TEMA 2: La función distributiva del presupuesto público de

XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público
Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008
TEMA 2: La función distributiva del presupuesto público de Argentina
Visión desde el Gasto Público.
DAMIÁN BONARI
Director de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales de la Secretaría de Política
Económica del Ministerio de Economía de la Nación
Eduardo Delle Ville: Muy bien, Alberto, muchas gracias. Invito a los señores
participantes a que escriban en los papeles que les hemos dado, las preguntas, las
inquietudes que cada uno de ustedes tiene sobre esta disertación del Doctor Porto.
Vamos a dejar el periodo de preguntas ese, para el final. Tengo el gusto ahora de
presentar a Damián Bonari.
Damián es Director de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales de la Secretaría
de Política Económica del Ministerio de Economía de la Nación. Es Licenciado en
Economía de la Universidad Nacional de Buenos Aires y es Master en Economía y
Políticas Publicas de la Universidad Di Tella. Es docente de Economía del Sector
Público y Política Económica. Es autor de diversas publicaciones sobre Caracterización
y Análisis del Gasto Público, Protección Social, Evaluación de Programas Sociales,
Incidencia Distributiva de las Políticas Públicas y Gasto Público dirigido a la Niñez. A
su vez ha sido conferencista en diversos seminarios y reuniones profesionales
nacionales e internacionales. Finalmente en el año 2003 obtuvo el Premio Fulvio
Salvador Pagani de la Fundación Arcor por el libro “El Gasto Público Social en la
Argentina: Diagnóstico y Perspectivas”. Damián, la palabra.
Damián Bonari: Como es habitual primero quiero expresar mi agradecimiento por la
invitación a la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera
Pública (ASAP), gracias Eduardo y al resto de los colegas. Compartir una exposición
con el Doctor Alberto Porto (de quien he sido alumno) y el Doctor Juan Carlos Gómez
Sabaini es, obviamente, para mí un orgullo y un honor, como también lo es poder
compartir con ustedes estas reflexiones sobre el tema referente a la función distributiva
del presupuesto público en la Argentina, desde la visión del Gasto Público.
Sólo para recordar, quiero mencionar que estoy a cargo de una oficina, dependiente de
la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía, que desde hace
muchos años trabaja en la evaluación del impacto distributivo de la política fiscal.
A su vez en la preparación de esta presentación colaboró conmigo Luis Casanova, que
es integrante de la Dirección.
La presentación está estructurada en tres partes. La primera de ellas presenta un marco
conceptual de análisis, delimitando el tema a la intervención del Estado con fines
distributivos, y dentro de este tópico, obviamente, voy a presentar un marco conceptual
para el análisis del Gasto Público. Esto va a ser mucho menos que la clase magistral que
nos dio en pocos minutos el Doctor Porto.
XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público
Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008
Luego, presentaré una caracterización de la Argentina en estos temas, tanto en el
aspecto distributivo, sobre la base de los datos de la distribución del ingreso, como en la
evolución y estructura del Gasto Público Social. Mi idea es arribar a una cuantificación
del impacto distributivo de este gasto.
Por último, compartiré con ustedes una serie de reflexiones.
Entonces, para avanzar vamos directamente al primer punto, el marco de análisis.
Déjenme simplemente recordar que el Doctor Porto hizo una mención muy en detalle de
todo esto, indicando que existen razones en la teoría que justifican la intervención del
Estado en la economía. Éstas esencialmente tienen que ver con cuestiones asignativas,
en particular todo lo que hace a la corrección de las fallas del mercado. Dentro de esto,
sintéticamente, menciono: competencia imperfecta, mercados incompletos, información
imperfecta, externalidades, etc. Por otra parte, también hay, naturalmente,
consideraciones de equidad o justicia social. A su vez, en teoría, el objetivo del Estado
es maximizar el bienestar social. Este se revela (la función de bienestar social), en
países democráticos, en el momento de elegir; y es el gobierno, a través del Estado, el
que debe maximizar este bienestar.
Esto lo voy a pasar rápido ya que anteriormente hubo mucho más detalle, también está
relacionado con la multiplicidad de objetivos que, como también se describió, Musgrave
agrupa en: ajustes en la asignación de recursos, todo lo que hace a la rama de servicios,
ajustes en la distribución de ingreso y la riqueza, lo que es la rama de la distribución, y
obviamente, lo que hace a la rama de estabilización económica.
Entonces, ya adentrándonos en las cuestiones referidas a las concepciones de equidad,
donde trataremos los aspectos de igualdad de resultados, relacionado principalmente
con la igualdad de ingresos, y la igualdad de oportunidades. Sobre esto volveré más
adelante. Además, también repasaremos los conceptos, comentados previamente por el
Doctor Porto, de equidad vertical y equidad horizontal.
En cuanto al concepto descriptivo, en la consideración de la desigualdad, se estudian la
distribución personal, la distribución funcional y la distribución regional. A mi me va a
tocar, esencialmente, hablar de la distribución personal.
Sabemos que la intervención del Estado en la economía en términos de equidad se
puede hacer a través, esencialmente, de estas herramientas. La primera de ellas es la
política fiscal, la segunda la política monetaria y luego la política regulatoria.
En cuanto a la política fiscal, esencialmente, está el pilar en lo que hace a la recaudación
y, por otro lado, al Gasto Público.
Como se mencionó anteriormente, en la definición de la política fiscal están
interactuando constantemente los tres niveles de gobierno.
Luego tenemos la política monetaria, que corresponde sobre todo obviamente, al
gobierno nacional, mientras que en la política regulatoria vuelven a estar presentes los
tres niveles de gobierno.
XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público
Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008
Estos tres ejes, estas tres herramientas influyen en términos de equidad en lo que hace el
Estado a través de la economía.
Como sabemos en esta presentación voy analizar cuál es el impacto distributivo del
Gasto Público. Entonces, surge la pregunta ¿Qué instrumentos tenemos para mejorar la
distribución del ingreso desde el Gasto Público?
Sabemos que el Gasto Público Social constituye uno de los mecanismos con mayor
incidencia en el bienestar de las personas, y unos instrumentos más explícitos para
mejorar la distribución del ingreso. Esto es lo que voy a intentar demostrar luego con
los resultados.
No obstante, aunque si bien con menor participación dentro del Gasto Público Total,
también los subsidios a los servicios públicos, en particular todo lo que hace a las
transferencias en los servicios económicos, también constituyen mecanismos de
redistribución. Luego avanzaré sobre este tema.
Entonces, más explícitamente cuando nos referimos al Gasto Público Social, a modo de
definición, sabemos que está pensado para mejorar las condiciones de vida de la
población, promover su bienestar colectivo, promover la distribución del ingreso, la
formación de capital humano y la protección de los grupos más desfavorecidos. Todo
eso se hace a través de lo que conocemos como, utilizando esencialmente la
clasificación funcional, el Gasto Público destinado a la educación, a la salud, a la
vivienda, al agua potable, todo eso es parte de lo que se denomina como sectores
sociales. Pero también están los seguros sociales y todo lo que hace a la presencia de
obras sociales, PAMI, la previsión social, las asignaciones familiares y el seguro de
desempleo.
Siempre suelo usar esta filmina, en realidad para mí una configuración de análisis del
gasto público social, al menos nosotros quisiéramos tener todo este cuadro que voy a
detallar en este momento sobre el tablero.
Entendemos que más allá de la importancia que uno le pueda dar al Gasto Público
Social desde el punto de vista político, económico y social, naturalmente, lo que
siempre habría que tener bien claro ante todo es cuál es su nivel, evolución y
características.
Algo mencionó el Doctor Porto al respecto. Lo presentado en esta diapositiva parece
quizás muy elemental, pero pensar que uno tiene todo esta información no es tan fácil,
sobre todo en un país federal donde tenemos un productor de información como es el
Gobierno Nacional, pero tenemos otros 24 productores de información también
esenciales que son las provincias y tenemos más de dos mil municipios que también
producen información. Y como explicaba el Doctor Porto anteriormente, en un país
federal en el que hay tres niveles de gobierno toda esta relación fiscal es compleja.
Entonces, el primer paso que consiste en analizar el nivel, evolución, y la
caracterización de todo el Gasto Público es un trabajo bastante complejo, y esto lo
llevamos adelante desde la Dirección.
XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público
Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008
Después, si uno cuenta con toda esa información, sigue el análisis del Gasto al menos en
estos dos pilares que siempre se ponen en teoría, como la “equidad”, que es lo que
vamos a hablar ahora, y también la “eficiencia”. Dentro de este aspecto es más débil la
presencia de los estudios en cuanto a eficiencia o productividad del Gasto Público.
Detrás de todo esto, en realidad la discusión siempre yace en, cuando pensamos en
Gasto Público y sobre todo en Gasto Público Social, en que cada vez que uno diseña un
programa o una política, tiene que tomar algunas decisiones básicas, pero complejas. La
primera de ellas es como provee el Gasto Público Social, y ahí tenemos la disyuntiva de
si lo hacemos en forma monetaria o si lo hacemos en especie; luego, como decía
también el Doctor Porto, el dilema entre si focalizamos o universalizamos; y finalmente
la alternativa entre si descentralizamos o centralizamos. No obstante, si fuésemos
solamente los que trabajamos en el Estado los que podemos ver todo esto, sería quizás
un poco más simple el proceso, pero esto no es así. Adicionalmente existen muchos
grupos de interés, y también la sociedad civil que pueden, en algún punto, incidir en la
configuración de algunas de las políticas, en particular algunas de las sociales.
Por último, como suplemento, hay siempre presente un trabajo de evaluación tanto ex
ante, durante y ex post.
Entonces, para entrar en el segundo punto e intentar caracterizar esto que mostré
rápidamente en términos teóricos, déjenme recordarles qué es lo que ha pasado en
términos de distribución personal del ingreso en la Argentina en los últimos años.
Como se muestra ahí en el gráfico, elaborado sobre el coeficiente de Gini en cuanto al
ingreso per cápita familiar, en una serie que va desde el 92 hasta la actualidad,
observamos como ha aumentado la desigualdad en forma importante en la Argentina
durante toda la década pasada hasta quizás lo peor de la crisis allá por el 2003.
Partíamos de un valor del coeficiente de Gini de 0,45 y llegamos a uno de 0,53. En este
periodo aumenta más de ocho puntos el coeficiente de Gini. Luego a partir de 2003, el
peor momento de la Argentina en su historia términos distributivos, comienza a
revertirse la tendencia alcanzando el coeficiente de Gini en la última medición el valor
de 0,48. Esto también se verifica en otro tipo de indicador. En el típico ratio del decil 10
sobre decil 1 pasa lo mismo. Eso está todo publicado, así que lo pueden ver en la página
del INDEC.
¿Qué le pasa a la Argentina en comparación con el resto de los países de la región? Si
uno ve los datos de largo plazo, comparados no solamente con la región sino con el
resto del mundo, lo que se observa es que la Argentina, evidentemente se ha
latinoamericanizado en los últimos años. Probablemente es el país que más ha
empeorado sus indicadores de tipo distributivo, en particular lo que hace al coeficiente
de Gini. Fíjense a principios de los noventa nosotros somos, dentro de la región, uno de
los países con la mejor distribución del ingreso. De hecho fíjense que la Argentina a
principios de los noventa en el ranking es el número 3 de la región, ordenado en forma
descendente. Siempre Uruguay es el mejor, está en el número 1 y luego Brasil está en el
peor. Ahora si uno ve lo que pasó en el tiempo el Gini aumentó en 7,7 puntos, y es el
mayor aumento en toda la región. Obviamente esto puede estar sesgado porque el
número se obtiene justo a principios de los 2000, que, como comentaba recién, después
XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público
Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008
registra una reversión importante. Pero tomé esos datos porque necesitaba un periodo
comparable.
Entonces tenemos eso en cuanto a lo que vemos en términos distributivos. Ahora la otra
pata de este análisis es lo que tiene que ver con lo acontecido con el Gasto Público, y en
particular al Gasto Público Social. Las cifras que observamos en las barras amarillas del
gráfico es la evolución del Gasto Público Social Consolidado en los tres niveles de
gobierno, y están expresadas en millones de pesos corrientes. Luego, en la línea roja
encontramos el Gasto Público Social Consolidado en términos del Producto Bruto
Interno. Ahí lo que vemos es que entre 2000 y 2001 el gasto ha registrado caídas; en
2002 el Gasto Público Social Consolidado comienza a recuperarse, registrando a partir
de 2003 tasas de crecimiento que superan los dos dígitos. De hecho si vemos entre 2002
y 2007 el gasto aumentó más de 215 por ciento, pasando de alrededor de los 62 mil
millones allá por el 2003 a 187 mil millones de pesos en 2007 (en base a estimaciones
todavía provisorias). En términos del producto, naturalmente y como es habitual en este
tipo de crisis, desciende el Gasto Público Total, así como también el Gasto Social,
aunque menos que el resto del Gasto Público. Luego comienza a recuperarse
fuertemente llegando a la última parte de los datos a 23 puntos del producto.
Ahora bien, ¿Qué representa este Gasto Social dentro del total del Gasto Público? Ahí
lo que observamos es que siempre ronda los 60 puntos, un punto más, un punto menos,
y naturalmente, a lo largo de esta serie corta entre 2000 y 2007 se dan algunos trade-off.
Vemos que es el mayor componente y que su participación dentro del Gasto Público
Total aumenta durante la crisis. Este es un trade-off con respecto a los servicios de la
deuda (momento en el que el país dejó de pagar buena parte de éstos). Luego cae en
2005 y vuelve a aumentar fuertemente en el 2007, sobre todo por lo que acontece con el
gasto en Previsión Social que mueve mucho el Gasto Público Social. Hay también,
evidentemente, un aumento importante del Gasto Público en Servicios Económicos. Se
observa que en la primera parte de la serie el Gasto Público en Servicios Económicos
rondaba los cinco puntos porcentuales mientras que en la última parte de la serie
representa doce puntos del total del Gasto Público.
Más en detalle, podemos observar todas las funciones que hay dentro de esos
aproximadamente sesenta puntos de Gasto Público Social. Como se muestra en los
grandes números en la distribución porcentual, ahí tenemos que tanto Salud, Previsión
Social, y Educación y Cultura, en todo el periodo son las que se llevan buena parte de
este Gasto Público. En particular Previsión Social al principio de la serie representaba
37 puntos del gasto, luego fue bajando esa participación y al final se recupera con todos
los planes nuevos a partir del 2007.
Educación y Cultura y Salud siempre rondan por encima de los veinte puntos, o sea
entre estos tres mueven gran parte del gasto público. Pero también hay que destacar la
participación de Trabajo en el periodo 2002/2005, producto de la implementación del
Plan Jefes, entre otros programas.
La participación de Promoción y Asistencia Social, que al principio era 4 puntos y
después va subiendo a lo largo de toda la serie llegando a 7,44 en el 2007, y eso son los
planes implementados desde el Ministerio de Desarrollo Social esencialmente.
XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público
Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008
Por su parte, la participación de Vivienda y Urbanismo fue sujeto a ajuste al principio
de la década, también consecuencia de la crisis, y luego empezó a recuperar terreno
llegando a 5 puntos vía los Planes Federales de Vivienda, etc. al final de la serie.
Como también comentaba el Doctor Porto, detrás de todo esto hay quizás una
característica clave en la Argentina, y es que tenemos una importante superposición de
responsabilidades en la asignación del Gasto Público. Ahí puse un gráfico donde
muestro esencialmente algunas de las funciones y dividido en cuatro conceptos:
planificación y coordinación, provisión, regulación y financiamiento. Y prefiero no
entrar en detalle ahora. Lo dejo en la presentación igual, pero observamos que hay
muchas cruces y quizás debería haber menos. Probablemente sobre esto podamos hablar
luego.
El Gasto Social es un gasto que está ejecutado, financiado, regulado, provisto por los
tres niveles de gobierno muchas veces al mismo tiempo y eso requiere coordinación.
Esto último lo vemos justamente, por nivel de gobierno, en grandes números, en la torta
que está ahí a la izquierda. Se sabe que el Gasto Público Social ejecutado en el nivel de
gobierno nacional ronda los 50 puntos, 49,76 en el último dato que contamos de 2007.
Los gobiernos provinciales un poco por encima de los 40 puntos y le corresponde a los
gobiernos municipales alrededor de 8 puntos.
No obstante, existen diferencias en la estructura por función del Gasto Público Social
Consolidado, y esto se deriva de las diferentes responsabilidades que mostraba en la
filmina anterior. Si vemos ahí, Educación y Cultura está sobre todo su ejecución en
manos de los gobiernos provinciales. En Salud es un poco más parejo sobre todo por la
presencia de los seguros sociales en la Nación; pero también está toda la provisión de
servicios de salud en las provincias.
En Promoción y Asistencia Social hay una importante participación del sector público
provincial. Y, en la parte del gasto público en Previsión Social sobre todo el que ejecuta
el gasto es el gobierno nacional.
En grandes rasgos lo que uno observa en esta distribución de porcentajes es que las
provincias tienen en su responsabilidad buena parte de lo que hace a la inversión en
capital humano, con todo lo que eso implica en términos de futuro y desarrollo.
Una vez que hemos visto cómo ha evolucionado y cómo se ha caracterizado este Gasto
Social en los últimos tiempos déjenme contarles cuál es el instrumento que usamos para
efectivamente analizar el impacto distributivo de este gasto público. Sobre esto, algo
también avanzó el Doctor Porto. Esencialmente, lo que usamos es un análisis de
incidencia. Ésta es una herramienta útil, que obviamente tiene sus limitaciones, y
requiere trabajar en cuestiones de tipo micro con lo cual hay que embarrarse mucho con
los datos.
Esta metodología consiste fundamentalmente en asignar el gasto de un determinado
programa por niveles de bienestar, en función de la distribución de los individuos que
reciben sus beneficios. De este modo, la progresividad de la política depende de dos
XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público
Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008
cosas: la primera de ellas es cómo usa cada uno de los estratos sociales los servicios
financiados por el Estado, esto es cómo se comportan los hogares o las personas, y por
otro lado, es cuál es la distribución que hace el Estado de ese gasto público, que es el
comportamiento del Estado. Hay que unir las dos cosas para hacer este análisis.
Lo que nos dice esta técnica es que a través de esto nosotros contamos con la
posibilidad de hacer un monitoreo de tipo ex-post del impacto del Gasto Público Social
en la distribución de bienestar en la población. Esto nos lleva a dos posibilidades de
evaluación, la primera de ellas la evaluación de los efectos de una política social
existente, pero también podemos evaluar los efectos de un cambio en una política social
existente.
En esta línea, paso muy rápidamente, la Dirección ha hecho varios trabajos, que tienen
allí en la filmina. Hicimos un trabajo de impacto del Gasto Público Social en el 94 otro
en el 99. En este último, que publicamos en el 2002, pudimos trabajar sobre la base de
la anterior encuesta de gasto de los hogares con el subsidio neto tanto en Gasto Público
Social, como la parte impuestos, o sea pudimos sacar el Gini efectivo y no usar
supuestos de tributación. También hemos trabajado en el 2004 en un análisis acerca de
los beneficiarios del Gasto Público Social.
Como decía el Doctor Porto, acá no es que hemos inventado nada en si mismo, sino que
esto viene de larga data. El nombraba el primer trabajo allá por el 63 del doctor
Herschel, pero también ha habido otros, creo que todos son interesantes y todos van
aportando cosas en cuestiones de tipo metodológicas, así que bueno, ahí tienen una lista,
no exhaustiva, pero creo que es fundamental para los que quieran trabajar sobre estos
temas.
Muy bien, ¿cuáles son los principales resultados que hemos obtenido por lo menos hasta
el trabajo último que hizo la oficina?
Esencialmente, lo que veíamos es que el Gasto Social Consolidado es pro-pobre. Entre
el 86 y el 90 encontramos una disminución de la concentración en los estratos más
pobres por caída del gasto más redistributivo, la caída en términos relativos de la
educación básica, salud y promoción social). Entre el 91 y el 2000 hubo un aumento de
la concentración en los estratos de menores ingresos por incremento del gasto en
educación y salud.
En lo que respecta a la carga impositiva, se verificaba hasta principios de la década que
la misma era ligeramente regresiva, pero había un aumento leve de la concentración en
los estratos más ricos por mayor recaudación de impuestos a las ganancias. Después
seguramente Gómez Sabaini hablará de cómo fue cambiando esto en el tiempo.
Entonces, de lo que por lo menos podíamos estar seguros, que de esta parte, de esta
herramienta que cuenta el Estado, sólo de esta herramienta, el resultado neto del proceso
de gasto e impuestos es de tipo progresivo.
XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público
Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008
Esto también se puede reflejar no solamente en lo que pasa, lo que ha pasado en la
Argentina, sino también en la evidencia internacional. Tomando una fuente clásica en
estas cosas, como es la CEPAL, ahí lo que vemos en este gráfico es en el eje de
ordenadas el impacto distributivo en salud y en el eje de abscisas el impacto distributivo
en educación. Naturalmente, ahí Argentina, si alcanzan a verlo, está ahí en el punto
inferior izquierdo del cuadrante que acabo de marcar. Vemos que hay una serie de
países que tienen políticas que tienen mayor impacto distributivo. La que mejor
políticas tiene de impacto distributivo es Costa Rica. Chile tiene también mejores
políticas sobre todo en educación y también en salud, también Uruguay y Colombia.
Brasil, por ejemplo tiene políticas en educación con menos impacto distributivo que
nosotros pero mayor en términos de salud, etc., etc.
Pero está claro que en todos estos países el Gasto Público Social aumenta el bienestar de
la población, y desde un punto de vista analítico es progresivo.
Entonces, en el último análisis que hicimos allá por el 2004, también usamos la
metodología que les comentaba anteriormente, en realidad, ahí teníamos un problema
porque la última encuesta que se podía usar era la de Condiciones de Vida 2001 que
había publicado el SIEMPRO. No teníamos una encuesta más actual como esa, entonces
hicimos un trabajo de micro simulaciones hacia el 2003. En realidad esto obviamente
debilita la calidad de la información, pero de alguna forma queríamos tener presente que
había pasado pre-crisis y post-crisis.
Trabajamos sobre el gasto en todas las áreas que antes les comenté. La única que no
trabajamos es Previsión Social, y eso es habitual en los trabajos de incidencia sobre todo
porque la Previsión Social no tiene, al menos generalmente, efectos de tipo
redistributivo porque está asociada a la vida de cada uno y obviamente el importante
peso de la Previsión Social sesgaría mucho los resultados.
A continuación les expongo las etapas básicas que uno lleva adelante en un trabajo de
este tipo. Lo primero que tenemos que hacer es ordenar a los individuos por algún
indicador de bienestar, por ej. el ingreso per cápita familiar, o cual fuera, ingreso
equivalente. Luego tenemos que estimar quiénes son los beneficiarios de cada uno de
los programas, para eso hay que meterse de lleno en esas encuestas, chequear las
preguntas, ver quién usa, quien no usa el Gasto Público, quién se beneficia del Gasto
Público. Por último, tenemos que distribuir el costo del programa de acuerdo con la
distribución de los beneficiarios obtenida en el punto anterior.
Como les decía, y yo creo que esto siempre es importante, hay que tener en cuenta que
estas metodologías también tienen sus limitaciones. Fundamentalmente son estas cinco,
por lo que hay que tener cautela al momento de analizar los resultados. El primero de
ellos es que trabaja solamente sobre efectos de primer orden y no sobre los de segundo
orden, es decir, no ve las externalidades que hay detrás de todo esto. El valor del
servicio prestado para individuos coincide con el costo de provisión del mismo,
tomamos el gasto y le ponemos el gasto, suponiendo que él piensa que es todo eso.
Trabajamos sobre promedios (como siempre saben los sesgos que traen los promedios),
y no sobre el beneficio marginal. Luego, no consideramos posibilidades de filtraciones
en la provisión del gasto. Por último, también se comentó anteriormente, se ignora la
XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público
Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008
calidad del producto y servicio consumido. Entonces, simplemente hay que tener
cautela al momento de utilizar estos datos.
La forma clásica de ver los resultados de un análisis de incidencia tiene que ver,
fundamentalmente, con dos conceptos pensados en términos absolutos: asignación del
Gasto Público, esto es, si el gasto es pro-pobre o pro-rico, y pensarlos en términos
relativos con respecto a la distribución del ingreso: el gasto puede ser regresivo o
progresivo. Se parte, naturalmente, de una clásica curva de Lorenz, no sé si se ve bien,
pero es la que es de color rojo entre progresivo y regresivo, lo mismo se observa en el
otro gráfico. La curva de Lorenz es obviamente la de distribución del ingreso; las otras
curvas son las curvas de distribución de Gasto Público. Si está por encima de la curva
de Lorenz el gasto es de tipo progresivo; si está por debajo de la curva de Lorenz es de
tipo regresivo. En el otro caso, ambas curvas, ahí se muestra, están por encima de la
curva de Lorenz. Ahora, si está entre la curva de Lorenz y la de perfecta igualdad el
gasto es de tipo pro-rico, es decir, en forma absoluta va a los quintiles o a los más ricos
de la población, y si está por encima de la curva de perfecta igualdad es el gasto es propobre.
Entonces estos son los conceptos que vamos a utilizar ahora para determinar los
resultados.
En grandes números, o por lo menos en estas curvas, el impacto agregado del Gasto
Público Social, que hemos observado en el último análisis que elaboramos, dice que el
Gasto Público Social de Argentina es esencialmente pro-pobre, pero que hay alguna
diferencia entre el Gasto Público en Sectores Sociales, donde encontramos el gasto en
educación, salud, que es efectivamente pro-pobre, y el Gasto Público en Seguros
Sociales que es de tipo pro-rico. Ahí se puede ver en las curvas.
Visto más en detalle, y utilizando los clásicos índices para medir todo esto, lo que
observamos es que el Gasto Público Social es progresivo y por ende reduce la
desigualdad del ingreso.
Ahora, ¿Qué magnitud tiene este impacto igualador? Como pueden ver ahí en el gráfico
de abajo, en el primero de ellos se usa el índice de concentración, el segundo es el
índice de progresividad, también conocido por su creador el índice Kakwani, luego se
hace una comparación del gasto en porcentaje del ingreso disponible y se mide el
impacto distributivo.
Partimos de un índice de Gini, que está en la primera columna, de 54,0. El impacto
distributivo de todas estas políticas, las de de todo el Gasto Público Social, hacen que el
Gini pueda bajar 9,2 puntos, es decir, pasa de 54,0 a aproximadamente 45,0. Ahora
bien, hay diferencias entre el impacto del Gasto Público en Sectores Sociales que lo
hace bajar 7,9 puntos, con respecto a lo que hace el Gasto Público en Seguros Sociales
que hace bajar el Gini en 1,3.
XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público
Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008
Si analizamos más en detalle aún, es posible ver el gasto en términos de todas las
funciones. Ahí observamos que naturalmente hay algunos gastos que tienen impacto
distributivo mayor, esencialmente todo lo que hace a la educación elemental, también lo
que hace a la atención pública de la salud, la promoción y asistencia pública, y
naturalmente el programa Jefes y Jefas de Hogar. Ahí está, en la última columna, la
contribución a ese impacto distributivo del Gasto Social asociado a educación elemental
(1,4), atención pública de la salud (1,6), asistencia social (1,3) y Plan Jefes (1,3). Como
verán hay distintos resultados para cada una de las funciones, más adelante si quieren
podemos ver esto en detalle.
Esto, simplemente para terminar de mostrarlo en forma gráfica. Del lado de la izquierda
está el índice de concentración, después están puestos todos los gastos que son propobres. Fíjense ahí las diferencias de esas barras, el más pro-pobre de todos los gastos
públicos es el programa Jefes (basado en información del año 2003). Luego, le siguen el
resto de programas de empleo, el seguro de desempleo, etc. Por otra parte, del otro lado
del gráfico se presenta la contribución al impacto distributivo. Los que más contribuyen,
una vez más, es el Programa Jefes, es el que tiene más alto índice de impacto
distributivo en conjunto con atención pública, educación elemental, etc.
Ahora bien, ¿Qué pasa si vemos esto en términos de una clasificación de gasto por nivel
de gobierno? Ahí lo que muestro es una comparación entre las últimas dos encuestas
disponibles a ese momento, es decir, la encuesta de condiciones de vida y la encuesta de
desarrollo social, del 97 y 2001, respectivamente. Como vimos el gasto en educación
como un todo, es esencialmente pro-pobre, pero entre un punto y el otro se convirtió en
un poco menos pro-pobre. En particular con respecto a cada una de las funciones, la
educación elemental, que como dijimos es pro-pobre, también disminuyó su grado de
pro-pobre. Por su parte, educación media aumentó su grado de pro-pobre entre estos dos
puntos y la educación terciaria y universitaria, que presenta un carácter pro-rico, aún se
convirtió en un poco más pro-rico.
Lo mismo pudimos analizar para el sector salud. Esencialmente el sector salud es casi
de tipo proporcional y es un poco más proporcional entre esos dos puntos de la serie.
Como dijimos antes el gasto en atención pública es pro-pobre. Si lo queremos ver en
grado de focalización, más pro-pobre es en los municipios, en las provincias un poco
menos y en la nación es menos pro-pobre. Obviamente, esto depende del tipo de
responsabilidades que tiene cada nivel de gobierno. El gasto en obras sociales es de tipo
pro-rico. El gasto en el PAMI también es de tipo pro-rico y se convirtió en más pro-rico.
Obviamente lo de rico y pobre es en términos relativos. Es decir, no es que hay ricos y
pobres, lo pensamos de otra forma, esto es en términos relativos en lo que hace a toda la
distribución del ingreso.
Entonces, como no contamos con una encuesta actualizada que nos permita realizar un
trabajo de incidencia en términos de gasto e impuestos, mientras tanto, lo que hicimos
fue simular qué pudo haber pasado con el impacto distributivo del Gasto Público Social
en los últimos años.
XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público
Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008
De esta forma estamos dejando de lado los cambios en la distribución del ingreso, o sea
el Gini pre-gasto, así como el diseño de implementación de políticas, es decir no
consideramos si las mismas variaron en términos de focalización, cobertura, etc. De
modo tal que el presente análisis no debe ser considerado como un diagnóstico
definitivo, sino tan solo una reflexión de posibles signos que pudo haber tenido las
políticas publicas en términos de impacto en los últimos años.
Ahí lo que hicimos es una agrupación muy simple, en término de efecto distributivo,
sobre la base de los índices de concentración. Hicimos cuatro cortes, determinamos
cuáles políticas tenían efecto distributivo muy alto, con los que tengan el índice de
concentración menor a -28,4, no voy a entrar en detalles. Ahí teníamos al Plan Jefes, a
los programas de empleo y seguro de desempleo, pensiones no contributivas, etc.
Otro conjunto corresponde a los programas que tenían efecto distributivo alto; aquí
tenemos atención pública de la salud, vivienda y urbanismo, etc. Luego tenemos dos
grupos más para los programas con impacto distributivo moderado y bajo.
Primero entonces vemos que pasó con el gasto en si mismo. El gasto asociado a estos
programas de mayor impacto distributivo, tanto muy alto como alto, fue el que más
aumentó, en esta serie 2000 a 2007. Aumentó un 162 por ciento, 46 mil millones entre
2003 y 2007. El gasto asociado a programas de bajo impacto distributivo, aumenta un
31 por ciento y un 32 por ciento, o sea mucho menos, en 2006 y 2007 respectivamente.
El gasto en Previsión Social registra aumentos del 28 por ciento, 50 por ciento, en 2006
y 2007 respectivamente. Aumentó mucho el gasto en Previsión Social sobre todo en el
último año.
Entonces, eso fue lo que pasó con el gasto. Ahora ¿que pasó con el impacto
distributivo? Este gasto asociado a aquellos programas que tienen un mayor impacto
distributivo aumenta su participación en 2002 y se mantiene elevada en todo el periodo
entre 2003 y 2006. El gasto asignado a la función de Previsión Social disminuye su
participación entre 2000 y 2006 y se recupera fuertemente en 2007. Esto, como todos
conocen, es parte del programa de Inclusión Previsional.
Si lo vemos esto también clasificado en niveles de gobierno observamos que los
gobiernos provinciales ejecutaron en 2007 el 64 por ciento y el 72 por ciento del Gasto
Público Social Consolidado con muy alto y alto impacto distributivo, respectivamente.
Entonces, nuevamente ahí tenemos que ver lo que hace a esta diferencia entre los
niveles de gobierno y su responsabilidad con respecto al impacto distributivo. Ahí
vemos los valores, lo que estamos observando es que gran parte del presupuesto con
potencial redistributivo está en manos de los gobiernos provinciales, esto es explicado
por el peso de sus presupuestos en educación y en salud y vivienda.
Luego, el índice de impacto distributivo del presupuesto. Esto se define con una fórmula
de Reynolds - Smolensky, que esta ahí, no voy a entrar en ese detalle.
Ahí lo que vemos es, si consideramos que quedó igual el índice de Kakwani de
concentración del gasto, vemos que aparentemente el Gasto Público Social tuvo que
haber aumentado su impacto distributivo sobre todo en los últimos años.
XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público
Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008
Hay un trabajo que hicieron Gasparini y Cruces en el CEDLAS que tratan algunas de
estas cuestiones presentadas de manera similar. Utilizando esos nuevos índices para
coeficiente de Gini y de Kakwani que ellos obtuvieron, es posible argumentar que
efectivamente el Gasto Público Social tuvo que haber aumentado el impacto distributivo
en los últimos años, lo que es explicado por este aumento del Gasto Público Social con
respecto al ingreso disponible.
Muy bien, entonces ya para terminar déjenme compartir con ustedes algunas
reflexiones. La primera de ellas, y quizás a modo de resumen, como hemos visto, el
presupuesto de gastos cuenta con un poderoso instrumento redistributivo que es el
Gasto Público Social.
Hemos visto con algún tipo de evidencia, que, aparentemente, ha aumentado el impacto
distributivo en los últimos años. No obstante hay que tener cuidado con estas
reflexiones, estamos dejando fuera de análisis cosas muy básicas como ser cómo ha
evolucionado la distribución del ingreso, factores que operan las decisiones de uso de
los bienes y servicios provistos por el Estado, así como los cambios en las políticas
sociales. Todos estos factores deben ser considerados con algún tipo de cautela.
No obstante, ¿qué es lo que pensamos con respecto a algunos trabajos que habría que
hacer en el futuro, en particular en los trabajos de incidencia distributiva? En primer
lugar considero que es necesario tener presente que todo el gasto impacta en la
distribución del ingreso. Entonces, en los próximos trabajos, y está dentro de nuestras
próximas actividades, hay que contemplar el gasto en la finalidad servicios económicos.
Allí encontramos los nuevos mecanismos de subsidios a los usuarios de servicios
públicos y los subsidios a las empresas de servicios públicos. Los mismos representan
un mecanismo para ampliar la cobertura y garantizar que las personas de menores
recursos puedan hacer uso de los servicios, entonces también tiene un impacto
distributivo. Se puede avanzar un poco más sobre eso.
El segundo punto, y también apoyando lo que decía el Doctor Porto, creo que hay que
seguir trabajando con el tema de los distintos niveles de gobierno, en particular los
gobiernos subnacionales que registran grandes disparidades. Encontramos en el país
provincias de muy buenos indicadores y provincias de no tan buenos indicadores. Esto
ameritaría repensar todo el país en forma de sus organizaciones fiscales y federales, no
solamente la base de la coparticipación, sino también a los mecanismos de las
transferencias que hace el gobierno nacional. También hay que pensar en forma mucho
más detallada lo que es la distribución geográfica del gasto público que ejecuta
directamente el gobierno nacional. Los tres mecanismos al mismo tiempo hacen a todo
el Gasto Público Consolidado, y los tres están jugando en aspectos distributivos.
Tomando esos dos puntos, creo que hay que hacer un análisis de tipo integral, Gasto no
Social, mirar las cuestiones fiscales, y trabajar la heterogeneidad de todo este tipo de
cuestiones.
No quería dejar pasar el tema de qué podríamos estar simulando en términos de
subsidios a los servicios públicos y bienes privados. Tomando una base muy vieja que
es la del 96/97, con lo cual es una Argentina completamente distinta, nos estaría dando,
XXII Seminario Nacional de Presupuesto Público
Lunes 20 al jueves 23 de octubre de 2008
sobre la base de esos números, que estos mecanismos de subsidios podrían tener algún
carácter de tipo pro-rico. No obstante, se comprobaría, por lo menos con aquellos datos
asociados al gasto hoy en día, que son de tipo progresivo y tienen un impacto en el nivel
de pobreza e indigencia por su defecto en el nivel de precios.
Ya termino, también, y es esencial que este tipo de trabajos deban ser complementados
obviamente con la otra cara de la cuestión fiscal, la parte del financiamiento sino queda
un análisis parcial por más que contribuye, es lo que esperábamos hacer, es lo que
hicimos en su momento. Y le dejo a Gómez Sabaíni hablar sobre estos puntos.
Pero, volviendo con estas dos últimas filminas al inicio, creo que también amerita
encarar algún tipo de investigación con respecto a la igualdad de oportunidades, no
solamente ver los efectos ex-post de la política fiscal, sino también empezar a ver un
poco las causas que podrían estar generando estas desigualdades.
Finalmente, pensar que las políticas públicas siempre, volviendo también al principio,
están pensadas, las que hacemos desde el punto de vista del gasto o del financiamiento,
para entre otras cosas, mejorar la distribución, hacerla más equitativa, tanto del ingreso
o la riqueza, generar algún tipo de igualdad de oportunidades, y todo eso contribuye a
generar mayor cohesión social. Ahora, si la cohesión social se alcanza, estamos todos de
acuerdo en el modelo, también obviamente podemos volver a trabajar sobre las políticas
publicas y reasignar gasto e ingresos.
Muchas gracias, ante cualquier duda ahí están los datos de contacto.