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Cuadernos de la EPIC
No 2, Septiembre 2011
Pobreza y exclusión social
La experiencia de la Unión Europea:
Conceptos y herramientas de acción.
Mauricio Rojas Mullor
Profesor Adjunto de la Universidad de Lund (Suecia)
Director del Observatorio para la Inmigración y la Cooperación al Desarrollo de
la Universidad Rey Juan Carlos y de la Escuela de Profesionales de Inmigración
y Cooperación de la Comunidad de Madrid
Cuadernos de la EPIC
Publicación periódica de la Escuela de Profesionales de Inmigración y Cooperación
de la Comunidad de Madrid
Pobreza y exclusión social
Publicación periódica de la Escuela de Profesionales de Inmigración y Cooperación
de la Comunidad de Madrid
Director de la serie: Mauricio Rojas Mullor, Director de la Escuela de Profesionales de
Inmigración y Cooperación de la Comunidad de Madrid
Cuaderno 1: Madrid, ciudad para compartir:
La inmigración en la Comunidad de Madrid.
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2
Pobreza y exclusión social
Índice
Introducción
5
1. Tema de estudio
6
2. Objetivo, organización y fuentes
8
I. Pobreza y exclusión social: Conceptos y diagnósticos
11
Introducción
12
1. De la pobreza al bienestar como normalidad
12
2. El redescubrimiento de la pobreza
14
3. Causas de la pobreza y la exclusión
16
4. El concepto de pobreza
24
5. Evolución del concepto de exclusión social
29
6. Definiciones y mediciones de la exclusión social
35
II. Pobreza y exclusión social en el pensamiento comunitario
43
Introducción
44
1. Panorámica del desarrollo del pensamiento comunitario
44
sobre la pobreza y la exclusión social
2. El primer programa de lucha contra la pobreza
47
3. De los pobres a los excluidos: El pensamiento
comunitario en los años 80 y comienzos de los 90
53
4. De la exclusión a la empleabilidad: El pensamiento
comunitario a mediados de los años 90
63
5. De la Agenda de Lisboa a Europa 2020
73
6. Inmigración, pobreza y exclusión social
83
3
Pobreza y exclusión social
III. Pobreza y exclusión social en la UE:
Métodos y herramientas de acción
Introducción
1. El complejo marco de la acción comunitaria y la política social
96
97
98
2. Buenas prácticas e innovaciones: el dilema de las competencias.
y la legitimidad en los programas contra la pobreza
102
3. La deriva activista de la Comisión y el fracaso de Pobreza:
Los dilemas de la coherencia y la experimentación
106
4. El dilema de la multidimensionalidad y la utopía holística
113
5. El dilema de la participación y el empoderamiento
116
6. Cambio de paradigma y dilemas metodológicos
120
Resumen y conclusiones
124
1. Conceptos y diagnósticos
125
2. El pensamiento comunitario sobre la pobreza y la exclusión
126
3. Métodos y herramientas de acción
128
Fuentes
131
1. Fuentes primarias: Documentos de la Unión Europea
131
2. Fuentes secundarias: Libros, artículos y estudios
138
Agradecimientos
147
4
Pobreza y exclusión social
Introducción
5
Pobreza y exclusión social
1. Tema de estudio
La Unión Europea (UE) proclamó el año 2010 como Año europeo de lucha contra la
pobreza y la exclusión social. Según la misma UE, la razón de esta proclamación es
simple: ya antes de la crisis reciente unos 80 millones de ciudadanos de la Unión,
equivalentes al 17 por ciento de su población, era pobre en un sentido absoluto del
término, es decir, “carecen de los recursos necesarios para cubrir sus necesidades
básicas”1. Por su parte, si bien la exclusión social es un concepto mucho más difícil de
precisar estadísticamente a través de la Unión se detectan significativos porcentajes
de su población privados de los recursos o las capacidades básicas –participación
laboral, educación, acceso a las tecnologías de la información, sistemas de salud y
de protección social eficientes, seguridad ciudadana, etc.– que hacen posible una
participación satisfactoria en la vida social, económica, política y cultural de sus
respectivas sociedades. Estos obstáculos a la participación y a la integración social
se pueden presentar, además, de manera acumulativa, creando situaciones graves
de exclusión cuya existencia misma es una amenaza para la cohesión social de las
naciones que forman la UE2.
Tanto la pobreza como la exclusión afectan muy desigualmente a diversos sectores
de la población de la Unión. Factores como la edad, el género, la situación familiar,
el estatus legal o la pertenencia a determinados grupos étnico-culturales tienen una
gran importancia a este respecto. Entre los sectores que han sufrido situaciones de
pobreza y exclusión de manera desproporcionada se cuentan significativos grupos
de inmigrantes, en particular extracomunitarios. Esta situación ha sido característica
de los países del norte y el centro de Europa, con varios decenios de experiencia de
inmigración. Así por ejemplo, en Alemania, Francia, Holanda, Dinamarca o Suecia,
para sólo tomar algunos casos, las bajas tasas relativas de empleo, la formación
1
Comisión (2010).
Para una visión estadística reciente de las situaciones de pobreza y privación en la UE
ver Eurostat (2010).
2
6
Pobreza y exclusión social
de barrios con altos niveles de segregación e inseguridad, el fracaso escolar de los
jóvenes y otros hechos preocupantes han venido a conformar una situación de alta
conflictividad que está lejos de las ambiciones de cohesión social fijadas por la UE.
La situación en los nuevos países de inmigración del sur de Europa es aún incierta,
particularmente ante la situación de crisis económica que afecta profundamente a
algunos de ellos. Esto le da a la problemática de la inmigración una gran importancia
en este contexto, especialmente desde una perspectiva española a fin de aprender
de las experiencias de los viejos países europeos de inmigración. La importancia del
tema ha sido oficialmente reconocida por la UE que ha hecho de la integración de los
inmigrantes un tema prioritario en la lucha contra la pobreza y la exclusión social.
Las situaciones de pobreza y exclusión varían mucho de país en país pero están
presentes tanto en los antiguos (UE-15) como en los nuevos países miembros de la
Unión (UE-27). Se trata de un hecho de una notable persistencia ya que la existencia
de importantes bolsones de pobreza y exclusión no es nueva y ha preocupado a los
dirigentes de la Unión desde el lanzamiento en 1975 del primer programa comunitario
de lucha contra la pobreza, conocido como Pobreza 1. Por entonces unos 30 millones
de ciudadanos de la Unión vivían en una situación de pobreza relativa, es decir, tenían
ingresos inferiores al 50 por ciento del ingreso medio de su respectivo país. Esto
motivó las primeras acciones comunitarias que luego se han multiplicado tal como
lo han hecho los llamados a los Estados miembros a emprender acciones enérgicas
en los ámbitos de la pobreza y la exclusión. Sin embargo, la pobreza no ha dejado
de aquejar a la Unión y a mediados de los años 90 la cifra de pobres, usando el
mismo criterio anterior para medirla, llegaba a los 55 millones. Esta persistencia
de la pobreza y la exclusión social llevó a nuevas acciones comunitarias en estos
ámbitos. Así por ejemplo, los Consejos Europeos de Lisboa y Niza, realizados en
marzo y diciembre de 2000, se plantearon la lucha contra de la pobreza y la exclusión
como un objetivo fundamental del decenio venidero e incluso auguraron el fin de la
pobreza para 2010. A pesar de ello, tanto la pobreza como la exclusión social no sólo
han perdurado sino que en muchos países de la UE han adoptado –al combinarse
con la exclusión de importantes grupos de inmigrantes y sus descendientes– formas
cada vez más complejas y amenazantes tal como se pudo constatar en los terribles
motines urbanos que sacudieron a Francia a finales de 2005. La constatación de esta
preocupante realidad es el motivo mismo de la proclamación del año 2010 como el
7
Pobreza y exclusión social
Año europeo de lucha contra la pobreza y la exclusión social.
En los 35 años que han transcurrido desde el lanzamiento en 1975 de su primer
programa de lucha contra la pobreza la UE ha acumulado una amplia experiencia
tanto analítica como práctica sobre este tema así como sobre la problemática de la
exclusión social que, desde fines de los 80, cobra una relevancia cada vez mayor en
la reflexión comunitaria. Este hecho puede, a primera vista, resultar sorprendente
ya que la política social ha sido y sigue siendo un ámbito de responsabilidad de
los Estados miembros. Esta circunstancia, si bien no ha impedido el accionar
comunitario en materias de política social lo ha condicionado fuertemente obligando
a la Comisión Europea y a otros órganos de la Unión a buscar un nicho de análisis
y acción social definido en torno a la búsqueda y difusión de indicadores y principios
comunes así como enfoques innovadores y buenas prácticas que puedan inspirar y
enriquecer –pero no sustituir a o competir con– las políticas sociales que los Estados
que componen la UE siguen adoptando soberanamente. Esta forma de “intervención
suave”, que busca una convergencia sin coerción3, fue formalizada como parte de la
Estrategia de Lisboa bajo el nombre de Método Abierto de Coordinación. Un ejemplo
muy notable del valor agregado innovador y la fuerza de difusión de las iniciativas
de la Unión en materia social es el concepto mismo de exclusión social, que era de
un uso bastante limitado hasta que la Unión, a finales de los 80, lo adoptó como
concepto clave de sus análisis sociales. Desde entonces el concepto de exclusión
social ha conquistado, con una rapidez notable, un lugar central no sólo en las
políticas sociales de los países miembros de la UE sino también en la investigación
y la producción académica en general.
2. Objetivo, organización y fuentes
El objetivo de la presente investigación es justamente describir y analizar esta
experiencia de lucha contra la pobreza y la exclusión social desde el primer programa
comunitario lanzado en 1975 hasta el presente. Se trata de un estudio que abarca
3
Se trata de una forma de “derecho indicativo” que nunca adopta la forma de directivas,
reglamentos o decisiones.
8
Pobreza y exclusión social
una gran variedad de programas de intervención y apoyo acordados y liderados por
los órganos directivos de la Comunidad Económica Europea (CEE), la Comunidad
Europea (CE) y la Unión Europea (UE) 4, en particular por la Comisión Europea, el
Consejo Europeo y el Fondo Social Europeo. Estos programas se han basado, a su
vez, en un importante desarrollo del pensamiento comunitario sobre la definición,
las formas y las causas de la pobreza y la exclusión. El propósito de este estudio es
tratar tanto el desarrollo conceptual y analítico así como la metodología, las formas y
las herramientas de intervención usadas. Por ello mismo el estudio se divide en dos
grandes partes. Una dedicada al análisis cronológico de los conceptos y diagnósticos
que han servido como punto de partida para las intervenciones comunitarias y otra,
que sigue un orden temático, que se dedica al análisis concreto de esas intervenciones,
estudiando sus premisas, diseño, formas de realización y resultados.
Para darle amplitud y un marco adecuado al presente estudio se da inicio al mismo
presentando y analizando el debate general sobre la pobreza y la exclusión social. En
esa presentación se sientan también las bases conceptuales y analíticas que luego
permitirán comprender, más a cabalidad, el desarrollo del pensamiento comunitario.
En este estudio se le da también importancia al fenómeno de la inmigración y la
integración de los inmigrantes y sus descendientes debido a su compleja imbricación,
en muchos países de la UE, con los fenómenos de la pobreza y la exclusión, que de
esta manera han pasado a manifestarse no sólo como hechos sociales sino también
étnico-culturales, con serias consecuencias para la cohesión de las sociedades
en cuestión. La investigación concluye con un capítulo dedicado a extrae algunas
lecciones tanto a nivel analítico como metodológico de los 35 años de experiencias
comunitarias estudiados.
Las fuentes fundamentales del presente estudio son los propios documentos de la UE.
Los mismos comprenden una gran variedad de textos, que van desde la resoluciones
de los Consejos Europeos y las Comunicaciones de la Comisión Europea a los
estudios de Eurostat y las evaluaciones de distintos grupos de expertos sobre los
programas de acción comunitarios. Estos documentos forman, en su conjunto, las
4
A continuación hablaremos de Comunidad Europea hasta la entrada en vigor en 1993
del Tratado de Maastricht que creó la Unión Europea. Hablaremos también de Comunidad
o de pensamiento, acción etc. comunitaria envolviendo con estas expresiones todas las
actuaciones de la CEE, la CE y la UE.
9
Pobreza y exclusión social
fuentes primarias de la investigación. Las fuentes secundarias están formadas por
una amplia gama de textos que se abocan ya sea al tema general de la pobreza y la
exclusión social como al más acotado de las políticas y programas de intervención
de la EU en este terreno.
10
Pobreza y exclusión social
I. Pobreza y exclusión social:
Conceptos y diagnósticos
11
Pobreza y exclusión social
Introducción
La evolución del pensamiento comunitario sobre la pobreza y la exclusión social no se ha
dado en un vacío de ideas y debates sino muy por el contrario. El desarrollo comunitario
ha sido parte de un desarrollo mucho más amplio que lo ha influenciado y que, a su
vez, ha visto influenciado por el mismo. Por ello es necesario, antes de entrar al análisis
detallado del pensamiento y las acciones de la Comunidad, iniciar este trabajo con una
presentación del desarrollo teórico y metodológico más general sobre nuestros temas.
Esto es lo que haremos es esta primera parte, empezando por presentar los conceptos
mismos y su evolución así como el debate sobre las causas de la pobreza y la exclusión
para finalmente detenernos en los resultados empíricos acerca de la existencia de los
fenómenos que estamos tratando.
1. De la pobreza al bienestar como normalidad
La pobreza en sí no es de ninguna manera algo nuevo en la historia de la humanidad, sino
muy por el contrario. Vivir en una condición de premura material fue la situación normal
del género humano hasta que los progresos tecnológicos de la era moderna hicieron
posible, para las amplias mayorías, tener acceso a niveles de consumo, salud, educación
y bienestar en general impensables en épocas anteriores. Todavía para economistas
clásicos como David Ricardo la pobreza, definida como un nivel de consumo que
básicamente aseguraba la subsistencia, era el destino natural de las clases trabajadoras
industriales5. Thomas Malthus profetizó, en su célebre Ensayo sobre los principios de
la población publicado en 1798, la necesaria pobreza de la gran masa de los seres
humanos dada la tendencia de la humanidad a reproducirse más allá de las posibilidades
Adam Smith tenía una visión más optimista del asunto, haciendo patente en La
riqueza de las naciones el mejoramiento de las condiciones de vida de la mayoría de
la población inglesa durante el siglo XVIII. Véase el capítulo VIII del Libro I, donde,
manifestando su beneplácito por “esta mejora en las condiciones de las clases inferiores
del pueblo”, expresará su famosa sentencia: “Ninguna sociedad puede ser floreciente y
feliz si la mayor parte de sus miembros son pobres y miserables.” Smith (1997).
5
12
Pobreza y exclusión social
de la agricultura de producir alimentos a un ritmo que igualase la rapidez del crecimiento
poblacional. A mediados del siglo XIX, Karl Marx basó su pronóstico sobre la necesaria
caída del capitalismo en la pauperización del proletariado industrial, hecho que él
consideraba como una “ley férrea” del desarrollo capitalista. Sin embargo, ya Marx veía
esta pauperización como un hecho básicamente social, determinado no por la falta de
medios sino por la distribución desigual de los resultados de la producción. Es por ello
que su utopía comunista, hija del optimismo tecnológico que va cundiendo durante el
siglo XIX, postula la salida definitiva de la humanidad de su estado de necesidad.
En todo caso, hasta esos tiempos la pobreza era considerada como la norma de la vida
humana, tal como lo eran las enfermedades devastadoras, la falta de educación o de
libertad religiosa y política. Esta normalidad comenzó a cambiar durante la segunda
mitad del siglo XIX, cuando se fue haciendo evidente que la industrialización iniciada
en Gran Bretaña y luego replicada en diversas partes de Europa occidental estaba
haciendo posible un significativo mejoramiento de los niveles generales de vida. Fue
surgiendo así, paulatinamente, una nueva normalidad: la del bienestar como condición
no sólo deseable sino también posible de la vida humana. Con ello apareció “el problema
de la pobreza”, es decir, la pobreza considerada como algo atávico y anormal, una
reminiscencia de épocas pasadas que debía y podía ser superada en sociedades
dónde la abundancia se estaba convirtiendo en la regla.
A comienzos del siglo XX, en 1901, Seebohm Rowntree publicó Poverty: A Study of Town
Life, un estudio pionero sobre la pobreza que se transformaría en el punto de partida
y referencia de los futuros estudios sobre el tema. La razón de ello es doble. Por una
parte, este estudio se basa en una amplia investigación empírica realizada en York, la
ciudad natal de Rowntree, que abarcó nada menos que 11.560 familias lo que equivalía
a unas dos terceras partes de todas las familias de York. La segunda razón es que para
llevar adelante su investigación Rowntree elaboró una serie de conceptos y métodos
de medición que pasarían a formar instrumentos centrales en prácticamente todos los
estudios posteriores sobre el tema. Entre estos instrumentos está la elaboración de una
“línea de pobreza”, lo que le permitió a Rowntree definir dos tipos de pobreza, una que
él llamó “pobreza primaria” y la otra que fue llamada “pobreza secundaria”. En pobreza
primaria vivían aquellas “familias cuyo ingreso total no era suficiente para obtener el
13
Pobreza y exclusión social
mínimo necesario para mantener un funcionamiento puramente físico.”6 Esto es lo que
hoy llamamos pobreza absoluta. En pobreza secundaria vivían las familias que podían
alcanzar ese mínimo pero que no disponían de excedentes más allá de ello.
En su estudio publicado en 1901 Rowntree llega a la conclusión de que el 27,84 por ciento
de la población de York vivía bajo la línea de pobreza, lo que venía a confirmar el estudio
publicado en 1886 por Charles Booth sobre la pobreza en Londres. Estos resultados
fueron chocantes para una opinión pública que ya comenzaba a ver el bienestar como
normalidad. Sin embargo, la perspectiva optimista de Rowntree es evidente y queda
plenamente reflejada en las palabras finales de su célebre obra:
“La oscura sombra de la filosofía maltusiana pertenece al pasado y ninguna
visión sobre el estado final de las cosas sería actualmente aceptada si en
la misma una multitud de hombres y mujeres está condenada por una ley
inevitable a una lucha por la existencia tan severa como para atrofiar o
destruir la partes más elevadas de su naturaleza.” 7
Posteriormente, Rowntree realizó dos nuevos estudios en York que mostraron con
claridad una tendencia hacia la disminución de la pobreza hasta llegar a transformarse
en un fenómeno marginal. En su estudio de 1936, Poverty and Progress, la pobreza
había disminuido al 18 por ciento y en el de 1950, Poverty and the Welfare State, a
apenas el 1,5 por ciento. Esto a pesar de que Rowntree había ampliado la “canasta
de bienes” que determinaba la línea de pobreza. Estos estudios coincidían no sólo
con la visión optimista del propio Rowntree sino con la idea cada vez más dominante
durante las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial de que la pobreza era un
hecho residual destinado a desaparecer como fruto del rápido progreso económico y
las intervenciones del Estado del bienestar. Pronto se constataría, sin embargo, que la
pobreza no era tan fácil de vencer como parecía.
2. El redescubrimiento de la pobreza
Esta visión tan optimista comenzó a ser desafiada en el país que era el epicentro mismo
del desarrollo y la afluencia económica: Estados Unidos. Movimientos afroamericanos
6
7
Rowntree (1908), p. x.
Ibid., p. 305.
14
Pobreza y exclusión social
militantes y terrible revueltas urbanas obligaron a volver la mirada hacia el patio
trasero de la abundancia: los 40 millones de pobres que a fines de los años 50 había
en Estados Unidos, lo que constituía casi una cuarta parte de su población8. Entre
los afroamericanos (“blacks” en la estadística oficial) el porcentaje de personas
viviendo bajo la línea de pobreza estadounidense alcanzaba nada menos que el 55
por ciento9. Este redescubrimiento de la pobreza fue acompañado por una serie de
estudios clásicos sobre el tema, como los de Oscar Lewis (1959, 1961 y 1968) que
desarrollaron el concepto de “cultura de la pobreza”, el de John Kenneth Galbraith
(1958) sobre lo que él llamó “la sociedad opulenta” (the affluent society) y el de
Michael Harrington titulado The Other America: Poverty in the United States (1962).
En su discurso sobre “el estado de la nación” de enero de 1964 el Presidente Lyndon
Johnson hizo de la lucha contra la pobreza una parte central de su programa de
gobierno bajo el dramático nombre de “Guerra contra la pobreza” (War on Poverty).
Esto llevó ese mismo año a la aprobación de una ley al respecto (Economic
Opportunity Act) por el Congreso con la consecuente creación de un ente federal
(Office of Economic Opportunity) dedicado a la lucha contra la pobreza. Después
de esta iniciativa los estudios sobre la pobreza en Estados Unidos aumentaron
de manera exponencial, pero la situación inicial –caracterizada por el chocante
redescubrimiento de la pobreza– bien puede ser descrita usando las palabras de
Daniel Bell de 1968: “…cuando el tema de la pobreza surgió, nadie estaba realmente
preparado, nadie tenía ningún tipo de datos, nadie sabía que hacer”.10
Paradojalmente, el redescubrimiento de la pobreza se produjo en un periodo de
rápida disminución de la pobreza tanto en Estados Unidos como en otras sociedades
avanzadas. De acuerdo a la estadística oficial estadounidense, la pobreza disminuyó
de 39,5 millones de personas en 1959 a 24,1 millones en 1969.11 En otras palabras,
hasta entonces la realidad estaba aún siguiendo el sendero optimista. Por ello es
que el verdadero shock llegó en los años 70 cuando se constató que la incidencia de
la pobreza comenzaba de nuevo a crecer llegando a más de 35 millones de pobres
en 1983, lo que correspondía al 15,2 por ciento de la población de Estados Unidos.
8
La pobreza se mide en Estados Unidos a partir de una línea de pobreza que define
el ingreso necesario para satisfacer las necesidades básicas de las personas. Se
trata de una medida relativa, ya que parte del estándar de vida estadounidense y, en
comparación con otras latitudes, es muy alta. Así, el censo del año 2000 mostraba
por ejemplo que más del 70% de los pobres tenía coche, aire acondicionado, nevera,
microondas, etc.
9
Los datos provienen de US Census Bureau (2010)
10
Citado en Patterson (1981), p. 78.
11
US Census Bureau (2010). Esta es la cifra más baja de pobres registrada en la
historia de Estados Unidos.
15
Pobreza y exclusión social
Pero esta era solamente la expresión cuantitativa de un fenómeno extremadamente
complejo: la patología de la exclusión social o marginalidad –según el concepto
habitualmente usado en esos tiempos para describir este fenómeno12– que tomaba
formas nuevas y cada vez más peligrosas de expresarse, con un incremento dramático
de las tasas de criminalidad, la drogadicción, los nacimientos extramaritales, las
familias de madres solas y la dependencia de las ayudas sociales.13
La conciencia acerca de lo que fue llamado “la nueva pobreza” llegó a Europa más
tarde que a Estados Unidos pero el shock no fue menor. Las primeras estimaciones
de la amplitud de la pobreza en la Comunidad Europea dieron una cifra de 30
millones para 1975, cifra que luego fue se vería incrementada por el fin definitivo del
pleno empleo y el comienzo de una larga fase de desarrollo europeo caracterizada
por una escasa creación de puestos de trabajo y un consecuente aumento de la
exclusión laboral14.
3. Causas de la pobreza y la exclusión
El redescubrimiento de la pobreza y la existencia de diversas formas de exclusión
o marginalidad social dieron origen a un amplio debate acerca de las causas de
estos fenómenos. La mayoría de los enfoques propuestos inicialmente tenían
dos puntos comunes de partida: a. que estábamos presenciando el ocaso de la
“sociedad industrial” y la transición hacia una nueva forma de sociedad, basada en
nuevas tecnologías, en la preeminencia del conocimiento como factor productivo,
en la expansión de los servicios y en una creciente reestructuración de la vieja
división planetaria del trabajo entre centros industriales y periferias subdesarrolladas;
y b. que las sociedades industriales avanzadas habían logrado alcanzar un alto
nivel de cohesión socioeconómica, política y cultural que se estaba perdiendo –
permanentemente o durante una fase de transición– en el paso a la emergente
sociedad posindustrial.
12
El principal exponente de la teoría de la marginalidad es el sociólogo italiano-argentino
Gino Germani. Véase por ejemplo Germani (1969) y (1973)
13
Véase Wilson (1985).
14
Ver Com (1981/769) y DGV (1989).
16
Pobreza y exclusión social
Los diversos enfoques planteados combinaban, teniendo los dos puntos anteriores
como un telón común de fondo, una serie muy amplia de factores explicativos, entre
los cuales destacaban, combinándose de diversas maneras, el cambio tecnológico,
los aspectos institucionales, los conflictos corporativos y los aspectos culturales. El
mercado de trabajo ha estado en el centro del debate, pero también el Estado del
bienestar, los flujos migratorios, las relaciones étnicas y raciales, la evolución o mejor
dicho la disolución de la familia y el proceso de formación de subculturas. Incluso
los argumentos de tipo biológico han jugado un papel importante en un debate
que siempre ha tenido fuertes connotaciones político-ideológicas. El tema más
controversial del debate ha sido el concepto de “underclass”, que alude a sectores
degradados y excluidos socialmente que ya no pertenecen a ninguna de las clases
establecidas de la sociedad. Pensadores sociales radicales como William Julius
Wilson (1985 y 1993) y Anthony Giddens (1994) lo han usado, pero también críticos
conservadores del Estado del bienestar como Charles Murray (1984 y 1990).
En un intento de capturar las ideas centrales de lo que ha sido un debate sumamente
complejo se agruparán las distintas formas de explicar las causas de la pobreza y la
exclusión en tres grandes grupos a los que les daremos las siguientes rúbricas (se
indican entre paréntesis las principales alternativas dentro de cada grupo):
1. Teorías de la dislocación estructural (transicional o recurrente)
2. Teorías del dualismo estructural (funcional o disfuncional)
3. Teorías de la exclusión institucional (forzada o inducida)
1. Las teorías o enfoques que acentúan la dislocación estructural destacan, en
general, la naturaleza disruptiva del desarrollo capitalista y, en particular, la intensidad
del cambio estructural, con su consecuente impacto social, durante la transición de
la sociedad industrial a la posindustrial. Este tipo de enfoques podría ser llamado
schumpeteriano –la principal metáfora explicativa en esta perspectiva no es otra que
el famoso “ventarrón de la destrucción creativa” de Joseph Schumpeter15 – y plantea
que la presencia de tendencias a generar pobreza, exclusión y desigualdad es una
expresión natural y recurrente de la dinámica esencial del cambio una economía
capitalista. La base de esta explicación está en el carácter cíclico del desarrollo
de la economía de mercado, que refleja los grandes ciclos de transformación
15
Para un resumen de la obra de Schumpeter véase, entre otros, Rojas (1991).
17
Pobreza y exclusión social
tecnológica que comportan una reestructuración significativa de las economías
y, consecuentemente, de las sociedades modernas. Por ello es que el elemento
recurrente o cíclico es central en este enfoque, pudiendo el mismo verse agudizado,
como muchos autores han postulado, por un elemento transicional de mayor magnitud
asociado al paso a una sociedad posindustrial cada vez más globalizada y basada
en la revolución de las tecnologías de la información.
Se trata, en lo fundamental, de un enfoque optimista acerca del desarrollo
contemporáneo, pero que no deja de ver los costos y las tensiones provocadas por
los períodos de intensa destrucción creativa y cambio estructural. Es a partir de esta
constatación que los defensores de este enfoque a menudo proponen una serie
de intervenciones correctivas o paliativas a fin de aliviar estos costos y tensiones
que, de no ser suavizados, podrían llegar a amenazar la supervivencia misma del
conjunto de la estructura social.
En esta perspectiva, la pobreza y la exclusión social son fenómenos recurrentes
y connaturales del desarrollo económico pero no necesitan llegar a dar origen a
una clase o grupo social formado por personas permanentemente empobrecidas
o excluidas en la medida en que se creen mecanismos adecuados para facilitar la
salida de estas situaciones. En otras palabras, se trata de facilitar una gran movilidad
social que haga de la caída en la pobreza o la exclusión una situación meramente
pasajera. Esta es, de hecho, la situación de la inmensa mayoría de las personas que
caen en la pobreza o el paro en economías dinámicas y flexibles16. Como veremos
más adelante, esta ha sido la línea de argumentación predominante, pero no la
única, dentro de la UE y sus antecesoras sobre estos temas.
2. Los enfoques que ponen el acento en el dualismo estructural pueden ser de
naturaleza muy diversa, pero su diagnóstico sobre lo que son la pobreza y la exclusión
social así como sobre sus consecuencias son mucho más pesimistas que en el
caso del enfoque anterior. Esta perspectiva ha tenido muchos de sus principales
exponentes en una tendencia altamente crítica, a menudo de inspiración marxista,
al capitalismo o a la economía de mercado en sí misma. Lo que aquí se postula es
la existencia de una dinámica permanente de exclusión y polarización en el sistema
capitalista que en mucho recuerda el diagnóstico apocalíptico de Marx sobre el futuro
16
Así por ejemplo, casi dos terceras partes de los estadounidenses adultos caen en
la pobreza por al menos un año en su vida pero sólo un ínfima parte ellos cae en la
pobreza crónica.
18
Pobreza y exclusión social
del capitalismo17. Esta dinámica excluyente y polarizante se daría tanto a nivel de las
economías nacionales como del sistema económico internacional. La Teoría de la
Dependencia fue el exponente más contundente de este punto de vista en lo que
se refiere a la economía internacional18. En el marco de las economías nacionales
avanzadas este enfoque ha estado representado por diversas teorías acerca del
mercado de trabajo fragmentado, segmentado o dual19.
Este tipo de enfoques sigue, en lo fundamental, la idea de Marx acerca de la
necesidad de una reserva permanente de trabajo barato y flexible cuya función
sería tanto presionar los salarios a la baja como estar disponible en los momentos
álgidos del ciclo económico. Muchos de los defensores de este enfoque postulan
que los trabajadores en el “Tercer Mundo” así como los inmigrantes provenientes de
países pobres forman la columna vertebral de este “ejército de reserva” estratégico
que le ofrece al capitalismo global un bienvenido suplemento de trabajo barato,
utilizable a voluntad y bajo condiciones infrahumanas20. De acuerdo con este
enfoque la exclusión social en los “países ricos” forma parte de una dinámica global
de polarización que, usando las palabras de Anthony Giddens, puede ser descrita
de la siguiente manera:
“Las clases marginales (underclasses) no son sólo bolsones de miseria
dentro de las economías nacionales, son también las líneas de contacto
y de choque entre el Tercer Mundo y el primero. El aislamiento social
que separa a los grupos subprivilegiados del resto del orden social
dentro de los países refleja la separación entre ricos y pobres a escala
global y está causalmente unida con esa separación. La pobreza del
Primer Mundo no puede ser abordada como si no tuviera conexión con
las desigualdades a una escala mucho mayor.”21
En todo caso, la idea central de estos enfoques radicales es que la pobreza, la
desigualdad y la exclusión social son componentes funcionales del desarrollo
17
Este diagnostico o profecía abunda en las obras de Marx, por ejemplo en sus célebres
pasajes de El capital donde se habla de “la masa de la miseria, de la opresión, de la
servidumbre, de la degeneración, de la explotación” que se acrecientan constantemente en
el capitalismo. Véase Marx (1975), p. 953
18
Para una exposición clásica de este punto de vista véase Frank 1967.
19
Para una sinopsis temprana sobre este tipo de teorías véase Cain (1976).
20
Dos ejemplos clásicos de este punto de vista son Castles & Kosack (1973) y Piore (1979).
Sobre el debate posterior véase Castles & Miller (1993). Una aplicación de esta perspectiva
a la UE se encuentra en Miles & Thränhardt (1995) y Pugliese (1995).
21
Giddens (1994), p. 148.
19
Pobreza y exclusión social
capitalista, generando categorías sociales permanentes y bien definidas, grupos o
regiones excluidas y oprimidas que se encuentran en una situación diametralmente
opuesta al resto de la sociedad o del mundo. Se trata de grupos excluidos del
bienestar y el poder pero a su vez incluidos en el sistema social como trabajadores
explotados o explotables. Al mismo tiempo, estos enfoques postulan que solamente
un cambio radical que afectase a la dinámica misma del sistema capitalista podría
resolver el problema de los oprimidos y excluidos.
Otro enfoque radical, pero que ve la exclusión estructural como un componente
disfuncional del sistema capitalista moderno es aquel que hace no mucho popularizó
la idea del “fin del trabajo”, es decir, de un cambio estructural de carácter tecnológicoorganizativo dentro del sistema imperante que llevaría a prescindir del aporte
productivo de un número creciente de personas. Estos marginados formarían una
periferia empobrecida y cada vez más amenazada de una estructura productiva
que no los necesita22. Jeremy Rifkin profetizó el advenimiento de “un mundo casi
sin trabajadores” (a near-workerless world) 23 y Ulrich Beck pronosticó el surgimiento
de “un capitalismo sin trabajo”.24 Esto llevó a una serie de pronósticos de carácter
abiertamente apocalípticos sobre el destino del mundo, profetizando un futuro donde
la misma supervivencia física de los “prescindibles” estaba en peligro o un mundo
plenamente “brasilianizado”, es decir, brutalmente dividido entre la superabundancia
y la miseria25.
Por su parte, Manuel Castells en su célebre trilogía sobre “la era de la información”
dibuja un escenario futuro en el que una parte significativa de la humanidad se ve
condenada a la exclusión social y la irrelevancia económica. El autor no comparte la
idea del fin del trabajo pero sí la de una división disfuncional del nuevo mundo de la
era informática entre los incluidos y
“aquellas poblaciones y territorios privados de valor e interés para la
dinámica del capitalismo global. De ello se sigue la exclusión social y la
irrelevancia económica de segmentos de sociedades, áreas de ciudades,
22
Conocidos proponentes de este enfoque son Beck (1997), Forrester (1996),
Martin y Schumann (1996) y Rifkin (1995). Para una presentación crítica de este
enfoque véase Rojas (2004).
23
Rifkin (1995), p. xv.
24
Beck (1997), p. 85.
25
Estas son las visiones de Viviane Forrester (1996) y Ulrich Beck (1997)
respectivamente.
20
Pobreza y exclusión social
regiones y países enteros, constituyendo aquello que yo llamo ‘el Cuarto
Mundo’ [...] Desde esta perspectiva, el nuevo sistema se caracteriza por
una tendencia al incremento de la desigualdad y la polarización
social [...] Bajo el nuevo sistema de producción, un número considerable
de seres humanos, probablemente una proporción creciente, son
irrelevantes ya sea como productores o consumidores desde el punto de
vista de la lógica del sistema.”26
Castells complementa su visión de un nuevo mundo profundamente dividido
acentuando los elementos de disfuncionalidad de los excluidos. Para esa creciente
proporción de la humanidad que no cuenta quedarán básicamente dos alternativas:
por una parte, lo que el autor llama “la conexión perversa”, es decir, tratar de ligarse
al sistema mundial mediante diversas formas de criminalidad; por otra parte, la
“afirmación fundamentalista” de una identidad separada y en guerra con el sistema
dominante. Esta última alternativa sería la más amenazante dado el potencial acceso
de los grupos fundamentalistas “a armas de exterminación masiva”27.
La idea de una exclusión estructural permanente no es, sin embargo, propiedad
exclusiva de los enfoques radicales o neomarxistas. Durante los años 90 una teoría
de la exclusión y la underclass basada en argumentos de carácter biológico fue
formulada por influyentes pensadores conservadores. Su expresión más provocativa
fue aquella que le dieron Richard Herrnstein and Charles Murray (1994) en su
libro altamente controversial titulado The Bell Curve, cuyo subtítulo resume bien
el mensaje de la obra: “Inteligencia y estructura de clase en la vida americana”. La
argumentación, tal como la resume Robin Marris (1996), otro proponente de este
enfoque, es la siguiente: La sociedad del conocimiento que está reemplazando a la
sociedad industrial le da a la “inteligencia innata” y a las prestaciones educacionales
un papel crucial en la determinación de las posibilidades de las personas de participar
en la vida social. Esta es la razón por la cual estamos presenciando un proceso de
profunda división de la sociedad en la que vemos una nueva “élite de los cerebros”
26
27
Castells (1998), pp. 337 y 344.
Ibid., pp. 354-355.
21
Pobreza y exclusión social
ascendiendo a la cumbre de la sociedad mientras que una clase marginal o infraclase
(underclass) es claramente discernible en el fondo de lo que cada vez más es una
“sociedad meritocrática”. Esta división puede ser mitigada pero no eliminada en la
sociedad moderna. La clase marginalizada, formada por aquellos que son más y
más innecesarios, aquellos excluidos “por un accidente de los genes, la fortuna o lo
que sea”, es un elemento disfuncional, un peso muerto que debe ser arrastrado, de
maneras más o menos decentes, por el resto de la sociedad.
3. Los enfoques que pueden ser ubicados dentro del tercer grupo de la clasificación
antes presentada son aquellos que subrayan los factores institucionales que estarían
generando la pobreza y la exclusión. En este caso lo determinante no es la tecnología
en sí ni tampoco lo es el capitalismo o la globalización u otra fuerza semejante. Lo
decisivo es el entorno institucional mediante el cual diversas sociedades se relacionan
con los factores antes mencionados, regulando su uso y el acceso o la exclusión
de distintos grupos sociales a las posibilidades que cada época ofrece. Las formas
se exclusión institucional así generadas pueden ser inducidas o coercitivamente
alcanzadas. El caso de la exclusión institucional inducida fue paradigmáticamente
presentado por Charles Murray en su famosa obra Losing Ground – American Social
Policy, 1950-1980 (1984). Según Murray, el sistema público de ayuda social (welfare
system, según la terminología estadounidense) es el responsable de que la gente
voluntariamente elija tanto la exclusión como la dependencia del Estado y formas
altamente destructivas de vida y organización familiar. Ayudas sociales excesivas
o mal construidas han creado fuertes incentivos a no elegir la participación laboral
o formas de familia más “normales”, es decir, biparentales. El mismo enfoque ha
sido aplicado al caso británico por James Bartholomew (2004). Según este autor,
el Estado del bienestar con sus sistemas y beneficios contraproducentes es el
causante, entre otros males, del desempleo masivo, de una mayor criminalidad y
amoralidad así como de la disolución creciente de la familia tradicional.
Este tipo de argumentos acerca de una marginalidad o exclusión inducida ha
sido criticado pero a veces también complementado desde un punto de vista
institucionalista por un enfoque que pone su énfasis en el elemento coercitivo o
22
Pobreza y exclusión social
forzoso que conduce a la pobreza y a la exclusión. Se trata de argumentaciones es
las cuales estas situaciones no son una opción sino el resultado impuesto a quienes
las padecen por una serie de obstáculos institucionales creados por coaliciones u
organizaciones corporativas que tratan de defender su propios beneficios o privilegios
excluyendo posibles competidores que pudiesen de alguna manera amenazar su
posición en el mercado de trabajo o en la vida económica y social en general. En
teoría económica se conoce esta situación como un conflicto entre insiders, o grupos
establecidos, y outsiders, o grupos que buscan entrar en un determinado mercado,
ya sea laboral o de otro tipo. Un mercado de trabajo fuertemente regulado es visto,
en este enfoque, como un típico ejemplo de la creación de reglas defensivas por
parte de las organizaciones que representan a los insiders para darles una situación
privilegiada respecto de aquellos sectores que pugnan por entrar en el mercado
laboral formal o conseguir formas más estables y mejor pagadas de trabajo, como
ser inmigrantes o jóvenes. Desde este punto de vista, la pobreza y la exclusión
social son fenómenos que deben ser atacados por medio de reformas institucionales
y legales que eliminen los obstáculos a la creación de mercados de trabajo más
dinámicos, abiertos y menos discriminatorios. Este tipo de análisis forma la base de
aquel diagnóstico que definió el problema del retraso relativo de Europa occidental
respecto a otras economías avanzadas como “euroesclerosis”, es decir, como un
exceso de regulación y rigidez que impedía la rápida adecuación a las circunstancias
siempre cambiantes del mundo actual. Importantes documentos de la UE, como
ser el Libro blanco de 1993 titulado Crecimiento, competitividad, empleo - Retos
y pistas para entrar en el siglo XXI y la Agenda 2000, han basado gran parte de
su diagnóstico sobre los logros tan poco satisfactorios de Europa en materia de
crecimiento económico y creación de empleo en este tipo de argumentos28.
En muchos casos, elementos de las tres orientaciones o perspectivas teóricas aquí
analizadas se mezclan de las maneras más variadas. Este es, por ejemplo, el caso
de muchos de los documentos que reflejan el pensamiento comunitario, que por
su propia naturaleza es un terreno fértil para los compromisos y las combinaciones
eclécticas en todo terreno, incluido por cierto uno tan espinoso y complejo como el
de explicar las causas de la pobreza y la exclusión.
28
Véase Com (1993/700) y (1997/6)
23
Pobreza y exclusión social
4. El concepto de pobreza
En lo anterior se ha realizado una breve presentación de la “historia de la pobreza” así
como sobre el debate acerca de las causas de la misma y de la exclusión social. Sin
embargo, no se le ha dedicado mucha atención a la definición misma de los conceptos
de pobreza y exclusión social, cosa necesaria para adentrarnos más adelante en el
uso de estos conceptos en el pensamiento comunitario. En este y el siguiente apartado
se hace por ello una reseña de la evolución de estos conceptos y su relación mutua.
Luego cerraremos este análisis más general sintetizando los resultados de una serie de
investigaciones empíricas sobre la presencia de la pobreza y, sobre todo, la exclusión
social a nivel tanto individual como colectivo.
El concepto de pobreza, tal como el fenómeno que describe, posee una antigüedad
respetable, ya sea en su acepción absoluta o relativa. Su etimología nos lleva a la
palabra latina paupertas, que remite originalmente a la condición de pauperos que
significa, literalmente, “parir o engendrar poco”29 y se aplicaba al ganado y por derivación
a la tierra pobre, es decir, de poco rendimiento. Podríamos decir, falta de capacidad
de producir lo que sorprendentemente nos lleva al enfoque más moderno y en boga
sobre la pobreza, es decir, aquel que lleva el sello del premio nobel Amartya Sen30.
En este enfoque antiguo-moderno el énfasis está puesto no tanto en el resultado, ser
pobre en el sentido de no disponer de ingresos suficientes, sino en el ser pobre como
imposibilidad de alcanzar un mínimo aceptable de realización vital por verse privado de
las capacidades, posibilidades y derechos básicos para hacerlo31.
Esta pobreza podríamos definirla, usando la perspectiva de Sen, como pobreza de
desarrollo humano. Este enfoque ha sido instrumentalizado por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), estableciendo una serie de criterios de
satisfacción de necesidades básicas –esperanza de vida, logros educacionales e
ingreso, que son la base del así llamado Índice de Desarrollo Humano (IDH)– que
Sus raíces son paucus (poco) y parire (engendrar).
Sen ha desarrollado sus planteamientos en una gran cantidad de obras. Véase por
ejemplo Sen (1992), (2000a) y (2003).
31
En esta forma de definir la pobreza Sen se ha inspirado en Aristóteles y su idea del
florecimiento de las capacidades humanas como ideal de una buena vida, es decir, una vida
plena o plenamente realizada. Véase Sen (2003) y Sánchez (2008).
29
30
24
Pobreza y exclusión social
formarían la base de capacidades para permitir el
“desarrollo humano, definido como el proceso de ampliación de las
opciones de las personas y mejora de las capacidades humanas
(la diversidad de cosas que las personas pueden hacer o ser en la vida)
y las libertades, para que las personas puedan vivir una vida larga y
saludable, tener acceso a la educación y a un nivel de vida digno, y
participar en la vida de su comunidad y en las decisiones que afecten
sus vidas.”32
A partir de ello el PNUD ha elaborado un Índice de Pobreza Humana (IPH) que este
organismo de Naciones Unidas describe así: “En lugar de utilizar los ingresos para
medir la pobreza, el IPH mide las dimensiones más básicas en que se manifiestan
las privaciones: una vida corta, falta de educación básica y falta de acceso a los
recursos públicos y privados.”33 Esta reducción, que por ejemplo no considera
factores tan básicos para la realización de las propias potencialidades humanas (y
no las impuestas por otro) como ser la libertad individual muestra la dificultad de
instrumentalizar satisfactoriamente el amplio enfoque de Sen y lleva absurdos como
el poder considerar que quienes viven bajo regímenes fuertemente autoritarios o
simplemente totalitarios gozan de mayor “desarrollo humano” que quienes viven en
sociedades que respetan las derechos y las libertades humanas. Así, según el IDH
para 2009 Kuwait permitiría a su población un desarrollo humano más alto que por
ejemplo Portugal o la República Checa, y Cuba se ubica a este respecto en mejor
posición que Costa Rica o Rumania34.
A esta forma de ver la pobreza, centrada en las capacidades mismas para realizar
las propias potencialidades, se opone otra definición igualmente antigua, aquella
que ve la pobreza y la condición de pobre (pauper) como un estado de privación o
falta de recursos para poder adquirir una “canasta de bienes y servicios” necesaria
para vivir ya sea una vida mínimamente saludable35 o para asegurar una vida digna
de acuerdo a las convenciones y estándares de una sociedad determinada. En el
32
PNUD (2010).
PNUD (2010a).
34
PNUD (2010b).
35
Esta fue la base, como ya se dijo, del clásico estudio de Rowntree, quien para definir
la línea de pobreza no sólo incluía la alimentación sino también el acceso a la vivienda, a
prendas de vestir adecuadas y otros ítems absolutamente necesarios para poder “mantener
un funcionamiento puramente físico”.
33
25
Pobreza y exclusión social
primer caso estamos frente a lo que se llama “pobreza absoluta” y es aún hoy la
medida globalmente más usada para determinar la extensión de la pobreza, tal
como lo muestran los cómputos realizados por el Banco Mundial en base a una
“línea internacional de pobreza”36. En el segundo caso tenemos la así llamada
“pobreza relativa”, que varía con el desarrollo social que va determinando en cada
época y sociedad aquel mínimo de consumo bajo el cual más que ver amenazada la
supervivencia se cae en un estado de exclusión o imposibilidad de participar en la
vida social. El ejemplo clásico de esta forma de pobreza fue dado por Adam Smith
en La riqueza de las naciones al escribir:
“Por mercancías necesarias entiendo no sólo las indispensables para
el sustento de la vida, sino todas aquellas cuya carencia es, según las
costumbres de un país, algo indecoroso entre las personas de buena
reputación, aun entre las de clase inferior. En rigor, una camisa de lino
no es necesaria para vivir. Los griegos y los romanos vivieron de una
manera muy confortable a pesar de que no conocieron el lino. Pero
en nuestros días, en la mayor parte de Europa, un honrado jornalero
se avergonzaría si tuviera que presentarse en público sin una camisa
de lino. Su falta denotaría ese deshonroso grado de pobreza al que
se presume que nadie podría caer sino a causa de una conducta en
extremo disipada. La costumbre ha convertido, del mismo modo, el uso
de zapatos de cuero en Inglaterra en algo necesario para la vida, hasta
el extremo de que ninguna persona de uno u otro sexo osaría aparecer
en público sin ellos.”37
Otra forma muy común pero altamente dudosa de usar el concepto de pobreza
relativa es simplemente haciéndolo sinónimo de una cierta medida de la distribución
del ingreso en un país dado. Esta pobreza relativa aparente acostumbra a ser definida
a partir de un umbral nivel de ingreso medido como porcentaje del ingreso medio del
país respectivo. Así por ejemplo, es usual llamar pobres o “en riesgo de pobreza” a
todos aquellos que disponen de menos del 60 por ciento del ingreso disponible medio
de la sociedad en que viven. Actualmente se aceptan comúnmente tres categorías
36
Esta línea fue tradicionalmente fijada en 2 dólares estadounidense de 1985per cápita,
en paridad de poder adquisitivo, para definir la pobreza y en 1 dólar para definir la
pobreza extrema. En agosto de 2008, la línea de pobreza extrema fue reajustada a
1,25 dólares. Esta cantidad refleja el promedio del mínimo de ingreso necesario para
sobrevivir en los diez a veinte países más pobres del mundo. Banco Mundial (2010).
37
Smith (1997).
26
Pobreza y exclusión social
derivadas de esta forma de medir la pobreza: la población que dispone entre 50 y
60 por ciento del ingreso medio es catalogada como en “riesgo de pobreza”, aquella
que dispone entre 40 y 50 por ciento de ese ingreso es catalogada como “pobre”
y la que dispone de menos del 40 por ciento se encontraría en “pobreza extrema”.
En 2007 dentro de la UE, que usa justamente estos porcentajes, el 6 por ciento de
su población estaba en una condición de “pobreza extrema” (menos del 40% del
ingreso disponible medio), esta cifra se elevaba al 10 por ciento si usamos la línea
del 50 por ciento (pobreza) y al 17 por ciento si la línea se ubica en el 60 por ciento
del ingreso medio. Sin embargo, el poco sentido que tiene este tipo de mediciones
de la pobreza relativa aparente se hace evidente cuando constatamos que un
luxemburgués se encontraba ese año “en riesgo de pobreza” pudiendo disponer de
un ingreso de hasta 17.575 euros anuales mientras que el riesgo de pobreza de un
rumano empezaba con apenas la décima parte, es decir, con 1.765 euros anuales
del mismo poder adquisitivo38.
Esta forma de definir la pobreza puede llevar a resultados incluso más absurdos,
como ser el poder constatar un gran aumento de la pobreza (relativa aparente)
durante épocas de fuerte disminución de la pobreza (absoluta). Este es, por
ejemplo, el caso de China durante los últimos tres decenios, durante los cuales un
crecimiento económico espectacular ha sacado a más de 600 millones de chinos
de la pobreza (absoluta) pero a la vez, en razón de una mayor desigualdad en la
distribución del ingreso, ha aumentado rápidamente el número de pobres (relativos).
En buenas cuentas, con esta medida de la pobreza relativa aparente podríamos
llegar a considerar al país más pobre de la tierra como un país sin pobres si su
distribución del ingreso fuese lo suficientemente pareja.
El riesgo de este tipo de medidas de “la pobreza” y, en general, de toda la idea de
la pobreza relativa ha sido bien apuntado por Amartya Sen, quién hace un llamado
a no perder de vista el “núcleo irreductible de privación absoluta en nuestra idea de
pobreza”39. El riego es llegar a una relativización total de “la pobreza” siguiendo la
famosa frase de Mollie Orshansky acerca de que “la pobreza, como la belleza, está
en el ojo de quien la percibe”40. El otro riesgo es banalizar, como ya hemos visto, la
38
Eurostat (2010), p. 39.
Sen (1992), p. 6 de la versión en Internet.
40
Mollie Orshansky es la célebre creadora de la línea de pobreza estadounidense. Ver Orshansky
(1969).
39
27
Pobreza y exclusión social
idea misma de la pobreza para transformarla en una condena de la desigualdad en
general si la más mínima relación con el estándar real de vida de la gente.
Este mismo riesgo corre otro de los enfoques más influyentes sobre la pobreza, aquel
que usa el término de deprivation (privación) para definir la pobreza41. Se trata de
una medida relativa, que indica la ausencia de ciertos atributos, recursos o estatus
que otras personas poseen. La privación relativa puede ser definida de manera
objetiva, como una medición del “contenido real” de ese “tener menos que otro”, pero
también de manera subjetiva, atendiendo fundamentalmente al sentimiento de tener
menos que otros. Como tal podría ser llamada una medida de la envidia humana y
de hecho, aplicando este criterio, cualquiera podría ser definido como pobre. Ahora
bien, para transformar algo tan relativo en algo que realmente tenga que ver con la
pobreza o la vulnerabilidad se requiere buscar un umbral de privación o de distancia
respecto del nivel de vida normal de una sociedad que impida mínimos satisfactorios
un desempeño o participación social. Peter Townsend apunta al respecto que es
fundamental
“definir el estilo de vida generalmente compartido o aprobado en cada
sociedad y evaluar si [...] hay un punto en la escala de la distribución
de recursos por debajo del cual las familias encuentran dificultades
crecientes [...] para compartir las costumbres, actividades y dietas que
conforman ese estilo de vida.”42
De esta manera estaríamos prácticamente de vuelta en la pobreza relativa tal como
por ejemplo Adam Smith la trató. Sin embargo, el uso de este concepto tiene a mi
parecer un valor importante si lo aplicamos en el sentido más clásico del término,
aquel de privación relativa subjetiva elaborado por Robert Merton, ya que ello nos
entrega elementos importante para entender la dinámica de la formación de la
conciencia y los conflictos sociales que habitualmente parten del sentimiento de
privación más que de la privación o la pobreza en sí43. Otro clásico que resumió
muy bien esta idea fue Karl Marx al escribir:
“Sea grande o pequeña una casa, mientras las que la rodean son también
pequeñas cumple todas las exigencias sociales de una vivienda, pero,
si junto a una casa pequeña surge un palacio, la que hasta entonces
41
Autores ya clásicos como Robert Merton (1938), Walter Runciman (1966) y Peter
Townsend (1974) han desarrollado, de diferentes maneras, este concepto en sus
obras.
42
Townsend (1974), p. 36.
43
Merton (1938) y (1980).
28
Pobreza y exclusión social
era casa se encoge hasta quedar convertida en una choza […] y por
mucho que, en el transcurso de la civilización, su casa gane en altura,
si el palacio vecino sigue creciendo en la misma o incluso en mayor
proporción, el habitante de la casa relativamente pequeña se irá sintiendo
cada vez más desazonado, más descontento, más agobiado entre sus
cuatro paredes.”44
Más adelante veremos que la UE ha usado y usa prácticamente todos los enfoques
y las definiciones de pobreza aquí reseñadas, con excepción de los de Amartya
Sen y Robert Merton que son de más difícil implementación. El indicador más usado
ha sido, en gran parte por la facilidad para medirla, el de pobreza relativa aparente
que, como ya lo hemos visto, más tiene que ver con la distribución del ingreso que
con la pobreza. Ahora bien, con la Agenda de Lisboa y la creación de indicadores
comunes de pobreza y de privación esta situación ha mejorado mucho y hoy se
dispone de una gran cantidad de instrumentos para medir estas situaciones.
Ahora bien, la fortaleza del concepto de pobreza, cualquiera que sea su sentido,
es, por una parte, el apelar a una noción de sentido común que todos creemos
entender y, por otra, la relativa facilidad de crear indicadores que permiten discernir
y contabilizar a “los pobres”. La creación de umbrales o líneas de pobreza o de
privación ha sido un método muy efectivo para lograr estas mediciones, si bien la
disputa es bastante álgida sobre cual tipo de concepto y línea de pobreza es el más
adecuado45.
5. Evolución del concepto de exclusión social
Frente a las fortalezas del concepto de pobreza, donde finalmente podemos tanto
definir como medir con bastante exactitud lo que estamos diciendo, surge aquella
nebulosa conceptual y empírica que es el concepto de exclusión social46. Ya veremos
que es ese mismo carácter nebuloso fue uno de los factores decisivos que llevó
Marx (2010), el texto proviene de Trabajo asalariado y capital, publicado en 1849.
Para un buen resumen de este debate véase Sen (1992).
46
En un documento de Naciones Unidas se dice que habitualmente se lo describe como un
concepto “nebuloso, equívoco, polivalente y polimorfo”. UN (2007), p. 1.
44
45
29
Pobreza y exclusión social
a adoptarlo en el seno de la Comunidad para reemplazar la claridad y exactitud
condenatoria del concepto de pobreza47.
El concepto de exclusión social, si bien alude a una realidad tan antigua como la
pobreza, tiene una historia muy corta y en su novedad e indefinición está tal vez
una de las principales explicaciones de su notable éxito. Era, en comparación con
la pobreza ya tan analizada, definida y contada, un terreno abierto para nuevas
incursiones tanto de investigadores como de políticos deseosos de hacerse con una
parcela de ese territorio aún virgen. Las palabras de Else Oyen de 1997, citadas por
Amartya Sen, parecen todavía hoy bastante acertadas para describir el ambiente
de “excitación” que rodeó la introducción de este “concepto todavía por definir” y
el comportamiento de sus entusiastas adherentes que con el nuevo concepto
en sus manos “están ahora corriendo por todas partes, organizando seminarios
y conferencias para buscar un contenido investigable en un concepto paragua
(umbrella concept) que tiene una base teórica limitada”48.
Ahora bien, después de un par de decenios de entusiasmo y amplio uso del concepto
de exclusión social seguimos esperando una definición relativamente coherente
y compartida y, aún más, una implementación como instrumento de medida y
estudio empírico de aquella realidad a la que el concepto dice denominar. Esto es
lo que constata el Banco Mundial en un informe sobre el tema: “A pesar de toda
la bibliografía disponible sobre la exclusión social, no existe una clara definición
o indicadores definidos sobre la exclusión social.”49 Según una excelente revisión
bibliográfica realizada para la Organización Mundial de la Salud en 2008, las
definiciones del concepto de exclusión social se cuentan por decenas y sus puntos
en común no pasan en realidad de algunas banalidades sobre sus características
dinámicas, multidimensionales y relacionales, como si hubiese algún hecho social
que no lo fuese50. Es por ello que Hilary Silver, una de las más destacadas analistas
y proponentes del concepto de exclusión social, concluye su análisis de 2007 sobre
el desarrollo del concepto diciendo:
“El término es vago, ambiguo y disputado en cuanto a su contenido,
permitiendo así su aplicación acomodaticia y flexible en contextos muy
47
Como se dice en Gore y Figueiredo (1997, p. 44), “el gran peligro del despliegue de la noción
de exclusión social fue el haber sido políticamente usada para hacer invisible la ‘pobreza genuina
y desagradable’ al ocultarla bajo el paragua de la exclusión social.”
48
Oyen (1997), p. 63.
49
Banco Mundial (2007), p. 13.
50
Mathieson y otros (2008)
30
Pobreza y exclusión social
variados al precio de su precisión conceptual. Las dificultades para definir
la exclusión social la hacen difícil de medir.”51
Amartya Sen, en una amplia reseña del concepto y su evolución no le ve ninguna
diferencia ni ganancia sustancial respecto de los análisis acerca de la pobreza como
privación de capacidades, excepto en cuanto a su acento sobre el carácter relacional
del fenómeno que el concepto de exclusión naturalmente conlleva:
“… la real importancia de la idea de la exclusión social yace en la
enfatización del rol de los fenómenos relacionales en la privación de
capacidades y por ello en la experiencia de la pobreza […] La utilidad del
enfoque de la exclusión social no reside […] en su novedad conceptual,
sino su fuerte énfasis en el papel que de los hechos relacionales juegan
en la privación.”52
Este aspecto es evidentemente central. La pobreza puede ser vista como algo dado,
un estado en el cuan ciertas personas se encuentran por diversas razones, entre
ellas las deficiencias personales, los accidentes del destino o condiciones objetivas
impersonales como el bajo nivel de desarrollo de una sociedad o las inclemencias del
clima. La exclusión social, por su parte, apunta al “ser excluido por otros” y como tal
denuncia un proceso social en el cual una parte de la sociedad estaría activamente
determinando la exclusión de otra parte. Como dice Hilary Silver, “la exclusión implica
por necesidad la existencia de los que excluyen (excluders), incluyendo instituciones
y políticas de exclusión”53. Se trata por lo tanto de un discurso que fácilmente se
hace condenatorio, con víctimas y victimarios, y por ello con una importante carga
potencial de crítica social o incluso anti-sistema que ya tendremos ocasión de
recordar.
En fin, no cabe duda de que estamos frente a una entelequia de difícil definición y por
ella apta para “todo uso”. Sin embargo, el éxito del concepto y su importancia crucial
dentro del pensamiento comunitario nos obliga a estudiarlo con mayor acuciosidad
tratando de entender sus méritos y lo que lo puede realmente diferenciar del concepto
de pobreza o de privación comportando un valor agregado para la investigación y
acción social.
51
52
53
Silver (2007),
Sen (2000), pp. 6 y 8.
Silver (2007), p. 3.
31
Pobreza y exclusión social
Empecemos haciendo un poco de historia del concepto. Sus orígenes se ubican
claramente en Francia, donde su uso explícito comienza ya a mediados de los años 60
del siglo recién pasado en un informe del Comisario General del Plan Pierre Massé54
para consagrarse a partir del libro publicado en 1974 por René Lenoir, Secretario de
Estado para la Acción Sociales del gobierno gaullista francés, bajo el título de Les
exclus: Un Français sur dix55. En su libro Lenoir presenta una larga lista de sectores
vulnerables y elementos “socialmente inadaptados” que formarían la categoría de los
excluidos: delincuentes, drogadictos, alcohólicos, asociales, inválidos, discapacitados
mentales, familias monoparentales o con múltiples problemas, minorías étnicas mal
integradas como los franceses musulmanes, etc. Tanto para Massé como para
Lenoir y otros influyentes escritores del período (entre ellos Raymond Arond con Les
désillusions du progrès de 1969) se trataba de los olvidados del progreso, aquellos
que habían quedado marginados en una sociedad cada vez más exitosa y con los
que ya era hora de compartir los frutos del crecimiento económico. Tal como en
Estados Unidos por esos tiempos, no se trataba de la “nueva pobreza” sino de un
residual humano que no encontraba su cabida en una sociedad que los dejaba de
lado.
El surgimiento en Francia expresiones como “exclusión social” o “los excluidos” no
es nada casual sino que apunta, como bien lo ha mostrado entre otros Hilary Silver
(1994), a un ideal republicano que gira en torno a la idea de cohesión social y los
problemas de la urbanización y la modernización frente a un eventual debilitamiento
de los lazos sociales que mantienen funcionando el tejido social. El exponente
clásico de esta reflexión es Émile Durkheim, pero la misma encuentra su contraparte
en el alemán Ferdinand Tönnies, ambos activos a fines del siglo XIX. Lo que aquí
está en cuestión no es el tema de la pobreza, que de por sí no impide una fuerte
cohesión e inclusión social, sino los factores que llevan a una ruptura del sentido de
pertenencia a una determinada sociedad. No se trata de una perspectiva vertical
o “clasista” –pobres-ricos, dominantes-dominados, burgueses-proletarios, señores-
54
Según, entre otros, Hmaid Ben Aziza (2004) Pierre Massé (1964) usa el término
en su informe Les dividendes du progrès. Un año después se lo encuentra en el
título mismo del libro de J. Klanfer (1965) L’Exclusion sociale: Étude de la marginalité
dans les sociétés. Para estudios sobre el nacimiento del concepto véase, entre otros,
Silver (1994), Estivill (2003), Béland (2007) y Mathieson (2008).
55
Lenoir (1974). Lenoir ha dicho que el genial título de su obra no fue invención suya
sino de su editor.
56
Para un recuento véase Estivill (2003).
32
Pobreza y exclusión social
siervos, etc.– sino horizontal, no de un estar arriba o abajo en la estructura social
sino adentro o afuera, incluido o excluido.
Este es el sentido a mi parecer legítimamente distintivo del concepto de exclusión
social, que en parte se ha perdido al tratar de asimilarlo o peor aún sustituir al de
pobreza que, como recién se planteó, alude a otro tipo de problemática que de hecho
puede combinarse con la de la exclusión pero sin coincidir ni hacerse sinónimos.
Es por ello que una crítica como la ya resumida de Amartya Sen que trata de
subsumir el concepto de exclusión social en el de pobreza definido como privación
de capacidades, no me parece pertinente. Efectivamente, y a pesar de todo su
nebulosidad y dificultad para articularse empíricamente, la exclusión social define un
terreno de investigación y preocupación social pleno de sentido, tal como fácilmente
lo observamos al estudiar, por ejemplo, los conflictos nacionalistas/regionalistas, la
temática de la inmigración, los guetos urbanos o el surgimiento de subculturas en
las sociedades actuales. Pero para que esto sea así debe mantenerse la amplitud
y especificidad del concepto y no reducirlo a lo económico, haciéndolo un sinónimo
de pobreza o de la falta de trabajo (“exclusión del mercado de trabajo”). Ya veremos
que el concepto de exclusión social ha corrido justamente esta suerte al difundirse
de Francia a la UE y luego a otros países u ámbitos culturales. Se puede decir que
conquistó un protagonismo internacional nunca antes ni siquiera soñado pero al
precio de perder su alma y transformarse en esa nebulosa que es hoy por hoy.
En todo caso, si bien el concepto de exclusión fue acuñado en los años 60 y 70 no
sería hasta la segunda mitad de los 80 cuando realmente cobraría su importancia
en la escena política francesa. Se trata de los debates en torno a la propuesta,
finalmente aprobada en diciembre de 1988, de crear el Ingreso Mínimo de Inserción
(Revenu Minimum d’Insertion – RMI). Es en este contexto que el tema de la exclusión/
inclusión madura como para, bajo la influencia de Jacques Delors y sus asesores,
pasar a ocupar un rango privilegiado en el pensamiento comunitario reemplazando
totalmente, por un tiempo al menos, el concepto de pobreza.
33
Pobreza y exclusión social
Posteriormente analizaremos esta evolución con mayor detalle limitándonos aquí a
constatar que desde la poderosa plataforma de la Comunidad Europea el concepto
de exclusión social iniciará una rápida expansión tanto en los Estados miembros de
la misma como en una serie de organismos internacionales, como ser las Naciones
Unidas, la Organización Internacional del Trabajo y el Banco Mundial56. En política, el
ascenso de Tony Blair al gobierno británico le dará un nuevo empuje muy significativo,
que luego se concretará en la creación en diciembre de 1997 de la Social Exclusion
Unit (SEU, “Unidad para la Exclusión Social”) como parte integrante de la Secretaría
del Gabinete del Primer Ministro y en el nombramiento, en 1999, de un ministro para
la exclusión social. Segú Melissa Benn la SEU era “la joya de la política laborista,
su hijo administrativo preferido”57. Nunca antes ni después un gobierno le ha dado
tal prominencia a la perspectiva de la exclusión social. Además, la iniciativa política
de Blair implicará, al menos temporalmente, una ruptura en el “frente anglo-sajón”
que tradicionalmente se ha mantenido escéptico respecto del nuevo concepto y
firmemente anclado en las investigaciones clásicas sobre la pobreza.
Sin embargo, el concepto nunca logró implantarse en Estados Unidos ni tampoco en
Asia, y su presencia ha sido muy limitada en África o América Latina. En general se
puede decir que, fuera de Europa, el concepto de pobreza ha ganado el pulso que
le entabló, hace ya un par de décadas, el de exclusión social. Incluso en la UE, si
bien se sigue hablando mucho de exclusión social de hecho se sigue pensando en y
midiendo la pobreza, la privación y la vulnerabilidad. Un hecho sintomático es que en
el nuevo programa estrella de la UE, Europa 2020, la iniciativa emblemática respecto
de la lucha contra la pobreza y la exclusión se llame simplemente Plataforma europea
contra la pobreza58. Otra hecho que retrata el debilitamiento de la en su día tan
prominente presencia del concepto de exclusión social es, primero, la degradación
de la posición de la Unidad para la Exclusión Social dentro del gobierno británico
en mayo de 2002 para luego, en junio de 2006, ser transformada en un organismo
de mucho menor peso y rango llamado Social Exclusion Task Force (SETF, “Fuerza
Operativa para la Exclusión Social”) que finalmente desaparecería de la escena
gubernamental británica sin pena ni gloria.
57
Benn (200), p 309. La idea de la crear la SEU fue lanzada durante el verano de 1997
por Peter Mandelson en un discurso donde hablaba de 5 millones de personas viviendo en
exclusión social y otros 3 millones más en condiciones de dramática privación. Véase Levitas
(2005).
58
Com (2010/2020), pp. 4 y 25.
59
Silver (2007), p. 1.
34
Pobreza y exclusión social
6. Definiciones y mediciones de la exclusión social
La evolución anteriormente descrita nos permite acercarnos a las definiciones
actualmente en boga del concepto de exclusión social para luego ver qué nos dicen
las investigaciones empíricas al respecto.
En términos generales las definiciones se mueven en un eje que va desde el sentido
original francés del término, que se centra en la ruptura de lo que Durkheim llamaba
lien social (“lazo social”) y que en sí mismo poco tiene que ver con la pobreza,
a un sentido más inglés del concepto, en el que exclusión social se define como
una suma de situaciones de privación o pobreza que se supone son en sí mismas
componentes y causas de la exclusión.
Una definición plenamente “francesa” de exclusión social es la siguiente que nos da
Hilary Silver en su reciente repaso del desarrollo del concepto:
“Habitualmente, la exclusión social es definida como un proceso dinámico
de ruptura multidimensional del lazo social a nivel individual y colectivo.
Por lazo social entiendo las relaciones sociales, las instituciones y las
identidades imaginadas de pertenencia que constituyen la cohesión, la
integración o la solidaridad social. La exclusión social impide la plena
participación en las actividades normativamente prescritas de una
sociedad determinada y niega el acceso a la información, los recursos, la
sociabilidad, el reconocimiento y la identidad, erosionando la autoestima
y reduciendo las capacidades para alcanzar metas personales.”59
Como fácilmente se observa, componentes como la pobreza o la privación material
juegan un rol muy limitado en esta definición, siendo en todo caso vistos como
resultados y no causas de la exclusión. En contraste, se incluyen de manera central
elementos como la identidad, el sentimiento de pertenencia o la autoestima, propios
de una definición verdaderamente clásica y holística de la exclusión.
Una interesante conceptualización de tinte inglés, donde finalmente la exclusión
60
Joseph Rowntree Foundation (2010).
35
Pobreza y exclusión social
social y la pobreza se hacen términos intercambiables, lo encontramos en la Poverty
Site de la connotada Joseph Rowntree Foundation:
“Hasta la llegada en 1997 del gobierno laborista, el término exclusión
social había sido raramente o nunca usado para discutir temas de política
social en el Reino Unido […] Una de las ventajas del término exclusión
social es el ser razonablemente auto-explicativo, apuntando claramente
a la alienación o desafiliación de cierta gente dentro de la sociedad […]
Sin embargo, una de las consecuencias de introducir el término exclusión
social fue que llevó a algunos a asumir que los bajos ingresos y la
alienación eran fenómenos que estaban esencialmente desconectados
y que, al desarrollar medidas políticas, se los podía (y debía) considerar
separadamente. Esto, a su vez, llevó a la tendencia en ciertos círculos
de devaluar la importancia de abordar temas relacionados con los bajos
ingresos […] Como una reacción contra todo esto, esta página virtual
usa siempre el término ‘pobreza y exclusión social’ sin hacer diferencias
entre ellos.”60
La adopción por parte de la Comunidad Europea del término exclusión social a fines
de los 80 se caracterizó por una mezcla ecléctica de ambos enfoques, donde la idea
original francesa fue pasada por el cedazo inglés. Así describen H. Silver y S. M.
Miller este proceso:
“Cuando la UE adoptó la terminología de la ‘exclusión social’ del
francés, su significado cambió sutilmente. Los expertos británicos en los
Programas de la Pobreza trataron, por ejemplo, de reconciliar el énfasis
francés en la exclusión social y cultural con su propio énfasis tradicional
en la privación material y en los derechos sociales de la ciudadanía,
viendo la pobreza como un impedimento para la participación plena en
la sociedad […] El trabajo conceptual le cedió el paso a un compromiso
político […] Dicho lisa y llanamente, la UE reformuló la exclusión como
una inhabilidad para ejercer los ‘derechos sociales de los ciudadanos’
61
Silver y Miller (2003), p. 7.
36
Pobreza y exclusión social
a un estándar básico de vida y como barreras a la ‘participación’ en la
principales oportunidades sociales y ocupacionales de la sociedad.”61
Este compromiso, donde el tinte inglés ha sido más marcado que el francés, es el que
nos permite entender las diversas definiciones que la UE ha ido dando del término
exclusión social hasta llegar a la actualmente usada, tal como fue presentada en el
Informe conjunto sobre la inclusión social de 2003:
“Exclusión social es un proceso que relega a algunas personas al margen
de la sociedad y les impide participar plenamente debido a su pobreza,
a la falta de competencias básicas y oportunidades de aprendizaje
permanente, o por motivos de discriminación. Esto las aleja de las
oportunidades de empleo, percepción de ingresos y educación, así como
de las redes y actividades de las comunidades. Tienen poco acceso a
los organismos de poder y decisión y, por ello, se sienten indefensos e
incapaces de asumir el control de las decisiones que les afectan en su
vida cotidiana.”62
Ahora bien, más allá del énfasis que se le dé a diferentes componentes del concepto
de exclusión social todos los enfoques acentúan ciertas características del mismo,
en particular el tratarse de un fenómeno multidimensional y acumulativo, es decir, en
el que coinciden, reforzándose mutuamente, una serie de procesos y situaciones de
privación y exclusión que empujan a individuos y grupos “al margen de la sociedad”,
amenazando así el lazo o la vinculación que los une con el resto de la sociedad.
Además, la gran mayoría de los autores ponen la pobreza y la falta de acceso al trabajo
en el centro de esta multidimensionalidad acumulativa. Este tipo de presuposiciones
teóricas han sido el punto de partida de una serie de análisis empíricos que han
tratado de medir la existencia, características y extensión real de la exclusión social.
A ellas les daremos ahora una mirada para ver si estamos ante algo más que un
nuevo “fantasma que recorre Europa”, causando alarma generalizada, llenando
seminarios y creando una armada de investigadores, expertos y funcionarios cuya
misión es combatirlo.
62
63
Com (2003/773), p. 9.
Silver (2007).
37
Pobreza y exclusión social
Para realizar esta reseña de los resultados de las investigaciones empíricas me basaré
en el trabajo de Hilary Silver al respecto63, en el cual se resumen las conclusiones
de siete investigaciones sobre la exclusión social64. Estas investigaciones tienen
como base común datos reunidos por estudios longitudinales tipo panel, basados
en una muestra de hogares e individuos que son seguidos durante una serie de
años, permitiendo así captar la dinámica real del desarrollo social. El estudio más
importante a este respecto es el European Community Household Panel (ECHP),
llevado a cabo entre 1994 y 200165. En este estudio se recopiló una amplia serie de
datos longitudinales estandarizados, lo que permite seguir las trayectorias de los
individuos u hogares estudiados durante una serie de años y, además, comparar los
resultados obtenidos en diversos países. Se trata por ello de una base de información
óptima para estudiar procesos supuestamente multidimensionales y acumulativos.
Los resultados de las investigaciones reseñadas por Silver no dejan de sorprender
y pueden sintetizarse en los siguientes puntos: a. la correlación entre pobreza,
en particular la pobreza crónica, y otros indicadores de privación y exclusión es
escasamente significante, señalando que se trata de fenómenos distintos; b.
la correlación entre distintos indicadores de exclusión o ruptura social tampoco
queda corroborada empíricamente; c. la existencia de procesos acumulativos de
privación y exclusión parece ser un fenómeno muy poco común; d. la privación no
es habitualmente múltiple sino que se trata de un solo factor; y e. No existe una
base empírica para hablar de una “underclass”, es decir, un grupo significativo de
personas permanente desaventajadas. Este es el resumen que la propia Silver hace
de su reseña:
“… uno de los hallazgos más consistentes de los estudios sobre la
exclusión es que ciertas facetas de la ruptura social no están asociadas
con otras. Esto implica que los procesos de desventaja acumulativa –
círculos viciosos, espirales descendentes, etc.– son más raros de lo que
muchos suponen. Una cosa queda clara, la exclusión social es distinta
64
Se trata de Muffels y Fouarge (2001), Tsakloglou y Papadopoulos (2002), Apospori y Millar
(2003), Barnes (2002), Gallie y Paugam (2000), Whelan, Layte y Maitre (2002) y Burchardt,
Le Grand y Piachaud (2002), este último basado en el British Household Panel y los seis
anteriores en el European Community Household Panel.
65
Este estudio involucró inicialmente a unas 130.000 personas adultas de 12 países de la
Comunidad, a los que luego se sumaron Finlandia, Austria y Suecia. El ECHP recogió información
sobre una amplia serie de aspectos: ingreso, situación laboral, logros educacionales, relaciones
sociales de distinto tipo, situación de salud, situación familiar, vivienda, seguridad social,
satisfacción en relación a diversas materias, etc.
66
Silver (2007), p. 12.
38
Pobreza y exclusión social
de la pobreza crónica […] Whelan, Layte y Maitre […] muestran que sólo
una pequeña proporción de los pobres permanente están expuestos a
privaciones múltiples […] Más gente es pobre o vive en privación de una
manera que los que viven la privación de una manera múltiple […] La
correlación imperfecta entre las dimensiones de la exclusión social ilustra
el hecho de que mucha gente está en trayectorias que, a diferente ritmo,
los llevan o sacan de una situación social dada […] El hallazgo reiterado
de una débil correlación entre las diversas dimensiones de la vida social
contradice la antigua noción de una clase marginalizada (‘underclass’),
un grupo duro de gente permanentemente desaventajada. A lo más, esto
caracterizaría un porcentaje muy pequeño de la población de los países
occidentales industrializados.”66
En suma, parece que la tan mentada exclusión social no era más que un verdadero
fantasma, una especie de ilusión creada por los alarmistas de siempre, nuestros
miedos y la estadística habitual –que nos da cifras sobre algún fenómeno pero
nada dice sobre si año a año se trata de los mismos individuos– que se disipa
al seguir trayectorias reales de vida. Ni la famosa multidimensionalidad, ni los
procesos acumulativos, ni la privación múltiple, ni la coincidencia de la pobreza con
la exclusión, ni la formación de una clase permanente de excluidos, nada de esto ha
podido ser comprobado. Todo lo contrario, la evidencia indica con toda claridad que
se trata de momentos en la vida de los individuos durante los cuales éstos se ven
afectados por una u otra privación o falta de inclusión que no los condena a caer en
un círculo vicioso de degradación y exclusión ni a formar parte de una especie de
clase de marginados o excluidos. En suma, se trata de lo que ya sabíamos acerca
de la pobreza en las sociedades modernas, es decir, que es mayoritariamente una
situación temporal en el seno de sociedades constantemente cambiantes y con altos
niveles de movilidad social, sociedades en las que, usando de nuevo el ejemplo de
los Estados Unidos, la gran mayoría son pobres alguna vez pero sólo muy pocos lo
son para siempre.
Estas constataciones no pueden sino dejarnos atónitos frente a la algarabía general
causada por la exclusión social. El arrebato de combate lanzado ya en 1989 por la
Comunidad Europea –recuérdese el dramático título de su primer documento oficial
67
C (1989/277).
39
Pobreza y exclusión social
al respecto: Combatir la exclusión social67– no parece encontrar una justificación en
la estadística pura y dura. Sin embargo, la conclusión que a mi juicio corresponde
sacar de lo dicho es doble. Por una parte, no hay duda que se ha exagerado sin
límites sobre el tema de la exclusión social bajo el impulso inicial de aquella retórica,
tan común en los años 80, acerca de lo que se llamó “la sociedad de los dos tercios”
y perpetuada luego por una especie de inercia burocrática que fue creando, a través
de sus subvenciones, un círculo creciente de interesados en mantener y ampliar la
nueva perspectiva aún a falta de un asidero sólido empírico. Por otra parte, a pesar de
ello sería un error descartar en su conjunto la idea de la exclusión social ya que, si bien
con proporciones mucho más limitadas que las anunciadas por diversos pronósticos
agoreros, apunta a un fenómeno de importancia en las sociedades contemporáneas.
Se trata de bolsones de privación y exclusión que, justamente por ser globalmente
muy acotados y minoritarios, no pueden ser detectados ni menos aún estudiados
mediante el tipo de herramientas usadas por los estudios antes mencionados. En
muestras representativas de una sociedad en su conjunto los individuos que forman
parte de estos bolsones de exclusión se diluyen quedando sólo como excepciones
individuales. Sin embargo, cuando estas excepciones viven agrupadas se producen
procesos que es necesario no perder de vista ya que pueden llegar a tener una
significación social que es muy superior a la importancia meramente cuantitativa de
las persones que componen esos bolsones.
Este punto es crucial no sólo desde el punto de vista de los métodos de investigación
sino sobre todo para comprender lo que yo he llamado exclusión social profunda68,
que siempre es colectiva y que se diferencia radicalmente de la vivida individualmente.
Una cosa es ser desempleado o pobre, o tener un acceso limitado a una serie
de recursos básicos y vivir una vida de gran aislamiento social pero hacerlo como
una excepción en ambientes sociales mayoritariamente compuestos por personas
que no viven esas situaciones; otra cosa muy distinta es hacerlo como parte de un
colectivo que abrumadoramente comparte esas características. En el primer caso
tenemos un individuo en una situación difícil, que además vivirá bajo el estigma de
una cultura ambiente donde la inclusión y participación social es la norma. En el
segundo caso, se forma una cultura de la exclusión y formas colectivas de vida y
movilización social que reflejan la situación de exclusión. En el primer caso estamos
El tema lo he tratado teórica y empíricamente en las tres versiones del Mapa de
la exclusión (Utanförskapets karta) publicadas en Suecia entre 2004 y 2006. En
ellos se estudiaban una amplia serie de áreas altamente segregadas de Suecia. Ver
Rojas (2006).
69
Lewis (1959).
68
40
Pobreza y exclusión social
ante un hecho lamentable y sin duda digno de atención pero de poca relevancia
social; en el segundo estamos ante un hecho que, aunque en conjunto no abarque a
demasiadas personas, puede dar origen a conflictos sociales de gran trascendencia
y transformarse en una real amenaza para la cohesión social. Se puede producir así
una verdadera ruptura del lazo social, pero no bajo la forma de la “anomia” de que
nos habló Durkheim sino como la formación de una especie de cultura alternativa o
incluso de una contracultura, una forma de aquella “cultura de la pobreza” de la que
nos habló Oscar Lewis ya en los años 50 del siglo pasado69.
Dicho esto no hay que olvidar que el mismo problema estadístico ya antes comentado
se da en el caso de las áreas de alta segregación, privación y exclusión. La imagen
que nos da la estadística habitual oculta una de las características más destacadas
de estas áreas, a saber, el alto nivel de renovación poblacional de las mismas. Este
hecho es muy conocido mediante los estudios estadounidenses ya clásicos sobre
los sorprendentes cambios que ha ido experimentando la composición poblacional
y étnica de los guetos urbanos70, si bien su validez para ciertos grupos, como ser
los afroamericanos, ha sido cuestionada71. Estudios realizados en Suecia muestran
la misma característica: el recambio de población oscila entre una quinta y una
cuarta parte de la población de los barrios más destituidos, especialmente cuando
tienen una alta o muy alta proporción de población inmigrante72. El “gueto” es por
ello en realidad algo muy distinto de los que la misma palabra gueto sugiere. No es
un área cerrada y aislada sino el escenario de muchas aves de paso, a menudo
recién llegados, que encuentran en las áreas más pobres de la geografía urbana
su primera residencia para luego continuar su viaje. Sin embargo, la investigación
también muestra que en las áreas de alta vulnerabilidad y privación va quedando un
remanente permanente que sí puede ser descrito como “los excluidos” y que le dan
su particular atmósfera social y cultural a esas áreas.
En todo caso, la existencia de bolsones de exclusión que hoy por hoy toman la forma
de guetos urbanos con altas concentraciones de inmigrantes o minoría étnicas forma
70
Véanse por ejemplo los estudios reunidos en Park (1925).
Véase como ejemplo Massey y Denton (1993).
72
Andersson (2000).
73
Para una interpretación que sin desconocer el “incidente de Pobreza 4” postula la existencia
de una continuidad básica en el desarrollo del accionar social comunitario véase Marlier (2007)
quien, sin embargo, reconoce que “si bien existe una fuerte línea de continuidad que recorre
la cooperación de la UE en política social el movimiento no siempre ha ido en una misma
dirección”. Marlier (2007) p. 19.
71
41
Pobreza y exclusión social
un objeto de estudio y atención pública de alta relevancia, en el cual confluyen más
y más los temas de la inclusión y la integración social. Por ello es que es pertinente
que la UE siga trabajando el tema de la exclusión social y que así también lo hagan
los Estados miembros de acuerdo a sus realidades concretas. Pero para que este
esfuerzo tenga sentido debe disponerse de un diagnóstico correcto de la “exclusión
social profunda” y de las herramientas de medición y acción adecuadas en este
caso.
42
Pobreza y exclusión social
II. Pobreza y exclusión social en el
pensamiento comunitario
43
Pobreza y exclusión social
Introducción
Esta parte del presente trabajo está dedicada a analizar el desarrollo del pensamiento
comunitario sobre la pobreza y la exclusión social desde comienzos de los años 70
hasta el presente, dedicándole también un apartado al tema de la inmigración dada
su frecuente imbricación con estos temas. Se trata de un seguimiento cronológico de
una gran cantidad de fuentes primarias, constituidas por diversos tipos de documentos
producidos por la Comunidad y la Unión Europea, y secundarias, que analizan y
comentan el desarrollo comunitario. Este seguimiento muestra un desarrollo que no
es rectilíneo ni falto de conflictos y contradicciones. Para hacer más fácil la lectura
de los apartados más detallados se inicia esta parte del trabajo con una panorámica
del desarrollo del pensamiento comunitario sobre los temas que nos interesan.
1. Panorámica del desarrollo del pensamiento comunitario sobre la pobreza y la exclusión social
A grandes rasgos se pueden diferenciar dos fases bien distintas en la evolución
del pensamiento comunitario en materia de pobreza y exclusión social. La primera
fase se inicia, a impulso del gobierno irlandés, con la proposición de la Comisión
en 1973 de lanzar el primer programa contra la pobreza y se cierra con el rechazo
del Consejo en 1993 a autorizar la cuarta versión de esos programas. Esta primera
fase se caracteriza por el protagonismo de la Comisión Europea así como por la
radicalización del pensamiento y las intervenciones comunitarias. Hacia el final de
esta fase, en 1989, se adopta oficialmente el concepto de exclusión social como eje
de los análisis comunitarios sobre la vulnerabilidad social y se le da una connotación
muy amplia. A su vez, bajo el impulso de la tendencia federalista y el activismo social
propio de la Presidencia de Jacques Delors, la Comisión lanza programas de acción
44
Pobreza y exclusión social
cada vez más ambiciosos que buscan ser una alternativa a las políticas sociales
existentes.
Esta ambición de pasar a ser un policy maker o “hacedor de política” en una materia
de competencia de los Estados miembros y, además, altamente sensible, motivó
una reacción que puso fin a este tipo de intervenciones y a la fase de vanguardismo
social de la Comisión. Esto se enmarca en un contexto más amplio donde la
Presidencia de Delors va hacia su fin y con él el fuerte protagonismo de la Comisión.
El cuestionamiento en 1993 de un nuevo programa de lucha contra la pobreza,
que debería haber sido Pobreza 4, tuvo directamente que ver con el principio de
subsidiaridad, establecido como un pilar de la UE por el Tratado de Maastricht de
1993. En buenas cuentas, los Estados miembros le señalaron a la Comisión que
estaba extralimitando sus atribuciones mediante su activismo social. También se
cuestionó la efectividad misma de los programas anteriormente llevados a cabo,
lo que era un cuestionamiento no sólo de su eficiencia sino del enfoque que los
animaba. Esta reacción, encabezada por los representantes de Alemania y el Reino
Unido, junto con la orientación cada vez más prioritaria de la comunidad hacia el
tema del empleo, llevó a la segunda fase del desarrollo del pensamiento comunitario
en el tema de la pobreza y la exclusión73.
La segunda fase va desde mediados de los 90 hasta hoy y se caracteriza por una
redefinición del pensamiento comunitario, que formaliza la presencia de la exclusión
social en la agenda comunitaria pero acotando el sentido de la misma y poniendo el
foco en la exclusión del mercado laboral. La lucha contra la exclusión será por ello
prioritariamente definida como una lucha contra los obstáculos a la inclusión laboral
(discriminación, falta de recursos, trabas a la flexibilidad del empleo, etc.) y no como
una propuesta de reforma o cambio social más amplio, al estilo de las propuestas
asociadas a la versión más radical del concepto de exclusión social. El concepto de
empleabilidad será clave en este contexto y la igualdad de oportunidades laborales
el objetivo prioritario del accionar contra la exclusión, tal como fue definido en la
Iniciativa EQUAL (2000-2006), la más ambiciosa de esta segunda fase74.
74
EQUAL dispuso, durante sus siete años de duración, de medios del Fondo Social Europeo por
un total de 3.274 millones de euros, a lo que hay que sumarles las contribuciones realizadas
por los Estados miembros.
75
Artículo 118:2.
76
Este tipo de preguntas se plantea en un interesante análisis de las expectativas, características
y debilidades del proceso comunitario de inclusión social derivado de la Agenda de Lisboa
escrito por Mary Daly (2007).
45
Pobreza y exclusión social
Al mismo tiempo, se observa una clara pérdida del protagonismo vanguardista
de la Comisión. El Consejo Europeo, el Fondo Social Europeo y, en particular, los
Estados miembros toman un papel clave y la acción comunitaria se orienta hacia
formas suaves de coordinación y aprendizaje mutuo bajo la forma del así llamado
Método Abierto de Coordinación formalizado por el Consejo de Lisboa del año 2000.
El accionar comunitario no tendrá ya ambiciones directas de ser un policy maker
sino, fundamentalmente, el actuar como una clearing house o punto de encuentro,
intercambio de información y diseminación de las mejores prácticas surgidas en el
seno de los Estados miembros.
En esta fase –y a partir de los cambios ya señalados tanto de contenido (definición
más acotada de la exclusión social) como de forma (pérdida del protagonismo
supranacional de la Comisión)– la exclusión social entrará en un periodo de importante
protagonismo a partir del Consejo de Lisboa con su gran acento en la temática de
la cohesión social. Esto está relacionado con un cambio significativo en el estatus
mismo del tema de la exclusión social dentro de la UE. A través de las modificaciones
al Tratado de la Unión Europea introducidas por el Tratado de Ámsterdam (en vigor
desde enero de 1999) se establece por primera vez a nivel constitucional la lucha
contra la exclusión social como un objetivo de la UE, para cuyo fin:
“El Consejo […] podrá adoptar medidas destinadas a fomentar la
cooperación entre los Estados miembros mediante iniciativas para
mejorar el conocimiento, desarrollar el intercambio de información y de
buenas prácticas, y promover fórmulas innovadoras y experiencias de
evaluación con el fin de luchar contra la exclusión social.” 75
Se trata, sin duda, de un avance importante en el estatus mismo del tema de la exclusión
social y será la antesala de su fuerte presencia en la Estrategia de Lisboa que lleva,
mediante las decisiones del Consejo de Niza de diciembre de 2000, a establecer
indicadores comunes sobre la exclusión y la pobreza así como a la formulación de
objetivos compartidos, planes nacionales y la creación de una vertiente específica
para el tema de la inclusión social dentro del Método Abierto de Coordinación. Todo
esto auguraba un momento de alta actividad y sucesiva convergencia en la lucha
contra la pobreza y la exclusión. Sin embargo, en este terreno tal como en otros las
77
Daly (2007), p. 2.
46
Pobreza y exclusión social
expectativas de la Agenda de Lisboa no se han cumplido. Hoy es fácil constatar que la
realidad no ha seguido la senda “europeísta” diseñada en Lisboa sino que al nivel de
las políticas mismas tanto el aprendizaje mutuo como los avances hacia una mayor
convergencia han sido muy limitados llevando incluso a cuestionar la pertinencia
misma de elevar estos temas al nivel comunitario76. Es bajo estas condiciones que
la UE se ha enfrentado a la reciente crisis económica. El futuro dirá si a partir de las
nuevas y difíciles condiciones sociales que la crisis deja en su estela se profundizará
la senda nacional o si experimentaremos un retorno del impulso supranacional.
2. El primer programa de lucha contra la pobreza
Tanto la iniciativa que llevaría al lanzamiento del primer programa para combatir la
pobreza en 1975 así como otros momentos clave en la evolución de la lucha contra
la pobreza y la exclusión coinciden con momentos de activismo social dentro de la
Comunidad y la Unión Europea. Mary Daly77 ha hablado de tres “saltos de crecimiento”
(growth spurts) para señalar esos momentos de expansión de la política social que
podemos ubicar a comienzos de los años 70, durante la segunda mitad de los 80 y
a comienzos de la primera década del 2000. Los tres coinciden con la fase final de
ciclos de bonanza, donde justamente el crecimiento económico y el consecuente
aumento de los ingresos fiscales hacían posible tomar iniciativas que apuntaban a
una distribución más amplia de los beneficios del crecimiento. De alguna manera,
expresan un cierto cargo de conciencia de parte de sociedades cada vez más
ricas frente a los sectores sociales menos afortunados. Paradojalmente, las nuevas
iniciativas impulsadas inicialmente en tiempos de bonanza tuvieron habitualmente
que ser desarrolladas y aplicadas en tiempos muy distintos, especialmente en el
caso de los dos primeros saltos de crecimiento de la política social comunitaria que
cobraron realidad en plena crisis de mediados de los 70 y de comienzos de los 90.
Como ya se dijo el redescubrimiento de la pobreza llegó a Europa occidental con una
década de retardo respecto de Estados Unidos. En un primer momento, a comienzos
de los 70, la pobreza crónica es vista como un elemento fundamentalmente residual
78
El memorándum sobre política social presentado por Brandt en la Conferencia de
La Haya en diciembre de 1969 es visto como el punto de partida del desarrollo que
llevaría al Programa de Acción Social. Ver Newman (1997), p. 81.
79
Véase Com (1973/51), p. 2, y James (1981) para una presentación del nacimiento
y desarrollo inicial de los programas europeos contra la pobreza.
47
Pobreza y exclusión social
que aquejaba a ciertos grupos marginales que, por diversas razones, se habían
quedado a la vera del camino del extraordinario progreso económico experimentado
durante el largo boom de la posguerra. Esta es la visión que la Comisión Europea
expresó en 1973 al presentar, siguiendo las instrucciones dadas por la Cumbre de
París celebrada en octubre de 1972, su propuesta de un Plan de Acción Social.
Este plan, que de hecho representa el comienzo de las iniciativas comunitarias en
materia social más allá de lo relacionado con la construcción misma del mercado
común, fue el resultado del optimismo propio de aquella Comunidad Europea que
vivía los momentos finales de un notable período de crecimiento económico y
que bajo el impulso del Canciller alemán Willy Brandt78 se proponía completar la
integración económica ya en marcha con “una vigorosa acción en el campo social”,
como lo expresó la Cumbre de París79. La visión de la Comisión sobre la pobreza es
claramente coincidente con esta perspectiva optimista que ve la pobreza como un
fenómeno residual que sólo afectaba a categorías marginales de la sociedad:
“La Comisión reconoce que, a pesar de las medidas propuestas en este
programa para enfrentar determinados aspectos y causas de la pobreza,
quedarán bolsones de pobreza crónica que son inaceptables en una
sociedad avanzada. En cada Estado miembro existe una minoría olvidada
de pobres crónicos como ser los ‘no empleables’ (unemployable), las
familias con ingresos excepcionalmente bajos y las familias sin padre.
En razón de que ellos son incapaces de ayudarse a sí mismos o,
en muchos casos, de responder a la ayuda que se les ofrece, estos
grupos se encuentran atrapados en un ciclo de pobreza prácticamente
inescapable.”80
Es en este mismo contexto que la Comisión lanza en 1973 la idea propugnada por
Irlanda mediante Patrick Hillery, vicepresidente de la Comisión y comisario irlandés
de asuntos sociales responsable de la redacción del Programa de Acción Social81,
de realizar aquel primer programa de combate contra la pobreza que será conocido
como Pobreza 1:
80
Com (1973/51), p. 4.
Esto se da en el contexto de importantes cambios políticos en Irlanda que habían
llevado una mayoría de centro-izquierda al poder. También hay que recordar que por
entonces Irlanda era uno de los países más pobres de la Comunidad y que además
contaba con una trágica historia relacionada con la pobreza.
81
48
Pobreza y exclusión social
“La rehabilitación de esta gente y de sus familias es primariamente una
responsabilidad de los Estados miembros. Sin embargo, la Comisión
cree que puede ser de utilidad para los estados miembros el identificar
los problemas y métodos de solución a través de estudios y experimentos
pilotos que involucren a trabajadores sociales, siquiatras y expertos en
orientación vocacional.”82
Esta visión de la pobreza como un fenómeno marginal que afectaba a categorías
“asociales” de la población no es del todo compatible con una realidad que a mediados
de los 70 mostraba la existencia de unos 30 millones de personas que vivían dentro
de la Comunidad con ingresos que no alcanzaban el 50 por ciento del ingreso medio
de sus países.83 Esta discrepancia, así como el retardo en reconocer el problema
de la pobreza, puede a mi juicio ser explicado por tres razones interconectadas: a.
La creencia optimista de los tiempos de posguerra acerca de la pronta desaparición
de la pobreza como fruto de un continuo progreso económico; b. El enfoque
básicamente corporativista de la política social –lo que era una consecuencia lógica
de los tipos o regímenes de bienestar social imperantes entre los países fundadores
de la Comunidad84 – predominante en las décadas iniciales de la Comunidad, con
su foco puesto en los sectores de la población que tenían trabajo; y c. El triste pero
importante hecho de que, tal como la Comisión Europea lo reconocería en 1981,
los grupos más pobres de la sociedad habitualmente son incapaces de hacer oír su
voz:
“…su aislamiento, separación y falta de organización los pone en una
débil posición para afirmar su derecho a una parte justa de los recursos
de la sociedad. La desigualdad persiste ya que a aquellos en el fondo de
la sociedad les falta el poder para ser una amenaza real a las instituciones
básicas de la sociedad.”85
En todo caso, la Resolución del Consejo de Ministros de enero de 1974 llevó, dieciocho
meses más tarde y bajo la presidencia irlandesa, a una Decisión del Consejo
Europeo86 de lanzar “un programa de proyectos piloto y estudios para combatir la
82
Ibid.
Com (1981/769), p. 1. Esta cifra se eleva a 38 millones si se consideran los futuros miembros
de la Comunidad España, Grecia y Portugal.
84
Véase al respecto Titmuss (1974) y Esping-Andersen (1990).
85
Com (1981/769), p. 4.
86
C (1975/458).
83
49
Pobreza y exclusión social
pobreza”. Este fue el comienzo del primer programa comunitario contra la pobreza
(diciembre de 1975-noviembre de 198187) que recibió el título de Programa de
proyectos y estudios piloto para combatir la pobreza (“Programme of pilot schemes
and studies to combat poverty”). Este programa combinaba un total de 23 proyectos
de acción-investigación, estudios transnacionales e informes nacionales sobre el
tema. La motivación de la Decisión fue, con las palabras del Consejo, “la existencia
persistente de la pobreza”. En este documento no se señaló a ninguna razón o
proceso que fuese responsable de la existencia de la pobreza y en el mismo se usó
una definición clásica de pobreza relativa para definir a los pobres, que recuerda
la celebre definición ya referida de Adam Smith. El Consejo dice que pobres eran
aquellos “individuos o familias cuyos recursos son tan limitados que los excluyen del
mínimo aceptable como forma de vida en el Estado miembro donde ellos viven.”88
A su vez, los recursos de que se habla son definidos como “productos, ingresos
monetarios y servicios de fuentes ya sean públicas o privadas”.89 Esta forma de
definir la pobreza será, durante los años 80, transformada en aquel tipo de pobreza
relativa aparente que meramente apunta al diferencial de ingresos existente en una
sociedad determinada90.
Pobreza 1 –a pesar de la modestia de los recursos con que contó, lo que sin duda
refleja las prioridades de entonces– inició un importante proceso de aprendizaje que
representó un progreso decisivo respecto de la casi total ignorancia preexistente
sobre el tema de la pobreza. Dejemos por ahora de lado la parte relativa a la
metodología y las herramientas de intervención, que será tratada en la tercera parte
de este trabajo, para concentrarnos en los avances relativos a la forma de entender
la pobreza y sus causas.
En Informe Final de la Comisión al Consejo sobre este primer programa91 constituye
a mi juicio un avance realmente decisivo en la descripción y la compresión de
la pobreza y la exclusión. Prácticamente todas las ideas (así como los temas
87
La duración del programa, que inicialmente llegaba hasta 1980, fue extendida por una
resolución posterior hasta noviembre de 1981.
88
Ibid., p. 34.
89
Ibid.
90
En su Resolución de diciembre de 1984 el Consejo adopta este tipo de definición al decir
que “se consideran pobres las personas que disponen de ingresos inferiores a la mitad de los
ingresos medios per cápita equivalentes en su país”. C (1985/8). Esta definición había sido
propuesta ya en 1981 en el Informe Final de Pobreza 1. Com (1981/769), p. 1.
91
Com (1981/769)
50
Pobreza y exclusión social
metodológicos) que fueron tomando peso posteriormente estaban ya esbozadas,
de una u otra manera, en este informe. La importancia y la necesidad misma de
enfrentar con seriedad y prontitud el fenómeno de la pobreza fueron señaladas por
la Comisión en este informe de una manera que indudablemente implica un cambio
significativo respecto de la insignificancia previa del tema:
“Posponer la acción es arriesgarnos a que se produzcan daños en
la estructura social que podrían durar una generación (…) Lo que se
necesita es demostrar voluntad política y movilizar apoyo público para la
batalla contra la pobreza (…) la motivación de una acción resoluta (…)
se basa en la equidad, la compasión y la solidaridad y en la necesidad
evidente de darle nuevas esperanzas a los 30 millones de personas que
en la actualidad se les niega la justicia social.”92
El grupo de expertos responsable de la redacción de la mayor parte del informe
–bajo la dirección de uno de los más connotados expertos sobre el tema de la
pobreza, Brian Abel-Smith93 – hizo la siguiente descripción acerca de la naturaleza y
las causas de la pobreza en la Comunidad:
•
La pobreza es un fenómeno multidimensional y cumulativo, por el cual “la
desventaja se suma a la desventaja”94.
•
La pobreza puede conducir al aislamiento o a la exclusión ya que “incluye
una vivienda de baja calidad o sobreocupada, una educación y formación
inadecuadas, bajos estándares de salud y muchos otros rasgos que pueden
aislar o separar a la gente de las principales actividades sociales”95.
•
La pobreza, e incluso la extrema pobreza, no sólo es un fenómeno muy
extendido sino que todos los indicadores apuntan a que el número de pobres
se está incrementando96.
•
Están surgiendo nuevas formas de pobreza, relacionadas con importantes
cambios en el funcionamiento de la economía y el mercado de trabajo. Esta
92
Ibid., p. 155.
Abel-Smith (1965) es coautor junto con Peter Townsend del célebre estudio The Poor and the
Poorest.
94
Ibid., p. 1.
95
Ibid., p. 14.
96
Ibid., pp. 1 y 27.
93
51
Pobreza y exclusión social
nueva pobreza afecta a partes de la población trabajadora que antes no estaban
aquejadas por la pobreza: “bajos salarios, desempleo y formas precarias de
empleo está llevando a la pobreza a trabajadores que anteriormente estaban
muy por sobre la línea de pobreza”97.
•
Se puede claramente observar que, en lo fundamental, la pobreza no es un
problema de fracaso individual sino que está relacionada con la vulnerabilidad
de ciertos grupos fácilmente discernibles: “ciertos grupos de la población son
habitualmente más pobres que otros, por ejemplo las familias monoparentales
o los trabajadores inmigrantes, los trabajadores no calificados o las personas
mayores. Ellos son pobres, además, en cuanto miembros de un determinado
grupo vulnerable […] más que en razón de ciertos defectos personales.”
Esta situación se ha visto empeorada en razón de que el peso de la crisis
económica de mediados de los 70 “ha caído desproporcionadamente sobre
los jóvenes, los no calificados, los inmigrantes y sobre aquellos afectados por
discapacidades o impedimentos mentales o físicos”98.
•
Importantes grupos de inmigrantes y sus hijos se han visto particularmente
afectados por “una pobreza material causada por las bajas remuneraciones y
los empleos de baja calificación y magnificada por su aislamiento cultural. Este
fenómeno se ve acentuado por el hecho de que los hijos de estos inmigrantes
también se ven aquejados por la pobreza.”99
•
La realidad estudiada ha mostrado que el optimismo “economicista” de las
décadas pasadas acerca de la eliminación de la pobreza no tenía fundamento:
“la experiencia de los últimos treinta años demuestra de manera concluyente
que el crecimiento económico en sí mismo no elimina la pobreza”100.
•
Así mismo, la experiencia de los treinta años precedentes muestra según el
grupo de expertos que la expansión de los servicios públicos y la retórica
redistributiva de los Estados del bienestar no han tenido un impacto significativo
en el tema de la pobreza: “la expansión de los servicios públicos no ha tenido
97
Ibid., p. 28.
Ibid., pp. 3, 4 y 28.
99
Ibid., p. 28.
100
Ibid., p. 3, énfasis añadido.
98
52
Pobreza y exclusión social
un efecto redistributivo mayor dirigido hacia los más pobres (…) Las fisuras
del ‘Estado del bienestar’ son grandes y cavernosas”.101
Como se ve, los aportes que contiene el Informe Final son de gran importancia
y como tales marcarán la ruta futura del desarrollo conceptual y analítico del
pensamiento comunitario en torno a la pobreza y, en igual o mayor medida, a la
exclusión social. Todos los elementos de la futura definición de la exclusión social
usada por la Comunidad está ya aquí formulados lo que no es de extrañar ya que,
como lo vimos, la adopción del concepto francés de exclusión pasó por el cedazo
de los expertos involucrados en los programas contra la pobreza. Fuera de estos
aportes conceptuales y analíticos, el grupo expertos hace algunas observaciones de
vital importancia sobre las formas o metodología de lucha contra la pobreza sobre
las cuales volveremos más adelante.
En todo caso, las reacciones dentro de la Comunidad ante la experiencia de Pobreza
1 no fueron del todo entusiastas. De hecho, habría que esperar hasta la nueva
presidencia irlandesa para que el Consejo tomase la resolución, en diciembre de
1984, de darle luz verde a Pobreza 2.
3. De los pobres a los excluidos: El pensamiento comunitario
en los años 80 y comienzos de los 90
Los aportes realizados en el Informe Final de Pobreza 1, combinados con las nuevas
teorías de carácter estructural sobre la pobreza y las experiencias del segundo
programa de lucha contra la pobreza (Pobreza 2, enero de 1985-diciembre de
1988), abrieron el camino para una comprensión mucho más profunda del tema de
la pobreza dentro de la Comunidad. La evolución desde un concepto descriptivo y
estático de la pobreza hacia un concepto analítico y dinámico estaba así claramente
iniciada. Esta evolución alcanzaría, después de un período de estancamiento durante
la primera mitad de los años 80, su culminación teórica y política a finales de los 80
101
Ibid., pp. 3 y 4.
53
Pobreza y exclusión social
y comienzos de los 90. Pero para entender cabalmente esta evolución es necesario
darle una mirada al desarrollo general de la Comunidad desde mediados de los 80.
La inauguración de la primera presidencia de la Comisión Europea por parte de
Jacques Delors en 1985 marca el comienzo de una nueva era en el proceso europeo
de integración, claramente distinguible de los veinte años que transcurrieron desde
la así llamada “crisis de la silla vacía” de 1965 y el compromiso de Luxemburgo de
enero de 1966102. La personalidad dinámica de Delors, combinada con el consenso
entre los principales líderes europeos –en particular Helmut Kohl, François Mitterand
y Margaret Thatcher– acerca de la importancia estratégica de acelerar la formación
de lo que sería el Mercado Único Europeo, le dieron a la Comisión Europea una
oportunidad dorada para lograr un papel claramente preponderante tanto en la
conducción como en la definición de la agenda de la Comunidad.
Con Delors, la idea formulada por François Mitterand en 1981 acerca de la necesidad
de crear un “espacio social” en la Comunidad pasaría a ser decisiva y con ella todos
los temas relacionados la “dimensión social” de la Comunidad y la búsqueda de una
“cohesión económica y social”. Esta urgencia en incorporar la dimensión social a
un proyecto hasta entonces básicamente definido como económico fue expresada
por Delors de una manera tajante en 1985: “Todo intento de profundizar el Mercado
Común que no considere esta dimensión social estará condenado al fracaso”103.
Esta nueva orientación fue confirmada por el Acta Única Europea, que introdujo
entre las finalidades de la Comunidad aquella de desarrollar su “acción encaminada
a reforzar su cohesión económica y social”104. Esta preocupación por la dimensión
social conduciría, algunos años más tarde, a la formulación del artículo B del Tratado
de Maastricht, que establece la cohesión económica y social como uno de los tres
objetivos centrales de la recién creada Unión Europea, y al Acuerdo sobre la política
social que lo acompaña y que fue firmado por todos los Estados miembros con la
excepción del Reino Unido105.
102
La crisis se produjo por la decisión de Francia bajo el liderato de De Gaulle de no
ocupar su puesto en el Consejo Europeo en cuanto consideraba sus intereses nacionales
amenazados por las tendencias hacia una mayor conducción supranacional por parte de
la Comisión. El resultado fue el así llamado compromiso de Luxemburgo, que reconoció la
primacía de los estados nacionales y contuvo las tendencias supranacionales asociadas
a las ambiciones de la Comisión Europea.
103
Citado en Hantrais (1995), p. 6.
104
Conferencia (1985), Título V, artículo 130 A
105
Para una reseña del desarrollo comunitario durante este periodo consúltese Mazey
(1996); sobre el papel de la Comisión Christiansen (1996); sobre el papel de Delors
Ross (1995); y sobre el desarrollo en el campo de la política social comunitaria Hantrais
(1995), Com (1996), Newman (1996) y Streeck (1996).
54
Pobreza y exclusión social
No es difícil entender la importancia de esta preocupación creciente de la Comunidad
por las cuestiones sociales –y no menos la idea central de la cohesión social– para
reforzar el interés de la misma por los temas de la pobreza y la exclusión social. Dos
documentos presentados por la Comisión a fines de 1988106 pueden ser vistos como
el punto de arranque de un desarrollo extraordinariamente dinámico que culminaría
con la Resolución de Consejo Europeo de septiembre de 1989 titulada Combatir la
exclusión social107 y la Comunicación de la Comisión de diciembre de 1992 llamada
Hacia una Europa de la solidaridad.108 Otros logros importantes de este período
son la creación del Observatorio sobre políticas nacionales para luchar contra la
exclusión social en 1990109 y las cuatro Conferencias Europeas sobre la exclusión
social celebradas en 1991 y 1992110.
Los nuevos puntos de vista de la Comunidad fueron claramente expresados en la ya
mencionada Resolución del Consejo Europeo de septiembre de 1989 así como en
la anterior Decisión del Consejo de julio de 1989 estableciendo un nuevo programa
de lucha contra la pobreza que sería conocido como Pobreza 3111. La ruptura con
los planteamientos contenidos en documentos anteriores del Consejo –por ejemplo
la Decisión que creó Pobreza 1 en 1975 y la que creo Pobreza 2 en diciembre de
1984112– es evidente. El concepto mismo de pobreza está prácticamente ausente en
los documentos de 1989 y los pobres pasan ahora a ser definidos de una manera
más sutil, a saber, como “grupos menos privilegiados”113. Este cambio terminológico
es importante ya que la introducción en 1989 del concepto de exclusión social en el
vocabulario oficial de la Comunidad114 está directamente relacionada con la resistencia
manifestada por los representantes de varios Estados miembros contra el uso del
Se trata del Interim Report on a Specific Community Action Programme to Combat
Poverty y del Medium-Term Action Programme to foster the Economic and Social
Integration of the Least Privileged Groups. Ver DGV (1989).
107
C (1989/277).
108
Com (1992/542).
109
Sobre el Observatorio véase Roldan (1992) y Hunt (2005).
110
Una presentación de estas conferencias se encuentra en Social Europe, supplement
4/93, DGV (1993).
111
C (1989/457).
112
C (1985/8).
113
El término pobreza solamente es mencionado en relación a los programas anteriores
contra la pobreza.
114
Según McDevitt (2003, p. 6) la expresión había sido usada ya en 1988 por el
español Manuel Marín, por entonces vicepresidente de la Comisión y comisario de
Asuntos Sociales, Educación y Empleo.
106
55
Pobreza y exclusión social
término pobreza y, en particular, la clasificación de una parte de su población como
pobre. Tal como lo establece Jos Berghman:
“La razón original para este cambio parece haber sido política, en tanto
que los Estados miembros expresaron sus reservas acerca de la palabra
pobreza cuando la misma se aplicaba a sus respectivos países. Exclusión
social sería entonces una expresión más adecuada y menos acusadora
para designar los problemas y las definiciones existentes.”115
La lista de explicaciones de este cambio terminológico que le abre “el camino del
éxito” al concepto de exclusión social es larga. Jordi Estivill propone, entre otras, las
siguientes razones acerca del reemplazo de pobreza por exclusión social:
• “se querían superar nociones como deprivación, miseria, penuria,
que evocaban rápidamente el sufrimiento y el malestar de los que se
•
•
•
•
encuentran sometidos a ellas; […]
tenía menos carga estigmatizante que el de pobreza y por lo tanto
también era más aceptable para la opinión pública y para los propios
‘afectados’;
su contrario es inclusión y en este sentido permite evacuar, hasta
cierto punto, la cuestión de la desigualdad. Palabras antónimas,
como inserción, incorporación, integración, también han ayudado a
extender la noción de exclusión;
las dificultades de su cuantificación y operacionalización permiten
hablar de ella, sin comprometerse demasiado;
no parece tener mucho sentido luchar contra la riqueza, en todo
caso, sí, contra una determinada distribución, mientras que luchar
contra la exclusión o por una sociedad inclusiva no genera especiales
temores. Políticamente puede ser aceptable por un amplio espectro
de opciones políticas;
•
todo el mundo puede identificarse con esta noción, en la medida en
que es obvio que siempre está excluido de algo, de alguien…”116
Así, de una manera bastante oportunista la Comunidad le abría las puertas a un
concepto que, como ya hemos visto, no tenía nada de simple ni de inocente. Ya
115
116
Berghman (1995), p. 16.
Estivill (2003), p. 22.
56
Pobreza y exclusión social
hemos mencionado también como se produjo, al interior de la Dirección General V
(DGV) que es el organismo de la Comisión encargado de estos asuntos, la traducción
del término francés a una versión más inglesa del mismo. La exclusión social fue
así vista fundamentalmente como una situación de privación relativa múltiple que,
supuestamente, producía una alienación o ruptura del lazo social. La pura existencia
de la pobreza, bien constatada ya sea como pobreza relativa real o aparente, bastó
para asumir no sólo que existía sino que se estaba extendiendo ese fenómeno
llamado exclusión social. Ya hemos visto que esta presuposición no tenía mayor
base empírica pero ello no impidió que el uso del concepto se generalizase y que
siga usándose hasta ahora de manera bastante indiscriminada.
La Comisión y otros organismos actuarían, a partir de entonces, como centros de
difusión del concepto de exclusión social hacia los Estados miembros donde se
producirían nuevas “traducciones” del mismo siguiendo en general la línea inglesa
tendiente a hacer de la exclusión un sinónimo de privación múltiple o pobreza
extrema. Así sintetiza A. González de Durana esta difusión:
“Los participantes en la política europea (políticos, técnicos o expertos)
recogieron el término y lo emplearon en sus propios ámbitos de actuación.
Su traslado al ámbito estatal o local no significó el mantenimiento de su
conceptualización. Principalmente se empleó el término ‘exclusión social’
referido a un problema de menores dimensiones que hacía referencia a
una situación de gran precariedad y en la que se acumulaban carencias
de diversa índole. La exclusión social se definió en este marco como la
última etapa en un proceso de empobrecimiento, a menudo asociado a
estigmas asociados con la desviación social. Este es el caso irlandés
o el danés. En los casos francés y belga se empleaba tanto con un
significado extenso en la línea empleada por la Comisión Europea
como con uno más reducido como el empleado en el marco de otros
estados miembros. En España, exclusión social se ha referido a sectores
pequeños de población y se ha empleado en el marco de la elaboración
de proyectos de rentas mínimas de inserción.”117
No fueron, sin embargo, solo las palabras las que cambiaron. La Resolución del
Consejo Europeo de septiembre de 1989 contiene una crítica indirecta pero no por ello
117
González de Durana (2002), p. 12.
57
Pobreza y exclusión social
menos evidente a anteriores puntos de vista de la Comunidad. La exclusión social es
definida como un fenómeno causado por “las evoluciones estructurales de nuestras
sociedades” y “no simplemente como una cuestión de recursos inadecuados”. Este
nuevo punto de vista es un eco del Informe Final de Pobreza 1 ya mencionado y se
apoya en los documentos de la Comisión basados en la experiencia de Pobreza 2,
especialmente el Informe Provisional sobre Pobreza 2 de noviembre de 1988 pero
también en la propuesta de la Comisión de diciembre de 1988 sobre la creación
de Pobreza 3 (julio de 1989-junio de 1994). Estos documentos vinieron además a
corroborar el planteamiento del Informe Final de Pobreza 1 acerca de la tendencia
hacia el aumento del número de pobres. Las estimaciones ahora hechas daban una
cantidad de 44 millones de personas que en 1985 vivían con menos del 50 por ciento
del ingreso promedio de sus países118 lo que implicaba un claro aumento desde los
38 millones calculados para 1975 incluyendo a España, Portugal y Grecia119.
Más importante aún, y plenamente en línea con el ya mencionado Informe Final
de Pobreza 1, es el enfoque multidimensional que se propone. En este enfoque la
pobreza monetaria o de ingreso es la manifestación de un complejo fenómeno de
privación múltiple y exclusión de una serie de niveles o arenas de participación social,
incluyendo entre ellas el sistema político, el mercado de trabajo, las organizaciones
corporativas, los sistemas de protección social, redes de contactos significativas,
diferentes medios de creación cultural e incluso, en algunos casos como ser el de
los inmigrantes irregulares o los trabajadores informales, el sistema legal mismo.
Esto señala que la lucha contra la pobreza debe ser multidimensional y prestar por
ello atención simultáneamente a todos estos aspectos diversos pero interconectados
que determinarían la exclusión social.
Si dejamos ahora de lado este aspecto, que sin duda es importante pero que se
mantiene en el plano descriptivo, para volver nuestra mirada hacia las causas que
explican la pobreza y la exclusión social, nos damos cuenta de que el Informe
Provisional de 1989 sobre Pobreza 2 trabaja desde una perspectiva analítica
sumamente ecléctica, que mezcla elementos explicativos provenientes de todos los
enfoques presentados en la primera parte bajo las rúbricas de dislocación estructural,
dualismo estructural y exclusión institucional. Estos elementos forman una lista de
118
Eurostat recalculó posteriormente esta cifra elevándola a 50 millones.
Todos estos cálculos se refieren a los 12 países que formaron la Comunidad hasta
1995.
119
58
Pobreza y exclusión social
factores explicativos pero no son nunca combinados de una manera consistente
o, para decirlo de otra manera, lo que la Comisión presenta no es una teoría de
la exclusión social sino un catálogo de las argumentaciones más en boga en ese
tiempo acerca de las causas de este fenómeno.
En el catálogo que la comisión presenta encontramos, entre las más importantes,
las siguientes causas de la exclusión social o de una situación desaventajada que
clasificaremos, cuando sea posible, de acuerdo al enfoque del que provienen120:
• Dislocación estructural causada por “cambios económicos e industriales
fundamentales asociados con la amplia adopción de nuevas tecnologías
y una mayor competencia internacional.”
• Dualismo estructural reflejado en “una segmentación aún mayor del
mercado de trabajo entre aquellos que tienen un empleo regular y
aquellos en trabajos precarios que a menudo ofrecen salarios reales
declinantes, deficientes condiciones de trabajo, limitada seguridad
laboral y, en algunos casos, una escasa cobertura de la seguridad
social.”
• Dislocaciones estructurales regionales que caracterizan a “un número de
regiones del norte de Europa muy dependientes de las viejas industrias
manufactureras se han convertido en puntos críticos del desempleo.”
• Exclusión institucional claramente discernible en algunos países en los
que, “en la implementación de la protección social se pueden observar
dañinas disfunciones, por ejemplo, en el diferencial existente entre los
bajos salarios ofertados a sectores desfavorecidos en el mercado de
trabajo y los niveles más altos de subsidios y otros beneficios que es
posible recibir como desempleado o como padre o madre sola.”
• Cambios sociales generales, tal como se manifiestan en la composición
de la familia y en el creciente número de familias monoparentales.
• Finalmente, aquello que eufemísticamente es llamado “una variedad de
razones”, que afectan especialmente a los inmigrantes y que, traducido
59
120
DGV (1989), pp. 5-9.
Pobreza y exclusión social
a un lenguaje más llano, debiera llamarse discriminación institucional o
personal, situaciones legales expuestas o, incluso, racismo.
Este tipo de argumentos acerca de la “naturaleza estructural” de la exclusión social
fue profundizado en el documento que de lejos es el más elaborado e interesante
oficialmente producido por la Comisión sobre estas materias y que marca la
culminación del desarrollo conceptual y analítico aquí resumido. A lo que se está
haciendo alusión es a la Comunicación de la Comisión del 23 de diciembre de 1992
titulada Hacia una Europa de la solidaridad: Intensificación de la lucha contra la
exclusión social y la promoción de la integración121.
Esta Comunicación es en gran medida el resultado de los análisis y actividades
desarrolladas por el Observatorio sobre políticas nacionales para luchar contra la
exclusión social, incluidas las cuatro conferencias europeas llevadas a cabo en
1991 y 1992 en Lille, Rotterdam, Bruselas y Porto. Se trata en muchos sentidos de
un documento radical que “rechaza la aceptación fatalista de la exclusión social y
reconoce que el respeto por la dignidad humana es algo a lo cual todos los ciudadanos
tienen derecho”122, haciendo un llamado a intensificar la lucha contra la exclusión y a
hacer “un reconocimiento solemne de parte de la Comunidad de los derechos que se
derivan del respeto a la dignidad humana”, lo que “vendría claramente a demostrar
su determinación política de combatir la exclusión social”123. Estas palabras son un
claro eco de las teorías inglesas, propugnadas por el Observatorio, sobre los así
llamados “derechos sociales de la ciudadanía”124, en los que el “respeto a la dignidad
humana” finalmente implica asegurar un cierto ingreso mínimo o “renta social” para
todos.
En términos analíticos, la Comunicación repite o profundiza temas ya tratados en
documentos previos. Pero las formulaciones son mucho más contundentes y el tono,
reflejando los difíciles momentos que se vivían entonces, expresa alarma por el
desarrollo social y político de la Comunidad. Una lista de serias advertencias acerca
de la eventualidad de “violentas revueltas en las áreas urbanas”, un “incremento
de los conflictos étnicos”, un “creciente resentimiento” por parte de los excluidos,
121
122
123
124
Com (1992/542).
Ibid., p. 27.
Ibid.
Esta perspectiva fue inicialmente desarrollada por Thomas H. Marshall (1950).
60
Pobreza y exclusión social
“comportamientos desesperados o destructivos como la violencia y las drogas”
y una mayor “receptividad para con las ideologías racistas, los comportamientos
xenófobos y diversas formas de extremismo” viene a enfatizar la necesidad urgente
de una serio compromiso de la Comunidad con la lucha contra la exclusión.
Al ser este un texto más amplio y ambicioso se hacen aún más evidentes las debilidades
contenidas en documentos anteriores de la Comisión. Una vez más, elementos
explicativos provenientes de diferentes enfoques –fundamentalmente tomados de
las teorías que acentúan la dislocación estructural y el dualismo estructural ya que
en este documento no se hace alusión a argumentos derivados de las teorías de la
exclusión institucional– son presentados en una especie de catálogo pero sin que
los mismos sean transformados en partes coherentes de una explicación o teoría
acerca de los “mecanismos que excluyen parte de la población de la vida económica
y social y de su parte en la prosperidad general”.125
La razón de esta imposibilidad de elaborar una explicación coherente de la exclusión
social tiene una causa bastante simple: los dos enfoques de los que la Comisión
toma sus argumentos son, como se ha explicado anteriormente, no sólo diferentes
sino en muchos casos antagónicos. En el caso del enfoque o las teorías de las
dislocaciones estructurales que ocurren a distintos niveles económicos y sociales
como una parte natural del progreso económico, los grupos o individuos excluidos
no forman una categoría o clase social coherente u homogénea, para decirlo
con términos sociológicos más tradicionales. Lo que en este caso tenemos es un
residual temporal de los procesos de cambio que, siempre que se tomen las medidas
adecuadas para facilitar la movilidad socioeconómica, debieran ser reabsorbidos
en la estructura social. En el caso del dualismo estructural se postula que existe
una dinámica constitutiva del sistema capitalista moderno que produce exclusión y
polarización, dividiéndose la sociedad en categorías contrapuestas y generándose
un grupo o clase social permanentemente desaventajada, que vive en una situación
de exclusión duradera. Estamos aquí enfrentados con lo que ha sido denominado,
tanto por analistas radicales como conservadores, the underclass, que es parte y
resultado de un proceso de división antagónica de la sociedad. Planteado así se trata
de un problema que no puede ser resuelto por la reabsorción de los desplazados y
125
Ibid., p. 7.
61
Pobreza y exclusión social
marginados sino que exige, en el caso de no querer aceptar esta situación126, una
transformación radical del conjunto de la sociedad que produce la exclusión social.
En pocas palabras y para resumir, el enfoque que acentúa la dislocación estructural
es un enfoque “pro-sistema”, que acepta los costos de los cambios estructurales
como una parte necesaria del progreso, pero propone ajustes para paliar esos efectos
y reincorporar a quienes se ven momentáneamente desplazados por los cambios
ocurridos. Por su parte, el enfoque del dualismo estructural es un planteamiento
mucho más radical que fácilmente lleva a conclusiones “anti-sistema”.
Esta connotación anti-sistema habitual en los enfoques que plantean el dualismo
estructural era por cierto conocida por la Comisión y por ello mismo, a fin de evitar
el riesgo de ser asociada con ese tipo de tendencias radicales, la Comisión hizo dos
clarificaciones importantes en la Comunicación a la que nos estamos refiriendo. La
primera acerca de la naturaleza del proceso que conducía a la exclusión social y la
segunda sobre sus consecuencias sociales. En el texto de la Comisión los excluidos
no son definidos como una clase o grupo homogéneo de carácter permanente sino
como un residuo social heterogéneo producto no de un mecanismo de exclusión
si no por lo que es llamado una “coincidencia de fenómenos”, queriendo con ello
precisar que se trata de una gran variedad de procesos y circunstancias que afectan
a una gran diversidad de regiones, grupos o individuos:
“Esta coincidencia de fenómenos explica la naturaleza variada y
compleja las diversas situaciones que por ello mismo asumen formas y
tienen efectos muy disímiles dependiendo de los países y las regiones
involucradas. Los ‘excluidos’ no forman, como a menudo se cree, una
categoría homogénea de la población que sería rechazada por lo que
supuestamente sería una sociedad homogénea […] Esto explica la
dificultad de proponer una definición simple de la exclusión social.”127
Sin embargo, la mera necesidad de hacer este tipo de precisiones hace evidente
los problemas potenciales de carácter político e ideológico asociados con el uso
del concepto de exclusión social y, más aún, de planteamientos en torno a “los
126
Hemos visto que algunos pensadores conservadores, como Herrnstein, Murray
y Marris, plantean esta aceptación de la underclass como un lastre inevitable y
permanente de la actual sociedad del conocimiento.
127
Ibid., p. 10.
62
Pobreza y exclusión social
excluidos”, que fácilmente podrían ser vistos como una especie de sucedáneo
de aquel proletariado supuestamente revolucionario de que hablaban las teorías
radicales del siglo XIX. Esto puede parecer paradójico ya que, como se dijo, la
expresión “exclusión social” fue introducida en el lenguaje oficial de la Comunidad
por ser supuestamente menos problemática que el término pobreza.
La conciencia del uso del concepto exclusión social como eje de muchos
planteamientos anti-sistema es, sin duda, una de las explicaciones más importantes
de las características de la siguiente fase del desarrollo del pensamiento comunitario,
en que claramente se denota un enfriamiento del “enamoramiento” por el concepto de
exclusión social hasta su vuelta a un sitial de honor en el lenguaje comunitario a partir
del Consejo Europeo celebrado en Lisboa en marzo de 2000, pero entonces, como
ya lo veremos, con un contenido más manejable que en su versión de comienzos
de los 90.
4. De la exclusión a la empleabilidad: El pensamiento comunitario a mediados de los años 90
A comienzos de los años 90 la situación de Europa se empeoró notablemente en
términos tanto económicos como sociales. En las palabras de Michael Newman,
“la pobreza, la desigualdad y la exclusión social se transformaron en problemas
desesperadamente serios en toda UE.”128 Para el Comisario de empleo y asuntos
sociales, la Dirección general de empleo, relaciones industriales y asuntos sociales
(DGV) y otros órganos dedicados a temas sociales bajo la dirección de la Comisión
Europea, esta situación crítica fue vista como una oportunidad óptima para promover
medidas nuevas y aún más radicales para combatir la exclusión social. Es en este
contexto que la Comisión presenta, en septiembre de 1993, su propuesta de un nuevo
programa de acción al Consejo bajo el título de Programa de acción a medio plazo
para luchar contra la exclusión social y promover la solidaridad: Nuevo programa
para apoyar y fomentar la innovación (1994-1999)129. Este nuevo programa era
más amplio y solicitaba más recursos que los tres programas precedentes en su
conjunto a fin de asegurar “la continuidad y el progreso respecto de los programas
128
129
Newman, 1996, p. 98.
Com (1993/435).
63
Pobreza y exclusión social
anteriores”130. Sin embargo, este programa no fue aprobado por el Consejo Europeo
a pesar de la insistencia de la Comisión durante los años venideros131 mostrando
claramente que se había producido un cambio de actitud dentro del Consejo respecto
de este tipo de programas. Según Eric Marlier la no aprobación de lo que debería
haber sido Pobreza 4 se debió a la oposición de Alemania y Gran Bretaña haciendo
alusión al principio de subsidiaridad, es decir, a la ilegitimidad de las intervenciones
supranacionales en este campo, y también al hecho de que no existía prueba alguna
acerca de la efectividad de los programas anteriores132.
El revés para la Comisión en general y para los promotores de los programas
contra la pobreza dentro de ésta en particular fue extremadamente sensible. La
Comisión siguió insistiendo en la aprobación del programa que era la base para
poder continuar con su protagonismo en estas materias y sus argumentos para
motivar esta aprobación se hicieron cada vez más alarmistas, tal como lo muestran
estas palabras del Libro Blanco sobre Política Social Europea de 1994:
“En el presente, con más de 52 millones de personas en la Unión
viviendo bajo la línea de pobreza, la exclusión social es un fenómeno
endémico, provocado por los cambios estructurales que afectan a
nuestras economías y sociedades. La misma amenaza la cohesión social
de cada uno de los Estados miembros y de la Unión en su conjunto [...]
La Comisión continuará sus esfuerzos a este respecto y, en particular,
no escatimará ningún esfuerzo para asegurar la adopción por el Consejo
del próximo programa de acciones de la Unión en este campo, basado
en la propuesta presentada por la Comisión en septiembre de 1993.”133
Esta retórica alarmista no tuvo ningún éxito y en su desesperación por darle continuidad
a sus propias acciones en este terreno la Comisión incluso se lanzó a financiar, sin
estar autorizada, iniciativas del nuevo programa propuesto. Esto llevó nada menos
que a un juicio ante el Tribunal Europeo entablado por Gran Bretaña, con el apoyo
de Alemania, Dinamarca y el mismo Consejo Europeo, contra la Comisión Europea.
En juicio concluyó en 1998 con una derrota total y humillante de la Comisión. El
130
Ibid., p. 7. El presupuesto propuesto para Pobreza 4 era de 125 millones de ECU mientras
que el presupuesto sumado de los tres programas anteriores llegaba a 100 millones.
131
Todavía en enero de 1996 la Comisión escribía que “seguiría presionando para que el
Consejo adoptase el programa de acción para combatir la exclusión social y promover la
solidaridad.” Com (1996), p. 29.
132
Marlier (2007), p. 18.
133
Com (1994/333), p. 37.
64
Pobreza y exclusión social
punto 37 de la sentencia no deja dudas al respecto:
“Por lo tanto, procede concluir en que la Comisión no era competente
para comprometer los gastos necesarios para la financiación de los
proyectos mencionados en el comunicado controvertido con cargo a la
línea presupuestaria B3-4103 y que violó el apartado 1 del artículo 4 del
Tratado, por lo que procede anular la decisión de comprometer dichos
gastos.”134
Una consecuencia muy importante del severo revés de la Comisión respecto de
Pobreza 4 fue la imposibilidad de reanudar las actividades del Observatorio sobre
políticas nacionales para luchar contra la exclusión social. Es importante a este
respecto recordar que el Observatorio había sido el verdadero motor detrás de
muchos de los desarrollos analíticos y prácticos ocurridos entre 1990 y 1993. Por
otra parte, los esfuerzos de la Comisión para ganar un amplio apoyo para que se
realizase una “una declaración pública solemne contra la exclusión”, para expresarlo
con las palabras del ya mencionado Libro Blanco de 1994135, tampoco tuvieron
éxito.
Todo esto indica, sin lugar a dudas, el fin de la primera fase de desarrollo del
pensamiento comunitario respecto de la pobreza y la exclusión. En vez de la
“continuidad y progreso” buscada por la Comisión se entra en un período que
podemos caracterizar como de cambio de paradigma en el tema de la exclusión.
Esto lleva a un corte abrupto de las formas anteriores de intervención y, aún más
importante que esto, a una redefinición del concepto mismo de exclusión en el sentido
de acotarlo a la exclusión del mercado de trabajo. De hecho, partir de la publicación
del Libro Blanco sobre Crecimiento, competitividad, empleo en diciembre de 1993
y de la Cumbre de Essen en 1994 se puede observar un claro cambio de foco
desde los temas más amplios relacionados con la exclusión y la integración social a
aquellos relacionados con la exclusión del mercado de trabajo y las condiciones de
la “empleabilidad” de los “grupos vulnerables” o las “personas desaventajadas”. La
Comunicación de la Comisión de 1994 creando la Iniciativa Empleo (Employment
Initiative) así como aquella que establece el Programa Integra dentro de la Iniciativa
134
Tribunal (1998), punto 37.
Com (1994/333), p. 37. Este Libro Blanco también pide la aprobación de la
propuesta de Pobreza 4 y despliega, como una especie de canto del cisne, toda la
argumentación desarrollada en los años previos sobre la exclusión social.
135
65
Pobreza y exclusión social
Empleo en 1996 son buenos ejemplos de este cambio de foco: ¡el término exclusión
social está simplemente ausente en estos documentos fundacionales de programas
que en cuanto a los grupos involucrados constituyen la continuación de los antiguos
programas de lucha contra la pobreza y la exclusión social!136
Esto no quiere decir que la expresión exclusión social haya sido plenamente eliminada
de la agenda de la Unión o de su vocabulario. Lo que esto indica es que como tal
fue claramente degradada en relación al papel muy importante que llegó a ocupar
de 1988 a 1992. Esto se hace evidente estudiando dos documentos de importancia
estratégica de la segunda mitad de los años 90: el Primer Informe sobre la Cohesión,
de noviembre de 1996137 y la Agenda 2000, presentada en julio de 1997138. El concepto
de exclusión social tiene una presencia marginal en ambos documentos sin que se
ponga ningún énfasis, ya sea analítico o político, en el mismo a pesar de que la
lucha contra la exclusión sea una de las cuatro áreas de actividad que, de acuerdo
con la Agenda 2000, deben ser un complemento de la Estrategia europea para el
empleo, en el marco del nuevo Objetivo 3 de los Fondos Estructurales de la Unión.
Ahora bien, el cambio de actitud respecto del concepto exclusión social tiene un
trasfondo más amplio que está muy relacionado con el desarrollo de la metodología
y las formas de intervención adoptadas durante los tres primeros programas de
lucha contra la pobreza. Este desarrollo es el tema mismo de la tercera parte de
este trabajo y por ello volveremos más adelante a esta discusión, relacionándola
directamente con los motivos que llevaron a la discontinuación de los programas
contra la pobreza.
La interrupción de los programas contra la pobreza y la exclusión social coincidió
con importantes reformas en el canal de intervención más significativo en manos
de la comunidad: los Fondos Estructurales, entre los que se cuenta el Fondo Social
Europeo (FSE). Después de la publicación en 1993 del Libro Blanco Crecimiento,
competitividad, empleo el FSE reformado se transformó en una herramienta más
flexible cuya acción sería canalizada hacia la realización de los objetivos fijados
por el Consejo y la Comisión en torno a la creación de empleo y la mejora de
la empleabilidad de la fuerza de trabajo. De estas prioridades surgieron las dos
136
137
138
Com (1994/180) y Com (1996/200)
Com (1996/542).
Com (1997/6).
66
Pobreza y exclusión social
iniciativas más emblemáticas del FSE durante la segunda mitad de los años 90
(ambas de 1994 a 1999), Adapt, orientada a facilitar la reestructuración industrial,
y Empleo, en torno al crecimiento del empleo y la igualdad de oportunidades en el
mercado laboral. En el marco de esta última iniciativa surgirá el Programa Integra
en 1996, que es el primer programa que vendrá a ocuparse explícitamente de “los
excluidos” después del fin de los programas contra la pobreza. Por esto mismo nos
detendremos primero en la Iniciativa Empleo para luego tratar con más detalle el
Programa Integra.
El foco de atención de Empleo está formado por tres problemas o temas que
darán origen a sus tres capítulos o programas originales: promover la igualdad de
oportunidades laborales de las mujeres (“Empleo-Now”), fomentar la integración al
mercado laboral de los jóvenes (“Empleo-Youthstart”) y “mejorar las perspectivas de
empleo de los discapacitados y otros grupos desaventajados” (“Empleo-Horizon”)139.
De esta manera, los grupos diana tradicionales de los programas contra la pobreza
quedaron incluidos en una iniciativa que en términos tanto de métodos como de
recursos era muy diferente comparada con esos programas. Ahora bien, el énfasis
de Empleo-Horizon estaba claramente puesto en los discapacitados y no en
esa categoría residual formada por “otros grupos desaventajados”. Sobre esto la
Comisión fue muy clara: “La prioridad de este capítulo deben ser las acciones a
favor de la gente discapacitada, particularmente en cuanto al nivel de financiación
otorgada.”140
Sin embargo, a pesar de esta “incorporación residual” de los grupos diana de los
programas contra la pobreza –parados de larga duración, padres solos, inmigrantes,
refugiados, prisioneros, personas sin vivienda, etc.– en uno de los programas de la
Iniciativa Empleo se trataba en sí mismo de un paso muy importante, al pasar ahora a
ser considerados dentro de un tipo de iniciativas, las de los Fondos Estructurales, de
gran peso y significación comunitaria y, no menos, con acceso a recursos financieros
impensables dentro del marco de los programas contra la pobreza141.
La presencia de estos grupos altamente vulnerables dentro de las iniciativas centrales
de la Comunidad fue reforzada de una manera decisiva con la creación, en 1996, de
139
Com (1994/180), p. 36.
Ibid., p. 39.
141
Así por ejemplo, el presupuesto de Pobreza 3 fue de 55 millones de ECUs
mientras que el de Empleo-Horizon fue de 730 millones de ECUs.
140
67
Pobreza y exclusión social
un cuarto capítulo o programa dentro de la Iniciativa Empleo, el programa EmpleoIntegra. Y no sólo eso, por primera vez en una iniciativa comunitaria de importancia
se apuntaba a los inmigrantes, los refugiados y las minorías étnicas vulnerables como
grupos dignos no sólo de atención retórica sino también de recibir importante apoyo
financiero y ser beneficiarios de medidas destinadas a darles un grado decente de
igualdad de oportunidades.
Este es un avance realmente significativo en relación a las actividades antes
desarrolladas, como los programas contra la pobreza, dentro del estrecho marco
de la Dirección General V (DGV). Este notable progreso permitirá un aumento
extraordinario del número de proyectos apoyados, pasando de los menos de cien de
cada programa contra la pobreza a los casi mil proyectos de “tipo Integra” (es decir,
dirigidos hacia grupos definidos como socialmente excluidos) que recibieron apoyo
entre 1994 y 1999. Pero estos avances en términos de reconocimiento y recursos
tuvieron un precio: la expansión cuantitativa fue acompañada de pérdidas cualitativas
y defectos metodológicos que, en su conjunto, pondrían en cuestión el valor mismo
de los avances cuantitativos. Esto se debe, por una parte, a la reducción misma
del tema de la exclusión a la exclusión del mercado de trabajo y la empleabilidad y,
por otra parte, a la falta de adaptación o mismatch entre los objetivos y métodos de
las macro-iniciativas del FSE y el tipo específico de cuestiones que se supone que
deben ser abordadas en la lucha contra la exclusión social.
La Comisión misma hizo ya en 1995 una amplia evaluación de estos y otros problemas
en el marco de su defensa de la continuación de los programas contra la pobreza
que estaban directamente a su cargo:
“En lo que se refiere al posible impacto de los Fondos debe enfatizarse
también que los Fondos y el programa (se refiere al nuevo programa
que debiera haberse convertido en Pobreza 4, MR) no tienen los mismos
objetivos […] Para abundar, las reglas que gobiernan las actividades
de los Fondos en la práctica imposibilitan la aplicación de un enfoque
multidimensional a la exclusión. El nuevo Objetivo 3 del FSE se refiere
a medidas destinadas a integrar personas expuestas a la exclusión del
mercado laboral y para ello se autoriza el apoyo a proyectos de integración,
pero esto difícilmente podría ampliarse hasta abarcar programas de
68
Pobreza y exclusión social
desarrollo social integrado […] En suma, los programas (contra la
pobreza, MR) son más adecuados para movilizar una amplia gama de
actores mientras que las actividades de los Fondos fundamentalmente
se concentran en instituciones de formación y fomento al empleo.”142
En todo caso, la lucha de la Comisión por mantener el control directo sobre las
acciones contra la exclusión estaba perdida y el paso de las mismas al FSE, con
los problemas pero también las ventajas que esto podía implicar, era inevitable. Se
abría así una fase, como ya se ha dicho, de transición hacia un nuevo paradigma,
pero esta transición no sería un asunto simple ni rectilíneo. Los proponentes del
viejo paradigma no se resignarán fácilmente y se orientarán hacia un intento de,
hasta donde fuese posible, recrear los programas contra la pobreza en el seno del
Programa Integra, que había nacido justamente como una especie de compensación
por su desaparición. Ahora bien, como veremos a continuación este intento de
introducir la conceptualización y la metodología de los programas contra la pobreza
en este nuevo programa conducirá a una serie de incoherencias y a una retórica que
poco o nada tenía que ver con el tipo de acciones que realmente se debían y podían
emprender en el nuevo contexto del accionar comunitario.
Esto le da al Programa Integra su peculiar carácter, con una estructura que incorpora
elementos muy diferentes y no siempre compatibles entre sí. Se trata, en otras
palabras, de un híbrido entre elementos provenientes de los programas contra la
pobreza y elementos que forman parte de los objetivos y funcionamiento normales
del FSE y de la Iniciativa Empleo en la que se encuadra el Programa Integra. Los
componentes que provienen de los programas contra la pobreza son claramente
dominantes en la formulación misma de los principios rectores específicos de Integra.
Esto se denota en particular en la intensión de usar un enfoque multidimensional o
holístico, como principal herramienta de análisis y acción para encarar la exclusión
del mercado laboral. Esto implicaba, de hecho, ampliar la problemática misma a
tratar reintroduciendo “por la puerta trasera” la temática de la exclusión social aun si
el término mismo exclusión social está ausente del documento que crea Integra. Este
intento resulta sumamente sorprendente cuando recién hemos leído que la propia
Comisión afirmaba textualmente que “las reglas que gobiernan las actividades de
los Fondos en la práctica imposibilitan la aplicación de un enfoque multidimensional
a la exclusión”.
142
Com (1995/94), pp. 59-60.
69
Pobreza y exclusión social
Junto con este intento de reintroducir la exclusión social sin nombrarla vemos una
afirmación radical del principio de empoderamiento como instrumento metodológico
central y como el fin mismo de las acciones que deberían ser promovidas:
“Todos los proyectos deben estar basados en el principio del
empoderamiento (the principle of empowerment) de los grupos diana
y de las personas involucradas. Los proyectos deben ser promovidos
por la gente (people-driven) y para definir las trayectorias de integración
hacia el empleo deben estar basados en la participación activa en los
procesos de toma de decisiones y en el principio de la responsabilidad
cívica.”143
Toda esta retórica radical no tiene en realidad mucho sentido para un programa que
debía apoyar proyectos de corta duración (dos años habitualmente) y cuya finalidad
declarada era simplemente facilitar la inserción en el mercado laboral de grupos
desfavorecidos. Ahora bien, esta retórica sí tiene sentido si lo que de hecho se tiene
en mente es, a pesar de su evidente inadecuación práctica, revertir toda la dinámica
de la exclusión social.
El carácter híbrido de Empleo-Integra se ve muy claramente al compararlo con
Empleo-Horizon, que era el programa dentro de la Iniciativa Empleo que inicialmente
englobaba a los “grupos desaventajados”. Horizon sigue estrictamente las directivas
generales de la Iniciativa Empleo. La exclusión del mercado de trabajo de hecho es
tratada como un problema acotado, que puede ser abordado por medio de métodos
muy tradicionales que consisten, en lo esencial, en darles a los afectados más
información o formación y facilitarles el inicio de actividades económicas autónomas.
En esta perspectiva el problema a resolver es simple: la falta de “algo” (información,
formación, apoyo técnico); y la solución también lo es: proveer a los involucrados
de ese “algo” que les falta para acceder al mercado laboral. Para realizar proyectos
acordes con esto alcanza con un par de años y, además, es evidente que hablar en
este contexto de multidimensionalidad o empowerment no tiene sentido
En el caso de Integra se introducen nuevos principios pero se sigue dentro del
marco de una iniciativa cuyas características, tal como la Comisión misma lo había
143
Europs/DGV (1996).
70
Pobreza y exclusión social
dicho, son evidentemente inadecuadas para realizarlos. El resultado es una lista
de principios guía y proyectos elegibles que simplemente es una yuxtaposición de
aquellos propios de Horizon y aquellos provenientes de los programas contra la
pobreza. Este es el peculiar menú que se les presenta a los Estados miembros para
seleccionar la orientación concreta de sus programas nacionales. Esto hace que de
hecho se puedan dar orientaciones que van desde formas acotadas y tradicionales
de facilitación del acceso al mercado de trabajo hasta enfoques holísticos de la
exclusión. Estamos aquí, en suma, ante un híbrido que no podía resultar sino en
una incoherencia manifiesta del programa en su conjunto con consecuencias fáciles
de imaginar para su potencial transnacional de difusión de experiencias y buenas
prácticas. Sobre esto volveremos más detalladamente en la parte metodológica de
este trabajo.
Las incoherencias del Programa Integra y su carácter híbrido nos dan una oportunidad
de profundizar un poco más en la dinámica misma de la formación de las políticas
dentro de la Comunidad, que si bien hacia afuera quieren dar la impresión de ser
productos coherentes basados en principios compartidos en la realidad no son,
tal como en el caso de las políticas nacionales, sino compromisos muchas veces
contradictorios entre voluntades e intereses muy diversos. Y estos compromisos
no sólo expresan la tensión siempre existente entre los elementos supranacionales
de la Comunidad (la Comisión en particular) y los Estados miembros sino también
los conflictos que se dan dentro ya sea de la Comisión o de los Estados. Este es el
caso de las acciones contra la pobreza y la exclusión al salir las mismas del ámbito
limitado de los programas contra la pobreza y pasar al ámbito mucho más amplio y
fuertemente descentralizado del FSE.
Como ya se ha dicho, el fin abrupto de los programas contra la pobreza fue un duro
revés para la Comisión y, en particular, para las personas que los habían promovido y
controlado. Es importante no perder esto de vista ya que lo que llamamos “Comisión”
no es de manera alguna un cuerpo homogéneo sino una arena en la que compiten
diversas orientaciones políticas, tradiciones culturales y académicas, enfoques,
burocracias, expertos, “emprendedores políticos” de diverso cuño y aquello que se ha
denominado “comunidades epistémicas”, es decir, grupos unidos por un paradigma
o una forma articulada de ver las cosas y de accionar144. Una parte central de los
144
Sobre las comunidades epistémicas véase Richardson (1996). Más en general
sobre la compleja dinámica interna de la Comunidad véase Christiansen (1996),
Newman (1996) y Edwards y Spence (1994).
71
Pobreza y exclusión social
conflictos que se dirimen en esta arena de rivalidad y cooperación que es la Comisión
tiene que ver con la definición de la agenda política de la misma, pero otra parte
igualmente importante tiene que ver con el cómo los temas de la agenda política son
definidos, presentados y articulados en propuestas de acción145.
La interrupción de los programas contra la pobreza y la inclusión de “los excluidos” en
las actividades de EFS es realmente un caso de muestra de este tipo de conflictos
entre comunidades epistémicas diversas con sus respectivas conceptualizaciones
alternativas. Desde una posición de de desesperada impotencia, que como vimos
incluso lleva a aventurarse en la financiación de proyectos contraviniendo la legalidad
de la Comunidad, se pasa, gracias a la creación de Integra en 1996, a un nuevo
intento de ganar protagonismo que se acentuará durante el funcionamiento de este
programa. El compromiso o híbrido representado por la Comunicación creando
Integra y estableciendo sus principios rectores se verá claramente desbordado a
poco andar, tal como lo prueba en Informe Especial sobre Integra publicado en
febrero de 1997 y destinado a presentar el nuevo programa a través de la Unión.
En este informe la exclusión social reaparece en gloria y majestad y con nombre y
apellido. El título mismo del informe –Rutas para la integración y el empleo de los
excluidos socialmente– es claro respecto del radicalismo del enfoque y así mismo
lo es su capítulo central: La exclusión social en la Unión Europea. Para marcar la
continuidad con los programas contra la pobreza se hace incluso una referencia
explícita a los mismos146.
En todo caso, los propiciadores de este enfoque radical tenían ya escaso control
sobre el desarrollo real del programa que de hecho había pasado –como es propio
de este tipo de iniciativas que, en contraste con los programas contra la pobreza,
son muy descentralizadas– a los Estados miembros y sus programas operativos
liderados por sus respectivas Estructuras Nacionales de Apoyo. En buenas cuentas,
el poder de la comunidad epistémica de los programas contra la pobreza ya no podía
pasar mucho más allá de incursiones retóricas y así seguiría siendo en el futuro.
Con ello, además, se perdería más y más aquella creciente coherencia impuesta
por la Comisión en la fase que va de 1973 a 1993 a los principios y las acciones
comunitarias en nuestros temas. La lucha contra la pobreza y la exclusión sería así
de hecho “renacionalizada” si bien bajo una pomposa cubierta europea creada por
la Agenda de Lisboa y gestionada mediante el Método Abierto de Coordinación.
145
146
Al respecto véase Peters (1996).
ESF (1997), p. 16.
72
Pobreza y exclusión social
5. De la Agenda de Lisboa a Europa 2020
El Consejo Europeo Extraordinario de Lisboa celebrado en marzo de 2000 marca,
siguiendo la conceptualización ya presentada de Mary Daly, el tercer salto en política
social comunitaria. Lo antecede, como en los dos casos anteriores, un periodo
de bonanza y optimismo que lleva a plantearse nuevas metas en materia social,
particularmente a fin de extender a todos los beneficios del progreso alcanzado.
Con los acuerdos de Lisboa se abre la fase más reciente del desarrollo de nuestro
tema, con su momento de entusiasmo inicial para luego caer en la rutina y mostrar
hoy por hoy todos los síntomas de estar plenamente agotada.
La reunión del Consejo Lisboa tenía una intensión mucho más amplia que el
lanzamiento de nuevas ideas y metas de política social. Su intensión era producir
un programa que guiase el desarrollo de la UE en su conjunto durante la siguiente
década. El resultado del mismo fue uno de los programas más célebres y, a la vez,
más fracasados producidos en el seno de la Comunidad: la así llamada Estrategia
o Agenda de Lisboa. A diez años de su aprobación se puede constatar que ninguno
de los objetivos estratégicos allí establecidos se ha hecho realidad, más bien todo
lo contrario. Nadie podía, por supuesto, prever entonces la crisis generalizada en
que la mayoría de los países de la UE se han visto recientemente sumidos. Pero
más allá de la crisis, la década que debería convertir a la EU “en la economía
basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer
económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor
cohesión social”147 terminó siendo una década de bajo crecimiento, poca creación
de empleo148 y “fuga de cerebros” hacia Estados Unidos149, y una cohesión social
claramente deteriorada, tal como la violenta revuelta que asoló a Francia a fines de
2005 lo puso en evidencia.
147
C (2000/Marzo), I.5.
El paro en el momento pre-crisis, 2007, llegó al 7% en promedio para la UE15.
Este nivel, que es el más bajo de la década, es apenas levemente inferior al del año
2000, 7,7%.
149
La cantidad de científicos y técnicos europeos de alto nivel trabajando en Estados
Unidos se ha calculado en unos 400.000, con un costo en términos de crecimiento del
PIB de la Unión de un 0,5 por ciento anual. Véase Dehesa (2008).
148
73
Pobreza y exclusión social
En todo caso, desde el punto de vista del tema de este estudio la Agenda de Lisboa
significó un claro avance en cuanto al estatus del mismo. La lucha contra la pobreza
y la exclusión social pasan a ser temas prioritarios de la agenda comunitaria como
condición fundamental para alcanzar el objetivo estratégico central de la cohesión
social. Junto con ello la Agenda definió algunas tareas concretas de gran importancia
para el avance concreto en estas materias, en particular el establecimiento de
indicadores comunes para poder medir la extensión de la pobreza y la exclusión.150.
El punto de partida de la Agenda de Lisboa es, tal como lo son sus conclusiones,
realmente optimista, constatando que “la Unión está experimentando sus mejores
perspectivas macroeconómicas en una generación.”151 Esta solidez económica
permite, según el Consejo, encarar con éxito el gran desafío representado por la
globalización y el paso a la “economía del conocimiento”:
“La Unión Europea se enfrenta a un enorme cambio fruto de la
mundialización y de los imperativos que plantea una nueva economía
basada en el conocimiento. Dichos cambios afectan a todos los ámbitos
de la vida de las personas y exigen una transformación radical de la
economía europea.”152
Al mismo tiempo, este momento de auge económico debería brindar la oportunidad
propicia para encarar algunos problemas fundamentales de la Unión, como el alto
nivel de paro y la persistencia de la exclusión social y la pobreza. Esto se haría dentro
del accionar de lo que se define, con la intención de marcar claramente su diferencia
respecto del viejo Estado del bienestar, como un “Estado activo del bienestar”153. El
punto decisivo en nuestro tema es el I.32, que establece lo siguiente bajo la rúbrica
“Promover la integración social”:
“Es inaceptable el número de personas que viven en la Unión por debajo
del umbral de pobreza y excluidas socialmente. Deben tomarse medidas
que tengan un impacto decisivo en la erradicación de la pobreza
estableciendo objetivos adecuados que deberá acordar el Consejo a más
tardar a finales de año […] La nueva sociedad basada en el conocimiento
ofrece un enorme potencial para reducir la exclusión social […] Al mismo
150
151
152
153
C (2000/Marzo), I.33.
Ibid., I.3.
Ibid., I.1.
Ibid., I.4, I.24 y I.33.
74
Pobreza y exclusión social
tiempo, se corre el riesgo de dar pie a una diferencia cada vez mayor entre
quienes tienen acceso a los nuevos conocimientos y quienes quedan
excluidos. Para evitar este riesgo y aprovechar al máximo este nuevo
potencial, deben hacerse esfuerzos para mejorar las cualificaciones,
promover un acceso más amplio a los conocimientos y oportunidades
y luchar contra el desempleo: la mejor salvaguardia contra la exclusión
social es un trabajo. Las políticas para combatir la exclusión social
deberían basarse en un método abierto de coordinación que combine
los planes de acción nacionales y una iniciativa de la Comisión para la
cooperación en este ámbito que deberá presentarse a más tardar en
junio de 2000.”154
Como se ve, el Consejo está aquí trabajando plenamente con el enfoque que
antes hemos llamado de la dislocación estructural: se están produciendo cambios
tecnológicos y organizativos profundos que si bien implican riesgos y problemas
transitorios son la base misma de un mayor progreso y de la posibilidad de logran
una sociedad aún más próspera y cohesionada. Por ello mismo, y en perfecta
coherencia con el enfoque recién mencionado, el Consejo plantea medidas para
evitar que los cambios estructurales conduzcan a situaciones permanentes de
exclusión. Además, esta perspectiva que acentúa la dislocación estructural se ve
completada con consideraciones propias de las teorías de la exclusión institucional,
particularmente respecto del mercado de trabajo. Solucionar la falta de empleo,
y combatir por ello también la exclusión, requiere eliminar trabas institucionales,
especialmente aquellas rigideces que caracterizan el mercado de trabajo europeo
buscando crear, para expresarlo con las palabras de la Agenda Social Europea
aprobada poco meses después en el Consejo de Niza, “relaciones laborales que
concilien la seguridad de los trabajadores y la flexibilidad para las empresas”155.
Al mismo tiempo, se reitera con toda claridad el foco que se venía poniendo desde
mediados de los 90 en la exclusión del mercado laboral como causa preeminente de
la exclusión social, haciendo por ello del acceso al trabajo la “la mejor salvaguardia
contra la exclusión social”. Poco o nada hay en este documento que vaya más allá
de esta forma muy acotada de ver la exclusión acentuando por ello la remoción de
los obstáculos –como la discriminación– a la igualdad de oportunidades laborales.
154
155
Ibid., I.32.
C (2000/Diciembre), Anexo I: Agenda Social Europea, p. 13.
75
Pobreza y exclusión social
El Consejo de Niza, celebrado en diciembre de 2000, precisó las conclusiones del
de Lisboa, particularmente en la Agenda Social Europea entonces aprobada. Una de
las novedades aquí introducidas es la clara unión del tema de la exclusión (sin más,
es decir sin el apellido limitante de “social”) con la discriminación, tal como lo muestra
el encabezado del apartado III de la Agenda Social Europea: “Lucha contra todas
las formas de exclusión y de discriminación para favorecer la integración social”156.
Por lo demás se precisan las formas de llevar adelante la cooperación comunitaria
respecto, insistiendo en el Método Abierto de Coordinación y el desarrollo de
indicadores comunes sobre la pobreza y la exclusión. En este contexto se establece
la obligación para los Estados miembros de presentar un plan bianual en materia de
pobreza y exclusión a más tardar a mediados de 1991157.
La forma del accionar comunitario en nuestros temas será, como ya se ha dicho,
el Método Abierto de Coordinación (MAC). Este método venía siendo usado desde
1997 como parte de la Estrategia Europea para el Empleo acordada en el Consejo de
Luxemburgo celebrado en noviembre de ese año y fue formalizado por la Agenda de
Lisboa. El Glosario de la Unión Europea nos da la siguiente definición del mismo:
“El MAC proporciona un nuevo marco de cooperación entre los Estados
miembros, con objeto de lograr la convergencia entre las políticas
nacionales para realizar algunos objetivos comunes. En el marco de
este método intergubernamental, los Estados miembros evalúan a
otros Estados miembros (‘control de grupo’) y la Comisión desempeña
únicamente una función de supervisión. El Parlamento Europeo y el
Tribunal de Justicia prácticamente no intervienen en el proceso del
MAC. El método abierto de coordinación se aplica a los ámbitos que son
competencia de los Estados miembros como el empleo, la protección
social, la inclusión social, la educación, la juventud y la formación. Se
basa principalmente en:
• la identificación y la definición común de objetivos que deben
cumplirse (adoptados por el Consejo);
156
157
•
instrumentos de medida definidos conjuntamente (estadísticas,
indicadores, directrices);
•
la ‘evaluación comparativa’, es decir, la comparación de los
Ibid., p. 14.
Ibid., V.A.20, desarrollado en capítulo III de la Agenda Social Europea anexa.
76
Pobreza y exclusión social
resultados de los Estados miembros y el intercambio de las mejores
prácticas (supervisión efectuada por la Comisión).”158
Esta forma de actuar en ámbitos que son competencia de los Estados miembros
es muy distinta a la que pretendió usar la Comisión durante los programas contra
la pobreza. Su papel se limita aquí al de un coordinador o supervisor, estando el
protagonismo situado en un organismo típicamente intergubernamental, como es el
Consejo, y en los Estados miembros. Ahora bien, el MAC es por definición un método
de convergencia voluntaria y sus éxitos o fracasos dependen de los instrumentos y
recursos de que se disponga para llevarlo adelante y la presión política que se ponga
en alcanzar la convergencia sobre los objetivos comunes fijados por el Consejo. De
ello dependerá si el MAC se convierte en una innovación eficiente o en un “talking
shop” (tertulia, lugar de parloteo inútil), para usar la expresión que en 2001 utilizó la
jefa de gabinete de la entonces Comisaria de empleo y asuntos sociales de la UE159.
Así, se acostumbra a decir que el MAC en materias de empleo ha tenido el carácter de
una innovación eficiente, al mismo tiempo que correspondería designar al MAC sobre
inclusión social preferentemente como un talking shop o, para usar la descripción
de Mary Daly, “un proceso que no sólo es suave, sino que ha devenido más y más
suave con el tiempo”, con “metas que han sido vagas o prácticamente inexistentes”,
informes conjuntos caracterizados por “la dulzura de sus observaciones” y un control
de grupo (“peer pressure”, que se supone es el arma preferente del MAC) “que ha
tendido a ser tratado como una ocasión para comentarios y reproches gentiles” 160.
Esta forma “suave, suave” del MAC sobre inclusión social deja en la práctica todo a
la voluntad, muy diversa, de los Estados miembros, lo que en realidad es bastante
coherente con la forma en que el MAC se describió en la Agenda de Lisboa, es
decir, como un método basado en “un planteamiento totalmente descentralizado
de acuerdo con el principio de subsidiariedad”161. Por ello no es de extrañar que la
Red de Expertos Independientes sobre Inclusión Social que asesora a la Comisión
Europea haya podido hacer la siguiente constatación sobre el proceso de coordinación
abierta:
158
Europa (2010). Sobre el MAC existe hoy una enorme cantidad de bibliografía. Kröger
(2009) recoge una amplia cantidad de ensayos sobre el tema con sus correspondientes listas
bibliográficas. Una notable lista bibliográfica se puede consultar en la tesis doctoral de Ralf
Drachenberg (2009).
159
Hughes (2001).
160
Daly (2007), pp. 8 y 12.
161
C (2000/Marzo), punto 38.
77
Pobreza y exclusión social
“Respecto del verdadero impacto sobre las políticas y los métodos
existe una gran variación entre los Estados miembros. Solamente en
una pequeña minoría de países, no más de una cuarta parte, se puede
decir que el proceso se ha transformado en una parte importante de la
creación de políticas sobre temas relacionados con la inclusión social y
está teniendo un impacto significativo […] Sin embargo, en la mayoría de
los Estados miembros parece ser que el proceso tiene un estatus y una
prioridad política muy baja y es considerado fundamentalmente como
un ejercicio de información administrativa (an administrative reporting
exercise).162
Esta constatación equivale a decir, hablando de una manera llana, que de hecho no
existe hoy por hoy ningún proceso europeo de coordinación en materias de inclusión
social. Los que realmente se coordinan y sacan algún provecho del MAC son una
limitada minoría de países que coincide con los Estados donde el tema es más
prominente y que por ello están alertas a lo que otros hacen, sean o no miembros de
la EU o participantes en el MAC. El resto sólo cumple con la obligación burocrática
de mandar los informes requeridos tratando de llenarlos de manera más decente
posible. De esta manera se cumplen las exigencias de Bruselas y se alimenta aquella
“métrica del progreso” donde se cuentan los planes, las estrategias y los informes
producidos pero poco o nada las realidades detrás de todos esos documentos163.
Para concluir, dejemos que Hugh Frazer y Eric Marlier nos den una sumatoria actual
y bastante exhaustiva de los logros y las deficiencias del MAC sobre inclusión social
que a mi parecer es bastante objetiva. Comencemos por los logros:
“El MAC social ha ayudado a mantener la pobreza y la exclusión
social en la agenda de la UE. Ha generado un cuerpo considerable de
aprendizajes muy útiles sobre las mejores formas de enfrentar y prevenir
la pobreza y la exclusión social. Ha conducido a un real mejoramiento
de la estadística y los indicadores, y a un marco más fuerte de análisis,
monitorización y de elaboración de informes. Ha ayudado a mejorar la
gobernanza y apoyado estrategias más efectivas de inclusión social en
varios Estados miembros. Ha movilizado un amplio espectro de actores
y creado redes europeas de gentes y asociaciones involucradas en la
162
163
Frazer y Marlier (2008), p. 3.
Daly (2007), p. 9.
78
Pobreza y exclusión social
lucha contra la pobreza y la exclusión social. Les ha dado una mayor voz
a quienes viven la pobreza y la exclusión social.”164
Pasemos ahora a las deficiencias que, lamentablemente, no son pocas:
“Sin embargo, por una serie de razones, el MAC social ha producido poco
progreso hacia la meta para 2010 (de la Agenda de Lisboa, MR) de alcanzar
un impacto decisivo en la erradicación de la pobreza y la exclusión social.
El proceso ha tenido poco estatus político y baja visibilidad comparado con
la agenda de crecimiento y empleo de la UE. Los objetivos de inclusión
social no han sido incorporados en la creación de políticas en la EU ni
en los Estados miembros. El proceso ha sido demasiado ‘suave’. En
muchos Estados miembros los informes de inclusión han sido tratados
como ejercicios rutinarios y no han conducido a aumentar los esfuerzos
a nivel nacional. Hasta hace muy poco los informes, la monitorización
y la evaluación por parte de los Estados miembros ha sido débil. La
falta de evidencia estadística actualizada ha limitado las posibilidades de
aplicar los estándares de comparación (benchmarking) de la UE a las
prestaciones de los Estados miembros. En muchos Estados miembros,
los progresos para fortalecer la gobernanza siguen siendo escasos.
El intercambio de aprendizajes y buenas prácticas ha sido demasiado
fragmentado y alcanzado a un círculo de actores demasiado estrecho.
Los fondos estructurales de la UE no le han prestado un apoyo suficiente
a alcanzar las metas de inclusión social.”165
Las lecciones de este claroscuro de logros y falencias no son evidentes, excepto
en cuanto a constatar que el MAC sobre inclusión social ha estado muy lejos de
las expectativas que el Consejo puso en el mismo en el año 2000. Ni los progresos
reales ni la convergencia buscada han sido alcanzados y hasta es cuestionable que
se pueda hablar hoy de avances en esos sentidos. La estadística de Eurostat166 no
deja lugar a muchas dudas en el primer sentido y es justamente por ello que este
año ha sido declarado como Año europeo de lucha contra la pobreza y la exclusión
social. Sobre lo segundo, es evidente de las reseñas citadas que los Estados
miembros han seguido sus propios derroteros y que “han interpretado las demandas
de la UE al estilo laissez faire”167.
164
165
166
167
Frazer y Marlier (2010), p. 5.
Ibid., pp. 5-6.
Eurostat (2010).
Daly (2007), p. 12.
79
Pobreza y exclusión social
A mi parecer, estas constataciones debieran llevar a elegir uno de dos caminos
divergentes. El primero es “endurecer” el MAC sobre inclusión social, haciéndolo un
poco menos voluntario o, al menos, aumentando la presión para que realmente se
cumplan sus objetivos de aprendizaje mutuo, difusión amplia de las mejores práctica
y una paulatina convergencia. También se puede plantear el abandonar simplemente
el MAC para reemplazarlo por otro mecanismo que asegure una conducción más
centralizada y clara hacia fines comunes. Esta es sin duda, y siempre ha sido, la
aspiración natural de la Comisión en su rol de expresión organizada del impulso
supranacional de la Comunidad. Es en esta perspectiva que a mi parecer debe
interpretarse la propuesta de la Comisión contenida en el programa Europa 2020 de
abandonar (“transformar” es la forma diplomática de decirlo) el MAC cobre inclusión
social:
“Transformar el método abierto de coordinación sobre exclusión social
y protección social en una plataforma de cooperación, evaluación entre
homólogos e intercambio de buenas prácticas y en un instrumento para
estimular el compromiso de las partes públicas y privadas en pro de reducir
la exclusión social, y tomar medidas concretas, también mediante un
apoyo específico de los fondos estructurales, especialmente el FSE.”168
El otro camino es reconocer francamente que la Unión debe abandonar el terreno de
la lucha contra la pobreza y la exclusión social como un terreno donde se aspire, de
una u otra manera, a producir una convergencia mediante la definición de una política
comunitaria al respecto. Esta orientación hacia el reconocimiento de la diversidad
y la autonomía nacional no es de hecho incompatible con la realización de aquella
“plataforma de cooperación, evaluación entre homólogos e intercambio de buenas
prácticas” que la Comisión propone. Pero una plataforma así definida no tendría
por qué limitarse a los Estados miembros de la EU ni llevarse a cabo dentro de la
estructura formal de la Unión. La OCDE sería, por ejemplo, un excelente marco para
esta cooperación sin aspiraciones de desarrollar elementos de supranacionalidad o
convergencia.
Sin embargo, ya que la Unión se caracteriza por su ambigüedad y eclecticismo lo
más probable es que se elija una vía intermedia. En todo caso, el nivel de ambición
168
Com (2010/2020), p. 21.
80
Pobreza y exclusión social
sobre lo que se puede lograr en el terreno de la pobreza y la exclusión ha sido
drásticamente rebajado. En la Agenda de Lisboa se proponía lisa y llanamente la
erradicación de la pobreza en los diez años venideros. En Europa 2020 no queda
nada de esa hybris y la meta para los diez años venideros es de una modestia que
claramente indica que la lección del fracaso de la Agenda de Lisboa y el impacto
devastador de la crisis han surgido efecto: “El número de europeos que viven por
debajo de los umbrales nacionales de pobreza debería reducirse en un 25 por ciento,
rescatando así a más de 20 millones de personas de la pobreza.”169
No es del caso entrar aquí a estudiar los programas creados para apoyar la
realización de las metas de inclusión social de la Agenda de Lisboa, ya sea en su
forma original o redefinidas a partir del Informe Kok, que ya intuía que la tan bullada
Agenda de Lisboa podía transformase en “sinónimo de objetivos no cumplidos y
promesas no mantenidas”170. Los principales programas han sido el Programa de
acción comunitario a fin de fomentar la cooperación entre los Estados miembros
para luchar contra la exclusión social (2002-2006)171 y Progress (2007-2013), que
unifica una serie de programas sociales creando, dentro del programa, una sección
sobre protección e inclusión social cuyo objetivo es darle apoyo a “la aplicación del
MAC en el ámbito de la protección y la inclusión social”. Las acciones propuestas
para realizar esto son muy típicas del MAC y enumerarlas nos servirá para hacer
más concreta su orientación:
“a) la mejora de la comprensión de las cuestiones relativas a la exclusión
social y la pobreza y las políticas de protección e inclusión social,
especialmente mediante análisis, estudios y el desarrollo de estadísticas
e indicadores comunes […]
b) el control y la evaluación de la aplicación del MAC en el ámbito de la
protección e inclusión social […]
c) la organización de intercambios sobre políticas, buenas prácticas y
enfoques innovadores, y el fomento del aprendizaje mutuo […]
d) el refuerzo de la sensibilización, la difusión de información y el fomento
del debate sobre los principales desafíos y aspectos políticos […]
169
Ibid., p. 11.
Kok (2004), p. 11. El Informe pedía que la acción comunitaria se concentrase en
los temas del crecimiento y el empleo, cosa que luego se concretará reduciendo, entre
otros, el énfasis en la exclusión social.
171
Parlamento (2002/50). El programa dispuso inicialmente de un financiamiento
comunitario de 75 millones de euros que luego fue elevado a 85 millones. Para una
evaluación de este programa véase Tavistock (2006).
170
81
Pobreza y exclusión social
e) el desarrollo de la capacidad de las principales redes a escala europea
para apoyar y desarrollar las estrategias y los objetivos políticos de la
Comunidad en el ámbito de la protección e inclusión social.”172
A pesar de lo amplia de esta enumeración cabe decir que una parte central de las
actividades recientes de Progress ha sido claramente “EU-céntrica”, es decir, ha
estado orientada a apoyar una mejor implementación de la legislación de la UE,
promover una mejor comprensión de los objetivos de la UE y a crear, en torno a ello,
redes efectivas de cooperación173.
Finalmente, mirando el desarrollo conceptual vemos que desde mediados la primera
década de los 2000, y coincidiendo con los ajustes de la Agenda de Lisboa derivados
del Informe Kok, vuelve la insistencia sobre el tema del empleo y el acceso al
mercado de trabajo como eje de la lucha contra la pobreza y la exclusión. Además,
la presencia misma del concepto exclusión social se va debilitando y convirtiendo
más y más en un apéndice del de pobreza.
Así por ejemplo, en la Comunicación del Presidente de la Comisión al Consejo
sobre el Relanzamiento de la estrategia de Lisboa el tema de la exclusión está
prácticamente ausente. La exclusión social sólo es mencionada una vez y en un
contexto (el apartado donde se hace esta mención lleva por título “Crear más puestos
de trabajo y de mayor calidad”) que no deja duda acerca de la primacía del trabajo
en este contexto:
“Para garantizar la prosperidad y reducir el riesgo de exclusión social,
es preciso un mayor esfuerzo para generar empleo y procurar que los
trabajadores se mantengan en su puesto de trabajo o sigan una formación
continua.”174
En la Comunicación sobre la Agenda Social de 2005, la Comisión se replantea
las prioridades de política social a partir de la revisión intermedia de la Agenda de
172
Parlamento (2006/1672), p. L315/4. Los fondos destinados a la sección de
protección e inclusión social alcanzan el 30% del total del programa. Originalmente
esto daba 197,3 millones de euros para los 7 años de actividad del programa, Esta
cifra fue reajustada en 2010 a 205 millones de euros. Además, Progress dispone de
un fondo, acordado en 2009, de 60 millones de euros para microcréditos. Parlamento
(2010/284).
173
Progress (2010).
174
Com (2005/24), p. 28.
82
Pobreza y exclusión social
Lisboa. Los dos “ejes prioritarios” para el futuro son: a. “hacer que el empleo sea
una auténtica opción para todos, reforzar la calidad y la productividad del trabajo,
prever y gestionar el cambio”, y b. la “igualdad de oportunidades para todos”, que se
concreta en la modernización de los sistemas de seguridad social, un acceso más
pleno a la sanidad, la no discriminación y, respecto de los pobres, en una iniciativa
comunitaria sobre los sistemas de recursos mínimos y la integración de los excluidos
del mercado de trabajo”175. Es digno de hacer notar que en este documento no se
nombra la exclusión social, a excepción de la mención que se hace sobre el futuro
Año europeo de lucha contra la pobreza y la exclusión social.
Aún más sintomática de este desarrollo es la escasa presencia del concepto exclusión
social en un documento tan central como la Agenda Social Renovada de 2008. En
el apartado dedicado a la “Lucha contra la pobreza y la exclusión social” el concepto
de exclusión social se encuentra, sorprendentemente, ausente. Y cuando se habla
de la inclusión, bajo el nuevo término de “inclusión activa”, se habla en particular
de “la integración en el mercado laboral, la rentabilidad del trabajo y el aprendizaje
permanente”, es decir, de la eliminación de factores desmotivadores, como por
ejemplo la baja rentabilidad del trabajo frente a los subsidios, y la empleabilidad,
bajo la forma del aprendizaje permanente176. En pocas palabras, se podría decir que
conceptualmente estamos de vuelta a la forma de encarar el tema de la exclusión,
centrada en el crecimiento y el empleo, que cobró vigor a mediados de los 90.
6. Inmigración, pobreza y exclusión social
Para completar esta parte del trabajo le daremos ahora una mirada a uno de los
temas más sensibles y controvertidos en la Europa de hoy. Me refiero al tema de la
inmigración y la integración de los inmigrantes y sus descendientes pero enfocado
exclusivamente desde el punto de vista de su eventual imbricación con los fenómenos
de la pobreza y la exclusión aquí estudiados.
Las dificultades en la integración de importantes grupos de personas con raíces
175
176
Com (2005/33), pp. 6 y 9-10.
Com (2008/412), pp. 14-15.
83
Pobreza y exclusión social
inmigrantes y el surgimiento de barrios altamente segregados y conflictivos han sido
temas ampliamente discutidos ya en los años 90177. Así también lo fue el incremento
de las tensiones sociales y las agresiones de tipo racista y xenófobo. El que 1997
fuese proclamado como Año europeo contra el racismo da testimonio de ello. Al
mismo tiempo, se puede comprobar que por entonces los temas relacionados con
la integración de los inmigrantes –a diferencia del tema de la inmigración en cuanto
a quiénes y en qué condiciones podían ingresar a la Unión– si bien habían logrado
un cierto espacio en la agenda comunitaria seguían ausentes de los documentos
de mayor relevancia de la Unión. Es sólo a fines de los 90 cuando el tema de
la integración comienza a cobrar una mayor importancia, pero en gran medida
como un apéndice de la política migratoria, tal como claramente se observa en las
Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere celebrado en octubre de 1999178.
Habrá que esperar hasta mediados de la primera década de los 2000 para poder
comprobar que el tema había cobrado una importancia independiente del hecho
migratorio 179.
Esta tardanza en darle verdadera relevancia comunitaria al tema de la integración
no deja de sorprender a quien estudie las investigaciones y documentos producidos
por diversas instancias y grupos de trabajo de la propia Comunidad ya desde los
años 70. En 1973, en la Comunicación de la Comisión al Consejo sobre el Programa
de Acción Social que sería aprobado en enero de 1974, se menciona la inquietante
transformación de ciertas industrias caracterizadas por sus deficientes condiciones
de trabajo en “guetos reservados a los migrantes”180. En los años 80, reflejando las
consecuencias del dramático paso de una Europa del pleno empleo a una con altos
índices de paro, surgen voces aún más claras de alerta y preocupación en cuanto
a la pobreza y la marginación laboral, social y cultural que aquejaba a importantes
grupos de inmigrantes de terceros países y a sus hijos.
177
Para un balance del tema a mediados de los 90 véase Miles y Thänhardt (1995) así
como Hadjimichalis y Sadler (1995) y Brochmann (1996).
178
C (1999/Octubre).
179
En particular, a partir de la adopción del Programa de la Haya por el Consejo
Europeo de Bruselas de noviembre de 2004 y de los Principios básicos comunes para
una política de integración de ese mismo mes así como de la Comunicación de la
Comisión sobre un Programa Común para la Integración de septiembre de 2005. Ver
C (2004/Noviembre), C/JAI (2004/Noviembre) y Com (2005/389).
180
Com (1973/51), p. 5. La expresión textual es la siguiente: “One of the outstanding
problems in the Community is that a number of industries, because of their unattractive
working conditions are tending to become ‘ghetto’ areas reserved for migrants.” Ibid.,
pp. 4-5.
84
Pobreza y exclusión social
Un ejemplo claro de ello es el ya citado Informe final de Pobreza 1 de 1981. Los
hallazgos de los expertos fueron explícitamente recogidos por la Comisión que en el
quinto capítulo del informe –bajo la rúbrica de La siguiente fase en la batalla contra
la pobreza– establece que hay dos grupos de personas seriamente desaventajados,
uno de los cuales estaba constituido por los inmigrantes. El énfasis que la Comisión
quiere poner en este tema es evidente:
“Un tema recurrente en el Programa contra la Pobreza ha sido la
identificación de la condición desaventajada de los inmigrantes y
los problemas en torno al crecimiento de los hijos de los inmigrantes
[…] Los inmigrantes más pobres y menos educados (particularmente
aquellos provenientes de países que no son miembros de la Comunidad
Económica Europea) llenan los puestos menos deseables del mercado
laboral […] medido con los estándares europeos ellos experimentan
considerables niveles de privación, bajos niveles salariales, pobres
condiciones de trabajo, condiciones insatisfactorias de vivienda y un
aislamiento cultural. En períodos de alto desempleo, esos trabajadores
son duramente golpeados […] Más aún, los sistemas de seguridad social
no siempre los protegen. Los hijos de los inmigrantes, que crecen en un
contexto de privación, deben ser vistos como un importante problema
potencial de pobreza para el futuro.”181
Lo pertinente de estas advertencias fue dramáticamente confirmado por una serie
de conflictos y hechos de violencia relacionados con los inmigrantes y las minorías
étnicas que afectaron a diversos países europeos durante los años 80. Una iniciativa
tomada por el Parlamento Europeo, después de la aprobación del así llamado Informe
Evrigenis sobre el tema, condujo en 1986 a la primera declaración de importancia de
la Comunidad sobre el racismo y la xenofobia bajo la forma de un texto conjunto del
Consejo, el Parlamento y la Comisión Europea182.
El primer esfuerzo no sólo retórico de abordar “la cuestión inmigrante” dándole una
cierta prioridad política fue realizado a fines de los años 80. En diciembre de 1989
el Consejo Europeo pidió a la Comisión que llevase a cabo “un inventario de la
posiciones nacionales sobre la inmigración”. Para cumplir el encargo la Comisión
promovió la realización de dos estudios separados: uno dedicado a examinar el
181
182
Com (1981/769), p. 135.
C (1986/158).
85
Pobreza y exclusión social
tema de la entrada y la libertad de movimiento de los ciudadanos de terceros países
y el otro abocado al análisis de la “integración de estas mismas personas que han
sido admitidas en algún territorio de un Estado miembro”183.
Este segundo estudio fue realizado por un grupo de expertos encabezado por F.
Braun, consejero especial de Jacques Delors, presidente por entonces de la Comisión
Europea. El informe de este grupo –Políticas sobre inmigración y la integración social
de los migrantes en la Comunidad Europea, conocido cortamente como Informe
Braun184 – representa uno de los análisis más descarnados que se hayan producido
dentro de la Comunidad acerca de la situación de los inmigrantes no comunitarios.
Permítaseme citar como ejemplo al respecto lo que el grupo de expertos llama “la
situación actual”:
“Tanto los inmigrantes laborales como el número creciente de refugiados
admitidos ocupan los niveles más bajos de nuestras sociedades, dejando
de lado las excepciones individuales. Ellos forman una población
desaventajada o, con más precisión, una población en situación de riesgo.
Ellos están constantemente en riesgo de caer en el paro, de tener que
aceptar las peores condiciones de vivienda, de enfrentarse a dificultades
desproporcionadas en la escuela y en situaciones de educación formal.
En suma, de estar abajo y afuera y de permanecer así.”185
Esta posición “abajo y afuera” refleja un cambio radical en la situación de muchos
inmigrantes a partir de la crisis de mediados de los 70, que según el informe los
golpeó “desproporcionadamente” en términos de desempleo y por ello “afectó
dramáticamente sus posibilidades en el mercado privado de la vivienda”186. El colapso
del pleno empleo y la escasa creación de puestos de trabajo desde entonces han
creado condiciones muy difíciles no sólo para la “primera generación de inmigrantes”
sino también para sus hijos, ya sean nacidos en el país de inmigración o reagrupados
con sus padres. Así fue creciendo una “segunda” y, a veces, una “tercera generación”
de jóvenes cuya situación es resumida de la siguiente manera:
“Estos jóvenes enfrentan enormes problemas en la transición de la
escuela al trabajo porque hay pocos empleos esperándolos y porque
183
184
185
186
C (1989/277).
Com/SEC (1990/1813).
Ibid., p. 15.
Ibid., p. 16.
86
Pobreza y exclusión social
ellos no está tan bien equipados como los que fueron sus compañeros
de escuela […] Ellos pueden tener que enfrentar directamente la
discriminación o procedimientos de reclutamiento que, en la práctica,
son discriminatorios. Por ello tienen que contentarse con lo que haya
–los trabajos menos pagados, los trabajos menos estables, trabajos
en sectores que por tradición han empleado a inmigrantes y no en
los sectores u ocupaciones con un futuro más prometedor. En otras
palabras, empleos que perpetúan su posición en los niveles más bajos
del mercado laboral […] En todo caso, la tendencia es clara: los hijos
o los nietos de los inmigrantes constituyen una clase marginal (underclass) en términos económicos y sociales. Y esta tendencia continuará si
las políticas de integración no son más imaginativas y vigorosas.”187
Estos párrafos son bastante únicos en el contexto comunitario no sólo por su
descarnado realismo y lo directo de su lenguaje directo sino también por el uso
de un término tan controversial como “underclass” para describir la posición de
los inmigrantes y sus descendientes. Es indudable que los redactores del Braun
Report ven ya ante sus ojos la pesadilla de un desarrollo a la estadounidense, con
la creación de guetos y una clase permanente marginada en cual, para usar las
palabras de Castle y Miller sobre el tema, “sucesivas generaciones de una población
étnicamente diferente se verían atrapadas en un círculo vicioso de desempleo–
fracaso escolar–discriminación socioeconómica–problemas habitacionales”188.
Pero esto no es todo. Según el informe una grave amenaza se cierne sobre Europa
occidental si no se reacciona urgentemente con medidas “imaginativas y vigorosas”.
Es como si Braun y sus colegas hubiesen podido ver, quince años antes, la desolación
de las ciudades francesas o la violencia de tantas ciudades europeas donde los
jóvenes de una underclass étnica le cobran su violento precio a sociedades que,
desde su punto de visto, los han dejado en la estacada:
“Lo que distingue a los hijos y los nietos de los antiguos inmigrantes
laborales de Europa de sus padres es que ellos ya no se resignan. Ellos
saben que hay algo mejor y quieren vivir mejor. Si las sociedades no les
abren sus oportunidades estos jóvenes finalmente se revelarán, primero
187
188
Ibid.
Castle y Miller (1993), p. 191.
87
Pobreza y exclusión social
como individuos, luego como bandas callejeras y, por último, como
grupos étnicos.”189
A renglón seguido, el informe hace una advertencia a los países nuevos de inmigración
en el sur de Europa que no deberíamos dejar pasar en nuestros tiempos de crisis:
“los países mediterráneos, en los que el fenómeno de la inmigración es relativamente
reciente, deben estar concientes de que están al comienzo de la repetición de las
mismas tendencias” y que las mismas pueden ser aún más severas por la precariedad
del empleo, la amplitud de la economía sumergida y las deficiencias de sus sistemas
educacionales que los caracterizan190.
Después del Informe Braun la Comisión retomó la cuestión inmigrante en una
Comunicación de octubre de 1991191 y luego, en el nuevo marco institucional creado
por el Tratado de Maastricht, en una Comunicación de febrero de 1994192. En
estas comunicaciones la descripción de la Comisión no es tan oscura como en el
Informe Braun, tratando de pintar un cuadro más matizado de la situación de los
inmigrantes. Un ejemplo de ello es el siguiente párrafo de la Comunicación de 1994
que reconociendo los problemas existentes agrega que:
“Estos problemas reflejan sólo una parte del cuadro total. La mayoría de
los inmigrantes está, por cierto, bien integrada en el mercado de trabajo y
sigue haciendo una importante contribución a las economías nacionales
como trabajadores y profesionales y a través de la creación de empresas
pequeñas y medianas.”193
Sin embargo, y a pesar de estas matizaciones, el mensaje general de estos
documentos sigue siendo muy similar al del Braun Report:
”El fracaso en enfrentar estos retos (la presión migratoria y la integración
de los inmigrantes, MR) perjudicará los intentos de promover la cohesión
y la solidaridad dentro de la Unión y podría, incluso, poner en peligro la
estabilidad futura de Unión misma.”194
189
190
191
192
193
194
Ibid.
Ibid.
Com/SEC (1991/1857).
Com (1994/23).
Ibid., prefacio.
Ibid.
88
Pobreza y exclusión social
Por ello es que la Comunicación de 1994 hace una demanda bastante novedosa.
Se trata de la adopción de medidas y programas que en su conformación tomen
directamente en consideración la situación de los inmigrantes y de sus hijos:
“Los instrumentos y las políticas comunitarias para combatir el desempleo
y la exclusión deber prestar especial atención a la situación de los
inmigrantes. Las medidas tomadas por el Fondo Social deben tomar sus
necesidades especiales en consideración.”195
De esta manera se abre el camino a aquellos programas que van desde Integra en
1996 hasta el Fondo Europeo para la Integración de nacionales de terceros países
creado en 2007 y que cubre el período 2007-2013.
La presentación primero del Informe interino (diciembre de 1994) de la Comisión
Consultativa sobre el racismo y la xenophobia, creada por resolución del Consejo
Europeo de Corfú de junio de 1994, y luego de su informe final a mediados de
1995196 iniciaron el proceso que condujo a la proclamación del año 1997 como Año
europeo de lucha contra el racismo y, junto con lo ya antes indicado, a la creación
del Programa Integra de la Iniciativa Empleo.
Tanto los informes de la Comisión Consultativa como los principios que guían
el Programa Integra ponen su acento en la estrecha relación existente entre la
integración de los inmigrantes y la voluntad de la población receptora de aceptarlos.
Esta percepción es de vital importancia y constituye un paso significativo hacia una
lucha contra el racismo y la xenofobia que no quiere quedarse en la superficie sino
contrarrestar las causas más profundas de estos fenómenos. Sin embargo, en el
conjunto de la agenda comunitaria la cuestión inmigrante estaba aún lejos de ocupar
un lugar verdaderamente significativo. Así por ejemplo, en la famosa Agenda de
Lisboa del año 2000 ni siquiera se menciona la palabra inmigrante para no hablar
de la integración de los inmigrantes, el racismo o la xenofobia. Tampoco se hace
alusión al tema específico de la integración de los inmigrantes en las conclusiones
del Consejo Europeo de Niza de diciembre de 2000 o en la Agenda Social Europea
anexa al mismo, que concreta las directrices de política social de la Agenda de
Lisboa.
195
196
Ibid., p. 36.
C (1995:6906/1/95)
89
Pobreza y exclusión social
Esto puede resultar sorprendente después de leer los textos anteriormente citados
con sus alarmantes advertencias acerca del fracaso rampante de la integración
de importantes grupos de inmigrantes y sus descendientes así como sobre las
amenazantes consecuencias que ello podría conllevar. Sin embargo, la importancia
misma del tema y su explosivo eco en la escena política de los Estados miembros,
claramente demostrado por el surgimiento de diversos partidos xenófobos
con un amplio respaldo electoral197, llevaba a una actitud de gran cautela frente
al mismo. Simultáneamente, y tal como lo subraya el Tratado de Maastricht, los
Estados miembros mantenían una posición de exclusivismo respecto al tema de
las migraciones y de la integración de los inmigrantes (que, entre otras, incluye la
espinosa cuestión del acceso a los derechos políticos y a la ciudadanía), cosa fácil
de entender al constatar las enormes diferencias existentes en la Unión Europea al
respecto.
Será a partir del Consejo Europeo de Tampere (Finlandia) celebrado el 15 y 16 de
octubre de 1999 que, lenta y discretamente, se iniciará un proceso de “europeización”
del tema de la integración de los inmigrantes provenientes de terceros países.
Inicialmente esto no será hecho sino como un apéndice de la política de migración,
que ya por entonces comenzaba a cobrar relevancia a nivel de la Unión y lleva
a la voluntad explícita “de desarrollar políticas comunes en materia de asilo e
inmigración”198. Respecto del tema de la integración son los puntos 4 y 18 de las
Conclusiones del Consejo de Tampere los que contienen los textos clave que darán
inicio a un desarrollo más vital hacia una política europea al respecto:
“4. Se persigue el objetivo de lograr una Unión Europea abierta y segura
[…]También debe desarrollarse un planteamiento común que garantice la
integración en nuestras sociedades a los nacionales de terceros países
que residen legalmente en la Unión […]
18. La Unión Europea debe garantizar un trato justo a los nacionales
de terceros países que residen legalmente en el territorio de sus
Estados miembros. Una política de integración más decidida debería
encaminarse a concederles derechos y obligaciones comparables a
los de los ciudadanos de la Unión, así como a fomentar la ausencia
197
Así por ejemplo, Jean-Marie Le Pen, líder y candidato del Frente Nacional, obtendrá
el 15% de los votos en la primera ronda de las elecciones presidenciales francesas
de 1995.
198
C (1999/Diciembre), punto 3.
90
Pobreza y exclusión social
de discriminación en la vida económica, social y cultural y a desarrollar
medidas contra el racismo y la xenofobia.”199
Un paso importante hacia un enfoque europeo común sobre la cuestión inmigrante
se da con la Comunicación de la Comisión sobre inmigración, integración y empleo
de mediados de 2003200. Se trata de un amplio enfoque sobre la inmigración y la
integración, que con fuerza destaca los efectos positivos generales de la inmigración
y los desafíos demográficos de una Europa en proceso de envejecimiento. Sin
embargo, frente a esto la Comisión señala “los problemas que persisten en relación
con las poblaciones inmigrantes actuales” 201. Se trata de una larga serie de problemas
realmente preocupantes:
1. Alto desempleo y bajas tasas de empleo: “Las altas tasas de
desempleo y las bajas tasas de empleo que padecen los inmigrantes,
incluso los de segunda generación, son un ejemplo característico de
estas dificultades […] La tasa de empleo de los nacionales de países no
comunitarios en EU-15 (52,7 %) es significativamente inferior a la de los
nacionales de la UE (64,4 %). La diferencia es especialmente alta en el
caso de las mujeres.”202
2. Formación de guetos: “Los problemas de integración se plantean en
particular en las zonas de diversidad étnica —y a menudo deprimidas—
[…] La concentración étnica, o los denominados guetos, tiende a aislar
a las comunidades y a impedir su participación en la sociedad general.
Aunque estrechas redes comunitarias podrían aportar nueva vida y
regeneración a barrios descuidados la segregación étnica y social en las
ciudades puede ser también un gran obstáculo a la integración.”203
199
Ibid., puntos 4 y 18.
Com (2003/336).
201
Ibid., p. 18.
202
Ibid., pp. 19 y 21. Como se sabe, existen grandes diferencia a este respecto entre
países antiguos y nuevos de inmigración. En los países nuevos de inmigración del sur
de Europa (España, Italia, Portugal y Grecia) los inmigrantes de terceros países tienen
tasas de actividad y empleo superiores a los autóctonos. Lo contrario se observa, y
con mucha claridad, en resto de los países del centro y el norte de Europa occidental
a excepción de Irlanda. Ver Eurostat (2010), figura 2.11, p. 31.
203
Ibid., pp. 22-23.
200
91
Pobreza y exclusión social
3. La situación de la mujer. “Las mujeres inmigrantes pueden sufrir una
doble discriminación: por el hecho de ser mujeres y por su origen étnico.
Necesitan, pues, una atención particular para garantizarles la igualdad
de acceso al mercado laboral y a una educación y formación adecuadas,
en particular, al aprendizaje permanente. El aprendizaje de idiomas y la
toma de conciencia de los derechos humanos, cívicos y sociales, al igual
que las normas y los valores de la sociedad de acogida y la adquisición
de nuevas capacidades y competencias, son elementos fundamentales
de la integración tanto de las mujeres como de los hombres, pero son
especialmente importantes en el caso de las mujeres, dada su función
de portadoras de tradiciones culturales en la familia y su capacidad de
influencia en las futuras generaciones.”204
4. La segunda y tercera generación: “Aunque muchos de los inmigrantes
de la Unión Europea están bien integrados, en varios países crece la
preocupación acerca de la situación de los inmigrantes de segunda
y tercera generación. En particular, los jóvenes cuyos padres (uno de
ellos o los dos) no son inmigrantes de la UE tienen más probabilidad de
permanecer desempleados […] Para muchos de ellos, la situación se
ve agravada por la falta de una identidad clara frente a un sentimiento
de rechazo por parte de la sociedad de acogida y, paralelamente, el
debilitamiento o total desaparición de los lazos con sus países de
origen.” 205
5. La inmigración ilegal: “Los ciudadanos de terceros países que
residen ilegalmente en la UE constituyen un escollo considerable para el
proceso de integración […] En el contexto de la política de inmigración
común, el único planteamiento coherente sobre los residentes ilegales
es asegurarse de que regresen a su país de origen. Sin embargo, en
un número considerable de casos no es posible aplicar esta política por
razones jurídicas, humanitarias o prácticas. Este grupo debe considerarse
tanto desde el punto de vista de su impacto en el mercado laboral
como del objetivo de integración y cohesión social. En ambos aspectos
204
205
Ibid., p. 27.
Ibid.
92
Pobreza y exclusión social
influye negativamente la presencia de un gran número de residentes
ilegales.” 206
6. La discriminación, el racismo y la xenofobia: “El racismo y la
xenofobia son obstáculos al sentimiento de pertenencia y a la participación
de los inmigrantes […] Con demasiada frecuencia, los inmigrantes corren
el riesgo de verse discriminados.”207
Como se ve, se trata de una lista de problemas extraordinariamente pertinente que
retrata la situación tanto de hoy como de hace una o dos décadas atrás. Poco se
ha agregado con posterioridad a este excelente resumen de los graves problemas
de integración que afectan a una parte que si bien es minoritaria no deja por ello
de ser considerable de los inmigrantes y sus hijos. La Comisión presenta también
algunos atisbos de análisis sobre las causas de la situación descrita (acentuando
la discriminación, el racismo y la xenofobia) y una lista de soluciones, pero sin
llegar a ser muy convincente en ninguno de estos dos aspectos. En todo caso, la
Comisión insiste con fuerza en la necesidad de intercambiar experiencias así como
de coordinar y definir principios comunes para la política de integración. Esto es lo
que se recogerá en el Programa de la Haya, adoptado por el Consejo Europeo del
4 y 5 de noviembre de 2004, y que lleva a la adopción por el Consejo de Justicia y
Asuntos de Interior del 19 de noviembre de 2004 de los Principios Básicos Comunes,
destinados a fundar un marco europeo común en materia de integración de los
nacionales de terceros países208.
El primero de estos principios básicos establece la definición de integración que,
pese o tal vez gracias a su poca claridad, se ha convertido en un clásico: “La
integración es un proceso bidireccional y dinámico de ajuste mutuo por parte de
todos los inmigrantes y residentes de los Estados miembros.”209 Al mismo tiempo
defines tres bases fundamentales del proceso de integración. La primera es, tal como
lo establecen los principios 2 y 4, el respeto y adhesión “a los valores básicos de la
Unión Europea” y “un conocimiento básico del idioma, la historia y las instituciones
de la sociedad de acogida”. La segunda base fundamental es el trabajo (principio 3):
206
207
208
209
Ibid., p. 28.
Ibid., pp. 23 y 35.
C (2004/13973)
Ibid., p. 6.
93
Pobreza y exclusión social
“El empleo constituye una parte fundamental del proceso de integración y es esencial
para la participación de los inmigrantes, para las contribuciones que los inmigrantes
aportan a la sociedad de acogida, y para hacer visibles tales contribuciones.”
Finalmente tenemos lo que podemos llamar el principio de igualdad de trato (principio
6): “El acceso de los inmigrantes a las instituciones y a los bienes y servicios tanto
públicos como privados, en las mismas condiciones que los ciudadanos nacionales
y sin discriminaciones es un requisito esencial para una mejor integración.”210
La aprobación de los principios básicos comunes dio comienzo a un trabajo con el
tema de la integración que se orientaría prioritariamente hacia los problemas de la
acogida y la primera inserción de los inmigrantes, perdiéndose de vista, en cierta
medida, la amplia y difícil problemática planteada ya sea por el Informe Braun o la
Comunicación ya referida de de la Comisión de 2003. Esto se observa claramente en
la temática del primer Manual sobre la Integración publicado en 2004211 y, sobre todo,
en la orientación de las acciones financiadas comunitariamente, que se concentran
en el Fondo Europeo para la Integración de nacionales de terceros países (20072013) que es parte del programa Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios y
que cuenta con un presupuesto comunitario considerable (825 millones de euros).
Tal como se establece en la decisión del Consejo que lo crea “el Fondo se centrará
principalmente en las acciones relativas a la integración de los nacionales de terceros
países recién llegados.”212
Esta tendencia a volver a unificar inmigración e integración se notará cada vez más.
Así, en el Programa de Estocolmo, aprobado en noviembre de 2009, se trata el
tema de la integración dentro del apartado 6 sobre Una Europa de responsabilidad,
solidaridad y colaboración en los ámbitos de migración y asilo213. Lo mismo ocurre
en el mismo Tratado de Lisboa, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. Allí se
incorpora un acápite sobre integración dentro del Capítulo 2 del Tratado dedicado a
Políticas sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración de migración y asilo214.
En todo caso, se trata de una incorporación histórica ya que abre las puertas a
acciones del Parlamento Europeo y del Consejo con arreglo al procedimiento
legislativo ordinario sobre el tema de la integración:
210
Ibid.
Comisión (2004). Este manual ha conocido una segunda edición en 2007 y una
tercera en 2010.
212
C (2007/435), p. L 168/21.
213
C (2010/115), pp. C 115 27-33.
214
C (2007/306), artículo 63 bis/4, p. C 306/62.
211
94
Pobreza y exclusión social
“El Parlamento Europeo y el Consejo podrán establecer, con arreglo al
procedimiento legislativo ordinario, medidas para fomentar y apoyar la
acción de los Estados miembros destinada a propiciar la integración de
los nacionales de terceros países que residan legalmente en su territorio,
con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y
reglamentarias de los Estados miembros.”215
El estado actual del tema puede ser reflejado de dos maneras. La primera es
haciendo alusión a la Conferencia Ministerial de la UE en Berlín (junio de 2009)
sobre Indicadores y experiencias de gobernanza de la política de integración
al final de la cual apenas se logro concitar el apoyo de cinco Estados miembros
para su declaración sobre Principios de evaluación y gobernanza de la política de
integración216. La segunda, es constatando la demoledora vaciedad de la Declaración
de Zaragoza, producto de la Conferencia Ministerial Europea sobre Integración de
abril de 2010217. En medio de una crisis como la actual y después de al menos dos
décadas de amplios estudios y pronunciamientos comunitarios sobre el tema resulta
realmente asombroso comprobar que ni siquiera se pueda lograr un amplio acuerdo
sobre indicadores comunes de evaluación y que haya tan poco sustancial que decir
en uno de los temas que más preocupa a tantos europeos.
215
216
217
Ibid.
Conferencia (2009).
Conferencia (2010).
95
Pobreza y exclusión social
III. Pobreza y exclusión social en
la UE: Métodos y herramientas de
acción
96
Pobreza y exclusión social
Introducción
En la segunda parte de este trabajo se ha discutido la evolución del pensamiento
comunitario sobre la pobreza, la exclusión social y la situación de los inmigrantes.
En esta parte nos avocaremos a analizar las metodologías de intervención usadas
por la Comunidad para implementar los programas e iniciativas que ha llevado a
cabo desde el lanzamiento de Pobreza 1. Este largo período de experimentación
nos permite estudiar distintos enfoques de intervención y herramientas de acción en
un desarrollo que no es lineal ni falto de complicaciones y rupturas, especialmente
relacionadas con la ya mencionada interrupción, a mediados de los 90, de los
programas contra la pobreza y el paso a un nuevo tipo de programas relacionados
con la temática de la pobreza y la exclusión. Del primer período analizaremos los
tres programas de lucha contra la pobreza y del segundo el Programa Integra (19961999) de la Iniciativa Empleo y la Iniciativa EQUAL (2000-2008). El peso del análisis
estará puesto en los programas contra la pobreza ya que los mismos representan
intentos propios de la Comunidad de elaborar métodos y herramientas de acción,
mientras que los programas de la segunda fase son, en lo fundamental, altamente
descentralizados, representando metodologías de acción sumamente diversas
que en poco o nada pueden ser calificadas como comunitarias en el sentido de
representar un enfoque y el uso de herramientas comunes de intervención.
La presentación que sigue a continuación se distingue de aquella de la anterior en
cuanto no sigue el desarrollo cronológico de los programas sino que se avoca a
estudiar una serie de lo que llamaremos dilemas metodológicos, es decir, problemas
centrales de las estrategias comunitarias de intervención adoptadas que repercuten
de manera decisiva en el diseño mismo de los programas y sus métodos de
intervención. Como ya veremos, estos dilemas están muy relacionados con una serie
de problemas y tensiones fundamentales de la construcción misma del proyecto de
integración europea que es necesario explicitar para comprender tanto el complejo
desarrollo como las formas de los programas de intervención social comunitaria.
Por ello es que comenzamos con este tema para luego adentrarnos en los dilemas
metodológicos mismos.
97
Pobreza y exclusión social
1. El complejo marco de la acción comunitaria y la política
social
Jacques Delors dijo alguna vez que la Comunidad Europea era “un object politique
non identifié”218, captando de esta manera mejor que nadie su naturaleza inédita.
La UE es una realidad política sui generis y llena de dilemas que reflejan su insólito
carácter híbrido que la hace ser, simultáneamente, muchas cosas diferentes y
aparentemente incompatibles. Como ya lo dijo Vincent Wright a mediados de los
años 90, la Unión combina elementos de “una incipiente federación, un cuerpo
supranacional, una arena de negociaciones intergubernamentales y un régimen
internacional”219. Pero no se trata solamente de esto, los diferentes actores y
niveles de la Unión no son, como ya se ha dicho, estructuras homogéneas sino
extremadamente diversas, representando diferentes tradiciones y, muchas veces,
voluntades e intereses opuestos. Esta complejidad ha sido un terreno fértil para el
surgimiento de diversas teorías acerca de la naturaleza, la dinámica y el sentido del
proceso europeo de integración220.
El tema de debate más común ha sido el de la relación entre los Estados miembros
y las instituciones supranacionales de la Comunidad, especialmente representados
por la Comisión Europea y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Esto es lo
que podemos llamar el problema de las competencias o de la autoridad para decidir
sobre distintas materias. En torno a este tema se han enfrentado, en una larga lucha
teórica, dos perspectivas clásicas, la neofuncionalista y la neorrealista221, que luego
han sido completadas por los aportes neoinstitucionalistas222 y constructivistas223.
Para nuestro propósito es de utilidad detenerse un poco en el neofuncionalismo y el
neorrealismo.
218
Citado, entre otros, en Schmitter (1996), p. 1 y en Quermonne (2002), p. 13.
Wright (1996), p. 150.
220
Sobre los distintos enfoques consúltense los textos reunidos en Wiener y Diez
(2004).
221
Para una presentación de estos enfoques puede consultarse Fernández (2006),
Cram (1996), Newman (1996) y Schmitter (1996).
222
Para una síntesis de esta perspectiva véase Fernández (2006).
223
Las bases teóricas y variedades del así llamado constructivismo están bien
presentadas en Checkel (2006).
219
98
Pobreza y exclusión social
El neofuncionalismo –inspirado por la interpretación que Jean Monnet hizo las
ideas de David Mitrany224 – pone el acento en la erosión paulatina de la soberanía
nacional mediante la lógica de una integración funcional, pragmática y parcial que
va generando necesidades y posibilidades de abrir nuevas áreas de integración así
como una demanda de creación de instituciones políticas que puedan gestionar esta
creciente integración producida por esta especie de “efecto de desborde” (spill-over
effect) funcional225. Como escribe G. Majone:
“Los neo-funcionalistas […] parten de un proceso de ‘desbordes’
funcionales en el cual una decisión inicial de delegar los poderes de
decisión política en un cierto sector inevitablemente crea presiones
para expandir la autoridad de esa institución a la áreas políticas
circundantes.”226
La idea clave del funcionalismo, el llamado “método Monnet”, consistía en crear
primero, como Robert Schuman ya lo dijo en su famosa declaración de 1950, “una
solidaridad de hecho” en torno a la cual levantar el edificio político de la futura
Europa unida227. Jean Monnet fue aún más claro en torno a la idea de construir una
“solidaridad de hecho de la cual gradualmente emergería una federación”228. Se
trata, en buenas cuentas, de un mecanismo que una vez echado a andar por los
Estados cobra una autonomía y una dinámica propia que lo lleva a coartar el interés
nacional en aras del elemento supranacional así generado.
Los neorrealistas o intergubernamentalistas, por el contrario, ven la Comunidad
como una creación de los Estados miembros a fin de reforzar o, para utilizar la
expresión de Alan Milward, rescatar su soberanía229. En este enfoque, el elemento
224
El texto clásico de Mitrany, A working peace system: An argument for the functional
development of international organization, es de 1943. Véase Mitrany (2003).
225
El concepto de spill-over effect fue definido por Leon Lindberg en 1963 como: “una
situación en la cual una determinada acción, relacionada con un fin determinado , crea
una situación en la cual el fin originario solo puede ser alcanzado por medio de acciones
adicionales, las que a su vez crean nuevas necesidades y condiciones para nuevas
acciones y así sucesivamente.” Ver Lindberg (1963).
226
Majone (1996), p. 266.
227
Las palabras de Schuman son estas: “Europa no se hará de una vez ni en una obra
de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una
solidaridad de hecho.” Schuman (2000), p. 12.
228
Citado en Mazey (1996), p. 24.
229
Del título del conocido libro de Milward The European Rescue of the Nation-State.
Milward (1992).
99
Pobreza y exclusión social
supranacional está controlado por y es funcional a los intereses de los Estados, que
siguen siendo los actores clave del proceso de integración tal como lo plantea la
teoría realista tradicional de la relaciones internacionales. Como lo dice Wolfgang
Streeck a propósito del Tratado de Maastricht:
“Maastricht y sus secuelas deberían finalmente haber hecho claro
aquello que era patente ya mucho tiempo atrás: que la Europa integrada
de la Unión Europea nunca será un Estado supranacional semejante
al modelo de los Estados nación europeos. Por el contrario, lo que
hoy se está desarrollando en Europa occidental es una entidad política
de nuevo cuño: un orden internacional controlado por las relaciones
intergubernamentales entre Estados nación soberanos, que sirve como
orden interno para una economía transnacional.”230
Los aportes neoinstitucionalistas, acentuando la importancia de las instituciones
formales e informales, y constructivistas, que postulan la primacía de las ideas en los
procesos sociales, no entregan en sí nuevas claves a este debate sobre la tensión
existente entre proyecto e instituciones supranacionales y los Estados nacionales que
componen la Unión. Para los efectos de este trabajo tampoco es necesario tomar
una posición determinada sobre este largo debate, pero lo que sí es evidente del
estudio de los programas de la Comunidad en materia de pobreza y exclusión social
es que la tensión entre los elementos supranacionales y nacionales es decisiva para
entender el desarrollo y la conformación de los mismos. Tanto el contenido como las
formas de estas intervenciones así como la ruptura ya mencionada de mediados de
los años 90 no pueden ser explicados sin hacer referencia a este problema de las
competencias o conflicto entre distintas instancias o esferas de poder. La enorme
importancia de este tema es tal que prácticamente todos los dilemas metodológicos
que discutiremos a continuación, de una u otra manera, lo reflejan.
Pasando ahora a discutir el estatus de la política social dentro de este marco
potencialmente tan conflictivo, podemos constatar que no de los principios básicos
de la Comunidad ha sido, como ya se ha mencionado, que los asuntos de política
social son de incumbencia y responsabilidad de los Estados miembros. Esto incluye,
por cierto, los temas de la pobreza, la desigualdad, la exclusión social y la integración
230
Streeck (1996), p. 64.
100
Pobreza y exclusión social
de los inmigrantes. Esto no ha impedido sin embargo la formulación de diversas
iniciativas en el terreno social a partir del Programa de Acción Social acordado por
el Consejo de Ministros en enero de 1974. Sin embargo, hasta la inauguración de la
Presidencia de Delors en 1985 y la aprobación de Acta Única Europea en 1986 la
política social fue sólo un tema marginal en la agenda comunitaria. Hasta entonces, las
intervenciones comunitarias en este campo estaban fundamentalmente relacionadas
con la libre movilidad de los trabajadores dentro del marco del Mercado Común. Para
justificar otras intervenciones –y este es el caso de Pobreza 1 y 2– se invocaron las
formulaciones muy generales del artículo 2 del Tratado de Roma completadas por
las del artículo 235 del mismo tratado sobre la posibilidad genérica de implementar
acciones no contempladas en el tratado pero “necesarias para alcanzar […] alguno
de los objetivos de la Comunidad”.
A partir de 1986 se justificó una política comunitaria más intervencionista o activista en
materia social haciendo referencia a la meta, establecida en el Acta Única Europea,
de alcanzar la cohesión económica y social y a la necesidad, a fin de facilitar la
integración económica misma, de desarrollar la “dimensión social” de la Comunidad.
Esta necesidad fue reafirmada en el Tratado de Maastricht, pero el principio general
de la primacía de lo nacional en temas sociales fue también firmemente reconocido
mediante la consolidación del principio de subsidiaridad como uno de los principios
rectores de la Unión. Al mismo tiempo, se abandona la idea de una armonización en
materias sociales y se la reemplaza por la idea de una convergencia que respete la
diversidad nacional al respecto.
Este período más activista, y la tensión que lo caracteriza entre intervencionismo
supraestatal y subsidiaridad, es especialmente importante para este estudio ya que
es en ese período que se produce la “escalada activista” en temas de pobreza y
exclusión social representada por Pobreza 3 así como la reacción ante la misma en
1993-94, que condujo al cese de este tipo de programas, tal como lo manifiesta la
no aprobación del programa que debería haber sido la continuación de Pobreza 3.
El principio de la primacía de los Estados en materias sociales ha puesto importantes
restricciones y condiciones a cualquier iniciativa comunitaria en este campo.
Esto quiere decir, en concreto, que las acciones comunitarias, para ser legítimas,
101
Pobreza y exclusión social
deben: a. ser un complemento de las políticas nacionales; b. estar diseñadas de
una manera experimental e innovadora y no como intervenciones permanentes o
rutinarias; c. ser de interés para el conjunto de la Comunidad; y d. estar basadas en
la existencia de un valor agregado en la realización por parte de la Comunidad de
este tipo de iniciativas. En suma, las iniciativas comunitarias no deben llevar a cabo
intervenciones propias de la política social “normal” y su rol debe ser claramente
subsidiario, actuando de una manera que no invada las atribuciones de los Estados
miembros en esta materia.
Otro problema de carácter general a considerar junto con el de la competencia legal
o normativa para intervenir en un cierto terreno es el de la legitimidad “democrática”
o “popular” para hacerlo. El llamado “déficit democrático” de la Comunidad y sus
instituciones se transforma –más allá de cómo lo definamos– en un tema altamente
sensible cuando la Comunidad toma sus propias decisiones de intervención como
en el caso de las iniciativas que aquí estudiaremos. Estas iniciativas, para ser a la
vez aceptables y eficientes, deben ser tomadas en acuerdo y coordinación con los
Estados miembros y buscar, además, el apoyo o al menos la simpatía de los actores
locales que se vean involucrados en las mismas. En otras palabras, las intervenciones
de “Bruselas” deben ser simultáneamente presentadas y vividas como una expresión
de la voluntad de los Estados miembros y de las comunidades locales envueltas, en
especial de la gente que forma el objeto o grupo diana de la intervención respectiva.
Esto quiere decir que para la Comunidad el problema de la competencia o autoridad
para intervenir no sólo es jurídico sino que además tiene mucho que ver con lo
que la gente esté dispuesta a aceptar como intervenciones legítimas de parte de
unas instituciones supranacionales cuya legitimidad democrática está lejos de ser
evidente.
2. Buenas prácticas e innovaciones: el dilema de las competencias
y la legitimidad en los programas contra la pobreza
A partir de este complejo de problemas que en términos generales tiene que ver
con la competencia y la legitimidad no es difícil entender la manera peculiar en
que se formulan los principios rectores de las iniciativas que consideraremos. Ya
102
Pobreza y exclusión social
Pobreza 1 los plasmó en tres principios básicos –innovación, participación e interés
comunitario– que luego serían repetidos de manera bastante similar en los programas
e iniciativas venideras. De acuerdo a la Resolución del Consejo sobre Pobreza 1, el
programa debía
“brindar asistencia financiera para iniciativas piloto que:
• pusieran a prueba o desarrollaran nuevos métodos […]
• se hayan planificado o se lleven a cabo, hasta donde sea posible, con
la participación de quienes se involucra, y
• sean del interés de la Comunidad en su conjunto”231.
En la Resolución del Consejo sobre Pobreza 2 se le agregó un nuevo punto a los
anteriores: “la diseminación e intercambio de conocimiento, y la transferencia de
enfoques innovadores entre Estados miembros”232. Se trata de una adición importante
ya que establece claramente el propósito de influenciar la práctica cotidiana de los
Estados miembros mediante la transferencia de “enfoque innovadores” o, para
ponerlo en un lenguaje más claro, de ideas y métodos en el campo de la política
social que la Comisión Europea, de acuerdo a sus propios criterios y preferencias,
seleccionase como dignos de ser diseminados. Esta importante herramienta en
manos de la Comisión para tratar de influenciar un terreno de competencia de los
Estados nacionales sería posteriormente conocida bajo el nombre, aparentemente
tan inocente, de “buenas prácticas”, lo que evidentemente presupone la existencia
de principios o criterios bien definidos acerca de que es bueno y no tan bueno en
un terreno determinado. En buenas cuentas, la Comisión se convertía a sí misma en
una especie de juez supranacional de lo bueno, y digno de imitarse, y de lo menos
bueno en materia de lucha contra la pobreza y la exclusión usando lo que en los más
diversos terrenos será una de sus herramientas más potentes de intervención.
De esta manera se abría un campo evidente de conflicto entre las instancias
supranacionales (la Comisión en este caso), seleccionadoras de “innovaciones”
y “buenas prácticas” a ser difundidas e imitadas, y las instancias nacionales, con
sus propias definiciones, tradiciones y consensos acerca de unas prácticas que
ahora serían, directa o indirectamente, juzgadas como “prácticas no tan buenas” y
231
232
C (1975/458)
C (1984/208).
103
Pobreza y exclusión social
candidatas por ello a ser desplazadas por las opciones propuestas por las instancias
supranacionales.
En nuestro caso, este conflicto potencial no salió a la superficie durante los dos
primeros programas contra la pobreza dado su modesto formato. Con Pobreza
3 las cosas cambiaron y el conflicto ya no pudo evitarse. Producto del activismo
en materia social que caracterizaba las actividades de la Comisión a fines de los
años 80, Pobreza 3 fue lanzada como un tipo de intervención nueva y mucho más
audaz que las anteriores, con recursos financieros que superaban el conjunto de los
invertidos en los dos programas anteriores233 y basada en una filosofía bien definida
–“principios y objetivos comunes”– acerca de qué constituía una “buena práctica”
en la lucha contra la exclusión social. Las lecciones que la Comisión había extraído
de Pobreza 1 y 2 le permitieron plantearse pasar de “la fase del laboratorio” anterior
a un tipo de acción cualitativamente diferente. La Proposición de la Comisión al
Consejo acerca de Pobreza 3 es plenamente clara a este respecto:
“Las lecciones iniciales del segundo programa (contra la pobreza, MR)
indican que la situación ya está madura para avanzar desde una fase
de acción-investigación, una especie de laboratorio de investigación
en terreno, a una fase de desarrollo selectivo o, en otras palabras, a
la implementación en una escala más amplia de algunos prototipos
seleccionados de proyectos enraizados en el contexto local. Este
programa no sólo creará un foro de intercambios, estímulo y maximización
de recursos sino que también producirá modelos organizacionales para
combatir la pobreza, que en algunos casos pueden ser ‘exportados’ e
integrados en las estructuras locales y nacionales, haciendo confluir
todos los organismos involucrados en una determinada área en una
asociación (partnership).”234
Esta cita hace patente que la Comisión estaba tratando de redefinir y elevar su propio
rol pasando de ser un punto de encuentro o clearing house para nuevas ideas y
experiencias innovadoras a ser un creador de políticas con alto efecto demostrativo,
es decir, con capacidad para influenciar el desarrollo de las políticas nacionales
233
El presupuesto, en ECUs, era de 20, 29 y 55 millones para Pobreza 1,2 y 3
respectivamente.
234
DGV (1989), segundo documento, p. 8.
104
Pobreza y exclusión social
en una dirección determinada. El riesgo de dar este paso cualitativamente nuevo
era, sin embargo, evidente. La Comisión se expuso al mismo tipo de desgaste y de
críticas que se hacen a los gobiernos nacionales y a sus órganos de intervención
social. El afirmar que una cierta orientación de política social es correcta implica
necesariamente tomar la responsabilidad del éxito o el fracaso de la implementación
práctica de la misma. En el contexto ya discutido acerca tanto del conflicto potencial
de competencias como de la debilidad de la legitimidad de las intervenciones
supranacionales, este “salto a la práctica” creo las condiciones para un significativo
deterioro de la imagen y poder de iniciativa de la Comisión –y dentro de la misma para
los creadores y propulsores de los programas contra la pobreza– cuando Pobreza 3
se empantanó en las dificultades que pronto analizaremos con detención.
Finalmente, quisiera destacar otro problema relevante en este contexto. La palabra
más usada en todos estos programas y, en general, en las iniciativas comunitarias
es la palabra innovación. En realidad, el carácter innovador ha sido la base misma
de la legitimidad de este tipo de intervenciones comunitarias en campos de acción
propios de los Estados miembros de la Unión. Es por el hecho de ser innovadoras
y agregar por ello un valor adicional a las prácticas de los Estados miembros que
las instancias supranacionales de la Unión han justificado sus intervenciones en
terrenos en los cuales no tienen una real competencia. Ahora bien, saber con alguna
exactitud y precisar qué se quiere decir con conceptos como “innovación” o “enfoques
innovadores” es un asunto mucho más problemático de lo que a simple vista parece.
Esta dificultad fue ya indicada en la evaluación de Pobreza 1 y el riesgo de usar
el término innovación como una especie de cajón de sastre donde todo cabe o
como una fórmula ritual para poder acceder al financiamiento comunitario ha estado
presente todo el tiempo. Este riesgo se ve reforzado por la necesidad ya indicada
de parte de la Comisión de presentar sus iniciativas como innovadoras creando de
esta manera las condiciones para que surja una complicidad muy entendible pero
finalmente contraproducente entre los cuerpos supranacionales y los promotores
de los proyectos en torno a un uso muy laxo o simplemente impropio del término
innovación. Es en este contexto que podemos entender la siguiente formulación de
la Agenda 2000 sobre la necesidad de reformar las iniciativas de la Comunidad:
“Una reforma es obviamente requerida a fin de poner en claro el interés comunitario
de la iniciativas y su carácter innovador.”235
235
Com (1997/6), p. 12.
105
Pobreza y exclusión social
Ahora bien, el tema de la innovación tiene una relevancia aún mayor que ésta. Como
ya se ha indicado, durante los programas de lucha contra la pobreza el término
innovación tenía un papel aún más importante que el de mero legitimador de las
acciones supranacionales en el campo social. La aspiración de la Comisión –y a
través de ella de la Dirección General V– era la de convertirse en un creador e
irradiador de políticas sociales realmente nuevas, que eran altamente innovadoras
frente a las praxis de los Estados miembros. Este fue el arriesgado camino que
llevaría al fin abrupto de los programas contra la pobreza.
3. La deriva activista de la Comisión y el fracaso de Pobreza 3:
Los
dilemas de la coherencia y la experimentación
Las expresiones más manifiestas de los dilemas de las competencias y la
legitimidad recién discutidos son las dificultades de darle coherencia a las iniciativas
comunitarias. La forma más fácil de ganar coherencia es a través de un alto grado
de control central de parte de la Comisión o algún otro órgano designado para
planear y conducir el programa o la iniciativa en cuestión. Este control estricto,
asumiendo que el mismo pueda ser implementado eficazmente, aseguraría que los
principios experimentales comunes fuesen realmente aplicados en todas las partes
o proyectos que conformas el proceso de experimentación, pudiendo de esa manera
ser probados en su pertinencia y eficacia, haciendo posible la comparación de los
resultados obtenidos y su posible difusión. De esta manera se generarían realmente
las condiciones para crear, usando las palabras de la Comisión, una especie de
laboratorio de investigación en terreno.
Sin embargo, un manejo fuertemente centralizado y dirigido desde arriba tiene el
riesgo evidente de ser contraproducente desde el punto de vista tanto de la creatividad
como de la voluntad de los actores nacionales y locales de aceptar y participar en
un tipo de iniciativa donde su voz tendría un peso muy limitado. En otras palabras,
y dejando por un momento de lado el tema de la innovación o creatividad, tanto la
106
Pobreza y exclusión social
legitimidad como la factibilidad de realizar lo planeado se ponen en peligro de esta
manera, fuera de contradecir el principio básico, ya definido en Pobreza 1, de la
participación de los involucrados en la formulación y realización de los proyectos en
cuestión.
Se crea así un dilema de difícil resolución: el mantener un manejo centralizado
y coherente de la iniciativa y, a la vez, darle a los actores nacionales y locales,
incluyendo el o los grupos diana del proyecto en cuestión, una participación que no
sea una pura formalidad pero que tampoco sea lo suficientemente real como para
poner en riesgo la coherencia misma de la iniciativa. Encontrarle una solución a este
dilema será, como lo veremos a continuación, extremadamente difícil.
En términos generales, la participación de los Estados miembros ha sido decisiva
en el proceso de selección de los proyectos que, al menos en parte, reciben ayuda
financiera de la Comunidad. Son los órganos pertinentes del Estado miembro
respectivo los que habitualmente tienen el derecho exclusivo de proponer proyectos
y, en la mayoría de los casos, la llave de la cofinanciación requerida. Menos clara, y
a veces meramente simbólica, ha sido la participación de los Estados miembros en
los comités directivos y los órganos técnicos que han tenido a su cargo la conducción
de los programas.
Ahora bien, los intentos de la Comisión para imponer su conducción y darle
coherencia de los programas influenciando el proceso mismo de selección de los
proyectos fueron muy evidentes en los casos de Pobreza 2 y 3, al mismo tiempo
que se trataba de mantener un control prácticamente total de los órganos directivos
de las iniciativas. Esta voluntad de control distingue claramente estos programas
de Pobreza 1, que fue una experiencia bastante caótica, muy creativa pero también
muy poco experimental ya que no contó con aquella coherencia de principios y
métodos que permite realizar experimentos sociales. De hecho, los 52 proyectos
que fueron parte de Pobreza 1 durante sus cinco años de existencia no tuvieron
una conducción clara ni principios metodológicos comunes. Tampoco contaron con
una asistencia técnica eficiente ni con temas o problemas estructurados en torno a
107
Pobreza y exclusión social
los cuales trabajar. Esta es la razón por la que las experiencias ganadas tuvieron
un carácter bastante disímil que no permitía una sistematización de las mismas y
dificultaba su difusión. Esta problemática falta de coherencia fue la principal lección
que la Comisión sacó de Pobreza 1: “el programa estuvo falto de cohesión. Como
resultado de ello, el conocimiento adquirido por la Comunidad en su conjunto fue
de menor valor que si el programa hubiese estado construido en torno a temas
comunes.”236 Más aún, la “interferencia perturbadora” y la falta de disciplina de los
Estados miembros crearon problemas incluso ya antes de la iniciación del programa.
Muchos de los proyectos propuestos a la Comisión ni siquiera cumplían los criterios
de selección estipulados en la Decisión del Consejo, como ser innovadores y no
formar parte de actividades ya establecidas. En suma, muchos proyectos no eran
más que “un desarrollo de actividades que ya habían estado en marcha durante
largo tiempo”237 y que se buscaba ahora financiar de una manera “innovadora”.
La lección de este tipo de problemas fue obvia para la Comisión: se requería de más
control, capacidad de dirección y cohesión temática. Según el Informe Provisional
de noviembre de 1988 sobre Pobreza 2, tres de las cuatro “lecciones a aprender”
del primer programa de lucha contra la pobreza tenían como eje este problema de
la cohesión y coherencia de los programas:
“2. Se ha visto que cada Estado miembro estaba, de hecho, operando
un programa separado.
3. Se ha visto que los objetivos de intercambiar conocimientos y transferir
enfoques innovadores no pudieron ser fácilmente alcanzados ya que los
proyectos de acción-investigación llevados a cabo en diferentes Estados
miembros tenían unos objetivos demasiado diversos, trabajaban con
grupos diana demasiado diferentes y usaban un número demasiado
grande de métodos de intervención.
4. Se ha visto que la maquinaria necesaria para la diseminación de
los resultados, la coordinación de los proyectos, el intercambio de
experiencias y la evaluación de los resultados debe ser incorporada al
programa desde un comienzo para que los resultados sean óptimos.”238
Pobreza 2 buscaba resolver estos problemas con la ayuda de dos herramientas
236
237
238
Com (1981/769), p. 138.
Ibid., p. 16.
DGV (1989), p. 11.
108
Pobreza y exclusión social
de intervención, ambas diseñadas a fin de incrementar la coherencia del programa
mediante el fortalecimiento del rol de la Comisión y de su control centralizado sobre
el mismo. La primera de estas herramientas fue la definición de una clara filosofía
de acción destinada a formar la base común de todo el programa desde el momento
mismo de la selección de los proyectos. El Informe provisional sobre Pobreza 2 lo
expresa así:
“… el programa tiene una filosofía subyacente que ha sido difundida,
desarrollada y aplicada a través de toda la Comunidad. La misma, parte
de la premisa de que la pobreza no sólo es una cuestión de dinero o de
facilitar el acceso a los servicios tradicionales sino de exclusión social
y cultural […] Por ello se promueven determinados métodos de trabajo
basados en la comunidad involucrada, que responden a las necesidades
tal como la sienten los pobres mismos y diseñadas para desarrollar la
confianza de los individuos pobres o de los grupos pobres para hacer
reconocer sus derechos en una sociedad competitiva.”239
Este es un pasaje verdaderamente clave en muchos sentidos. Se trata, por ejemplo,
de una de las primeras veces que el concepto de “exclusión social” es usado en un
documento comunitario. Además, este texto parte de una definición del problema
de la pobreza y la exclusión social basada en la idea –que sería central en las
actividades del Observatorio y en la Comunicación de la Comisión sobre la exclusión
social de 1992– de la existencia de “derechos sociales” que deben ser afirmados o
reivindicados por medio de una acción colectiva de parte de los excluidos240. En
términos más concretos, la actitud explícita de “proselitismo” (que es el concepto
exacto usado por la Comisión) significa que el proceso “innovador” promovido por
el programa era en realidad un proceso cerrado de experimentación, en el sentido
de que partía de una definición a priori de cual era la orientación correcta de la
“innovación” buscada. En este sentido la Comisión estaba claramente evolucionando
de un proceso abierto y por ello más caótico de innovación (ejemplificado por Pobreza
1) a uno cerrado de experimentación dentro del marco de una orientación de política
social bien determinada. Esto cabe subrayarlo ya que habitualmente los términos
innovación y experimentación se confunden a pesar de ser cosas muy diferentes. Lo
característico de un proceso de experimentación es estar definido por una serie de
principios dados que se ponen a prueba en circunstancias controlables que permitan
239
240
Ibid., p. 40.
Para un desarrollo de esta perspectiva véase DGV (1993) y Room (1995).
109
Pobreza y exclusión social
estudiar su validez (y efectividad) y servir por ello de modelos demostrativos de
aplicación de los mismos.
La segunda herramienta usada para ganar coherencia fue la de construir una
compleja maquinaria de coordinación, asistencia, análisis, diseminación y evaluación
del programa241. Esto quiere decir que el programa no sólo se basaba en una filosofía
común sino también que sus resultados serían procesados centralmente y luego
diseminados a través de la Comunidad. Esto constituye, por cierto, un paso decisivo
en el camino que iba de un proceso abierto de innovación (Pobreza 1) a uno cerrado
de experimentación a escala limitada (Pobreza 2) que crearía las condiciones para
el paso a un programa (Pobreza 3) con ambiciones muchos mayores, a saber, el
paso a acciones de mayor escala con el objetivo de servir como una demostración
de la efectividad de ciertos principios y herramientas de intervención social.
Pobreza 3, en línea con el activismo social de la Comisión en aquellos tiempos,
lleva a su culminación el proceso iniciado por Pobreza 2 tratando de alcanzar una
centralización no sólo de las ideas rectoras y de la coordinación del programa sino
también de los recursos. En vez de una cantidad relativamente grande de “microproyectos” –91 en el caso de Pobreza 2– con recursos limitados y trabajando con
una gran diversidad de poblaciones diana se pasó a 29 grandes proyectos, llamados
“acciones modelo”, completados por 12 “iniciativas innovadoras”. Esto quiere decir
que el presupuesto promedio de los proyectos de Pobreza 3 era 4,3 veces mayor
que el de un proyecto promedio de Pobreza 2. Además, las acciones modelo de
Pobreza 3 se desarrollarían en un área geográfica de “tamaño significativo” que fuese
suficiente como para permitir lo que el Consejo llamo “acción en profundidad”242,
involucrando a todos los actores relevantes de la misma. En otras palabras, se trataba
de alcanzar un impacto significativo y por ello demostrativo en un área determinada
que sirviese de ejemplo para la diseminación y adopción por los Estados miembros
de las nuevas formas de intervención creadas y puestas en práctica por la Comisión.
El fin explícito de este ambicioso programa no era ya experimentar y encontrar
nuevas perspectiva o enfoques sino validar, en términos de eficacia, principios y
métodos ya establecidos.
241
Para esta tarea la Comisión contrató a un instituto alemán que a su vez delegó la
parte evaluativa del trabajo al Centre for Analysis of Social Policy, de la Universidad
de Bath, Gran Bretaña.
242
C (1989/457), p. 13.
110
Pobreza y exclusión social
Las intenciones y los métodos de Pobreza 3 han sido resumidos en el Informe final
de la Comisión sobre este programa de la siguiente manera (las negritas son del
original):
“… lo que Pobreza 3 pretendió hacer fue no sólo ser un instrumento
para financiar proyectos sino ser un programa coherente, es decir, una
contribución a actividades y actores que se adherían a principios y fines
comunes […] Los dos primeros programas de la Comunidad para combatir
la pobreza fueron fundamentalmente de una naturaleza explorativa: se
componían esencialmente de un conjunto de micro-proyectos locales que
eran extremadamente diversos y desiguales a pesar de estar integrados
en una estructura organizativa a nivel nacional (primer programa) o en
una transnacional (segundo programa). Pobreza 3 fue diseñado para
efectuar la transición desde esta fase explorativa a una fase de desarrollo
selectivo, es decir, de validación de la efectividad de los principios
identificados en la experiencia previa: el enfoque multidimensional
de la pobreza, la colaboración entre instituciones y actores en el
nivel local y la participación de los grupos involucrados. El reto
del programa fue la implementación de estos principios localmente, en
proyectos pilotos de un tamaño significativo insertados en la dinámica
de desarrollo de una cierta área. La contribución de Pobreza 3 para
definir métodos y políticas apropiados presuponía que la eficacia de los
principios de acción del programa sería demostrada y en ello residía
en el valor demostrativo de los proyectos seleccionados. En línea con
este enfoque básico, Pobreza 3 concentró sus recursos en un número
limitado de proyectos. Esta opción estaba en completo acuerdo con la
decisión de hacer pasar la acción comunitaria a una fase de desarrollo
selectivo.”243
A fin de darle al programa un máximo de coherencia, rigurosidad experimental y vigor
demostrativo, la conducción del mismo estuvo directamente a cargo de la Comisión,
o mejor dicho, de un equipo de expertos basados en la ciudad de Lille, Francia, y
de personal de la Dirección General V. Para lograr estos objetivos se consideró
fundamental que la Comisión tuviese capacidad de influenciar el proceso desde sus
primeros pasos. Esto fue planteado sin la menor ambigüedad en la Propuesta de
243
Com (1995/94), pp. 4 y 11-12.
111
Pobreza y exclusión social
la Comisión al Consejo para crear Pobreza 3: “La Comisión debe estar involucrada
en su selección desde el comienzo para asegurar que el programa en su conjunto
sea coherente y mucho más efectivo.”244 Pero también era de importancia vital el
supervisar los resultados de todo el proceso y la difusión de los mismos:
“La Comisión tendrá una función directa en la organización de la red
de unidades de investigación y desarrollo, difundirá los resultados a los
especialistas y mantendrá relaciones con los medios de comunicación a
fin de que el programa reciba atención de parte de los políticos y gestores
(“decision makers”) así como del público en general.”245
Se trataba, realmente, de un paso decisivo de parte de la Comisión hacia un rol
de actor directo en políticas sociales, pero el riesgo también era grande tal como
se demostraría al poco andar. El programa no logró ni la coherencia ni la eficacia
demostrativa que se buscaba sino que desde el comienzo se enzarzó en una serie
de importantes dificultades que probaron que “la realidad” no estaba “a la altura”
de los sueños de Bruselas246. La expedita aprobación y el rápido lanzamiento de
Pobreza 3 parecían sin embargo augurar lo contrario. El programa fue aprobado
por el Consejo el 18 de julio de 1989 y la Comisión puso de inmediato a disposición
de los Estados miembros un documento pormenorizado con las pautas concretas
para la realización del programa. Ya en octubre la Comisión había recibido las
propuestas de proyectos de los Estados miembros y la selección de los proyectos
apropiados finalizó en diciembre. El personal de la “Unidad Central” de dirección fue
reclutado a fines de 1989 y Pobreza 3 fue lanzada en un gran evento celebrado en
Bruselas a fines de marzo de 1990. Sin embargo, muy poco ocurrió a continuación.
En un verdadero anticlímax los proyectos seleccionados entraron en una larga fase
de preparación tratando de entender lo que la Comisión realmente se proponía,
buscando cofinanciación, reclutando personal local, asistiendo a cursos, formando
las alianzas necesarias y precisando los objetivos y métodos de los proyectos. Esta
larga fase de preparación tomo cerca de 18 meses en el caso de muchos proyectos,
mostrando, por una parte, que la aceleración activista de la Comisión no tenía ningún
respaldo en la realidad y, por otra, lo fácil que es crear proyectos en un dos por tres
pero lo difícil que es transformarlos en algo más que palabras fantasiosas.
244
245
246
DGV (1989), segundo documento, p. 10.
Ibid., p. 15.
Véase Com (1993/435), segundo documento, y Com (1995/94).
112
Pobreza y exclusión social
La búsqueda a fin de darle algún contenido realista a los proyectos se hizo cada
vez más dispar y el desarrollo del Pobreza 3 se hizo tan caótico que no quedó ni un
rastro de aquella coherencia que tan afanosamente buscaba la Comisión y que era
la esencia misma de toda la iniciativa. Esta circunstancia fue plenamente reconocida
en el Informe Final sobre Pobreza 3: “las diferencias en las situaciones iniciales y las
formas en que se desarrollaron los proyectos hace difícil identificar cualquier tipo de
rasgos generales que los mismos tuviesen en común.”247
Lo que esta triste experiencia demostró con claridad fue el riesgo del activismo y
las dificultades de la Comisión para transformarse a sí misma en una organización
capaz de conducir en el terreno acciones de política social. Se trató de dos lecciones
duras pero sumamente importantes que tendrían un gran impacto sobre el futuro de
la acción comunitaria en materias de lucha contra la pobreza y la exclusión social.
De hecho, la interrupción de los programas de lucha contra la pobreza fue el primer
y más evidente resultado de la apuesta fallida de la Comisión con Pobreza 3. Pero el
precio fue también una especie de amnesia acerca de aquel conjunto complejo pero
muy instructivo de aprendizajes obtenidos durante los tres programas de lucha contra
la pobreza. Esta pérdida de lo que con un término de la jerga jurídica comunitaria
se podría llamar acquis communautaire es evidente en el paso a un nuevo tipo de
programas bien representados por la Iniciativa Empleo y, en particular su capítulo
Empleo-Integra, que luego estudiaremos con detención.
4. El dilema de la multidimensionalidad y la utopía holística
Uno de los temas centrales de los programas de lucha contra la pobreza y el verdadero
punto de partida del concepto exclusión social es entender la pobreza de ingreso
como una de las muchas expresiones posibles de un complejo proceso de privación
acumulativa que ocurre simultáneamente en varias arenas de la interacción social.
Esto es lo que se trata de captar mediante la definición de la pobreza y la exclusión
como fenómenos multidimensionales. Ya hemos visto en la primera parte que la
solidez empírica de este enfoque es bastante dudosa, al menos como fenómeno
amplio. De hecho, en la gran mayoría de los casos la pobreza es temporal y no
247
Com (1995/94), p. 28.
113
Pobreza y exclusión social
coincide con un m proceso de privación múltiple y menos aún acumulativo. Pero
dejemos de lado estos problemas y sigamos adelante con la discusión del enfoque
multidimensional, que sí es válido para ciertos casos por limitados que ellos sean.
Las consecuencias metodológicas en términos de política y acción social de esta
“comprensión holística” propia del enfoque multidimensional son bastante obvias
pero nada fáciles de implementar. Según este enfoque la pobreza y la exclusión
deben ser atacadas mediante una acción dirigida a transformar simultáneamente
los procesos centrales que las generan, iniciando de esta manera un proceso de
reinserción en diversas arenas sociales de importancia estratégica para el destino
de las personas involucradas. Una intervención así, para ser realmente exitosa,
debe estar basada en un esfuerzo institucional coordinado, combinado con una
genuina movilización de los grupos pobres o excluidos. Esta es la razón por la
cual, según este enfoque, los métodos tradicionales de trabajo social –orientados
a individuos o familias y focalizando sólo algunos o uno de los componentes del
problema– estarían condenados a fracasar. Más aún, para romper con la pobreza
y la exclusión se debe reemplazar la concepción asistencialista tradicional basada
en la idea de “hacerse cargo” de la gente por una perspectiva que subraya la
autoayuda y el empoderamiento necesario para que la misma se produzca. Por ello,
los métodos de intervención deben ser diseñados de una manera que promueva
un proceso dinámico de participación social desde la base, lo que en la jerga de la
Unión se conoce como “enfoque de abajo hacia arriba” (“bottom-up approach”) que
se contrapone a un enfoque o acción “de arriba hacia abajo” (“top-down”).
Este ambicioso enfoque fue ya en gran parte desarrollado en el Informe final sobre
Pobreza 1, particularmente en cuanto a la multidimensionalidad:
“… la falta de ingresos es sólo una parte del problema. Por ello es
necesario examinar los diferentes factores que pueden conducir a la
pobreza de ingresos y que, junto con la falta de un ingreso adecuado,
forman una red de desventajas, cada una reforzando a la otra. La
pobreza, en esta perspectiva, no sólo es multidimensional sino también
acumulativa. La desventaja se suma a la desventaja […] Las políticas
tradicionales anti-pobreza están compuestas de medidas heterogéneas
e inadecuadas que, más allá de los efectos positivos que en sí puedan
114
Pobreza y exclusión social
tener, no enfrentan los problemas de la ‘pobreza’ como tal sino que la
fragmentan en sus diferentes componentes.” 248
También la crítica a los métodos tradicionales de enfrentar la pobreza y la exclusión
fue plenamente desarrollada en ese mismo informe:
“… los proyectos de acción trataron de invertir los mecanismos tradicionales
de ayuda a los pobres. Mientras que los métodos tradicionales de trabajo
social implican asumir la protección de las personas que necesitan ayuda
haciendo que de esta manera las familias y los grupos pobres pierdan
la responsabilidad sobre sí mismos, prácticamente todos los proyectos
desarrollaron actividades basadas en métodos diametralmente opuestos.
Estas actividades les permitieron a las familias y a los individuos volver
a ganar un sentimiento de ser ‘expertos’ sobre de su propia situación (y
reconquistar su responsabilidad) […] La primera finalidad fue desterrar
el concepto de ‘hacerse cargo de alguien’ (‘taking someone into
care’)…”249
Uno de los problemas más importantes de un enfoque multidimensional o holístico
es que proyectos de un alcance y recursos “normales” difícilmente pueden llegar a
desarrollar e implementar una estrategia que tenga la complejidad, la amplitud y los
recursos que un verdadero enfoque multidimencional requiere. La pura elaboración
de un diagnóstico adecuado de la dinámica del supuesto proceso acumulativo de
empobrecimiento y exclusión requiere habitualmente de recursos de investigación
y de un tiempo de preparación que no están ni remotamente al alcance de los
proyectos involucrados en este tipo de iniciativas. En estas condiciones la existencia
de la exclusión social, con todas las características que en teoría se le asocian
a la misma, se hace más un supuesto que una constatación basada en estudios
adecuados. Simplemente se cree que existe aquello que se denomina exclusión
social y a partir de ello se actúa250. Y no sólo eso, la misma idea de grupo o grupos
diana se hace muy problemática cuando la intención es influenciar la dinámica de
248
Com (1981/769), pp. 30 y 70.
Ibid., pp. 20-21.
250
Esto no quiere decir que no exista una realidad de pobreza o privación múltiple,
especialmente en ciertas áreas o barrios. Lo discutible es si ello realmente constituye
aquello que los analistas han llamado exclusión social, con las causas, estructura y
dinámica que se le atribuyen, de acuerdo al enfoque particular que se use, a ese
fenómeno.
249
115
Pobreza y exclusión social
desarrollo local en su conjunto, es decir, abarcado toda la población y los actores
relevantes en la misma.
Lo que esto en su conjunto quiere decir es que tanto la escala como el horizonte
de la intervención son absolutamente dependientes del enfoque y la metodología
usadas. Un enfoque holístico o multidimensional requiere, efectivamente, conocer
(diagnóstico) y abarcar (metodología de intervención) el conjunto del fenómeno o
proceso que se quiere transformar. Es en función de esto, y en total concordancia
con las exigencias de una intervención verdaderamente multidimensional, que los
planificadores de Pobreza 3 buscaron concentrar los recursos en proyectos de
mayor magnitud, basados en amplias alianzas institucionales y trabajando con
determinadas áreas geográficas en lugar de hacerlo con grupos diana.
Los problemas de implementación encontrados por Pobreza 3 no quieren decir que
el enfoque en sí mismo haya sido errado. Lo que estos problemas verdaderamente
demuestran es, por una parte, cuan difícil es llevar a la práctica un enfoque tan
complejo y ambicioso y, por otra parte, la sobreestimación de la Comisión acerca
de su propia capacidad de llevar a buen puerto una empresa tan complicada como
la que se estaba proponiendo. El holismo es una búsqueda teóricamente correcta
por captar la complejidad e interrelación de los fenómenos sociales, pero al querer
transformarlo en método de intervención social fácilmente se convierte en una
especie de utopía que sólo puede acabar en el fracaso y la decepción. Exagerando
un poco hasta se podría decir, como de hecho lo hará luego la Comunidad, que en
este terreno más vale una unidimensionalidad realista que sabe priorizar y concentrar
los esfuerzos (por ejemplo en la creación de empleo y la empleabilidad) que una
quimera multidimensional que termina en la impotencia de no poder abarcarlo e
influenciarlo todo.
5. El dilema de la participación y el empoderamiento
En este mismo contexto nos topamos con otro dilema central, el de la participación
y, en su versión más radical, del empoderamiento. Como ya lo hemos visto, desde
116
Pobreza y exclusión social
Pobreza 1 a Pobreza 3 la participación de los grupos diana u objeto de la iniciativa
en cuestión fue una finalidad prioritaria que, además, dio origen a toda una retórica
realmente innovadora de parte de la Comisión como ser people-driven (impulsado
por la gente), bottom-up (de abajo hacia arriba), community-based (basado en la
comunidad), civic responsibility (responsabilidad cívica) y otros que quieren dar la
impresión que es la voluntad de “la gente”, es decir, de los involucrados que dicta
la necesidad y las características de las intervenciones. Esto, ya lo sabemos, es
parte de los mecanismos de la Comunidad para buscar una legitimidad para sus
intervenciones pero lleva también, al querer de alguna manera hacerlo realidad, a
una serie de dilemas de alto interés metodológico.
La experiencia de los programas de la pobreza muestra a este respecto que se trató
de una aspiración irrealizable en la mayoría de los casos. Sin embargo, el espíritu
emprendedor de los grupos dentro de la Comisión que han promovido estos y otros
programas similares ha llevado a encontrarle una “salida honorable” a este problema
a fin de poder cumplir con los objetivos fijados. En este caso la salida honorable ha
sido darle un sentido tan difuso al concepto de participación que al final cualquier
tipo de relación con los “clientes” puede ser calificada de participación. Después de
todo, estirando las palabras hasta puede decirse que “ellos” o “la gente” participa
por el puro hecho de consumir o recibir el servicio de la acción en cuestión. Algunos
ejemplos de esta creatividad para cumplir la meta de la participación son los siguientes
tomados de una evaluación de proyectos del Programa Integra, que también ponía,
y con gran énfasis, las metas de la participación y el empoderamiento con objetivo
central del programa:
“Algunos proyectos tratan, por ejemplo, de presentar evaluaciones de
cursos impartidos o métodos pedagógicos interactivos como ‘participación’
y la adquisición de ciertas habilidades como ‘empoderamiento’ […] Para
algunos proyectos la ‘participación’ fue alcanzada por la lectura de textos
relevantes, algunos de los cuales había sido escritos por ‘miembros del
grupo diana’, o también mediante la visita a otro proyecto que trabajaba
con el mismo grupo, o a través de entrevistas, o por el hecho de que
alguna persona del grupo objeto de la intervención había sido empleado
en el proyecto o había dado alguna charla.”251
251
Rojas (1997), p. 101.
117
Pobreza y exclusión social
Sobre las dificultades y los riesgos del “participativismo” merece la pena citar
las conclusiones del Informe final sobre Pobreza 1 acerca de la cuestión de la
participación:
“Así, si el objetivo de la participación no siempre ha sido plenamente
alcanzado es porque se trata del más difícil de alcanzar. Hacerlo implica
un cambio radical en los métodos para combatir la pobreza y a menudo
requiere más tiempo que el provisto por la duración de los proyectos […]
Construir estructuras participativas toma tiempo e igualmente lo hace
el identificar las ‘necesidades sentidas’. En realidad, existe el peligro de
crear expectativas que un proyecto no tiene tiempo de satisfacer. Cuando
esto pasa, un proyecto puede ser más dañino que beneficioso llegando a
aumentar el sentimiento de abandono ya existente.” 252
Las últimas palabras de esta cita ameritan realmente una seria reflexión. Los que
finalmente pueden ser los más defraudados por este tipo de retórica radical no son
ni sus autores intelectuales ni las burocracias que los cobijan sino aquellos que
en teoría iban a ser los protagonistas de las acciones emprendidas. Ahora bien,
según el Informe que estamos refiriendo, existían tres circunstancias que tenían una
especial importancia para alcanzar la meta de la participación253:
• Los proyectos más participativos fueron aquellos en que los promotores
“ya llevaban un buen tiempo trabajando en un área determinada”. En dos
casos particularmente exitosos “el trabajo de movilización de los pobres
y de fomento de la participación había estado en marchas por más de
diez años”. Siendo la conclusión de esto que “se requiere de una acción
temporalmente dilatada para cambiar la conducta social”.
•
“Los proyectos que han tenido como medio y meta la participación de su
población diana la han alcanzado más rápido que aquellos proyectos que la
consideraban como un método mejor para alcanzar fines más generales.”
•
“A los proyectos con una población diana muy pequeña les ha sido más
fácil alcanzar una plena participación comparado con el resto.”
Estas tres condiciones favorables para la participación nos dejan enfrentados
con algunos dilemas metodológicos muy interesantes. El primero se refiera a la
contraposición entre continuidad e innovación. Tal como se menciona en los puntos
252
253
Ibid., pp. 38 y 139.
Ibid., pp. 36-37.
118
Pobreza y exclusión social
anteriores sólo los proyectos basados en una larga experiencia previa, es decir, en
equipos de trabajo bien experimentados y que trabajaban con métodos ya probados
fueron capaces de alcanzar niveles satisfactorios de participación. Esto quiere decir
que la continuidad y lo que podríamos llamar “madurez y estabilidad metodológica”
son normalmente condiciones necesarias para cumplir la meta de la participación.
Sin embargo, en contradicción con esta estabilidad y continuidad las iniciativas
comunitarias de este tipo exigen de los proyectos lo que por definición es la antítesis
de la continuidad y la estabilidad, a saber, que sean innovadores. Esto no hace sino
poner de manifiesto una importante contradicción en la formulación misma de los
principios rectores de estas iniciativas.
El segundo dilema es prácticamente una situación de tipo “trampa-22”254, es decir,
una encerrona lógica que no tiene salida. Esto puede ser expresado de la siguiente
manera: la participación es normalmente una condición para que se produzca la
participación. En otras palabras, la participación, para ser genuina, no es un fin
o meta alcanzable mediante un cierto tipo de acción de un agente exterior que
la pone en marcha sino que únicamente es alcanzable por la propia movilización
de quienes quieren lograrla. El dilema es obvio para organismos profesionales o
profesionalizados en fomentar la participación de otros. La solución de este dilema
puede ser la concentración de la ayuda financiera en los proyectos que realmente se
basen en cierto grado de movilización previa del así llamado grupo diana u objeto de
la acción. En todo caso, aquí se presentan nuevos problemas. Uno de ellos es que la
obtención de apoyo financiero de este tipo de programas comunitarios supone unos
conocimientos y una capacidad de formulación difícilmente al alcance de los pobres
o de “los excluidos”. Dominar el “arte de los proyectos” es conocer una compleja
actividad que tiene sus reglas, sus expertos y sus “clientes favoritos”. Ante todo ello
no queda sino preguntarse cómo los grupos diana de estos proyectos podrían llegar
a ganar acceso a toda esta profesionalidad sin dejar de ser pobres y excluidos. En
suma, lo que se pide aquí es una participación en una elaboración y conducción
de proyectos que por sus propias exigencias, reglas y características excluyen una
genuina participación, para no hablar de conducción, de aquellos que se supone que
deberían ser los actores decisivos de estos programas. Para decirlo cortamente: se
pide de los pobres que asuman un rol que simplemente presupone no lo sean.
254
De Catch-22, título de una novela de Joseph Heller publicada en 1961, donde
cualquiera sea la acción emprendida se termina rompiendo la norma que se quería
cumplir.
119
Pobreza y exclusión social
El tercer dilema reside en la tensión entre, por una parte, la escala de los proyectos
y, por otra, el objetivo de la participación. Como ya hemos visto, el enfoque
multidimensional tiende, de una manera lógica dada su amplitud, a incrementar la
escala de los proyectos en un intento de realmente poder llegar a abarcar todos
los aspectos involucrados en el tema de la pobreza y la exclusión. Por ello mismo
es que deben construirse estructuras bastante complejas de cooperación entre
todos los grupos e instancias involucradas en un área determinada. Ahora bien,
el problema es que en este marco técnico y políticamente complejo “los excluidos”
tienden a verse excluidos de cualquier participación real por todos aquellos que
cuentas con mayores recursos de todo tipo para hacer oír su voz y hablar a nombre
de aquellos que seguramente permanecerán en silencio o serán cooptados como
símbolos de legitimidad. Así, el grupo diana seguirá siendo precisamente un grupo
diana, un objeto de la intervención y participación de otros, ya sean estos expertos,
autoridades o políticos locales, profesionales de los proyectos o cofinanciadores.
Este tipo de desarrollo, que reduce la participación de los pobres y los excluidos a
una pura pantomima legitimadora, se hizo evidente en el caso de Pobreza 3 y no
podía ser de otra manera dada la ambición del programa y la escala de las acciones
a emprender.
La conclusión de esta discusión es que la participación genuina es muy difícil de
alcanzar. La estructura misma de los programas comunitarios con su compleja
nomenclatura y sus sofisticadas exigencias los hacen difícilmente accesibles a
quienes no sean profesionales de la materia. Esta fue la realidad de los proyectos
financiados por los programas contra la pobreza y ha seguido siendo así.
6. Cambio de paradigma y dilemas metodológicos
Como ya hemos visto, a partir de mediados de los años 90 se produce un cambio
de paradigma en las intervenciones comunitarias en el campo de la pobreza y la
exclusión social. El protagonismo de la Comisión y su intensión de crear modelos
alternativos de intervención social a través de programas altamente centralizados
120
Pobreza y exclusión social
será reemplazado por un protagonismo mayor de los Estados miembros, el
aprendizaje mutuo y la difusión de buenas prácticas con el apoyo financiero del
Fondo Social Europeo. Al mismo tiempo, la exclusión social, en su versión radical,
holística y multidimensional, es reemplazada por la exclusión del mercado de trabajo,
acentuando la igualdad de oportunidades laborales y la empleabilidad como temas
prioritarios. Este paso de un paradigma a otro no es, sin embargo, lineal ni absoluto.
El Programa Integra (1996-1999) es un buen ejemplo de ello y sus contradicciones
resumen bien los conflictos propios de un cambio de paradigma que no sólo implica
la derrota de una perspectiva o enfoque de los problemas sociales sino de sus
promotores. Ahora bien, el nuevo paradigma se consolidará con la formalización en
la Agenda de Lisboa del Método Abierto de Coordinación (MAC), que es un método
característicamente interestatal y voluntario de cooperación.
Una de las bases de este cambio de paradigma es la ampliación del concepto clave
para justificar las acciones comunitarias en un terreno que es de competencia de
los Estados miembros, el de innovación. Al concepto genuino de innovación se le
agregará el de difusión que es equiparado al de innovación y que cobra una posición
cada vez más destacada en la subsecuente praxis comunitaria. La consagración
de este importante cambio está en el artículo 6 del Reglamento del Fondo Social
Europeo aprobado en 1999. Allí se establece, bajo la rúbrica de Acciones innovadoras
y asistencia técnica, que también se podrá financiar el “intercambio de experiencias
con efecto multiplicador”255. Esta innovación del concepto de innovación se plasmará
en los programas subsecuentes del FSE y en la praxis general comunitaria. Ya en
la Comunicación de abril de 2000 sobre la implementación de la Iniciativa EQUAL
ambos conceptos de “innovación” estarán en pié de igualdad:
“EQUAL ensayará enfoques innovadores para la ejecución de políticas.
Podrá tratarse de enfoques completamente nuevos, o de la transferencia
de elementos ya existentes en otros ámbitos que incrementen la eficacia
en la aplicación de las políticas.”256
De esta manera se pasa del paradigma de la innovación intervencionista, en que
la Comisión realmente quería crear y difundir un modelo propio de política y acción
social, al paradigma de la difusión transformadora, en el que el Consejo y por
mandato suyo la Comisión buscan influenciar la política de la Unión mediante la
255
256
Parlamento (1999/1784), artículo 6, 1.b.
Com (2000/853), p. 8.
121
Pobreza y exclusión social
difusión de ejemplos de intervención social provenientes de algún Estado miembro.
Estos ejemplos serán seleccionados por la Comisión como “mejores prácticas” a
difundir a través de la Unión mediante proyectos transnacionales y sistemas de
benchmarking, que fijan hitos o estándares a alcanzar por los Estados miembros.
El cambio se observa ya en el Programa Integra de 1996, si bien no sin contradicciones
dependientes de lo que hemos llamado el carácter híbrido de este programa. Se
pasa así de aquella “filosofía” de acción y la orientación proselitista de Pobreza 3 en
torno a principios y metodologías de intervención bien definidas a priori a lo que será
característico de los programas futuros, a saber, un número de “principios guías”
formulados de una manera muy general y una amplia gama de medidas o acciones
elegibles, con lo que se da a los Estados miembros una gran autonomía para
crear subprogramas nacionales (programas operativos) con sus entes monitores
respectivos de acuerdo a sus propios criterios y prioridades.
Los fundamentos y estructura de la Iniciativa EQUAL (2000-2008257), una de las
más amplias que ha emprendido la Comunidad con un presupuesto del FSE de
3.274 millones de euros, puede ilustrar las nuevas orientaciones y formas de las
intervenciones comunitarias. En primer lugar, su foco está claramente puesto, en
línea con la orientación de la Comunidad desde mediados de los 90, en la inclusión
en el mercado de trabajo, definiendo su objetivo como “promover nuevas maneras
de combatir todas las formas de discriminación y desigualdad en relación con el
mercado de trabajo a través de la cooperación transnacional”258. Pero lo que nos
interesa aquí no es tanto este tipo de cuestiones sino la estructura y metodología de
trabajo de la iniciativa que claramente ejemplifican las nuevas formas de intervención
comunitaria.
El impulso para conformar concretamente la iniciativa parte de los Estados miembros,
que presentan a la Comisión un Programa de Iniciativa Comunitaria (PIC) en el que
expone, a partir de su contexto nacional específico, su estrategia y las modalidades
de aplicación y conducción de EQUAL. Las intervenciones financiadas en el marco
de los PIC deben incorporar la cooperación transnacional, como instrumento del
valor añadido destinado a propiciar el intercambio de experiencias y de buenas
prácticas. Los Estados miembros deben basar su estrategia para EQUAL en ámbitos
257
La iniciativa debía, de acuerdo a su planteamiento original, terminar en 2006,
pero sus actividades se extendieron hasta 2008.
258
Com (2000/853), p. 2.
122
Pobreza y exclusión social
temáticos específicos que se hallan dentro de los cinco pilares de las directrices
de la iniciativa: capacidad de inserción profesional, espíritu de empresa, capacidad
de adaptación, Igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, y ayuda a la
integración de los solicitantes de asilo259. Una de las innovaciones de EQUAL son
las así llamadas Agrupaciones de Desarrollo (AD) en torno a temas centrales de los
PIC. En las AD, al menos en teoría, debería darse una amplia cooperación de los
diversos grupos e instituciones involucradas en la iniciativa. Como se ve, los Estados
miembros pueden conformar con mucha libertad sus programas, tanto en cuanto al
contenido como a las formas, y el rol de la Comisión es bastante limitado.
No es del caso profundizar en los detalles de la realización de EQUAL y otras iniciativas
parecidas ya que esos detalles de realización, por tratarse fundamentalmente de un
hecho nacional, caen fuera de lo que propiamente es el tema de este estudio260.
Además, quien sepa cómo funcionan este tipo de iniciativas en cuanto a sus informes
y evaluaciones sabrá lo difícil que es confiar en las mismas. Baste a este respecto
citar algunas frases de la evaluación española de medio término de EQUAL sobre la
“tensión” (en realidad discrepancia) entre lo que se dice y lo realmente se hace:
“Como veremos, esta ‘tensión’ entre la formalización de los principios en las memorias
y la realidad de su cumplimiento constituye una cuestión clave que atraviesa toda la
evaluación: entre la formulación escrita y la práctica se interponen múltiples factores
que dan lugar a interpretaciones diversas y diversos grados de ‘distorsión’ de la
idealidad de la estrategia y sus principios básicos.”261
259
Esta descripción está basada en Europa (2010a). Estos cinco pilares temáticos
fueron desglosados y ampliados a ocho en la segunda fase de EQUAL. Com
(2003/840).
260
Para una amplia evaluación de EQUAL véase Brunhes (2006).
261
EQUAL España (2004), p. 22.
123
Pobreza y exclusión social
Resumen y conclusiones
124
Pobreza y exclusión social
1. Conceptos y diagnósticos
1.a. Existe una gran diversidad de conceptos que tratan de captar los fenómenos de
la pobreza, la privación, la vulnerabilidad, la marginalidad y la exclusión social. Esto
obliga a una selección meditada de los conceptos más adecuados para el contexto
de que se trate. Lo importante en todo caso es definir con la mayor exactitud posible
lo que implican los conceptos usados.
1.b. Existe una diferencia de principio entre los conceptos de pobreza y exclusión
social que es importante no obviar ni perder de vista ya que la utilidad de los mismos
está en apuntar a fenómenos distintos, que pueden evidentemente tener puntos de
coincidencia pero que no por ello pierden su especificidad. Los conceptos de pobreza
apuntan a una relación vertical, un estar arriba o abajo en la escala de distribución
de recursos y posibilidades de una sociedad, y cuantitativa, tener más o menos de
algo. El concepto de exclusión social, por su parte, apunta a una relación horizontal,
un estar dentro o afuera, y cualitativa, relativa a la pertenencia y la identidad. Ambos
fenómenos pueden y a menudo están imbricados. Por ejemplo una situación de
privación masiva puede dar origen a un sentimiento de alienación social. A su vez, la
exclusión puede dar origen a un acceso diferencial a los recursos y posibilidades.
1.c. En el debate sobre las causas de la pobreza y la exclusión se han enfrentado
diversas posiciones que, en muchos casos, reflejan teorías y actitudes contrapuestas
acerca del sistema económico –economía de mercado o capitalista– en que se basan
las sociedades modernas avanzadas. Por un lado están aquellos que afirman, en
la tradición de Marx, la existencia de una dinámica económica polarizante en esas
sociedades, que necesariamente lleva a la pauperización y marginación de una
parte considerable, y según algunos creciente, de la sociedad. Por otro lado están
aquellos que –en la tradición de Schumpeter– ven la pobreza y la exclusión como
fenómenos temporales y connaturales a la dinámica misma del cambio tecnológico
y el progreso moderno. En la primera perspectiva la conclusión es propugnar un
cambio radical de sistema; en la segunda su reforma a fin de facilitar la reinserción
de los temporalmente desplazados por las transformaciones estructurales. Un tercer
tipo de enfoque apunta a problemas institucionales que inducen a muchos a optar
por la marginalidad o, lisa y llanamente, los fuerzan a ello.
125
Pobreza y exclusión social
1.d. La investigación empírica de los fenómenos de la pobreza y la exclusión social no
confirma, para la gran mayoría de los casos, la visión multidimensional y acumulativa
de estos fenómenos. Se trata de situaciones pasajeras y a menudo unidimensionales
que afectan a una gran proporción de la población de las sociedades modernas pero
sin hundirla en círculos viciosos de empobrecimiento y exclusión. La revisión de
los estudios realizados en Europa da la impresión definitiva de que los fenómenos
analizados han sido fuertemente exagerados. Ello no implica desconocer la existencia
de bolsones de pobreza y exclusión que pueden dar origen a procesos colectivos
altamente preocupantes desde el punto de vista de la cohesión social.
2. El pensamiento comunitario sobre la pobreza y la exclusión
2.a. Los análisis de la Comunidad sobre la pobreza y la exclusión social han utilizado
elementos de las tres perspectivas antes señaladas, pero se han decantado claramente
en los últimos quince años por la perspectiva schumpeteriana combinada con una
conciencia de las trabas institucionales –rigideces del mercado laboral, impuestos
excesivos al trabajo, bloqueos corporativos a la competencia– a un dinamismo
económico mayor y más creador de empleo. Por ello, la agenda comunitaria es una
agenda de reforma y modernización y no de cuestionamiento del sistema.
2.b. La evolución del el enfoque comunitario sobre la pobreza y la exclusión muestra
dos fases claramente distinguibles. La primera se inicia con la proposición de la
Comisión en 1973 de lanzar el primer programa contra la pobreza y se cierra con el
rechazo del Consejo en 1993 a autorizar la cuarta versión de esos programas. Esta
primera fase se caracteriza por el protagonismo de la Comisión Europea así como
por la radicalización del pensamiento y las intervenciones comunitarias. Hacia el
final de esta fase, en 1989, se adopta oficialmente el concepto de exclusión social
como eje de los análisis comunitarios sobre la vulnerabilidad social y se le da una
connotación muy amplia. A su vez, bajo el impulso de la Presidencia de Jacques
Delors, la Comisión lanza programas de acción cada vez más ambiciosos que buscan
126
Pobreza y exclusión social
ser una alternativa a las políticas sociales existentes. Finalmente, se produce una
reacción contra deriva activista de la Comisión que pone fin a los programas contra
la pobreza y lleva a una fase crecientemente intergubernamental en materia social.
2.c. La segunda fase va desde mediados de los 90 hasta hoy y se caracteriza por
una redefinición del pensamiento comunitario en la que se acota el sentido de la
exclusión social y se pone el acento en la exclusión del mercado laboral. El concepto
de empleabilidad será clave en este contexto. Al mismo tiempo, se observa una
clara pérdida de protagonismo por parte de la Comisión. El Consejo Europeo, el
Fondo Social Europeo y, en particular, los Estados miembros toman un papel clave y
la acción comunitaria se orienta hacia formas suaves de coordinación y aprendizaje
mutuo bajo el así llamado Método Abierto de Coordinación.
2.d. Los resultados de ambas fases en términos de su impacto real sobre la pobreza y
la exclusión parecen estar muy lejos de lo que se esperaba. Parte del cuestionamiento
a los programas contra la pobreza se basó en la ausencia de pruebas sobre su utilidad
y las formas de coordinación interestatal de la segunda fase han dado escaso fruto
en términos de convergencia de las políticas y aún menos en cuanto a cumplir la
meta de la Agenda de Lisboa de lograr un impacto decisivo en cuanto a la reducción
de la pobreza y la exclusión.
2.e. Esta constatación ha llevado a plantearse la pregunta fundamental acerca
de la pertinencia de tratar la lucha contra la pobreza y la exclusión con un asunto
comunitario en el sentido de buscar una convergencia de principios, políticas y
acciones comunes. Esto no implica negar las ventajas del aprendizaje mutuo, pero
esto se puede lograr bajo formas distintas de las propias de la Unión Europea y
en foros más amplios que la misma. La alternativa a esta renuncia comunitaria a
“abarcarlo todo” es fortalecer los elementos comunitarios compulsivos en materias
sociales, tratando de crear un sistema de sanciones e incentivos que le dé un impulso
decisivo a una orientación así.
2.d. El tema de la integración de los inmigrantes ha sido un tema de difícil tratamiento
comunitario. No han faltado los informes altamente preocupantes sobre una
marginación creciente de una parte significativa de los inmigrantes extracomunitarios
127
Pobreza y exclusión social
y sus descendientes en los “viejos” países de inmigración de la Unión. El futuro de
los nuevos países de inmigración es, en esa perspectiva, incierto, particularmente
en momentos tan problemáticos como los actuales. Sin embargo, no ha sido posible
transformar todos estos elementos de preocupación en una parte significativa de la
agenda comunitaria.ida y la primera inserción en la sociedad receptora.
3. Métodos y herramientas de acción
3.a. Las intervenciones comunitarias en materia social en general y en nuestros
temas en particular se inscriben dentro del complejo marco institucional de la
integración europea que constantemente produce tenciones entre sus impulsos
supranacionales, representados sobre todo por la Comisión, y la soberanía de
los Estados miembros. Los temas sociales han sido y son de competencia de
los Estados y por ello las intervenciones comunitarias han tenido que justificar su
existencia mediante su carácter complementario e innovador sin entrar a competir
con ni menos buscar sustituir las políticas nacionales. Esto no ha impedido que
la Comisión haya buscado formas de intervención con la evidente pretensión de
convertirse en un actor significativo en este terreno, forzando así el marco de sus
atribuciones y exponiéndose así a reveses como el que representó la interrupción de
los programas contra la pobreza bajo el argumento fundamental de estar violando el
principio de subsidiaridad.
3.b. Durante la primera fase del desarrollo comunitario ya esbozada la Comisión
desarrolla formas de intervención cada vez más amplias y centralizadas. Se pasa
así de un proceso abierto y muy descentralizado de innovación (Pobreza 1) a uno
cerrado de experimentación a escala limitada (Pobreza 2) que crearía las condiciones
para el paso a un programa (Pobreza 3) muy centralizado y plenamente controlado
por la Comisión con recursos y ambiciones muchos mayores. Se da así el paso a
acciones de mayor escala con el objetivo de servir como una demostración de la
efectividad de ciertos principios y herramientas de intervención social desarrollados
en el seno de los programas contra la pobreza. Con ello la Comisión asumía un rol
de policy maker en materias sociales.
128
Pobreza y exclusión social
3.c. En esta escalada activista la Comisión pasa a diseñar los programas de acuerdo
a la lógica de una definición muy amplia de la pobreza y la exclusión social vistos
como procesos multidimensionales y acumulativos que para ser revertidos requerían
de una intervención holística, es decir, que abarcase el conjunto de factores y actores
involucrados. Esto lleva a una metodología de acción extraordinariamente compleja
que encontró poco soporte en los proyectos reales que se impulsaron. De hecho, el
programa más ambicioso, Pobreza 3, terminó no sólo provocando una reacción por
violar el principio de la subsidiaridad sino empantanado en un sin fin de dificultades
que iban desde la falta de comprensión de los promotores de los proyectos respecto
de qué quería la comisión hasta una enorme dificultad de implementar las alianzas
requeridas para una intervención holística.
3.d. Otro tema central de esta fase es el de la participación de los grupos objeto de
la iniciativa, que pronto se convertiría en el principio del empoderamiento. Surge una
retórica de participacionista –caracterizada por una serie de conceptos en inglés de
difícil traducción como people-driven iniciatives, bottom-up approach o communitybased action–que poco o nada se comparece con la situación y carencias de los
pobres de carne y hueso. La formulación y conducción de proyectos complejos como
los que se querían llevar a cabo le daba naturalmente prioridad a cuerpos profesionales
o profesionalizados, con tiempo y herramientas para al menos acercarse al ideal de
proyecto propugnado por la Comisión. En las alianzas formadas los grupos diana
pasaron a ser elementos fundamentalmente decorativos y así lo seguirán siendo en
el futuro por razones más que evidentes.
3.e. Con la interrupción de los programas contra la pobreza y el paso a proyectos
básicamente descentralizados y protagonizados por los Estados miembros se
cambia el foco metodológico comunitario a partir de una ampliación del concepto
central de innovación que ahora pasará más y más a significar difusión. Se pasa
así de los experimentos de los programas de la pobreza a la difusión de buenas
prácticas y al aprendizaje mutuo. Esto implica un verdadero cambio de paradigma
de la acción comunitaria en estas materias, que pasa del paradigma de la innovación
intervencionista, en que la Comisión realmente quería crear y difundir un modelo
129
Pobreza y exclusión social
propio de política y acción social, al paradigma de la difusión transformadora, en el
que el Consejo y por mandato suyo la Comisión buscan influenciar la política de la
Unión mediante la difusión de ejemplos de intervención social provenientes de algún
Estado miembro.
3.f. Al mismo tiempo, la exclusión social, en su versión radical, holística y
multidimensional, es reemplazada por temas mucho más manejables como la
exclusión del mercado de trabajo, acentuando la igualdad de oportunidades laborales
y la empleabilidad como temas prioritarios. En general, el concepto de exclusión social
tiende a ser menos relevante a pesar de su destacado lugar en la Agenda de Lisboa.
Esto se hace muy visible a partir del ajuste y relanzamiento en 2005 de la Agenda
de Lisboa, con una concentración cada vez mayor en los temas del crecimiento y el
empleo. A su vez, se observa un claro retorno al concepto de pobreza como eje de
la preocupación y las acciones comunitarias. Así por ejemplo, en la Agenda Social
Renovada de 2008 el concepto de exclusión social se encuentra prácticamente
ausente. Y cuando se habla de la inclusión, bajo el nuevo término de “inclusión
activa”, se habla de “la integración en el mercado laboral, la rentabilidad del trabajo
y el aprendizaje permanente”. Todo indica además que estas tendencias a centrarse
en el empleo y la empleabilidad se han acentuado con la reciente crisis.
130
Pobreza y exclusión social
Fuentes
1. Fuentes primarias: Documentos de la Unión Europea
1.a. Documentos del Consejo Europeo
* C (1975/458), Council Decision of 22 July 1975 concerning a programme of
pilot schemes and studies to combat poverty, Official Journal of the European
Communities, No L 199.
* C (1985/8), Council Decision of 19 December 1984 on specific Community action
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* C (1986/158), Joint Declaration against Racism and Xenophobia, European
Parliament, Council and Commission, Official Journal of the European Communities,
No C 158.
* C (1989/277), Resolution of the Council and of the Ministers for Social Affairs
Meeting within the Council on Combating Social Exclusion, 29 September 1989,
Official Journal of the European Communities, No C 277.
* C (1989/457), Council Decision of 18 July 1989 establishing a medium-term
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* Wright, V. (1996), “The national co-ordination of European policy-making:
Negotiating the quagmire”, in Richardson (1996).
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Pobreza y exclusión social
Agradecimientos
Esta investigación fue llevada a cabo durante el año 2010 gracias al financiamiento
otorgado por la Comunidad de Madrid al Observatorio para la Inmigración y la
Cooperación al Desarrollo de la Universidad Rey Juan Carlos
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