FORMACIÓN DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS HACIA EL LOGRO
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FORMACIÓN DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS HACIA EL LOGRO DE UN OBJETIVO NACIONAL ÍNDICE I. Introducción 1 II. La formación ética para la gestión pública 2 III. La capacitación en el sector público 4 IV. Objetivos y orientaciones de la capacitación 7 V. La capacitación 9 VI. La experiencia argentina. El Instituto Nacional de Administración Pública 11 VII. La política para la formación de agentes públicos 14 VIII. Conclusión 17 IX. Bibliografía 20 Por Antonio Mario Perez Talamonti FORMACIÓN DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS HACIA EL LOGRO DE UN OBJETIVO NACIONAL Por Antonio Mario Perez Talamonti “Hasta el más valiente de nosotros pocas veces tiene el valor de enfrentarse con lo que verdaderamente sabe” Friedrich Nietzsche I. Introducción Mucho se ha dicho respecto de la ineficiencia del Sector Público y la efectividad de las organizaciones privadas, lo que adelanto –en mi opinión–representa una falacia y sobre todo un discurso armado en pos de tener un estado formado por Funcionarios sin nivel académico, ni formación educativa en la gestión y en la transparencia. El abordaje del presente trabajo se hará desde la visión y la experiencia en la Función Pública en la República Argentina, con propuestas que hacen a la identidad y a trabajar. La presente ponencia tiene por objetivo introducir el debate sobre algunos medios y mecanismos que pueden ser empleados para llevar a cabo la formación educativa de los funcionarios y agentes de la administración pública, siendo necesario observar, para ello, las virtudes y deficiencias que posee la gestión pública de la República Argentina y de los demás países latinoamericanos (en general). Son propuestas para la discusión y el debate, cómo vemos la formación como parte de ese proceso; la capacitación dentro del proyecto formativo y, en definitiva, el rol que pensamos el Estado debe tener. La capacitación y el aprendizaje de nuevas tecnologías y herramientas de gestión no pueden estar disociadas de una cultura pública que rescate la buena memoria y proponga nuevos desafíos al Estado. Para comenzar este camino, es necesario, empero, dar una batalla cultural, la más difícil de las batallas, porque es en ese plano en donde comienzan los obstáculos para una práctica de recuperación y fortalecimiento del Estado. También resulta necesario introducir cuestiones que hacen a la ética en la Función Pública y a la relación con los partidos políticos, en especial cuando se desempeñan en los cargos funcionarios provenientes de ellos. 1 En principio deben establecerse los objetivos, los principios y los valores sobre los cuales estructurar la acción sobre la formación de los Funcionarios Públicos. Para la formación de los funcionarios públicos, cabe tener presente que no existe visión social posible desde la copia de fórmulas destinadas a empresas con una posición en que la finalidad es el lucro empresario y el enriquecimiento personal, cuando el objetivo es el bien común recién allí afloran las ideas destinadas a la construcción de la identidad nacional. Por una cuestión metodológica y a fin de realizar un razonamiento lógico, es necesario estructurar el pensamiento partiendo de los principios y los valores para luego fijar los objetivos estratégicos de la formación educativa. Cabe preguntarse: ¿cuáles serían, entonces, algunos principios sobre los cuales sería posible constituir un cambio cultural, hoy en y para el Estado?. II. La formación ética para la gestión pública Durante demasiados años, se adueñó de nuestra sociedad una visión superficial del compromiso que se asume cuando se desarrolla la gestión pública. La condición de post-modernidad instaló la idea y la práctica de una ética indolora, minimalista, donde la desdicha, la pobreza o las situaciones de desigualdad eran vistas con condescendencia y, lo que es peor, vividas desde una superficialidad que dejaba un espacio mínimo para los sentimientos altruistas. La ética, la estética, la política y la economía se impregnaron de una misma concepción: el éxito dividía las aguas entre lo que estaba bien o lo que estaba mal. Y el éxito era, por sobre todas las cosas, individual y atado a la maximización del beneficio económico. Todo lo demás era relato nostálgico, o lo que era peor aún, justificaciones de los que fracasaron para esconder su resentimiento. El Estado sería, desde esta perspectiva, un compendio de fracasos: se le achaca su imposibilidad para generar renta y riqueza, la escasa preparación de sus trabajadores, sus tranquilas vidas en busca de la seguridad y su apego a procedimientos tan alejados del glamour de la imagen de los ricos y poderosos. Esta mirada, difundida por los grandes medios de comunicación, por los empresarios exitosos asociados a esos medios y, por los propios gestores públicos, también se ha instalado en los empleados y trabajadores públicos. 2 No es un fenómeno limitado a las “conducciones” del Estado. El hombre común y el trabajador público también se han convertido a esta lógica, que, en última instancia, los pone a ellos mismos en discusión sobre su sentido. Cuando se desarrollan cursos y actividades de capacitación en las que se busca crear la cultura del cambio eficiente, escuchamos frases tales como “esto es así y siempre será así porque es el Estado”, o “todo tarda más porque no somos una empresa privada”, “si trabajáramos en lo privado seríamos más cuidadosos”, etc., etc. En resumen, nosotros mismos hemos adquirido los argumentos de quienes quieren que el Estado deje de ser el garante del bien común. Lo Funcionarios Públicos estamos obligados a formarnos y capacitarnos poniendo en tensión todos los saberes aprendidos y prácticas que aparecen como formas para mejorar la gestión en el Estado, conjuntamente con la realidad del País y específica del Organismo que dirige. Estamos obligados a demostrar con gestión los significados de eficacia y eficiencia pública. Es necesario debatir y concluir acertadamente sobre el significado de los términos “gasto público” e “inversión estatal”, demostrando que la actividad que se cumple en la órbita pública no ocasiona un gasto a la sociedad, sino que es una inversión pública en la eficientización y optimización de sus recursos puestos a disposición de la sociedad para alcanzar el bien común. Así, es necesario llegar a conclusiones sobre los roles de lo que el Estado “debe” o “no debe hacer”, sobre el valor de la mejor capacitación que es la que tiene un proyecto o visión nacional, basados en el propio rol de cada trabajador público y sus compromisos para con la sociedad de la que forma parte. Dar la batalla por una ética pública basada en la responsabilidad es, por lo tanto, la condición primera en un proceso de cambio cultural. Esto implica la recuperación de los valores que se proponen desde la perspectiva del bien común, la equidad y la inclusión. El Estado es, desde esta perspectiva, el espacio que por acción e intervención genera las condiciones para que las posibilidades de despliegue de las capacidades y proyectos vitales individuales y familiares lleguen al mayor número posible de personas. El éxito, para esta ética, es inseparable de la extensión creciente del número de personas que mejoran sus condiciones de vida. 3 Desde esta mirada, la ética de la responsabilidad pública significa un compromiso institucional (funcionarial, directivo y de los trabajadores públicos) que coloca al Estado como la herramienta (quizás la única) que permita a las mayorías acceder a porciones crecientes de inclusión (cultural, social, económica, política), a la vez que promover el desarrollo económico. En esta perspectiva, el éxito es el bienestar del conjunto, el fracaso es una sociedad con creciente desigualdad y pobreza. Se invierte la mirada despreocupada sobre lo que le ocurre a los otros cuando el Estado no se ocupa correctamente y responsablemente de sus funciones. En esta recuperación de ética como responsabilidad, nuestras acciones individuales forman parte de un compromiso no sólo con nuestro trabajo sino con el conjunto de la sociedad. En esta perspectiva, el funcionario corrupto es un delincuente que daña lo que es de todos, el técnico especializadísimo sin conciencia social sobre el rol del Estado es un hombre que ignora la magnitud de los valores que están en juego en su trabajo y el que simplemente “dura” como trabajador público compromete el patrimonio de todos por inacción. Capacitarse sin tener una referencia ética permanente es, en el mejor de los casos, un ejercicio de crecimiento intelectual individual sin sentido social y en el peor, el riesgo de transformarse en herramienta inconsciente de un proyecto minoritario y excluyente. III. La capacitación en el sector público La crisis económica y financiera de los años ochenta profundizó los problemas distributivos y retrasó la provisión de bienes y servicios públicos en la mayor parte de los países latinoamericanos. Cuando en la década del noventa se iniciaron los procesos de reforma del Estado, se presentaron ante agentes y funcionarios de los tres niveles estatales las propuestas de capacitación “post desarrollistas”. Uno de los antecedentes más ruidosos en esta materia fueron las acciones masivas de capacitación que acompañaron la privatización de empresas públicas a principios de los 90: estas acciones llevaron a la población en general y a los agentes públicos en particular a relacionar en forma directa la capacitación con el despido, la única cara que parecía 4 tener la modernización del Estado. Los cursos se visualizaron como parte de las políticas de ajuste, casi como su eufemismo. Posteriormente, durante las etapas de reestructuración y transformación estatal, la capacitación comenzó a percibirse como un proceso diferenciado que respondía a su propia lógica y que podía acompañar proyectos gubernamentales con el fin de fortalecerlos y fortalecer las capacidades del Estado. La reestructuración de la deuda soberana durante la crisis mexicana de 1994-95 ha sido ampliamente estudiada para comprender la forma en que los mercados financieros, el gobierno y las instituciones multilaterales responden a las cuestiones de gobernabilidad. La crisis mexicana dejó como enseñanza la problemática de sostener tasas de cambio fijas en un entorno de movilidad del capital internacional. México no se recobró porque su sistema financiero débil se haya fortalecido con la intervención del Fondo Monetario Internacional (FMI), sino porque se benefició con el incremento de exportaciones a Estados Unidos como resultado del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y el crecimiento acelerado de la economía vecina. Comparada con la crisis de la deuda de los ochenta y con la crisis mexicana de 1994-95, también llamada el “efecto tequila”, ambas son consideradas tener como raíces los imbalances financieros del sector público, a diferencia de la crisis posterior (Asia, Rusia, Sudáfrica, Brasil, etc.) que tiene sus raíces en imbalances financieros del sector privado y que es la primera crisis financiera realmente considerada como global que golpea a las economías de los mercados emergentes. La crisis financiera asiática explotó poco después de que las olas de la crisis del peso mexicano hayan bajado. Por lo tanto, parece que las crisis financieras ocurren más frecuentemente en los últimos años en las economías emergentes, como el caso de México y sus efectos han aumentado la perversidad del capitalismo transnacional. En la reciente primera cumbre del grupo de los 77 (G-77), realmente integrado por 133 países con niveles bajos y en vías de desarrollo de América Latina, África y Asia, los dirigentes condenaron la “corriente neoliberal inhumana”. Asimismo, pidieron la transformación de las relaciones económicas internacionales para que sean más justas y equitativas mediante la ampliación de los beneficios de la globalización, las reformas al sistema financiero internacional a efecto de que esté más orientado a apoyar el desarrollo y a la reducción de la pesada carga de la deuda externa que en algunos países consume de gasto público hasta un 40%. Lo que se requiere es una reducción del servicio de la deuda externa de los países menos desarrollados a efecto 5 de liberar recursos que pueden ser destinados al gasto social y a la inversión productiva. La reforma del Estado en Latinoamérica tiene como causas las recurrentes crisis fiscales, la globalización de los mercados y los procesos democráticos. La reforma del Estado se determina bajo una orientación de liberalización económicofinanciera del mercado, bajo un modelo de Estado mínimo que restringe su papel y limita sus funciones en dichas áreas. Se realiza sin que se tenga una visión clara del papel que debe desempeñar el Estado y de las actividades que deben realizar las entidades públicas de tal forma que determinen su lugar en la reorientación del sector público. La reforma del Estado en Latinoamérica abarca tres períodos: el de ajustes de la balanza de pagos y macroeconómico, la reestructuración de los incentivos y los precios relativos.; el segundo período involucra la privatización y la contratación de un gran número de actividades del Estado que se consideran particularmente comerciables en un mercado; y el tercer período comprende los ajustes institucionales a largo plazo, necesarios para consolidar y mantener las reformas anteriores. Esta última reforma implica dos acercamientos. En primer lugar hay un consenso de que el gobierno debería involucrarse solamente en aquellas áreas donde el sector privado no tiene una ventaja comparativa y, en segundo término, que la expansión selectiva o el fortalecimiento de las actividades gubernamentales se requiere para compensar la baja provisión de bienes públicos, incluyendo los servicios básicos (Rowart, 1999). La Reforma del Estado se enfoca en los procesos de liberalización económica y en la reinvención de las instituciones del Estado para facilitar procesos políticos que garanticen la eficiencia, responsabilidad y participación democrática en el control burocrático gubernamental mediante la reestructuración de incentivos organizacionales como en la reforma al servicio civil de carrera, motivada por la crisis fiscal. La delegación y la descentralización son los principales elementos de esta Reforma del Estado. La gobernabilidad de las instituciones y la sociedad introducen la relación que existe entre el diseño de un aparato de administración pública efectivo y la vigencia de un marco legal efectivo. Sin embargo, es más difícil de realizarla cuando existe una aguda división de partidos políticos, como es el caso de la mayor parte de los países latinoamericanos. Sin embargo la participación popular y la descentralización política son relativamente nuevas en el contexto de los gobiernos locales en Latinoamérica, y no se 6 encuentran exentas de múltiples problemas en la complejidad de un medio ambiente en el que la política es relegada al status de una variable más, debilitando, por lo tanto, el impacto que puede tener una política de descentralización. Cuando a la gente se la involucra en decisiones que les afectan su calidad de vida, su participación apoya y sostiene sus propias decisiones, aseguran el uso más eficiente de los recursos para la satisfacción de las necesidades y se hace más difícil su desvío y mal uso, porque se transparentan y se vuelven más fáciles de detectar. Se busca conocer lo que el Estado debe ser, contenido que, si bien depende del modelo que se proponga en cada caso, remite, invariablemente, a lo instituyente: las nuevas formas de relación Estado-sociedad, las nuevas instituciones, las innovaciones en materia de gobierno y administración. En cualquier caso, es el sujeto que pone en marcha un proceso de formación el que “elige” el objeto de aprendizaje, y por lo tanto, el rumbo que ese aprendizaje debe tomar y el horizonte utópico al que se dirige. Esta es, sin lugar a dudas, una decisión profundamente política. En cada nivel estatal, son sus actores los que deciden qué conservar, qué transformar y hacia dónde ir, definiendo un modelo de Estado. En forma concomitante y para lograrlo definen, explícita o implícitamente, una política de adquisición de competencias, la que, en algunos casos, puede expresarse como una política de formación. Podemos inferir, entonces, que la formación/capacitación en el ámbito público no es ni buena ni mala en sí misma: es una actividad puesta al servicio de políticas de Estado. Una política formativa demuestra una voluntad transformadora de la realidad estatal y social, que busca un cambio cultural que vaya más allá de la mera expresión normativa de las políticas estatales. Antes que el Estado en sí mismo se transforme, es más probable que las relaciones informales de las instituciones del Estado, con la sociedad civil, se encuentren bajo presión para ser reestructuradas, como consecuencia inexorable del cambio cultural que producirá la formación de los funcionarios. IV. Objetivos y orientaciones de la capacitación Hoy por hoy, pasadas las euforias que supo despertar en la década del ’90 “la solución final” en el ámbito público, se observa una suerte de convivencia de todas las 7 corrientes que recomiendan la capacitación como forma de aumentar la eficacia de los Funcionarios públicos en el desempeño de sus roles en el Estado. Para algunos, la capacitación se vincula a la creación de un “Estado técnico”, aquél que supo crear institutos tecnológicos a fines de los cincuenta y a lo largo de los sesenta y que debe prever el desarrollo de carrera de los agentes. Siguiendo esta lógica, pero necesitados de priorizar los saberes que los legitiman, algunos actores de la burocracia buscan un conocimiento cabal del derecho administrativo y la contabilidad pública, de la redacción administrativa y los principios procedimentales. Los reformistas, mientras tanto, le piden a la capacitación que construya las habilidades necesarias para el Estado que, en cada caso, pretenden. En este tiempo, ya quedan pocos casos de quienes sugieren reconvertir agentes en desocupados, claro que muy “competentes” para emprender una búsqueda laboral. Son aquellos tecnócratas de la capacitación que no supieron leer las lecciones aprendidas en los noventa, y que no creen en los hombres y mujeres del Estado como personas capaces de participar de nuevas formas de organizarse y actuar. Por su parte, una democracia debilitada y en crisis está exigiendo contenidos que refieran a las nuevas formas de hacer política, al conocimiento de los nuevos escenarios sociales y a la promoción de la participación. También se busca reflexionar sobre la crisis de representación, las nuevas formas de legislar, las estrategias para gobernar y la consecución del desarrollo humano, lo que obliga a escuchar a dirigentes políticos y sociales, a estudiosos de las ciencias de gobierno, como así también a quienes conforman el llamado campo popular otorgando visibilidad a hombres y mujeres desestimados por un mercado al que ya no le preocupa su participación. Estos marcos de referencia traen aparejados, a la hora de capacitar, contenidos diferenciados y, muchas veces, en conflicto: hay que tener en cuenta que el diseño de un currículum es, básicamente, la expresión de una cosmovisión. Simplificando la cuestión, habrá, por un lado, una tendencia a la preservación del status quo, fortaleciendo el conocimiento acerca de lo que el Estado es (su normativa, sus procedimientos, su lógica), para el correcto desempeño de un servidor público que no está ahí para proponer cambios ni buscar causas a la crónica ineficiencia. Por otro lado, desde las múltiples perspectivas de reforma y desde quienes intentan democratizar un Estado con resabios autoritarios, se busca conocer lo que el Estado debe ser, contenido que, si bien depende del modelo que se proponga en cada caso, remite, invariablemente, a lo instituyente: las nuevas formas de relación Estado8 Sociedad, las nuevas instituciones, las innovaciones en materia de gobierno y administración. V. La capacitación Hoy está cada vez más arraigada la convicción de que la educación constituye una de las armas más poderosas de que disponemos para forjar el futuro. También las administraciones públicas deben asegurar una relación más equilibrada entre el llamado gasto público, al que nosotros denominamos inversión pública en educación y el dedicado a formación continua, facilitando, además, la libre concurrencia en igualdad de condiciones de los distintos operadores de ese mercado de la formación superior. El concepto de calidad debe ser asumido en todos los campos de la formación y, muy especialmente, en las instituciones públicas. Ciertos exclusivismos y privilegios históricos, difícilmente defendibles hoy en día, contribuyen a la carencia de una presión competitiva en algunos sectores de los sectores educativos que permiten malinterpretar o asumir de una manera muy limitada de calidad en formación. Es el elemento fundamental requerido por las normativas para acceder a puestos de conducción pero que habitualmente no se contempla, debido a que pese a la inversión realizada tiende a ocupar un segundo plano al no ser tenida en cuenta por quienes detentan el poder, aunque sea transitoriamente y perjudican no sólo al técnico/profesional, sino a la administración toda. La formación profesional se considera de suma importancia dada la necesidad de tener acceso a una capacitación permanente, tanto general como específica, ya que es importante destacar la necesidad de contar con esos planes para que el profesional y/o técnico pueda desarrollar todo su conocimiento y experiencia en beneficio del organismo donde se desempeñe, que esté permanentemente actualizado y su visión de futuro se maneje tan velozmente como se producen los cambios. Uno de los elementos esenciales de la planificación de la carrera administrativa consiste en la capacitación del capital humano del Estado. De esta forma, la capacitación se convierte en una de las herramientas más importantes para la jerarquización de los profesionales, aunque no es la única. Sin embargo, resulta evidente la limitación en las posibilidades de capacitación de los profesionales dentro y fuera del ámbito laboral, especialmente en virtud de la 9 especificidad que los mismos requieren, teniendo en cuenta que no son muchos los organismos que permiten las pasantías internas o externas de su personal dentro de las áreas específicas de la propia Administración. La demostración palmaria de lo expresado, se evidencia en la falta de practicidad y la falta de perfiles específicos en los pocos y escasos cursos dictados. Esta preocupante situación se ve agravada por la persistente falta de presupuesto para poder implementar una capacitación dirigida al ámbito profesional, acorde con una política preestablecida, dado que los pocos recursos económicos destinados a estos fines tienden a cubrir las necesidades de instrucción mínima de agentes no profesionalizados. Todo esto genera además un alto nivel de disconformidad y un sentimiento de impotencia de parte de los profesionales del Estado en mejorar sus niveles de instrucción, lo cual, sumado al fuerte dispendio de recursos destinado a capacitar personal “golondrina”, hace a la incorrecta administración de los recursos por parte de las autoridades. Por lo tanto, desencadenar urgentes procesos de formación, capacitación y entrenamiento de la burocracia para revertir la imagen de las organizaciones públicas frente a la sociedad es tan importante, que la suerte de la implementación de la siguiente generación de políticas públicas depende, en buena medida, de ello. Es oportuno recordar que las democracias más avanzadas de la tierra tienen "... pilares que no son producto automático de los mercados. Uno de esos pilares es un servicio civil que en las tres ramas del Estado es razonablemente eficaz, entrenado, motivado y remunerado. Sin este tipo de agente público las acciones estatales, por necesarias y en principio acertadas que fueren, tienden a distorsionarse gravemente, sino a producir resultados opuestos a los buscados." Por otra parte, la tendencia reciente hacia regímenes democráticos en América Latina y el Caribe imprime matices específicos a la demanda de gestión eficiente, lo que ha dado lugar a que se planteen interrogantes respecto a la capacidad gerencial de responder a tales requerimientos en la situación presente. VI. La experiencia Argentina. El Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) 10 El Instituto de Administración Pública de la República Argentina, en su carácter de escuela gubernamental de formación de funcionarios públicos, ha desarrollado, desde su puesta en funcionamiento en 1974, un amplio repertorio de actividades de capacitación destinado a los agentes públicos, con un impacto cuantitativo limitado y carente de vinculación con políticas de reforma administrativa. Con la creación del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa en 1991, por el cual la capacitación se constituyó en uno de los factores condicionantes de la movilidad en la carrera administrativa de los agentes, se asignó al Instituto el papel de asegurar la igualdad de oportunidades en la carrera, con lo cual las actividades de capacitación adoptaron un carácter masivo, alcanzando anualmente a miles de funcionarios. Si bien el INAP propendió a asegurar la oferta de capacitación demandada por las reglas de juego de la carrera administrativa, las organizaciones públicas asumieron gradualmente por sí mismas, o por medio de la contratación de terceros, la responsabilidad de organizar la capacitación específicamente requerida por sus agentes, bajo la tutela del instituto. Además el INAP fue habilitado para convalidar la iniciativa individual de los agentes para mejorar sus conocimientos y habilidades, acreditándolas cuando resultan pertinentes para el desempeño de su función. El proceso descripto, sumado a restricciones presupuestarias y transiciones propias de la gestión pública, provocaron, desde 1996, la gradual disminución del papel del INAP como escuela gubernamental de formación de funcionarios. Pero, hacia fin de los noventa, se puede señalar que ese modelo de capacitación, fuertemente centrado en la oferta, hizo crisis. Entre las razones de esa crisis, se puede mencionar que “escolarizó” en exceso la capacitación, que se implementaron diseños cada vez más estandarizados, que los agentes públicos accedían por demanda individual espontánea por exigencias de la carrera mas que por necesidad de desarrollo de competencias para el desempeño de las organizaciones, con lo cual resultaban afectados la calidad de las acciones como el impacto efectivo de la inversión realizada. Es decir, no ha existido una Política de Estado destinada a marcar el camino de la formación educativa de los funcionarios, determinada por las necesidades de las organizaciones gubernamentales en las que presta sus servicios, a lo que debe sumarse que sólo excepcionalmente la conducción de las organizaciones públicas se comprometía con el proceso de la capacitación. 11 Es importante destacar que el proceso de promover una revisión de la misión y la estrategia institucional, ha de tomar explícitamente como punto de partida la doble competencia que confiere al INAP su Ley de creación, como: - Escuela gubernamental de formación de funcionarios públicos. - Organismo rector de la política de capacitación del Estado. Es necesario considerar que en los modelos que propician el cambio en la administración pública, se tiende a establecer una separación entre las funciones de formulación de políticas y su ejecución, siendo derivadas a agencias que se ocupan de las prestaciones bajo la tutela del órgano regulador. En este caso, ambas tareas se reconocen como constitutivas del quehacer del INAP, aún si la formulación de políticas de capacitación mantiene dependencia de las instancias responsables de fijar las orientaciones normativas respecto al servicio civil y las relaciones laborales en el sector público, de las cuales la capacitación de funcionarios es una componente. Es materia de esta ponencia, también es menester señalar que en la formulación de las políticas de capacitación debe necesariamente intervenir el INAP como órgano rector, pero entiendo que debe darse participación en esa etapa a la conducción de los organismos a los que pertenecen los funcionarios que van a capacitarse. Es decir, debe ponderarse la realidad de cada organismo para la formulación de los planes de capacitación. No serviría más que para las ambiciones personales capacitar a un funcionario en materias que le son ajenas a las funciones que cumple o deba cumplir. Por ello, entre las múltiples razones que se pueden argumentar a favor de sostener la doble competencia del INAP, es vital reconocer conceptualmente que el conocimiento que se privilegia y aplica en la gestión pública enfatiza, por una parte, la particularidad de las organizaciones del sector público y, por otra, se precisa el conocimiento aplicado tendiente a asegurar la efectividad de las políticas y su evaluación posterior. Este énfasis refiere a cuestiones que no están necesaria o principalmente en el foco de las instituciones académicas o privadas de formación para el trabajo, lo que no obsta para considerar los aportes de la gestión privada y del conocimiento académico, mediante la constitución de redes de articulación y colaboración con las necesidades de gestión específicas del ámbito de lo público. La mayoría de las organizaciones públicas aún no cuenta con capacidades institucionales para asumir responsabilidades sistemáticas en la planificación, gestión y ejecución de la capacitación de sus funcionarios. Esta realidad no sólo jerarquiza la 12 pertinencia de fortalecer en estas funciones a las unidades responsables de la gestión de recursos humanos en las jurisdicciones y organismos de la administración pública nacional, sino que obliga a asumir, proactivamente, la tarea de mejorar las capacidades relativas a la gestión de la formación del personal en el marco de un proceso gradual de descentralización. La actual política de formación de funcionarios transforma el modelo de los años noventa al poner énfasis en que las reglas de juego que promueve por su carácter de organismo rector, así como las actividades que realiza como organismo de formación, permitan valorar la capacitación como una herramienta para la mejora del desempeño de las organizaciones públicas, de las competencias de las personas en el marco de políticas de desarrollo del personal, dotada de estándares de calidad capaz de utilizar de modo óptimo los recursos internos y de evaluarse para retroalimentar todo el proceso de gestión. Los objetivos a alcanzar para hacer viable el modelo son los siguientes: a) Fortalecer el impacto de la capacitación en el desempeño de la administración pública mediante actividades de articulación interjurisdiccional, de fortalecimiento de la gestión de las organizaciones públicas y de desarrollo de competencias profesionales para la función. b) Establecer y sustentar la planificación de las actividades de formación realizadas en el Sistema Nacional de Capacitación en vinculación con las políticas de desarrollo de los recursos humanos, así como con las políticas prioritarias y planes estratégicos de las organizaciones públicas. c) Fortalecer la capacidad descentralizada del sistema nacional de capacitación mediante actividades dirigidas al desarrollo de recursos y competencias para planificar y gestionar dispositivos de formación, así como para ejecutar actividades. d) Mejorar la calidad del proceso de la capacitación, incluyendo la planificación, los recursos y los resultados. e) Modernizar los procesos de planificación y gestión de la capacitación, así como de realización de actividades, mediante la utilización de tecnologías de información y comunicación. f) Instalar un sistema de evaluación con criterios comunes y dispositivos adecuados, que informen y alienten la mejora continua de los procesos y productos de capacitación. 13 De modo convergente, juega un papel importante que el Instituto Nacional de la Administración Pública prosiga el camino de consolidar un Sistema Nacional de Capacitación que alcance al conjunto del sector público, descentralizado en la ejecución de las acciones, y asiduo en la constitución de redes con instituciones académicas y especializadas de formación. Tales iniciativas tienen la capacidad de ampliar los recursos de experiencia, conocimiento e infraestructura disponibles en la actualidad, contribuyendo de modo significativo a dar viabilidad a la política. Por otra parte, la creciente demanda de la sociedad civil de participación, articulación y protagonismo en la implementación de las políticas públicas y la insatisfacción en los niveles de calidad en las prestaciones y en el accionar del sector público, vuelve necesario replantear y resignificar la capacitación de los directivos públicos involucrados en la implementación de las políticas sustantivas, a los efectos de desarrollar y potenciar las diversas competencias individuales y organizacionales que demandan encarar los desafíos de la actual etapa. En este sentido, el INAP procura la generación de un espacio de debate, coordinación y articulación para cada política específica que posibilite una mayor efectividad en el accionar del conjunto de las áreas de gobierno y de la sociedad civil, espacio en el cual participen los distintos organismos públicos, las representaciones sectoriales y las organizaciones no gubernamentales. VII. La política para la formación de agentes públicos El papel del INAP como organismo rector de la política de capacitación del Estado, establecido en su ley de creación y ratificado en la normativa posterior y reciente, ha sido ejercido de modo tal que apareció relegado respecto de su rol como centro de formación. Conforme a la ley de creación del INAP, todos los organismos de la administración pública deben someter a consideración de éste sus planes de capacitación, pero esa regla nunca tuvo principio de ejecución. Pese a ello, no existen antecedentes de la conformación de un sistema de trabajo en el cual el conjunto de los organismos de la administración pública coordinen sus acciones, compartan experiencias y recursos, y se propongan una acción sistemática de mejora de la función de la capacitación en el Estado. 14 Por otra parte, si bien puede reconocerse la existencia de un prestigio originado en el desempeño del INAP, el mismo se ha debido justamente al papel como escuela de formación, y no porque su influencia o las orientaciones que promoviera ejercieran un liderazgo respecto del resto del sistema de formación de funcionarios públicos. Ello se explica porque, durante los años noventa, fue frecuente la participación personal de organismos de la administración pública no incluidos en el universo del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, en actividades formativas del INAP. El Instituto Nacional de la Administración Pública, en la práctica, ejerce con mayor visibilidad el papel de órgano rector responsable de fijar las políticas y normas requeridas para la operación del Sistema Nacional de Capacitación en el ámbito del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, en donde las políticas de capacitación y formación de funcionarios han sido más formalmente institucionalizadas. En la medida que el INAP progrese en consolidar una sólida política de formación de funcionarios consistente con los objetivos enunciados, toma actualidad el papel de rectoría conferido normativamente. No obstante, este papel sería irrelevante si no resultara de la capacidad de constituirse en centro de referencia para la política de capacitación de personal del Estado, basada en establecer estándares de calidad para la acreditación de actividades, que permitan dirimir la pertinencia de las formaciones para el desarrollo efectivo de competencias en estrecha relación con los objetivos públicos encomendados a las organizaciones del sector gubernamental. La perspectiva expuesta se propone incorporar el factor de la calidad como central en el proceso de capacitación, que se traduce en varias dimensiones componentes: la elaboración de planes de capacitación vinculados al desempeño; el desarrollo de capacidades en las unidades responsables de capacitación en las organizaciones; los estándares para el diseño y acreditación de las actividades de capacitación; las modalidades y herramientas mediante las cuales pueden desarrollarse las actividades de formación y capacitación; las competencias de los prestadores de la capacitación, y los parámetros para la evaluación. Mediante el Programa de Calidad de la Gestión se desarrolla la mayor parte de las funciones necesarias para crear condiciones favorables a materializar las orientaciones de política promovidas por el INAP: calidad para el diseño, implementación y evaluación de los Planes Institucionales y Operativos de capacitación de la administración pública, elaboración de estándares de calidad de los distintos procesos involucrados en la gestión del Sistema Nacional de Capacitación, 15 apoyo a las unidades de personal en la gestión de la capacitación promoviendo la mejora continua, evaluación de la calidad e impacto de la capacitación en las organizaciones públicas. No puede olvidarse que esas políticas de formación deben traducir el “pensamiento nacional”. Para definirlo hay que correr las barreras ideológicas, poniendo lo nacional como centro del análisis y teniendo como coordenadas fundamentales la adecuación a la realidad e identificación con los intereses comunes a la sociedad. El pensamiento nacional es aquél en el que se da una decisión intelectual de no perder nunca de vista la realidad en la que se está inmerso, desmitificando la cultura y la sociedad como requisito para entenderlas y mejorarlas. El primer paso es desaprender, desprenderse de deformaciones mentales impuestas por una superestructura cultural que respondía a otros intereses, celosamente guardada por los detractores de lo público. La formulación del pensamiento nacional se expresa en un proyecto político y pedagógico, partiendo desde dentro de la estructura del propio Estado y diseminando la cultura en toda la sociedad, es decir enseñar a los argentinos a pensar su país desde una perspectiva propia. Se trata de formular una doctrina cultural, institucional, social, económica, con una línea política determinada que obligue a pensar y dirigir el destino del país en vinculación directa con los intereses del pueblo argentino y una consecuente afirmación de la soberanía política en la búsqueda de un desarrollo económico no dependiente. La formulación del pensamiento nacional es una variable condicionada, pues sólo es posible cuando todos los sectores sociales tienen participación real en el proceso político, lo que –a mi entender– puede encaminarse a través de la efectiva apertura de lo público hacia la sociedad y la recepción y formación de los Funcionarios en el pensamiento nacional. Ese pensamiento no se identifica, por consiguiente, con un movimiento político en particular, y puede ser expresado por diversos movimientos, pues debe buscarse un auténtico contacto con el pueblo. Debe tenerse en cuenta que la organización de la República a través de sus estados Provinciales, exige una coordinación de políticas de formación en la ética y en la gestión de calidad. 16 La propuesta táctica del Presidente de la Nación Argentina, el Dr. Nestor Kirchner, a través de un Frente Nacional, como respuesta político organizativa de un país que intenta batallar contra los intereses imperialistas de adentro y de afuera, es la que más refleja el pensamiento nacional, promoviendo una política de sentido nacional en lo social, en lo económico, en lo cultural y en las relaciones exteriores. Lo que le está faltando, y eso es justamente la propuesta de esta ponencia, es el análisis de cómo estructurar el propio Estado Nacional y formar a los Funcionarios en la idea de lo nacional, inclusive a los miembros de las Fuerzas Armadas, para tener un efecto multiplicador en toda la sociedad. No se trata de formular una ideología, sino crear un estado de conciencia que preparará a los Funcionarios y a toda la sociedad para la formación del acuerdo necesario para una idea nacional, más allá de las banderas políticas, en la voluntad de crear un país real y una política nacional que le diera respuesta. VIII. Conclusión Existen diferentes ejemplos de lo hecho en la Argentina, a saber: la creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales, las actividades permanentes del INAP, la instauración del Premio Nacional a la Calidad y las leyes de Función Pública sancionadas en las provincias, las Secretarías o Subsecretarías creadas para atender asuntos de reforma y función pública, los Planes de Capacitación realizados en casi todas las instancias administrativas del Estado, los planes de reconversión laboral para personal despedido, las investigaciones y actividades de formación realizadas por universidades e institutos especializados en administración pública. Todos estos ejemplos dan cuenta de esfuerzos para generar una tendencia hacia el mejoramiento de la gerencia pública y que, al menos, crean ciertas expectativas de cambio. Sin embargo, resulta de suma importancia a la hora de realizar cualquier tipo de reformas, en relación con la formación de los recursos humanos del Estado, y en especial de los funcionarios con responsabilidades de conducción, tener en cuenta que las alternativas de cambio no sólo pasan por soluciones técnicas. La raíz de estos cambios está en la cultura de cada organización, cultura que hoy más que nunca debe tomar fuerza de la ética pública. 17 Ninguna organización pública llegará a ser verdaderamente eficiente sino cumple con sus objetivos sociales. El empleo público no volverá a recuperar su prestigiada imagen si sus reglas de comportamiento no son claras para la sociedad y para su propia organización, otorgando seguridad en su funcionamiento y en su respuesta hacia la sociedad. La cultura interna proporciona elementos interesantes para mejorar la gestión de los recursos humanos en el sector público. En una organización pueden ser aplicados mecanismos de motivación a las distintas actividades de la gestión de los recursos humanos, que ayudarán a construir un servicio civil de la Nación profesionalizado y eficiente, que responda a la política institucional de apertura y de servicio a la comunidad. No obstante, cualquier intento de modificación debiera estar basado en la conjunción de una fuerte voluntad política para llevar a cabo las reformas, reglas claras, el empeño de un equipo de gestores idóneos, un adecuado manejo de herramientas para tal fin, y continuidad en el tiempo. Si se quiere mejorar la gobernabilidad, debemos fortalecer los cuadros gerenciales y la constitución de carreras compatibles con la necesaria reconstrucción del estado, que hagan más eficientes sus funciones y los servicios que se prestan a la comunidad toda. Ello, sin dejar de señalar que deben respetarse los derechos de los empleados, sin cuya garantía previa no podrá motivarse al funcionariado público ni generar capacidades para el mejor ejercicio de sus funciones. Sin dicha garantía, sólo se logrará poner a la defensiva a los recursos humanos del Estado, lo que no sólo significa ir a contramano de los postulados de la nueva ciencia administrativa, sino que no respetar la experiencia en las organizaciones implicará necesariamente un destino de ineficacia por repetir los mismos errores y, por qué no, de progresiva pauperización de las habilidades y responsabilidades propias del Estado. La formación del Funcionario exige tolerancia y pluralismo. Por lo tanto, es necesario evitar el rechazo hacia las ideas de los otros, la intransigencia y la resolución de diferencias a partir de la imposición. En consecuencia, la aptitud para resolver conflictos de manera negociada ayuda a la realización de los valores democráticos. La búsqueda de salidas a situaciones de bloqueo a través de la negociación expresa, en 18 sí misma, los principios democráticos del pacifismo y de la aceptación y encomio de la diferencia. En este sentido, es imprescindible poner en el debate político, y en términos de responsabilización, las decisiones públicas que se toman, con rendición de cuentas de los responsables por ellas ante la ciudadanía, incluso sobre aquellas que afectan a las personas que trabajan bajo su dependencia. La toma de decisiones es un punto crucial de la tarea pública del funcionario. En este sentido, desarrollar capacidades analíticas que permitan evaluar los posibles resultados de nuestras acciones es una condición necesaria para hacer política pública de manera eficaz. Pensar estratégicamente, requiere de la aplicación de técnicas que permitan ordenar la información y los datos que se poseen sobre una situación determinada. La consecución de los objetivos que las organizaciones se fijen, estarán entonces fuertemente determinados por su capacidad de aplicar las herramientas analíticas necesarias El camino del éxito hacia una nueva cultura gerencial, donde la calidad del funcionariado público sea una premisa sustantiva, deberá basarse no sólo en instrumentos técnicos, sino fundamentalmente éticos, de compromiso con la sociedad y entre funcionarios y empleados públicos, donde el respeto hacia las instituciones y hacia las personas sea la piedra fundacional de cualquier acción con visos de permanencia. 19 Bibliografía - MUÑOZ MACHADO, A. “La Gestión de la Calidad Total en la Administración Pública”, Ed. Diaz de Santos, España, 1999. - FEA, U. “Un Nuevo Modelo de Gerencia”, Ed. El Ateneo, Argentina, 1998. - TOBELEM, A. “Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional”, Manual de Operaciones, Banco Mundial. Publicaciones Ocacionales de LAPTS, 1993. - BONIFACIO, J. 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