INTERNA
99
preservar c o n d i c i o n e s comerciales que n o afectaran el d e s a r r o l l o i n t e r n o .
L a r e i t e r a c i ó n de u n a p r á c t i c a de n e u t r a l i d a d p e r m i t í a dar u n a cierta i d e n t i d a d a los dos p a í s e s .
I r l a n d a y T u r q u í a , a u n q u e c o n historias distintas, l o g r a n configurarse
c o m o estados-naciones l u e g o de la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l ; I r l a n d a , separ á n d o s e d e l I m p e r i o B r i t á n i c o ; T u r q u í a , c o m o sucesora d e l I m p e r i o O t o m a n o . L a d e c l a r a c i ó n de n e u t r a l i d a d d u r a n t e la Segunda G u e r r a M u n d i a l
fue esencial para los dos p a í s e s : la a u t o n o m í a , la i n d e p e n d e n c i a , la u n i d a d
y la d i g n i d a d nacionales se materializaban c o n la p r e s e r v a c i ó n de u n a posic i ó n n e u t r a l . L a n e u t r a l i d a d a y u d ó a generar la i d e n t i d a d n a c i o n a l .
4. Disensión y neutralidad. L a Segunda G u e r r a M u n d i a l p r o d u j o u n g r a n i m pacto en todas las naciones beligerantes y en las neutrales d e b i d o a la naturaleza y alcance d e l e n f r e n t a m i e n t o , el peso de los factores i d e o l ó g i c o s , las
luchas p o l í t i c a s i n t e r n a s e n cada p a í s y la v i r u l e n c i a d e l c o n f l i c t o (cabe rec o r d a r que e n la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l m u r i e r o n a p r o x i m a d a m e n t e
nueve m i l l o n e s de personas - o c h o m i l l o n e s de soldados y u n m i l l ó n de civiles-, m i e n t r a s que e n la Segunda el n ú m e r o de m u e r t e s fue de casi 52 m i llones - 1 7 m i l l o n e s de soldados y 35 m i l l o n e s de civiles). N i la d e c i s i ó n de
involucrarse e n la g u e r r a n i la de sustraerse a ella f u e r o n d e t e r m i n a c i o n e s
u n á n i m e s e n el á m b i t o n a c i o n a l . P r e v a l e c i ó la d i s e n s i ó n y la p o l é m i c a en
todos los p a í s e s d i r e c t a o i n d i r e c t a m e n t e c o m p r o m e t i d o s . E l peso o la i n fluencia de los p a r t i d o s o g r u p o s nazis y fascistas e n los o c h o neutrales fue
i n s i g n i f i c a n t e . 1 0 5 Las p r i n c i p a l e s disputas se p r o d u j e r o n e n t r e liberales,
conservadores, comunistas e i n d e p e n d i e n t e s . L o f u n d a m e n t a l e n el caso
de los neutrales fue que la a m p l i a controversia e n la sociedad n o i m p i d i ó al
Estado optar p o r u n curso de a c c i ó n n e u t r a l . C o n grados diversos de aceptac i ó n social, los g o b i e r n o s l o g r a r o n preservar la n e u t r a l i d a d . Las presiones
externas e i n t e r n a s n o f u e r o n suficientes p a r a alterar el curso de la decis i ó n t o m a d a . E n t r e o t r o s aspectos de i m p o r t a n c i a , esta s i t u a c i ó n revela la
a u t o n o m í a relativa d e l Estado, a u n e n el caso de p a í s e s d é b i l e s ; que las
fuerzas armadas, t á c i t a o e x p l í c i t a m e n t e , r e s p a l d a r o n la estrategia n e u t r a l ,
y que e n el c á l c u l o c o y u n t u r a l de costos-beneficios se c o n s i d e r ó m á s conven i e n t e c o n t i n u a r c o n la n e u t r a l i d a d que o p t a r p o r la b e l i g e r a n c i a .
Por o t r o lado, el t e m a de la d i s e n s i ó n es i m p o r t a n t e e n c u a n t o a la t o m a
de decisiones de las grandes potencias. Es posible observar que, bajo
esquemas institucionales distintos e i d e o l o g í a s diferentes, e n G r a n Bretañ a , la U n i ó n Soviética y A l e m a n i a p r e d o m i n ó u n relativo g r a d o de consenso
1 0 5
V é a s e , a l r e s p e c t o , S t a n l e y G. P a y n e , Historia
del fascismo,
Barcelona, Planeta,
1995.
100
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
F7XLI-1
c o n respecto a la p o l í t i c a e x t e r i o r e n g e n e r a l y e n referencia a los neutrales
en p a r t i c u l a r . E n el caso de los Estados U n i d o s , la s i t u a c i ó n fue n o t o r i a m e n t e o t r a . E n todos los e j e m p l o s de p o l í t i c a s hacia los neutrales e x i s t i ó
u n corte m a r c a d o entre quienes expresaban u n a l í n e a d u r a , c a t e g ó r i c a
y crítica hacia la n e u t r a l i d a d , y los defensores de u n a l í n e a m á s m o d e r a d a y
c o m p r e n s i v a . 1 0 6 Por e j e m p l o , N i t z e i n d i c a e n sus Memorias que al llegar al
D e p a r t a m e n t o de Estado e n m e d i o de la Segunda G u e r r a M u n d i a l , é s t e
" c a r e c í a de u n a o r g a n i z a c i ó n p a r a trazar p o l í t i c a s e s t r a t é g i c a s [... lo cual l o
llevó a c o n c l u i r ] que el D e p a r t a m e n t o de Estado t e n í a personal inadecuado y n o estaba e q u i p a d o desde e l p u n t o de vista i n t e l e c t u a l para m a n e j a r la
s i t u a c i ó n r a d i c a l m e n t e nueva acarreada p o r la g u e r r a " . 1 0 7
E n breve, t a n t o los neutrales c o m o las grandes potencias o p e r a b a n e n
u n c o n t e x t o desconocido y las fricciones e r a n propias de u n a situación tensa
y c o m p l e j a . De a l g ú n m o d o , el h e c h o de que o c h o neutrales n o alteraran
su c o m p o r t a m i e n t o a pesar de las presiones y demandas de W a s h i n g t o n
muestra que n o era posible d i s c e r n i r c a t e g ó r i c a m e n t e e n t r e p o l í t i c a s sensatas o insensatas, p o l í t i c a s acertadas o equivocadas, p o l í t i c a s elaboradas o
improvisadas.
5. Economía y neutralidad. C o m ú n m e n t e se asume que, e n g r a n m e d i d a , los
neutrales p r a c t i c a n y d e f i e n d e n la n e u t r a l i d a d p o r motivos e c o n ó m i c o s . Es
posible que esos motivos hayan c o n t r i b u i d o p a r a decidirse a favor de la
n e u t r a l i d a d p o r parte de los p a í s e s neutrales d u r a n t e la P r i m e r a G u e r r a
M u n d i a l . L a e c o n o m í a i n t e r n a c i o n a l n o atravesaba p o r u n m o m e n t o crítico, las ideas sobre las ventajas d e l l i b r e c o m e r c i o estaban e n boga, los Estados U n i d o s e n t r a r o n b i e n tarde e n la c o n t i e n d a , y los aliados n o e x i g i e r o n
u n a b a n d o n o i m p e r i o s o de la n e u t r a l i d a d a los p a í s e s que o p t a r o n (y lograr o n preservar) esa estrategia. Los neutrales p u d i e r o n aprovechar materialm e n t e , m á s o m e n o s s e g ú n cada caso, el c o n t e x t o m e n c i o n a d o . A d e m á s ,
n u n c a antes se h a b í a e x p e r i m e n t a d o u n a c o n f r o n t a c i ó n tan e x t e n d i d a y
violenta.
Los antecedentes, e n l o e c o n ó m i c o , de la Segunda G u e r r a M u n d i a l
f u e r o n difíciles y complejos. E n o c t u b r e de 1929 se p r o d u j o la q u i e b r a bursátil de los Estados U n i d o s . L a s i t u a c i ó n c r í t i c a se e x t e n d i ó a E u r o p a e n
1931: e s t a l l ó e n A u s t r i a e n mayo, e n A l e m a n i a e n j u n i o , e n G r a n B r e t a ñ a
V é a n s e , e n t r e o t r o s , G a d d i s S m i t h , American
1 0 6
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ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA
INTERNA
101
e n s e p t i e m b r e . L a crisis a r r i b ó a j a p ó n e n d i c i e m b r e de 1931 y se e x p a n d i ó
a los Estados U n i d o s e n m a r z o de 1933. L a d e p r e s i ó n e c o n ó m i c a se r a m i f i c ó a todos los p a í s e s , afectando a naciones centrales y p e r i f é r i c a s d u r a n t e
u n largo tiempo.
E n este m a r c o , las consideraciones e c o n ó m i c a s t u v i e r o n u n p a p e l i m p o r t a n t e e n la d e c i s i ó n de los p a í s e s estudiados de mantenerse neutrales
e n la Segunda G u e r r a M u n d i a l . A l g u n o s casos son m u y ilustrativos: E s p a ñ a
c o n o c í a las difíciles consecuencias s o c i o e c o n ó m i c a s de u n a t r e m e n d a guer r a civil, P o r t u g a l y T u r q u í a t e n í a n u n a e c o n o m í a bastante frágil, A r g e n t i n a y C h i l e vivían u n a s i t u a c i ó n e c o n ó m i c a p r e c a r i a e I r l a n d a c o n t a b a c o n
u n a capacidad e c o n ó m i c a m u y modesta.
L a n e u t r a l i d a d les p o s i b i l i t ó m a n t e n e r sus v í n c u l o s comerciales c o n todos los participantes e n la c o n f r o n t a c i ó n , p e r o ello n o fue u n a panacea. L a
c r e c i e n t e i n f l u e n c i a i n t e r n a c i o n a l y c o n t i n e n t a l estadounidense y las presiones p o l í t i c a s y e c o n ó m i c a s sobre los neutrales ejercidas p o r W a s h i n g t o n
t o r n a r o n cada vez m á s difícil m a n t e n e r la n e u t r a l i d a d . A d e m á s , los requer i m i e n t o s e c o n ó m i c o s de los p r o p i o s neutrales m o t i v a r o n algunas concesiones a los aliados e n la etapa final d e l c o n f l i c t o b é l i c o . Por e j e m p l o , para
p a í s e s c o m o C h i l e "el n e u t r a l i s m o activo de la I G u e r r a se h i z o insostenible
e n la I I " . 1 0 8 H a c i a 1945, Suecia y Suiza d e b i e r o n ceder a la p r e s i ó n estad o u n i d e n s e a favor de u n a b a n d o n o t o t a l (total withdrawal) de sus respectivos i n t e r c a m b i o s comerciales c o n A l e m a n i a . L a firme n e u t r a l i d a d de
A r g e n t i n a n o evitó que el p a í s f u e r a c r e c i e n t e m e n t e v u l n e r a b l e e n términos comerciales y
financieros.
6. Individuos y neutralidad. E l p a p e l de los i n d i v i d u o s , e n p a r t i c u l a r de los líderes, fue f u n d a m e n t a l e n algunos casos e n el d i s e ñ o y la e j e c u c i ó n de la
p o l í t i c a de n e u t r a l i d a d . E n I r l a n d a , se destaca la estrategia y c o n v i c c i ó n d e l
p r i m e r m i n i s t r o E a m o n de V a l e r a e n t o r n o a la n e u t r a l i d a d . E n el caso de
T u r q u í a , sobresalen el p r i m e r m i n i s t r o y l u e g o presidente I s m e t I n ó n ü y el
m i n i s t r o de Relaciones E x t e r i o r e s N u m a n M e n e m e n c i o g l u . A m b o s tuvier o n u n p a p e l c e n t r a l e n e l d i s e ñ o , la p r á c t i c a y defensa de la p o l í t i c a de
n e u t r a l i d a d . E n E s p a ñ a , el vicepresidente y canciller Francisco G ó m e z Jord a n a y el m i n i s t r o de Relaciones E x t e r i o r e s R a m ó n Serrano S ú ñ e r desemp e ñ a r o n u n p a p e l c o m p a r a b l e . E n el caso de P o r t u g a l , se h a subrayado la
v o l u n t a d , la h a b i l i d a d y la consistencia de la p o l í t i c a de n e u t r a l i d a d d e l j e fe de g o b i e r n o A n t o n i o de O l i v e i r a Salazar.
1 0 8
W a l t e r S á n c h e z G., "Las t e n d e n c i a s s o b r e s a l i e n t e s d e l a p o l í t i c a e x t e r i o r c h i l e n a " , e n
W a l t e r S á n c h e z G . y T e r e s a P e r e i r a L . ( e d s . ) , op. cit.
102
ROBERTO RUSSELL Y J U A N GABRIEL T O K A T L I A N
Í7XLI-1
E n Suiza, la p r o m o c i ó n y m a n t e n i m i e n t o de la n e u t r a l i d a d c u b r i ó tod o el espectro p o l í t i c o . E n Suecia, liber ales y s o c i a l d e m ó c r a t a s c o i n c i d í a n
e n el m i s m o sentido. E n C h i l e , de 1938 a 1952, la c o n t i n u i d a d relativa de
l a p o l í t i c a e x t e r i o r d e n t r o de los distintos g o b i e r n o s , bajo la i m p r o n t a d e l
F r e n t e P o p u l a r , n o sugiere la existencia de figuras descollantes o decisivas
e n la c o n f i g u r a c i ó n y a p l i c a c i ó n de la p o l í t i c a de n e u t r a l i d a d . 1 0 9 A l g o parec i d o p u e d e decirse de A r g e n t i n a , que tuvo 13 cancilleres entre d i c i e m b r e
de 1938 y septiembre de 1945 e n u n m a r c o de alta inestabilidad p o l í t i c a . 1 1 0
CONCLUSIONES
L a p o s i c i ó n de n e u t r a l i d a d asumida p o r los p a í s e s estudiados o b e d e c i ó a
u n a c o m b i n a c i ó n de factores de naturaleza i n t e r n a y externa. Sin embargo, e n todos los casos la v u l n e r a b i l i d a d e c o n ó m i c a d e s e m p e ñ ó u n p a p e l
f u n d a m e n t a l . La t r a d i c i ó n de n e u t r a l i d a d es t a m b i é n i m p o r t a n t e p a r a exp l i c a r las posiciones de A r g e n t i n a , C h i l e , E s p a ñ a , Suecia y Suiza. Los factores g e o p o l í t i c o s i n f l u y e r o n significativamente tan s ó l o e n los casos de
I r l a n d a , Suecia y T u r q u í a , y el p a p e l de i n d i v i d u a l i d a d e s destacadas fue
p a r t i c u l a r m e n t e i m p o r t a n t e para E s p a ñ a , I r l a n d a , P o r t u g a l y T u r q u í a . P o r
ú l t i m o , factores e s p e c í f i c o s de cada p a í s n e u t r a l son indispensables p a r a
c o m p l e t a r la e x p l i c a c i ó n de su c o n d u c t a . L a reciente i n d e p e n d e n c i a de
G r a n B r e t a ñ a y la d é b i l c o h e s i ó n i n t e r n a e n el caso de I r l a n d a . E n E s p a ñ a ,
las secuelas de la g u e r r a civil y la falta de capacidad m i l i t a r , y e n T u r q u í a ,
las consecuencias de la d i s o l u c i ó n d e l I m p e r i o O t o m a n o y la necesidad de
f o r j a r u n nuevo Estado. L a t r a d i c i o n a l r i v a l i d a d hacia u n o de los beligerantes e n los casos de A r g e n t i n a (hacia los Estados U n i d o s ) y de T u r q u í a (hacia la U n i ó n S o v i é t i c a ) . Y, finalmente, la n e u t r a l i z a c i ó n , que fue u n a
c o n d i c i ó n ú n i c a de Suiza.
E n l o que hace al apoyo i n t e r n o a la n e u t r a l i d a d , es posible a f i r m a r
que é s t a c o n t ó c o n u n a a c e p t a c i ó n social m a y o r i t a r i a y c o n u n fuerte resp a l d o de las fuerzas armadas e n todos los casos estudiados. A d e m á s , la
i n f l u e n c i a de los p a r t i d o s y fuerzas opositoras a los g o b i e r n o s fue persistente, a u n q u e incapaz de o b l i g a r a u n c a m b i o de curso respecto de la neutral i d a d . L a destreza y las preferencias de los l í d e r e s , que f u e r o n notables y
consistentes e n todos los p a í s e s neutrales, h i c i e r o n factible el m a n t e n i m i e n t o de la p o s i c i ó n de n e u t r a l i d a d hasta p r á c t i c a m e n t e el fin de la g u e r r a .
1 0 9
V é a s e , e n t r e o t r o s , P a u l D r a k e , Socialism
U n i v e r s i t y o f I l l i n o i s Press, 1978.
1 1 0
V é a s e J o s é R. S a n c h í s M u ñ o z , op. cit.
and. Populism
in Chile:
1932-1952,
Chicago,
ENE-MAR 2001
RELACIONES INTERNACIONALES Y POLÍTICA INTERNA
103
E n c u a n t o a su alcance y m o d a l i d a d e s , p u e d e concluirse que la neutral i d a d de los o c h o p a í s e s analizados tuvo p r e d o m i n a n t e m e n t e las siguientes
características:
• L a n e u t r a l i d a d de A r g e n t i n a fue p r e f e r e n t e m e n t e a) p r a g m á t i c a ,
b) i n t e g r a l , c) n o armada, d) activa, e) p e r m a n e n t e , f) v o l u n t a r i a y
g) i m p a s i b l e y distante.
• L a n e u t r a l i d a d de C h i l e fue p r e f e r e n t e m e n t e a) p r a g m á t i c a , b) integ r a l , c) n o armada, d) pasiva, e) p e r m a n e n t e , / ) v o l u n t a r i a y g) impasible y distante.
• L a n e u t r a l i d a d de E s p a ñ a fue p r e f e r e n t e m e n t e a) p r a g m á t i c a , b) rest r i n g i d a , c) n o armada, d) activa, e) p e r m a n e n t e , f) v o l u n t a r i a y g) benevolente.
• L a n e u t r a l i d a d de I r l a n d a fue p r e f e r e n t e m e n t e a) p r a g m á t i c a , b) i n tegral, c) n o armada, d) activa, e) o c a s i o n a l , / ) v o l u n t a r i a y g) distante.
• L a n e u t r a l i d a d de P o r t u g a l fue p r e f e r e n t e m e n t e a) p r a g m á t i c a , b) i n tegral, c) n o armada, d) pasiva, e) o c a s i o n a l , / ) v o l u n t a r i a y g) distante.
• L a n e u t r a l i d a d de Suecia fue p r e f e r e n t e m e n t e a) p r i n c i p i s t a , b) integ r a l , c) armada, d) activa, e) p e r m a n e n t e , / ) v o l u n t a r i a y g) i m p a r c i a l .
• L a n e u t r a l i d a d de Suiza fue p r e f e r e n t e m e n t e a) p r i n c i p i s t a , b) i n t e g r a l , c) armada, d) activa, e) p e r m a n e n t e , / ) i n v o l u n t a r i a (en o r i g e n ) y
g) i m p a r c i a l .
• L a n e u t r a l i d a d de T u r q u í a fue p r e f e r e n t e m e n t e a) p r a g m á t i c a , b) rest r i n g i d a , c) n o armada, d) activa, e) ocasional, / ) v o l u n t a r i a y g) benevolente.