Nuevos desafíos de la teoría de Governance
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Nuevos desafíos de la teoría de Governance* Por Renate Mayntz Socióloga, Fundadora del Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung (MPIfG) -Instituto Max-Planck para el Estudio de las Sociedades- en Colonia, Alemania y directora de ese instituto hasta su retiro en 1997. E-mail: mayntz@mpi-fg-koeln.mpg.de Las definiciones de governance Este artículo trata del desarrollo y de la sucesiva evolución de la teoría de la governance, cuyo origen se remonta al análisis de la actividad emprendida por la autoridad política en el intento de modelar las estructuras y los procesos socioeconómicos. En Alemania el término utilizado es Steuerungstheorie [teoría de la dirección] (Mayntz, 1987). La palabra inglesa governance estuvo por mucho tiempo equiparada con governing, el elemento procedimental de gobernar, representando así la perspectiva complementaria respecto a aquella institucional de los estudios dedicados al gobierno. En otras palabras, governance se viene utilizando más o menos como sinónimo de politische Steuerung [dirección política]. Sin embargo, el término governance ha sido utilizado recientemente en dos acepciones adicionales, ambas distintas de aquella de guía o conducción política. La distinción de estos otros significados no sólo es importante para evitar equívocos y malentendidos, sino porque una variación semántica generalmente refleja un cambio de percepción, refleje o no a su vez este último los cambios en la realidad. En primer término, actualmente se recurre a governance sobre todo para indicar un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo del control jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado. La governance como alternativa al control jerárquico ha sido estudiada en el plano de la formación de las políticas a nivel nacional y sub-nacional (Kooiman, 1993; Rhodes 1997), en la arena europea (Bulmer, 1994), así como en el ámbito de las relaciones internacionales (Rosenau e Czempiel, 1992). Es difícil decir desde dónde se ha llegado a este significado en particular del término. En el número monográfico del “International Social Science Journal”, dedicado por completo a la governance entendida como modalidad de coordinación no jerárquica (Unesco 1998), se hace referencia a un reporte del Banco Mundial de 1989 y, por tanto, al contexto internacional. En cada caso es evidente que los intentos de soluciones colectivas de problemas fuera de los modelos jerárquicos de decisiones, observables empíricamente en el ámbito europeo e internacional, han contribuido en modo consistente a esta primera interpretación del término governance. El segundo “nuevo” significado atribuido al concepto de governance es, por el contrario, más general y posee un origen diferente. Governance indica aquí, una modalidad distinta de coordinación de las acciones individuales, entendidas como formas primarias de construcción del orden social. Este uso del término parece derivarse de la economía de los costos de transacción, y en particular del análisis del mercado y de la jerarquía como forma alternativa de organización económica (Williamson 1979). La tipología de Williamson se amplió rápidamente hasta incluir otras formas de orden social: el clan, las asociaciones y, sobre todo, las redes (networks) (Hollingsworth y Lindberg 1985; Powell 1990). De hecho, el descubrimiento de formas de coordinación diferentes no sólo de la jerarquía, sino también del mercado entendido concretamente, fue el que condujo al uso generalizado del término governance para indicar cualquier forma de coordinación social - no sólo en la economía sino también en otros ámbitos. De esta forma, la atención dada a la formas modernas de la governance (siguiendo la segunda acepción del término), ha sugerido una distinción semántica posterior. El tercer significado de governance incluye ahora las dos interpretaciones más restringidas de la palabra conocidas como sub-categorías. Seguidamente, sintetizaré primero la evolución de la teoría de la governance política en su significado * Traducción supervisada por la autora, hecha por María Ángela Petrizzo Páez, politóloga por la Universidad de Los Andes (Mérida,Venezuela) y doctorando del programa de Gobierno y Administración Pública del Instituto Universitario Ortega y Gasset (Madrid). Para la versión original en inglés de este artículo véase Mayntz, R. (1998) “New challenges to governance theory” Jean Monet Chair Paper RSC No. 98/50. Disponible en internet en la dirección http://www.iue.it/RSC/Mayntz.htm. restringido de guía o dirección (Steuerungstheorie). Seguiré después las pistas de los cambios sucesivos en el marco teórico. Finalmente discutiré los desafíos más recientes de la teoría, contados hasta ahora sólo en parte. Para no defraudar expectativas mal atendidas, es oportuno especificar que no es mi intención ofrecer una contribución sustantiva a la teoría de la governance, desafiar las promesas, o introducir nuevos teoremas. Mi objetivo es más que todo, reflexionar sobre la evolución de este corpus de teoría política, en cuyo desarrollo he tenido parte activa en el curso de más de veinte años. Por ello no me será posible ilustrar en detalle el contenido de la literatura a la que me referiré, ni documentar con iguales exigencias bibliográficas la teoría de la governance al completo1. La reconstrucción de tal evolución, puede ser útil no sólo para ubicar sectores de investigación aparentemente disímiles en un contexto más amplio, sino para hacer surgir una cuestión importante a propósito de la naturaleza del desarrollo teórico en ciencia política: ¿se trata de un proceso que sigue dinámicas cognitivas internas a la disciplina?, o mejor, ¿es un desarrollo que tiende simplemente a reflexionar sobre los cambios en la realidad política o en la percepción de los problemas como han sostenido Dryzek y Leonard (1988)? La respuesta a este interrogante dirá si la ciencia política es acumulativa y construye gradualmente una teoría más inclusiva, o si, por el contrario, viaja de un argumento al otro, siguiendo las variaciones en las definiciones subjetivas de aquél que es tenido como importante. El desarrollo del paradigma central de la governance política La teoría moderna de la governance política (Steuerungstheorie), surgió luego de la segunda guerra mundial en un momento en que los gobiernos aspiraban explícitamente a dirigir el desarrollo social y económico de sus países hacia objetivos precisos2. En esta primera versión, la teoría de la governance se desarrolló en tres fases sucesivas (tabla 1): 1. En los últimos años de los sesenta comienza a verse como teoría -en buena medida prescriptivade la “planificación” (cómo dirigir o conducir el cambio); 2. En los años setenta, con la progresiva decadencia del entusiasmo por la planificación, los procesos de desarrollo de las políticas se convirtieron en el objeto de los análisis empíricos. Así, reorientó el análisis empírico hacia aquellos factores del contexto, en especial el modo de organización del ejecutivo, capaz de influir en tales procesos. Con este objetivo se confrontaron y discutieron diversos instrumentos de políticas entre los cuales destaca el rol de las leyes; 3. En la segunda mitad de los años setenta, finalmente, la “implementación de las políticas” se afirmó como punto de referencia para la investigación. Tabla 1. Evolución de la teoría de la governance política (1) Finales de los años sesenta: teorías prescriptivas de la planificación (2) Años setenta: estudios empíricos sobre el desarrollo de las políticas (definición de la agenda, selección de los instrumentos, rol de la ley, contexto organizativo) (3) Finales de los años setenta / principio de los ochenta: implementación de las políticas Por lo tanto, el primer paradigma de una teoría de la governance política tenía, pues, relación con los temas del desarrollo e implementación de las políticas públicas, y adoptaron lo que podemos definir como un perspectiva “desde arriba” (top-down), es decir, desde el punto de vista del legislador. Esta versión de la teoría reúne, en sí misma, los principios de su transformación. Las investigaciones sobre la implementación reclamaron la atención sobre los amplios fracasos de las políticas, demostrando como estos no fueron la simple consecuencia de errores cognitivos en la planificación o de ineficiencias de las agencias responsables de la puesta en práctica, sino de la falta de consideración a la resistencia 1 2 Para tales referencias se reenvía a Mayntz (1996) y a la literatura allí indicada. Para una descripción más detallada de la evolución teórica sintetizada en esta sección, ver Mayntz (1996) obstinada por parte de los destinatarios mismos de las políticas, así como de su capacidad para obstaculizar o subvertir el logro de los objetivos programados. Tal reconocimiento conduce a una primera extensión importante del paradigma inicial. Hasta ahora estaba concentrado sobre el “sujeto” de la dirección política, el gobierno, y sobre su capacidad o incapacidad de guiar los procesos socioeconómicos; ahora incluye también la estructura, las actitudes y los comportamientos del “objeto” del control político. En Alemán, este paso se manifestó con una reubicación de la atención de la Steuerungsfähigkeit [capacidad de dirección] a la Steuerbarkeit [posibilidad de ser dirigidos], esto es, a la gobernabilidad. En un segundo momento se reconoció que la gobernabilidad varía considerablemente entre distintas áreas o sectores de políticas. Por ejemplo, áreas de intervención caracterizadas por la presencia de una categoría específica de individuos (por ejemplo los jóvenes), o por núcleos familiares (por ejemplo familias con un sólo padre), necesitan una aproximación en términos de políticas bastante distinto al requerido por áreas dominadas por unas pocas organizaciones grandes. De esta forma, la perspectiva top-down del paradigma originario (formulación e implementación de las políticas), se extendió hasta incluir aquellos procesos que, siendo de tipo bottom-up, mostraban una conformidad parcial y selectiva de los destinatarios a los objetivos perseguidos, y, a menudo, condicionados por la estructura de un sector de regulación dado. Tal extensión de la perspectiva de investigación ha enseñado mucho a los estudiosos en cuanto a las condiciones para la eficacia de las políticas públicas. La investigación que siguió contribuyó, aún más, a minar aquellas que eran las bases mismas del modelo de la governance política, es decir, el supuesto que el Estado, aún si encuentra resistencia por parte de los grupos sujetos de sus iniciativas, constituye el corazón del control de la sociedad. La desilusión sobre la certidumbre de la existencia de un centro de control político eficaz, indujo a poner la atención sobre formas alternativas de governance social (societal governance). La búsqueda se concentró en dos directrices nuevas y distintas, en las cuales, respectivamente, los principios del mercado y la auto-organización horizontal fueron analizadas como alternativas al control político jerárquico. Todo esto condujo a una extensión posterior del paradigma (Tabla 2). En los primeros años de la década de los ochenta, los principios del mercado fueron examinados mayormente como la alternativa más eficaz respecto a la regulación de las políticas ambientales de los Estados Unidos. En aquel período, tales principios se convirtieron en la columna de la ideología política del neoliberalismo y del thatcherismo, promoviendo la desregulación y la privatización como medios para estimular el crecimiento y para incrementar la eficiencia económica. Los cientistas políticos analizaron el surgimiento y las consecuencias para las políticas de este “neo-conservadurismo”, utilizando el marco analítico propio del análisis de políticas públicas (Döhler 1990). Más recientemente, el fin del socialismo de Estado ha reforzado la creencia en el poder coordinador del mercado. Entretanto, la atención se fijaba en las contradicciones potenciales entre los principios del mercado (o el capitalismo) y la democracia (entre otros: Dunn 1990; Katz, 1997; Kitschelt 1985), un tópico que hasta ahora no ha sido afrontado por la teoría de la governance. El desarrollo de esta teoría, aún en sus aplicaciones específicas a la organización económica, por el contrario, se concentró sobre la segunda alternativa frente a aquella del control jerárquico, es decir, sobre las formas cooperativas y horizontales de autorregulación social y de producción de políticas. En otras palabras, la atención se dirigió a la governance en el segundo de sus tres significados individualizados anteriormente. Tabla 2. El paradigma de la governance y sus ampliaciones Paradigma Fundamental: Elaboración de las políticas públicas (por parte del gobierno) e implementación de éstas (a cargo de las agencias públicas) 1ª extensión: Incluye la perspectiva bottom-up: comportamiento de los destinatarios. 2ª extensión: Incluye la formulación e implementación de las políticas en el interior de las redes públicas/privadas y en los sistemas sociales de autorregulación. 3ª extensión: Incluye el efecto de las políticas europeas en las estructuras sectoriales internas y en la hechura de políticas en el ámbito nacional. 4ª extensión: Incluye el nivel europeo de formación de políticas. 5ª extensión: Incluye los procesos políticos de input sobre los niveles europeo y estructura sectorial y nacionales. En el centro de esta nueva línea de discusión se encuentran diversos tipos de sistemas de negociación. Con el tiempo, formas tradicionales de la llamada autorregulación social resultaron ser objeto de una renovada atención, en especial el autogobierno local y el considerado “tercer sector”, pero no constituye lo que se conoce comúnmente como modern governance. Los dos modelos principales de sistemas de negociación tomados en consideración fueron, por el contrario, los acuerdos neocorporativos (o, más en general, policy networks mixtos entre lo público y lo privado), y los sistemas de autorregulación social en el cual el Estado no participa directamente (tal es el caso del sistema institucionalizado de contratación salarial entre capital y trabajo -Tarifsystem- o como el autogobierno del sistema sanitario público alemán, en los que las organizaciones de los médicos y de los hospitales públicos contratan los honorarios con los representantes de los seguros médicos). Otra forma de autorregulación social son los considerados “gobiernos de los intereses privados” (Streeck y Schmitter 19985), modalidad en la que los intereses que se contraponen no son representados por organizaciones independientes, sino que están integrados a regímenes regulatorios que subordinan la actividad de los agentes privados a una disciplina autoimpuesta (la Agencia alemana para la estandarización técnica [Din] es un ejemplo típico) (Voelzkow 1996). A la mitad de los años ochenta, el debate teórico estaba dominado por palabras como descentralización, cooperación y red. Esto reflejaba el espíritu de esos tiempos, alineado contra toda manifestación de autoridad jerárquica, sea que se tratase de los padres, de los maestros o del Estado. Sin embargo, rápidamente también se entendió que la capacidad de solución expresa de los problemas por parte de las redes públicas/privadas y de la autorregulación social, podía estar limitada. Las redes surgen en sectores de políticas en los que el poder está disperso entre diversos actores, donde se necesita la cooperación para alcanzar una mayor efectividad. Dado que los diversos agentes públicos y/o privados en el interior de tales sectores tienen intereses típicamente diferentes, se impone el problema de cómo encontrar un acuerdo sobre una solución eficaz, sin descargar los costos sobre quienes no están involucrados a la red (otusiders) (Scharpf 1993). El debate de este tema al interior de la teoría de la governance, tal y como había evolucionado hasta ese momento, constituyó una reelaboración más que una extensión del paradigma. Una segunda línea importante de elaboración emergió de la observación de que, desde el punto de vista de la concepción original “top-down” de la governance, la negociación entre actores políticos y sociales en las policy networks o en estructuras neocorporativas, así como la delegación de funciones reguladoras a instituciones de autogobierno local o sectorial, apuntaban a una pérdida de capacidad de conducción del Estado. El Estado aparecía débil, “semi soberano” (Katzenstein 1987) - una perspectiva cónsona con la teoría moderna de sistemas y con los conceptos del post-modernismo, ambos caracterizados por una visión de la sociedad como privada de un centro de poder, o policéntrica (Willke 1987). La investigación empírica en ciencia política ha aclarado, sin embargo, que no se trata tanto de una pérdida de control estatal, sino más bien de un cambio en su forma. La autorregulación social, después de todo, tiene lugar en un cuadro institucional reconocido por el Estado. No sólo ejerce una función de legitimación, sino que a menudo apoya la emergencia de varias formas de autogobierno. Allí donde los actores estatales participan en las policy networks, disfrutan de un status muy especial y privilegiado, controlando instrumentos cruciales de intervención; y esto es válido aún en las situaciones en las que la toma de decisiones ha sido transferida a instituciones de autogobierno social. En particular, el Estado mantiene el derecho de ratificación legal, el derecho de imponer decisiones autoritarias allí donde los actores sociales no lleguen a alguna conclusión (por ejemplo, las negociaciones sobre los estándares técnicos), y el derecho de intervenir con una acción legal o ejecutiva en el caso en que un sistema autónomo - como en el caso del sistema sanitario alemán- no satisfaga las expectativas de regulación. Por tanto, el control jerárquico y la autorregulación social no son mutuamente excluyentes. Ellos son principios ordenadores diferentes que a menudo resultan amalgamados, y su combinación y autorregulación “a la sombra de la jerarquía”, puede ser más provechosa que cualquier otra forma “pura” de governance (Mayntz y Scharpf 1995). Los desafíos a la teoría: europeización y globalización En este punto, el esquema fundamental de una teoría de la governance política parece completo. Sin embargo, recientemente han emergido nuevos problemas, en especial, la crisis del estado social de bienestar, que se conecta con temas de integración europea y de globalización económica. A la luz de estos dos procesos, algunos elementos de la teoría de la governance de apariencia poco problemáticos y dados por descontado, se han visto insuficientes y con lagunas, al punto de buscar un replanteamiento que pudiera desafiar la teoría al completo y extender, una vez más, su propio marco. Las deficiencias individuales tienen que ver con: a) la focalización sólo en el Estado nacional internacionales); (aún cuando se han hecho comparaciones b) el interés selectivo por la política interna, aspecto estrechamente ligado al anterior; c) la atención exclusiva dada a los resultados (outputs) e impactos (outcomes) de la hechura de políticas, y a la efectividad de las políticas, en detrimento del input y de la relación entre ambas fases del proceso. La teoría de la governance política se ocupaba, hasta aquí, de sistemas políticos que tenían una identidad concreta, un límite claro y una apariencia definida fundada en derechos y deberes específicos. Este tipo de enfoque es, sin embargo, incapaz de afrontar los problemas surgidos de la integración europea, y especialmente, de la globalización. La formación de la Unión Europea ha creado una nueva estructura de governance, de carácter transnacional. Obviamente, la Unión Europea es mucho más que un régimen, un marco contractual o una arena de negociación, sin embargo resulta claro que no es un Estado federal. Se puede describir mejor como un sistema complejo, articulado sobre niveles múltiples, cuya dinámica no entra en el cuadro conceptual elaborado para el análisis de la governance en los estados nacionales. Lo que hemos definido como “gobiernos de intereses privados”, por ejemplo, se reencuentra todavía básicamente en el ámbito nacional; las formaciones tripartitas o triangulares que al nivel nacional relacionan a partidos políticos, grupos de interés y agencias gubernamentales, o aún las soluciones neocorporativas que comunican al estado, los empresarios y organizaciones de trabajadores, no presentan ningún equivalente estructural en el ámbito europeo. Además, no existen verdaderos partidos políticos europeos, las organizaciones laborales están débilmente representadas, y aquellas del mundo industrial son, por añadidura, más diversificadas y complejas que como lo son en los niveles nacionales. Para el análisis de los procesos de formulación e implementación de las políticas europeas se necesitan, por tanto, nuevas categorías3. Desde el punto de vista de la teoría de la governance política, la integración europea produce dos consecuencias: 1) crea nuevos problemas de gobierno en el plano nacional; 2) exige una extensión posterior, esta vez a una esfera supranacional, dentro de la teoría misma. La transferencia de poderes hacia las sedes comunitarias impone el estudio del efecto de las directivas europeas sobre varios sectores de la economía nacional (agricultura, productos alimentarios, sector bancario y asegurador, energía, vías férreas, transporte terrestre, y así sucesivamente). Tal profundización está, de hecho, en curso (Schneider 1988; Lütz 1998). De esta forma, el paradigma precedente se amplía de nuevo, en este caso con la adición de un factor externo importante para la elaboración e implementación de las políticas. Las decisiones tomadas a nivel europeo influencian las condiciones para la eficacia de las políticas internas, descansando en la estructura del campo regulatorio y, al mismo tiempo, restringen el margen de elección para el policy-making en la arena nacional. Para los gobiernos nacionales esto implica una pérdida - esta vez auténtica- de capacidad de control (Scharpf 1997). Tal pérdida no depende, sin embargo, sólo de la delegación de competencias legislativas y reguladoras del nivel nacional a aquél europeo: está conectada también a la integración del mercado europeo, al disolusión gradual de las fronteras económicas nacionales. Para las economías nacionales, esto deriva en una concurrencia más intensa y en una movilidad mayor y creciente del capital productivo y financiero, y crea nuevos problemas: para los regímenes fiscales y para las políticas de impuestos nacionales, para las políticas económicas internacionales, y no menos importante, para el estado social, tema que de hecho, se ha convertido en central de la investigación politológica4. También podemos observar el crecimiento de una disciplina llamada “hechura europea de políticas” (Hèriter, Knill y Mingers 1996; Richardson 1996). Pero no está aún claro si se trata de un campo de estudio autónomo o de una extensión de la teoría de la governance actual propiamente dicho. Este último requiere que tales estudios no sean acometidos en una perspectiva comparativa de sectores de políticas, sino que se concentren en la interconexión entre los distintos niveles de hechura de políticas. En otras palabras, el objeto de estudio no debe ser lo que sucede en Bruselas (o entre Bruselas y Estrasburgo), sino la interdependencia mutua entre procesos de políticas europeos y nacionales, en un sistema multinivel. El policy-making europeo transfiere la atención hacia el tercer punto ciego del paradigma de la 3 Esto no significa que la Unión Europea sea un caso sui generis que pueda ser analizado solamente en un cuadro modelado a tal fin; para una discusión sobre este tema, véase Hix (1998). 4 El programa actual de investigación del Instituto Max-Planck de Colonia, está casi íntegramente, soportado por estos problemas. governance nacional, mencionado anteriormente. Es una peculiaridad de la formación de las políticas a nivel europeo, el que los componentes democráticos estén completamente ausentes o, al menos, débilmente desarrollados. Como lo muestra Fritz Scharpf (1999), la elaboración de leyes por la Comisión Europea se basa en la competencia técnica, siempre que se extiende más allá de la realización de los intereses comunes de todos los estados miembros. Cuando los intereses nacionales divergen, lo que se verifica, de costumbre, por las decisiones que tiene consecuencias redistributivas, la competencia técnica por sí sola no puede legitimar la intervención. Allí donde las decisiones redistributivas reclaman un acuerdo unánime, el resultado será simplemente bloqueado. Las decisiones con efectos redistributivos son toleradas sólo dentro de una comunidad estable, y sólo se han logrado a través de procedimientos democráticos. La Unión Europea no cumple ninguno de estos prerrequisitos: no es un sistema socialmente integrado, y adolece de un proceso decisional democrático a escala europea. La discusión acerca del llamado déficit democrático evidencia cómo entonces lo que le falta a la hechura europea de políticas – un proceso democrático de introducción de demandas plenamente desarrollado y operante - se haya, de hecho, dado por descontado al nivel nacional, asunto que ha dejado abandonada la fase de presentación de las demandas políticas en el análisis de los procesos nacionales de hechura de políticas5. En este sentido, es de hecho sorprendente, el tiempo que la teoría de la democracia y la teoría de la governance política han permanecido aisladas entre sí. Cuando esta teoría ha centrado su atención sobre la cooperación horizontal y sobre los policy networks, se ha reconocido cómo esta modalidad de producción de decisiones es problemática bajo el perfil de la responsabilidad democrática (democratic accountabiity). Los actores privados en el interior de las redes de policy están típicamente privados de legitimidad democrática. La cooperación horizontal y la negociación que ocurre en las redes no pueden ser un sustituto de la democracia, aún cuando, considerando la dificultad de representar intereses muy específicos en un contexto electoral, el desarrollo de policy networks que incluyan representantes de intereses socio-políticos opuestos, es visto a veces como una forma moderna y más fácil de representación de los intereses. Helmut Voelzkow (1996) es un autor que ha tratado explícitamente la tensión existente entre estas dos formas distintas de representación de intereses. Si no se reconoce esta tensión, se corre el riesgo de una teoría de la governance que enfatice en la cooperación horizontal, y de que la autorregulación social conduzca inadvertidamente a una revitalización de viejos modelos corporativos (Bowen 1971). Por otro lado, admitir la existencia de un problema de responsabilidad allí en donde la formación de las políticas tiene lugar en redes mixtas de agentes públicos/privados, no equivale a acoger la fase de presentación de demandas del proceso político de forma explícita dentro del paradigma teórico de la governance. Este desafío no ha sido hasta ahora desarrollado, y cabe realmente la duda de si una integración entre teoría de la democracia y teoría de la governance no extendería a ésta última más allá de sus propios confines. Sin embargo, valdría la pena seguir al menos un poco más esta línea teórica. Mientras que la ciencia política ha respondido, al menos parcialmente, a los desafíos impuestos por la europeización a la teoría de la governance, no ha sucedido lo mismo con los retos vinculados a la globalización. La globalización es, de hecho, un desafío mucho más serio para cualquier teoría de la governance política. Al nivel europeo es posible todavía, en principio, hablar de un proceso de policy con sus componentes de input y de output. Esto no es posible a nivel global, donde no es identificable un sujeto dotado de potestad directiva, y donde falta un marco institucionalizado para el objeto mismo de tal dirección. Lo que se dice, más ampliamente sobre el término “globalización”, no ha dado lugar a la formación de un nuevo y superior sistema de orden, un sistema auténticamente transnacional con una identidad propia, un límite propio y criterios de afiliación propios. Por supuesto, esto plantea la pregunta de si las estructuras y los procesos generados por la globalización pueden todavía constituir un sujeto de estudio para la teoría de la governance. A esta cuestión se puede responder afirmativamente si, y sólo si, se entiende a la governance en su acepción más amplia, como modalidad de coordinación, porque sólo en este caso, el concepto está desligado de la existencia de cualquier tipo de estructura política de control. A menudo, se habla de globalización en referencia con dos procesos conectados estrechamente (Stykow y Wiesenthal 1996): a) la expansión de la comunicación, fenómeno que concierne tanto al transporte como al intercambio de información y la movilidad personal creciente (como los fenómenos migratorios), e indican que la formación de grupos sociales se hace siempre más independiente del lugar geográfico; b) el surgimiento de mercados globales de capitales, bienes y servicios, como consecuencia de la liberalización, de la de-regulación y de la creciente facilidad de comunicación. Como para el caso de la integración europea, estos procesos comportan: a) nuevos problemas para una teoría de la governance política nacional; b) cuestiones de governance transnacional, diferentes, sin 5 Una excepción temprana se encuentra en Scharpf (1974). embargo, respecto a aquellas producto de la integración europea. Respecto al primer punto, se puede observar que los gobiernos nacionales, habiendo reforzado el proceso de globalización a través de políticas de liberalización y des-regulación, se encuentran comprometidos para hacer frente a los desafíos que esto encierra. Están emergiendo tres estrategias principales. La primera estrategia es la adaptación unilateral: los posibles medios son análogos a aquellos en discusión a propósito del mercado común europeo, lo que significa que este argumento está cubierto ya por la investigación actual. La segunda es el proteccionismo y el aislacionismo: en su máxima expresión, añade un problema nuevo de políticas al catálogo de las políticas nacionales ya indagado. La tercera estrategia consiste en los esfuerzos completados para frenar impactos específicos (por ejemplo la inmigración ilegal) gracias a la coordinación internacional: este punto sí abandona el nivel nacional de análisis y se coloca sobre el plano de la governance transnacional. Respecto al segundo punto, se puede observar que algunos problemas de coordinación internacional, más allá del contexto europeo, son estudiados ya desde hace tiempo por los estudiosos de relaciones internacionales (Krasner 1983). Esta subdisciplina de la ciencia política ha evolucionado en una forma bastante distinta de la teoría de la governance (nacional). En las relaciones internacionales, los actores y los socios de la negociación son los Estados que están en una relación de interdependencia estratégica. Esta es la razón por la cual existe una afinidad obvia entre las relaciones internacionales y la teoría de juegos. El enfoque de las relaciones internacionales, asume que los estados nacionales son los actores más importantes de la escena global. Esta perspectiva es engañosa si se observan con mayor atención las cuestiones de governance que se presentan a nivel global. La globalización no sólo significa que las relaciones económicas y no-económicas incrementan su carácter transnacional. Hay un mayor movimiento a través de las fronteras nacionales -desplazamientos de bienes, servicios, capital, información, conocimiento científico y personas. Esto da lugar a nuevas relaciones de dependencia, a menudo unilaterales, pero sólo en parte da lugar a nuevas relaciones transnacionales. Ciertamente, la competencia desenfrenada está aumentando, si bien no afecta a todos los sectores de las economías nacionales en la misma manera. Los nuevos mercados transnacionales están menos regulados, de aquí que tengan una tendencia mayor hacia la atomización y la anarquía, respecto a lo que sucede en las relaciones de mercado al interior de los Estados. Hay un incremento de las externalidades negativas incontroladas, tanto ecológicas y sociales como económicas. Hay una creciente disonancia entre las siempre más libres redes económicas y de comunicaciones, por un lado, y de los limitados sistemas políticos, por el otro; una disonancia entre las estructuras de los problemas y las estructuras regulativas a las que estos problemas deben hacer frente. Para responder a esta situación se han hecho, y están por hacerse, grandes esfuerzos para construir estructuras de regulación transnacional. Las Naciones Unidas son naturalmente la más inclusiva de éstas, con un conglomerado de sub-organizaciones y de organismos especiales, desde un simple forum como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente y Desarrollo Sostenible (UNCED), hasta actores corporativos como el Banco Mundial; mientras que la UNESCO, la Organización Internacional para el Trabajo, la Organización Mundial de la Salud y la Organización Internacional del Comercio, se ubican de forma variable en una posición intermedia entre los dos extremos (Rittberger et al 1997). La investigación sobre el surgimiento y el funcionamiento de estructuras reguladoras transnacionales (distintas de la Unión Europea) representa, ciertamente, un proyecto fascinante para una teoría de la governance política. Pero el desafío no termina aquí. La globalización pone un problema teórico adicional: la coexistencia de muchos tipos diferentes de estructuras y de procesos, esto es, de diferentes modos de governance. Los modelos de mercado y las dinámicas no lineales de los sistemas ecológicos parecen los más adecuados para tratar los resultados agregados de una economía global, fragmentada pero interdependiente. En el contexto estructuralmente difuso creado por la globalización, el origen de eventos específicos o de cambios particulares no puede ser atribuido al comportamiento de actores claramente identificables. Las situaciones de clara interdependencia estratégica que pueden guiar la selección entre alternativas son bastante raras. En el mercado global, la mayor parte de los protagonistas se comportan básicamente, utilizando la terminología de la teoría de juegos, “en juegos contra la naturaleza”. Al mismo tiempo, además, la escena transnacional no está carente de estructura. Las nuevas instituciones reguladoras han sido ya mencionadas. Existen, además, muchos tipos de organizaciones internacionales y transnacionales, como las grandes empresas multinacionales, las asociaciones transnacionales de profesionales, las organizaciones de intereses y las organizaciones científicas. Existen, finalmente, comunidades epistémicas y movimientos sociales transnacionales, así como incipientes grupos sociales, que carecen de un referente geográfico concreto. Estos agregados heterogéneos, regímenes y organizaciones transnacionales, con sus límites con frecuencia indefinidos, sus ámbitos de pertenencia transversal, y sus dependencias mutuas y sus conexiones unilaterales, forman en conjunto, una estructura de tal complejidad que desafía todos nuestros esfuerzos analíticos: nos enfrenta a la “nueva inescrutabilidad” (neue Unübersichtlichkeit) de Habermas (1985). Sólo ampliando la perspectiva de la governance para incluir a todos los modos distintos de construcción del orden social, a todos los tipos diferentes de configuración de los actores más allá de la jerarquía y de los networks, así como su combinación y, especialmente, su interacción, podremos estar en posición de afrontar los problemas analíticos generados por la transnacionalización y la globalización. Si surgiese tal teoría, tendría que ser una teoría de la governance de un carácter más diverso respecto a aquella con la que se comenzó este ensayo. Lo que se presenta como un problema teórico obvio a nivel global revela una dimensión analítica aplicable también al plano nacional. Los estudios sobre la governance en el ámbito nacional utilizan un enfoque que ha sido definido como “institucionalismo centrado en los actores” (Mayntz y Scharpf 1995; Scharpf 1997), actores que actúan e interactúan dentro de marcos institucionales. Los actores cuyas decisiones (y no-decisiones) son estudiadas para explicar los resultados de las políticas son, frecuentemente, actores organizados: agencias, organizaciones, asociaciones (representados, naturalmente, por sujetos individuales). Como norma, la “población”, entendida como agregados de numerosos individuos singulares que responden de la misma forma a estímulos dados, solo desempeñan por lo regular el rol de población objetivo de una política pública dada. Los efectos agregados derivados de las acciones des-coordinadas de tales individuos parecen solo como parámetros de los análisis de policy, y no como un proceso a explicar dentro del cuadro teórico de la governance. Sólo en casos excepcionales se encuentra un análisis del nexo existente entre tentativas de dirección por parte de los actores organizados, y procesos y comportamiento colectivos que, originados por causas propias, pueden tal vez acabar por motivar determinadas intervenciones políticas y, quizás, oponerse a ellas. En los estudios sectoriales sobre los procesos de transformación ocurridos en Alemania Oriental, se encuentran ejemplos de esta clase de análisis (Wasem 1997). Pero en general, el hecho de que procesos que responden a lógicas diversas -comportamiento colectivo, intercambio en el mercado, contratación, negociación o intervención autoritaria- coexistan y haya relación entre ellos, no ha constituido objeto de estudio para la teoría de la governance (nacional). Aunque particularmente esto puede entenderse como un déficit de la teoría de la governance, esto es, sin embargo, una pregunta sin respuesta. Como se ha dicho a propósito de una teoría global de la governance, puede suceder que al extender el paradigma originario para absorber en el mismo plano todas las formas individuales de coordinación, o de orden social, esto se tradujera en una excesiva extensión del paradigma mismo, que acabaría por allanar aquella atención selectiva indispensable que -al menos para la mente humana- es un prerrequisito de la construcción teórica. En cualquier caso, no se trataría de una teoría de la governance política, sino de una teoría mucho más general de las dinámicas sociales, convirtiéndose, así, no en una simple extensión de la primera, sino un paradigma completamente nuevo. Conclusión En este documento he reconocido las diversas fases del desarrollo de un patrimonio teórico orientado al estudio de las formas y de los problemas de la conducción social y política. Retrospectivamente, tal desarrollo asemeja a la apertura progresiva de una agenda cognitiva, guiada paso a paso por el conocimiento de la existencia de zonas de sombra y de insuficiencias explicativas frente a la realidad observable. En el curso de tal trayecto se han verificado algunas bifurcaciones interesantes -por ejemplo, cuando la teoría de la governance se concentró sobre la cooperación horizontal más que sobre el mercado como alternativa a la autoridad jerárquica- y hay puntos oscuros a los cuales la teoría todavía no ha sabido dar respuesta. Hasta ahora, se ha tratado de un proceso cognitivo acumulativo. Eso no ha seguido, sin embargo, la lógica del desarrollo de la ciencia política descrita por Dryzek y Leonard (1988), según la cual los objetos de estudio de tal disciplina serían históricamente contingentes, y para los que los estudiosos desarrollarían continuamente nuevos y sucesivos marcos analíticos y teorías sustantivas, que no pudieron encontrar fundamento propio en los esfuerzos cognoscitivos precedentes. Al menos en el caso de la teoría de la governance (en la cual no se agota, naturalmente, toda la ciencia política), se reencuentra, por el contrario, una progresiva extensión del marco inicial, más que su supresión y sustitución con uno nuevo, esto es, algo diferente a una reubicación paradigmática en el sentido radical indicado por Kuhn (1962). En este desarrollo, los cambios en la realidad política han representado un rol importante, influenciando la dirección en la cual el paradigma se ha ampliado. El Estado moderno, se ha hecho, en efecto, más “cooperativo”, las redes han proliferado y la integración europea es un fenómeno nuevo. Tales cambios reales y observables fueron desafíos para la teoría, la cual se ha ajustado a través de la extensión del paradigma original. Con la globalización, además, puede haber llegado el momento en el cual una extensión posterior del paradigma resultaría disfuncional, y podríamos, entonces, estar en la espera de la llegada de un campo de estudio totalmente nuevo. Referencias 1. Bowen, Ralph H., 1971 (first 1947) German Theories of the Corporative State, New York: Russell & Russell. 2. Bulmer, Simon (1994) "The Governance of the European Union: a New Institutionalist Approach", Journal of Public Policy, 13, 351-80. 3. Döhler, Marian (1990) Gesundheitspolitik nach der "Wende". Policy-Netzwerke und ordnungspolitischer Strategiewechsel in Großbritannien, den USA und der Bundesrepublik Deutschland, Berlin, edition sigma. 4. 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