Estrategia de crecimiento y empleo:el caso de (Colombia)

OIT - OFICINA REGIONAL PARA AMÉRICA LATINA
OIT – OFICINA SUB REGIONAL PARA LOS PAÍSES ANDINOS
CAPITULO VII
ESTRATEGIA DE CRECIMIENTO Y EMPLEO:
EL CASO DE COLOMBIA (1)
Septiembre 2004
(1) El presente trabajo fue elaborado en base a la contribución de Alvaro Reyes
Posada, Economista de Econometría Consultores, Bogotá, Colombia.
areyes@econometriaconsultores.com
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1. INTRODUCCIÓN
El presente documento tiene una secuencia de presentación que va de lo macro a lo micro,
pasando por un nivel intermedio o mesoeconómico de políticas de amplio espectro, en la
cual se examina la situación de las políticas en curso en Colombia y se hacen algunas
consideraciones sobre en qué dirección deberían moverse en el futuro, para lograr la
incorporación de la variable empleo como objetivo de la estrategia de desarrollo nacional.
Es importante señalar que a mediano y largo plazo, el crecimiento del empleo depende del
crecimiento de la inversión, particularmente de la inversión privada. Por consiguiente,
cuando en el texto siguiente se haga referencia al crecimiento económico, implícitamente
nos estaremos refiriendo también al crecimiento de la inversión.
Se presenta en primer término, una descripción del régimen de política macroeconómica
imperante en Colombia, que culmina con algunas consideraciones sobre lo que se
necesitaría para reorientar el curso del desarrollo económico en la dirección de colocar a la
economía en una senda más competitiva y estable, con mayor crecimiento económico y
generación de empleo de calidad.
En segundo término, se examina la situación actual de una serie de políticas a nivel
mesoeconómico e institucional de amplio espectro, orientadas al aumento de la
productividad y la competitividad, a mejorar el entorno para la inversión privada y a crear
los cambios institucionales requeridos para incorporar el objetivo empleo en las estrategias
de crecimiento.
Finalmente, se examina la situación actual y las perspectivas futuras de una serie de áreas
de política que afectan las decisiones de producción y empleo a nivel microecómico y, a
través de ello, el modelo de desarrollo futuro, relacionadas con la promoción de
exportaciones, incluyendo la política comercial y los acuerdos de comercio; la articulación
entre sectores transables y no transables, la incorporación de los sectores atrasados a la
modernización y al desarrollo y los esfuerzos que realizan las políticas activas en el
mercado de trabajo para ayudar a las poblaciones más pobres y vulnerables a incorporarse
al empleo productivo.
2.
EL RÉGIMEN DE POLÍTICA MACROECONÓMICA
2.1.
Situación actual
El régimen de política económica imperante en Colombia se caracteriza por tres elementos:
i) La existencia de un Banco Central independiente, desde la Constitución Política de 1991,
que maneja la política monetaria y cambiaria con el objetivo central de reducir
gradualmente la tasa de inflación hasta llegar estabilizar la tasa a niveles cercanos a los que
imperen a nivel internacional (3%), al tiempo que fomenta el crecimiento sostenido del
sector real y busca la mayor generación de empleo posible;
ii) Un Gobierno Central que maneja la política fiscal, sobre la base de los presupuestos de
ingresos y gastos anuales y plurianuales aprobados por el Congreso Nacional y dentro de
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los cupos de endeudamiento interno y externo aprobados por este poder legislativo (Ley de
Presupuesto General de la Nación);
iii) Finalmente por la existencia de reglas o metas macroeconómicas para el manejo de cada
uno de los instrumentos de política macroeconómica. Así, el Banco Central (Banco de la
República) operó la política monetaria entre 1991 y 2000 con la regla de “corredores
monetarios” y desde 2000 con la estrategia de “ metas de inflación ”; y operó la política
cambiaria con el sistema de bandas cambiarias hasta septiembre de 1999, y desde esa fecha
con flotación administrada de la tasa de cambio, (acompañada de operaciones
discrecionales de compra o venta de divisas para intentar estabilizar el tipo de cambio real
alrededor de una tasa real competitiva). Por otro lado, tiene el mandato legal de no financiar
al Gobierno, a menos que haya consenso entre los miembros autónomos de su junta
directiva1.
El Gobierno Central opera la política fiscal, dentro de los límites señalados por el Congreso
Nacional, con tres reglas básicas: i) no ejecutar gastos que no tengan una contrapartida de
ingresos, incluidos los cupos de endeudamiento; ii) sólo realizar las inversiones que están
contempladas en el Plan Nacional de Desarrollo (cuatrienal) y iii) garantizar el pago del
servicio de la deuda pública (interna y externa) y su sostenibilidad en el largo plazo.
¿Cómo se llegó a este régimen de política macroeconómica y que efectos ha tenido sobre el
crecimiento y el empleo?
Para contestar estas preguntas vale la pena detenerse primero sobre los indicadores
fundamentales del desempeño de la economía colombiana en el largo plazo. Como indica el
Cuadro 1, luego del período 1967-74, en que la economía mostró las más altas tasa de
crecimiento sostenido del período reciente, con inflación moderada y tasas de desempleo de
un dígito, la creciente indexación de la economía duplicó la tasa de inflación, y la economía
desaceleró su tasa de crecimiento entre 1975 y 1989, agravado en la década del 80 por
factores externos, como la recesión internacional y la crisis de la deuda latinoamericana,
aunque el desempleo se mantuvo a niveles por debajo del 12%. Es importante destacar que
un manejo macroeconómico muy prudente en los 70’s, fue acompañado por un bajo
endeudamiento externo – Colombia es uno de los pocos países de América Latina que no
se endeuda externamente en el período anterior a la crisis de la deuda que tiene lugar a
partir de 1982.
En 1990 el gobierno del presidente Gaviria postula el diagnóstico del agotamiento del
modelo de crecimiento colombiano basado en la protección selectiva de ciertos sectores y
formula un programa comprensivo de reformas institucionales alrededor de la apertura e
internacionalización de la economía Colombiana, con la eliminación de las restricciones
cuantitativas a la importación y las restricciones a la inversión extranjera, la reducción
drástica de los aranceles proteccionistas y la eliminación del control de cambios. En el
frente interno, promovió, a través de la nueva Constitución Política de 1991, la creación de
un Banco Central independiente, se reformó el sistema financiero doméstico para hacerlo
Ver Sergio Clavijo “Política monetaria y cambiaria en Colombia: progresos y desafíos” Ensayos sobre Política
Económica, B de la R, No. 41-42, junio-diciembre de 2002, Bogotá.
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más competitivo, se aceleró la descentralización del gasto público, se fijaron nuevas reglas
para fomentar la participación privada en la prestación de servicios públicos y en la
construcción de infraestructura, hasta el momento monopolio del Estado, se llevó a cabo
una reforma moderada del régimen laboral (1990) y se hizo una reforma sustancial del
régimen de seguridad social (1993), con la meta de obtener cobertura universal en salud
para el año 2001, que no se ha logrado.
Como paso previo a la eliminación del control de cambios, en 1990 se llevó a cabo una
importante devaluación que generó fuertes presiones inflacionarias, que produjeron un pico
de inflación de 32.4% en 1990. Por otro lado, a diferencia de lo que ocurrió en otros países
latinoamericanos, estas reformas estructurales fueron acompañadas por un incremento
sustancial del gasto público y del crédito interno al sector privado. En 1991 el Banco de la
República asume el manejo autónomo de la política cambiaria y monetaria, con el mandato
prioritario de reducir la tasa de inflación.
Períodos
Cuadro 1
Inflación, desempleo y crecimiento en Colombia
Inflación promedio
Desempleo 7
Crecimiento del
(%)
ciudades (%)
PIB real (%)
12.1
9.9
6.2
24.7
9.5
4.5
22.6
11.7
3.5
24.0
10.1
4.0
10.6
18.1
0.5
6.5
16.5
3.9
5.8
15.5
4.2
1967-1974
1975-1981
1982-1989
1990-1997
1998-2002
2003
2004*
* Proyección.
Fuente: Cálculos del autor con base en Banco de la República y Clavijo,S (2002).
La combinación de políticas contradictorias entre el Banco Central y el Gobierno Central,
generó durante toda la década del 90 una gran inestabilidad macroeconómica, con una
tendencia decreciente de la tasa de inflación y revaluación de la tasa de cambio real. Luego
de una recesión inicial (1990-91), siguió una fase expansiva en 1993-95 en que la economía
creció a tasas por encima del 5%, después de la cual la política monetaria se vuelve
fuertemente restrictiva (1996) y la política fiscal continúa siendo expansiva (1996-1997). El
gasto publico pasó de 28.1% del PIB en 1994 a 36.4% en 1997. En 1997 se produce una
nueva recesión, que fue respondida en 1998 por una política cortoplacista de corte
keynesiano, con gasto público y una expansión desorbitada del crédito doméstico (35%),
que creó una burbuja monetaria y precipitó un ataque cambiario, al cual se respondió con
un aumento sin precedentes en las tasas de interés. Por espacio de seis años (1991-1997) los
hogares, las empresas y el Gobierno entraron en una fase de gasto acelerado, que produjo
déficit persistentes en sus flujos, lo que llevó a acumular un nivel de deudas que incrementó
sustancialmente sus pasivos y su vulnerabilidad financiera, lo cual alimentó las condiciones
para una nueva recesión que se inició en 1997.
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El aumento de las tasas de interés llevó a una caída sustancial de la demanda agregada y a
la quiebra de muchas empresas. Este problema doméstico, se agravó con los choques
externos asociados con la crisis del sudeste asiático en 1997-98 y su coletazo sobre Rusia y
los mercados emergentes (Brasil, Argentina). En 1999 el PIB tuvo una caída de de 4.9%,
que no tiene antecedentes en la historia económica colombiana de los últimos 60 años, y un
incremento de las tasas de desempleo, que superaron el 20% en el año 20002. La
recuperación de la economía después de ese episodio se ha visto dificultada por la situación
de endeudamiento de todos los agentes económicos heredada del pasado y por la recesión
mundial 2001-02.
Una consecuencia inmediata de la caída en la demanda agregada de 1999 fue una caída
sustancial en los precios domésticos. La inflación pasó de 16.7% en 1998 a 9.2% en 1999.
Una vez logrados esos niveles de inflación de un dígito, la política del Banco de la
República cambia. En septiembre de 1999 abandonó las bandas cambiarias y permitió la
flotación de la tasa de cambio y su posterior elevación en términos reales en el 2002 decisión que si hubiera sido adoptada un año antes podría haber evitado la subida en las
tasa de interés - y en el 2000 abandona los corredores monetarios y pasa al enfoque de
“metas de inflación”.
Las principales virtudes de la flotación cambiaria administrada son potenciar la política
monetaria como instrumento de manejo de la demanda agregada interna y absorber los
choques externos, reduciendo los riesgos de contagio, como se vio en el caso de la crisis
argentina de 2001-02 cuando Colombia logró mantener sin problemas sus niveles de
reservas internacionales. Su costo es que se sacrifica la tasa de cambio como instrumento
independiente de política. La estrategia de “metas de inflación”, permite un marco de
política más flexible para acomodar el objetivo de estimular la producción y el empleo en la
economía, a través de la coordinación de la política económica entre el Gobierno y el
Banco de la República, como se ha podido observar en el período 2003-04.
Efectivamente, como indica el Cuadro 1, en 2003 la economía, redujo la tasa de inflación a
6.5%, retomó una senda de crecimiento al aumentar el PIB en 3.9%, con respecto al año
anterior y la tasa de desempleo ha continuado su lento descenso. Las perspectivas para el
2004 son que la economía crecerá por encima de 4%, con una amplia participación de todos
los sectores en este proceso de recuperación de los niveles de actividad y con menos
inflación y menos desempleo. Estos resultados, aunque muestran que en lo fundamental la
economía colombiana está en equilibrio dinámico, no son satisfactorios. La economía debe
y puede crecer en forma estable a tasas por encima de 5%, si quiere absorber los cerca de 3
millones de desempleados que tiene actualmente y la informalidad y al mismo tiempo
reducir los altos niveles alcanzados por la deuda pública externa.
2.2. ¿Se requiere un viraje en la política macroeconómica?
Para un buen análisis de este episodio ver: Echeverri, Juan Carlos “La recesión de fin de siglo en Colombia: flujos,
balances y política anticíclica” Revista de Planeación y Desarrollo, Volumen XXX, abril-junio de 1999. Bogotá.
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5
En la década del 90 la política macroeconómica se orientó a estabilizar la economía,
reduciendo año tras año la tasa de inflación doméstica y lo logró. El costo fue alto, aunque
es justo reconocer que no lo fue por el diseño de la política macroeconómica, per se, sino
por errores en su manejo, ocasionados por la falta de coordinación entre el Banco de la
República (política monetaria y cambiaria) y el Gobierno (política fiscal), agravados por
factores externos adversos al país.
En la presente década, una vez logrados los bajos niveles de inflación alcanzados, el Banco
de la República ha comenzado a incorporar el objetivo de impulsar el crecimiento del sector
real en su política y lo propio ha hecho el Gobierno. La coordinación entre los dos entes
rectores de la política económica ha comenzado a funcionar más armónicamente. Este es
uno de los requisitos para poder incorporar el objetivo empleo en las políticas
macroeconómicas. Se debe, por lo tanto, seguir avanzando en esta dirección y no se
necesita un viraje fundamental.
El otro pilar de la política macroeconómica para el logro de mayores niveles de crecimiento
y de absorción de mano de obra en la economía, parte de la base de reconocer que el libre
funcionamiento de los mercados, en un contexto de equilibrio macroeconómico, no es
suficiente,
ya que no conduce automáticamente al pleno empleo de los recursos
disponibles, ni logra todos los beneficios que se podrían obtener de la inserción de la
economía en la economía internacional. Ese otro pilar de la política macroeconómica es
poder generar los incentivos para un cambio estructural más acelerado de la producción 3e
inversión hacia los bienes y servicios transables, exportaciones y substitución de
importaciones, que no enfrentan las restricciones de demanda efectiva que si enfrentan los
bienes y servicios no transables, y que pueden tener impactos multiplicadores más
importantes que en los no transables sobre la generación de empleo.
La política monetaria, aunque puede ser eficaz como instrumento de reactivación
económica, es neutral frente a la composición sectorial de la producción. La política fiscal,
en el caso colombiano, tiene muy poco margen de maniobra en los años por venir, por el
alto costo de servir la deuda pública y por la inflexibilidad del gasto. Falta entonces el
instrumento de política que permita esta transformación estructural.
El instrumento más idóneo para ello es la tasa real de cambio y su objetivo intermedio sería
lograr que la economía funcione alrededor de un tipo de cambio real competitivo y estable.
¿Qué tan lejos estamos de esta situación?
Para contestar esta pregunta, vale la pena detenerse a observar la evolución de la tasa de
cambio real en Colombia en las últimas décadas. La construcción de un Índice de Tasa de
Cambio Real (ITCR) se basa en la teoría de la paridad del poder adquisitivo (PPA), que
postula una relación proporcional entre la tasa de cambio y la relación de los niveles de
precios entre los dos países (o grupos de países). El tipo de cambio de paridad expresa la
identidad de la capacidad adquisitiva de dos monedas; es decir, con una unidad monetaria
del país doméstico, se adquiere la misma cantidad de bienes y servicios en el país
extranjero, cuando se convierte en moneda del país foráneo a la tasa de cambio de paridad.
Esta es, por lo tanto, una tasa de equilibrio, desde el punto de vista de los flujos
6
comerciales3; es lo que se pudiera llamar una “tasa de cambio real competitiva”. En el caso
colombiano, se supuso que alrededor de 1986 la economía estaba operando con esa tasa de
cambio de paridad y se tomó ese año como año base para la serie4. A lo largo del tiempo,
sin embargo, dicha tasa puede moverse hacia arriba o hacia abajo, por cambios
diferenciales en productividad entre países, por cambios en los términos de intercambio o
por cambios en la composición de la producción y el comercio internacional.
Es importante señalar dos aspectos, en torno a la idea de una tasa de cambio real de
equilibrio similar a la de 1986. El primer aspecto es que Colombia ha registrado desde
1986 hasta el presente, un crecimiento de la productividad total a nivel micro, muy inferior
al registrado por muchos de sus competidores. El impacto acumulado de esa tendencia,
durante casi veinte años, sobre los costos totales por unidad producida, en transables, es
significativo – como puede constatarse, por ejemplo, en textiles y confecciones. Esta
tendencia no ha sido compensada por la evolución de la tasa de cambio real. El segundo
aspecto es que una tasa de cambio real puede ser de “equilibrio” y sin embargo ser
insuficiente respecto a la rentabilidad requerida para movilizar la inversión en transables no
extractivos a ritmo rápido. Este es generalmente el caso, de países exportadores de
productos primarios – y 50 % de las exportaciones de Colombia llenan ese perfil – cuya
oferta no depende del tipo de cambio real si no de las características del recurso natural
respectivo. En esas situaciones, el ingreso de divisas producto de las exportaciones suele
ser superior al egreso de divisas, sobre todo cuando se adicionan remesas e ingresos de
capital de corto plazo y largo plazo, generando largos períodos en el que la tasa de cambio
real de equilibrio, es insuficiente para estimular decisiones de inversión en transables.
El Cuadro 2 presenta la evolución de la tasa real de cambio en Colombia entre fines de
1986 y agosto del 2004, en términos de su movimiento entre picos y valles, destacando la
intensidad del cambio y su duración. Como puede observarse, lo que caracteriza su
evolución en los últimos 18 años es una alta volatilidad. El nivel actual, sin embargo, no
parece estar demasiado alejado de una TCR competitiva. Si en 1994 100 era una nivel
competitivo, hoy estamos en 118. La desviación más notoria de esa tasa fue a mediados de
los 90, como resultado de una revaluación sostenida durante 79 meses entre noviembre de
1990 y junio de 1997; aunque posiblemente hubo también “overshootings” en 1990 y
comienzos de 2003, pero de corta duración. La tasa de cambio real de equilibrio ha
aumentado desde 1986, como resultado del rezago de la productividad con respecto a
nuestros socios comerciales antes expuesto; pero también es cierto que los términos de
intercambio han mejorado en los últimos años por los aumentos en los precios
internacionales de nuestros productos tradicionales de exportación, como petróleo, carbón,
café, ferroniquel y oro.
3
4
Una limitación del concepto de TRC es que no incluye los efectos sobre los flujos internacionales de capital.
Posteriormente se tomó como base para el cálculo el año 1994, que también se consideró un año de equilibrio cambiario.
7
CUADRO 2
COLOMBIA
TASA DE CAMBIO REAL
BASE 1994=100
PICOS Y
FIN DE:
VALLES
ITCRIPC (T)
B de la Rep
DEVALUACION (+), REVALUACION (-)
ACUM. PERÍODO
MESES
Diciembre, 1986
106.1
Noviembre, 1990
139.2
+31%
47
Junio, 1997
82.2
-41%
79
Enero, 2001
121.5
+48%
43
Junio, 2002
112.3
-7.6%
17
Marzo, 2003
136.9
+22%
9
Agosto, 2004
118.3
-13.5%
17
Fuente: Cálculos del autor con base en Banco de la República.
ITCRIPC (T) = Índice de la tasa de cambio real del peso colombiano para el comercio
global (importaciones-exportaciones) con una muestra de 20 socios comerciales, usando
como deflactor el IPC en cada país.
En el período 1986-90, que tuvo una devaluación real acumulada de 31%, la economía
creció a 4.5% y las exportaciones tuvieron un importante crecimiento. Los efectos de esta
devaluación continuaron hasta 1995, con la economía creciendo a tasas por encima de 5%
en los últimos tres años del quinquenio.
El largo período de revaluación real que se inició en diciembre de 1990, finalmente tuvo un
impacto negativo sobre el comercio exterior a partir de 1996, en que comienza la
desaceleración del crecimiento económico, hasta al recesión de 1999, año en que la
economía experimentó una contracción en el PIB de 4.2%. Luego de un corto período de
revaluación, en junio de 2002 se experimenta una devaluación acelerada que acumula en
nueve meses (marzo de 2003) una devaluación real de 22%. A partir de esa fecha se lleva
una revaluación real acumulada de 13.5% hasta agosto de 2004, que ha generado en estos
últimos meses un debate público muy intenso sobre si el Gobierno y el Banco de la
República deben actuar para revertir esta tendencia. Los hechos del primer semestre de
2004, sin embargo, indican que la economía continúa expandiéndose y que ya se registran
cuatro trimestres consecutivos con crecimientos por encima de 4%. Por otro lado, las
exportaciones totales crecieron en el primer semestre de 2004 a 16.6%, con respecto a igual
período del año anterior y, lo que es más indicativo, las exportaciones menores, que son
más sensibles a la tasa de cambio, crecieron a u ritmo anualizado de 18.5%. El ritmo de
crecimiento de las importación alcanzó 14.4% y la balanza comercial fue marginalmente
positiva.
Todos estos indicadores parecen señalar que la tasa real de cambio todavía es una tasa
competitiva. Estos hechos han llevado al Gobierno a plantear que las causas de esta
revaluación son transitorias y externas a la economía y, por lo tanto, conllevan sus propios
mecanismos de corrección.
8
De la discusión anterior se desprenden dos conclusiones de política:
i) La primera, que las grandes fluctuaciones de la tasa real de cambio y la amplitud y
duración de estos episodios se deben regular. Tanto las desviaciones grandes hacia arriba
como hacia abajo son inconvenientes para la economía. Un peso muy sobrevaluado afecta
al sector real de la economía, tanto más cuanto más largo sea el período de sobrevaluación.
Un peso muy subvaluado impone altos costos a los deudores en el exterior para el servicio
de sus deudas.
ii) La segunda, que con bajas tasa de inflación, sin embargo, el margen para afectar la tasa
real de cambio a través de las intervenciones en el mercado cambiario son muy limitadas y
pueden ser muy costosas en términos de reservas internacionales, dada la volatilidad
tradicional de las expectativas de los operadores en este mercado. En estas condiciones,
para la economía colombiana el camino más expedito para esta regulación es intervenir
sobre los factores controlables que están detrás de las fuerzas de oferta y demanda en el
mercado cambiario.
La revaluación se produce porque se están ofreciendo más dólares de los que el mercado
está en capacidad de absorber a los precios vigentes. Es lo que está ocurriendo en
actualmente en Colombia. La oferta proviene del crecimiento de las exportaciones, las
remesas de colombianos en el exterior, la repatriación de capitales y los flujos de capital
externo. Todos estos fenómenos son deseables e indicativos de que hay confianza en la
economía. La demanda proviene de las importaciones, del pago de deuda externa, de las
remesas de utilidades y de la compra de activos en el exterior.
Para revertir este proceso es necesario actuar indirectamente sobre estas fuerzas de
mercado. Por ejemplo, restringiendo la entrada de capitales golondrina de corto plazo,
aumentando los requerimientos de posición propia en moneda extranjera de los bancos y de
los inversionistas de largo plazo, como los fondos de pensiones, incentivando las
importaciones a través de mayor crecimiento o pagando más aceleradamente la deuda
externa, dentro de los límites de la programación monetaria.
Si existe un vínculo positivo entre el alza de la tasa de cambio real y la tasa de crecimiento
del PIB, una intervención reguladora sobre la entrada de capitales golondrina de corto
plazo, generará un mayor ritmo de crecimiento y exportaciones, que tenderá a exigir
mayores importaciones. Por consiguiente, se tenderá a equilibrar la cuenta comercial a un
nivel de crecimiento más elevado del PIB - y de la inversión y del empleo.
Finalmente, como se expone en el Capítulo I, el plazo durante el cual es necesario sostener
un tipo de cambio real competitivo, corresponde a la fase inicial de ignición de una
estrategia de crecimiento competitivo. La razón es que se necesita un plazo para que
maduren las políticas que inciden sobre los aumentos de productividad a nivel micro, sobre
la cual se asienta, a mediano y largo plazo, la competitividad de la economía. Por
consiguiente, el enfoque de tipo de cambio real competitivo es imprescindible en la fase de
ignición de una estrategia de competitividad.
9
3. PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD
Contar con un marco de política macroeconómica estable, que garantice baja inflación y
equilibrio en las cuentas fiscales y externas, es una condición necesaria pero no suficiente
para lograr altas tasas de crecimiento económico y generación de empleo. Se requieren
adicionalmente políticas de amplio espectro en el sector real que incidan sobre las
decisiones de empresarios y trabajadores a nivel microeconómico.
La razón es simple. En una economía pequeña, endeudada y abierta hacia el exterior, en la
que a partir de la apertura no se aplicaron políticas muy potentes de mejora de la
competitividad, se verifica, como es el caso de Colombia, atrasos en materia de
competitividad a nivel micro-económico – véase el Capítulo I de este Informe. Una débil
competitividad micro-económica, se manifiesta en menores tasas de rentabilidad,
generándose así un cuadro de insuficientes estímulos al aumento de la inversión privada.
En un contexto de globalización y apertura de la economía, la competitividad de la
producción nacional, tanto en los mercados externos como en el mercado interno, dependen
no sólo de contar con una tasa de cambio real competitiva y estable, tarea de la política
macroeconómica, sino del logro de mayores niveles de productividad total de los factores
de producción (mano de obra, capital, mano de obra calificada, capacidad gerencial,
insumos, etc.), a nivel micro-económico, para reducir los costos unitarios de producción a
los niveles imperantes en los mercados objetivo; y, en algunos sectores, como la industria
manufacturera, lograr las suficientes economías de escala requeridas para este mismo fin.
¿Cómo aumentar la productividad total de los factores e insumos a nivel micro-económico
en una economía? Ni la teoría económica ni los estudios empíricos realizados a nivel
mundial, tienen una respuesta única a esta importante cuestión. En algunos contextos
institucionales funciona bien una combinación específica de políticas, en otros otras.
Parte de los aumentos en la productividad se incorporan a través de innovaciones de
producto y proceso; parte a través de la calificación de la mano de obra, a través de
procesos de educación formal y formación para el trabajo, como inversión en capital
humano; parte se incorporan en el capital (maquinaria y equipo) o en su adaptación al
medio; parte se incorpora en las materias primas usadas en la producción (cadenas
productivas); parte se incorpora en los procesos internos de gestión de las empresas; parte
se incorpora en la forma de incentivos asociados con el incremento en la eficiencia
productiva de la organización, incluidos incentivos, salariales, y de otro tipo, a la
productividad de los trabajadores.
Examinaremos, a continuación, la situación de varios de los campos de política que podrían
contribuir a una mayor productividad de los factores e insumos a nivel micro, y su
desarrollo en el caso colombiano. En particular, nos detendremos en los siguientes cinco
temas:
 Educación y capacitación como inversión en capital humano.
 Acceso a innovaciones
10
 El papel de los clusters y las cadenas productivas
 Mejoramiento de la capacidad de gestión de las empresas
 Incentivos laborales a la productividad.
3.1. Educación y capacitación
Parte importante de los aumentos de productividad se incorporan en la mano de obra, a
través de procesos de educación formal y formación para el trabajo en universidades,
institutos tecnológicos, entidades públicas de formación profesional, tipo SENA, o centros
privados de capacitación y formación para el trabajo. En el caso colombiano, las
universidades se han movido en las últimas décadas en la dirección de ofrecer un amplio
espectro de carreras intermedias y profesionales con orientación hacia el trabajo y en
mejoras de la calidad de la docencia y la investigación aplicada; los institutos tecnológicos,
vinculados desde hace más de un siglo a la formación de técnicos y tecnólogos industriales,
se han movido hacia otras áreas de la producción, como la agricultura, la construcción, los
servicios, las telecomunicaciones y la informática; El SENA tiene más de 35 años de
experiencia en la formación de mano de obra calificada para la industria, la agricultura y los
servicios; las grandes empresas, que siempre habían contado con departamentos de
capacitación y entrenamiento para sus empleados, se han movido hacia la creación de
institutos de capacitación empresarial, con vocación sectorial, pero más abiertos hacia el
público en general; adicionalmente, en la última década ha surgido una nueva oferta de
entidades privadas de capacitación para el trabajo, que compite con el SENA y las
instituciones formales de educación, por atraer una clientela de aspirantes que quieren
ingresar al mundo productivo y de cesantes, desplazados por el cambio técnico, que buscan
una reconversión, para reubicarse en ocupaciones más promisorias.
Este desarrollo de la oferta ha sido en todos los casos un movimiento en la dirección
correcta; la pregunta es: ¿cuál debe ser el nivel de esfuerzo en cada uno de los campos? La
respuesta sólo puede provenir de estudios de impacto y beneficio/costo de las inversiones
requeridas para cambiar la composición de este paquete. ¿Se debe invertir más en
educación formal o en formación profesional tipo SENA? ¿Se debe abrir el mercado de
formación profesional a la inversión privada, o el SENA debe mantener el monopolio de
esta formación para el trabajo? ¿Es más rentable invertir en cobertura o en mejorar la
calidad de la educación? ¿Qué tiene más impacto el aprendizaje en el trabajo o la
capacitación por fuera del trabajo? Estos estudios en el país son muy escasos y poco
concluyentes. Sin embargo, permiten identificar algunas conclusiones preliminares:
 Existe un consenso en que es necesario aumentar el nivel general de escolaridad de la
población. En zonas urbanas la escolaridad media ya alcanza el nivel de educación
básica (9 años) y en zonas rurales ya ha superado el nivel de educación primaria (5
años). Se considera que, en el mediano plazo, en zonas urbanas el promedio de
escolaridad debe llegar a nivel de educación media (11 años) y en zonas rurales a nivel
de educación básica (9 años). Por otro lado, hay consenso, también, en que es necesario
aumentar la calidad de la educación en todos los niveles. Estas metas implican un
esfuerzo formidable.
11
 Al aumentar el nivel medio de escolaridad de las nuevas promociones, es necesario
desplazar, a estos mayores niveles, la capacitación para el trabajo. Este desplazamiento
es endógeno al mercado y se viene dando en zonas urbanas: mientras el SENA, en sus
comienzos en la década del 50, se focalizó en la conversión en trabajadores calificados
para la naciente industria de los inmigrantes rurales con niveles de primaria o menos,
hoy día está orientando cada vez más sus esfuerzos de formación profesional en las
grandes ciudades hacia la formación de técnicos y tecnólogos, para una clientela urbana
con bachillerato completo; y ha venido desplazando su viejo modelo de formación hacia
las áreas rurales. Esto tiende a contraer la demanda por formación profesional del viejo
tipo y a concentrarla en ciudades pequeñas y zonas rurales.
 En el caso del SENA, la burocratización e inercia institucional, típicas de instituciones
públicas, aunadas con el carácter de cuasi-monopolio que tiene en el mercado de
formación profesional, han impedido que reestructure su oferta de capacitación, de
acuerdo con las necesidades del sector productivo urbano en un mundo cada vez más
globalizado y cambiante. Esto sugiere la necesidad de fomentar un aumento en la oferta
privada de instituciones de capacitación, que compita con el SENA por los recursos
públicos disponibles, para aumentar la pertinencia y flexibilidad de la capacitación
laboral, con respecto a las necesidades del sector productivo.
 Los estudios sobre los impactos de las políticas de capacitación o aprendizaje a nivel
mundial, coinciden en señalar que los programas más efectivos para aumentar la
empleabilidad de sus beneficiarios, son los que combinan una fase lectiva, con una fase
de práctica laboral en las empresas. Los talleres y laboratorios obsoletos de las
instituciones de formación profesional, no son un substituto del ambiente de trabajo en
las empresas, ni contribuye a la creación del capital social, de experiencia y relaciones
interpersonales, necesario para el éxito en el mundo del trabajo. Esto puede implicar una
revolución en el campo de la formación profesional en Colombia y en otros países de
América Latina, que optaron por el modelo de formación profesional, por fuera del
sistema escolar, para la capacitación de sus trabajadores. En el nuevo modelo se necesita
la participación activa de las empresas y de las entidades de capacitación o formación
profesional, sean públicas, como el SENA, o privadas.
En síntesis, para el caso colombiano se debe mantener un alto nivel de gasto público en
educación y capacitación para el trabajo, con énfasis en la mejora en cobertura y calidad de
la educación formal en programas técnicos y tecnológicos de nivel postsecundario; y con
una creciente participación de las empresas y el sector privado en la oferta de programas y
cursos de capacitación para el trabajo, con un alto contenido de experiencia práctica en las
propias empresas.
3.2. Acceso a innovaciones
La productividad también se incorpora en el capital (maquinaria y equipos). Para lograr
aumentos significativos en la productividad a través de este conducto, es necesario que los
empresarios colombianos tengan acceso fácil, económico y oportuno al conocimiento
12
técnico y a las innovaciones tecnológicas en su campo de interés. El Gobierno colombiano
ha desarrollado históricamente tres instrumentos específicos para este fin; sin embargo,
todos actúan más por el lado de la oferta de conocimiento técnico producido por
universidades y centros de investigación, que por el lado de la demanda por parte de los
empresarios: Un instituto, COLCIENCIAS, encargado del fomento de la ciencia y la
tecnología; Un apoyo a la creación, por parte del sector público o privado, de centros de
desarrollo tecnológico, centros regionales de productividad, parques tecnológicos e
incubadoras de empresas; y, finalmente, la formulación de una “Agenda de Conectividad”,
para extender el acceso a Internet a todos los ámbitos de la educación, la producción y la
gestión pública a lo largo y ancho del territorio nacional, muy orientada a la oferta de
computadores y accesos a Internet en los establecimientos educativos y en las dependencias
de la administración pública.
Todos estos esfuerzos van, en principio, en la dirección correcta; sin embargo, no se ha
hecho ninguna evaluación seria de sus impactos. Se espera que un mayor acceso al
conocimiento aplicado produzca en el futuro un crecimiento en la demanda por ese
conocimiento por parte del sector productivo, pero se hace muy poco por inducirla o
incentivarla.
Poco se ha estudiado el papel de las patentes y otros mecanismos de defensa de la
propiedad intelectual, como mecanismo para incentivar las innovaciones tecnológicas, por
parte de las empresas; ni se han reconocido las limitantes para la difusión del conocimiento
tecnológico que imponen estos derechos de propiedad intelectual.
Tampoco se ha prestado suficiente atención al estímulo a las innovaciones por el lado de la
demanda, es decir, por el lado de la demanda de las empresas. Los incentivos a la adopción
de innovaciones son algo que la OMC aprueba, y muy usado por países de mayor desarrollo
relativo. Debería estudiarse esta posibilidad para Colombia, así como temas vinculados a
mejorar el acceso de las empresas a financiamiento para testeo de innovaciones, hecho no
siempre comprendido en las líneas de crédito habituales de los bancos.
3.3. El papel de las cadenas productivas y los clusters regionales
Los países más competitivos no son aquellos que sólo apuestan a la competencia entre
empresas que operan aisladamente en un entorno de estabilidad macroeconómica, de libre
mercado y apertura del comercio internacional, sino los que trabajan activamente para crear
ventajas de localización y competitividad. Los países más exitosos son aquellos cuyos
grupos de actores sociales logran organizar procesos rápidos y efectivos de aprendizaje y
toma de decisiones, ajustándose flexiblemente a las circunstancias cambiantes. Esta
organización asume la forma e clusters, aglomeraciones, redes o cadenas productivas.
El nuevo patrón de competitividad mundial privilegia las ventajas competitivas basadas en
conocimiento y tecnología y pierden gradualmente importancia las basadas en la dotación
de factores (mano de obra, recursos naturales). La movilidad internacional de capital ha
facilitado estos procesos.
13
En este sentido, el país viene empeñado desde hace varios años en la promoción de
acuerdos de competitividad al interior de varias cadenas productivas estratégicas para el
desarrollo económico y la generación de empleo. La década del 90 fue muy activa en la
realización de convenios de competitividad entre el Gobierno y el sector privado, que
condujeron a la formulación de una Política Nacional de Productividad y Competitividad,
en la cual juegan un papel activo los Ministerios de Agricultura (cadenas agroindustriales)
y Comercio (Plan Estratégico Exportador) y los gremios de la producción a lo largo de las
cadenas de insumo-producto, con la intención de resolver los problemas comunes que
enfrentan para mejorar su competitividad en los mercados interno y externo y para
trascender el ámbito de las negociaciones internacionales de comercio, dado que éstas no
han sido suficientes para garantizar el desarrollo exportador del país. Para ello se requiere
aumentar y diversificar la oferta exportable en función de la demanda internacional y de
hacer competitiva la actividad exportadora, mejorando la calidad y productividad de la
producción nacional y eliminando obstáculos a la misma. Adicionalmente, se han
establecido varios cluster regionales para promocionar la localización de industrias de
exportación.
Los convenios de productividad firmados en la década del 90 tienen tres orígenes: i) las
cadenas agroindustriales, que incluyen sectores con gran organización y amplia trayectoria
como cadena productiva, como café, banano, azúcar-dulces, flores, oleaginosas-aceitesgrasas y algodón-textiles y confecciones, y nuevos sectores de organización muy reciente,
como las cadenas forestales de madera-muebles y madera-papel-industria gráfica, cueromanufacturas de cuero-calzado, camarones de cultivo, lácteos, cárnicos y hortofrutícola; ii)
cadenas minero industriales como la del sector metalmecánico y la petroquímica; y iii)
sectores de servicios, como el de ingeniería y construcción y el de software. Algunas de
estas cadenas tienen serias limitaciones para su desarrollo, como el caso de la cadena
metalmecánica por la inexistencia de mineral de hierro, el sector petroquímico por la
tendencia decreciente de la producción de petróleo y el sector de textiles y confecciones por
los altos costos de la producción de algodón en el país. Otros tienen grandes posibilidades
futuras como el sector de madera y muebles o el sector de oleaginosas y aceites.
Ha habido también en estos últimos años un desarrollo de algunos clusters regionales,
alrededor de áreas metropolitanas dinámicas, como Cúcuta, Bucaramanga y el eje PereiraArmenia-Manizales, para la promoción de la localización de nuevas industrias,
aprovechando la infraestructura existente.
Todos estos son movimientos en la dirección correcta para lograr ganancias de
productividad sistémica, a través del dialogo y la concertación entre el sector público
(nacional o regional) y los sectores privados. Sin embargo, no se ha hecho una evaluación
seria de sus impactos sobre el crecimiento de la productividad en los clusters, ni sobre la
evolución de la oferta exportadora de los mismos.
3.4. Mejoramiento de la capacidad de gestión de las empresas
Las MYPYME representan 94% de las empresas del país y 33% de la población ocupada.
Sus problemas están asociados con los bajos niveles de productividad, explicados por el
rezago tecnológico, los bajos niveles de capital propio y capital humano y los bajos niveles
14
de gestión empresarial. La política de fomento del Estado hacia este sector se ha orientado
en dos direcciones fundamentales: eliminación de restricciones de acceso al financiamiento
y apoyos de servicios no financieros para su modernización y desarrollo tecnológico.
En términos de acceso al financiamiento, además de un monto limitado de recursos
públicos de cofinanciación, el Gobierno ha centrado su acción en aspectos regulatorios y de
rediseño institucional para reducir los costos de intermediación y fomentar el uso de buenas
prácticas microcrediticias, para generar confianza en los bancos privados frente al riesgo de
no pago. Complementariamente, se han fortalecido los fondos de garantías con riesgo
compartido.
Los apoyos para la modernización y el desarrollo tecnológico se han centrado en el
Programa Nacional de Productividad y Competitividad y en el Programa de Competitividad
y Desarrollo Tecnológico, liderado por el SENA, y está en proceso de creación el Sistema
de Apoyo y Promoción de las MYPYME, como organismo coordinador de los esfuerzos de
todas las entidades públicas que tienen que ver con el sector.
3.5. Incentivos laborales a la productividad.
Una manera de promover una mayor productividad a nivel micro es a través de la
incorporación de los aumentos de la productividad en la negociación colectiva – sin
abandonar los temas de protección social alcanzados a través de las mismas.
La forma de hacerlo supone dos pasos: i) establecimiento de compromisos concretos en
torno a diferentes temas y factores que permiten alcanzar aumentos de productividad, y
asumir las respectivas metas para el año; e ii) establecimiento de mecanismos que
relaciones el aumento del salario real al aumento de la productividad a nivel micro. Estos
esquemas no han tenido mucha acogida en Colombia en el pasado, porque el énfasis fue
presentarlos como un salario real variable. Si se tiene éxito en elevar la productividad total
a nivel micro, entonces, el crecimiento del salario real bajo este régimen será mayor al
crecimiento del salario real sin este régimen. Por consiguiente, no se trata de un riesgo para
los trabajadores y tampoco requiere que los empresarios informen de sus estados
financieros a los trabajadores. Lo que sí se obtiene a través de ello, es un potente estimulo
al crecimiento de la productividad de las empresas.
Una estrategia de aumento de la productividad total a nivel de empresas, reduce
constantemente los costos totales unitarios, y por esta vía, la empresa está en condiciones
de aumentar su rentabilidad, o trasladar los aumentos de productividad hacia menores
precios y mejoras de calidad. Este último mecanismo, es particularmente importante
porque le permite a la empresa enfrentar shocks de precios externos o cambios en su
demanda, con el aumento acumulado y futuro de la productividad a nivel micro. En la
práctica, si la empresa está organizada para incorporar constantemente cambios de
productividad y calidad, dispone entonces de un margen de flexibilidad adaptativa que le
permite adecuarse por esta vía a los vaivenes de los mercados.
15
Dado que el aumento de la productividad total a nivel de empresa, le provee de un margen
mayor que el sólo aumento de la productividad laboral, las empresas pueden escoger, a
través de la negociación, si aumentarán el equivalente del aumento de la productividad del
trabajo, o si pueden ir más allá. Esto les da una dosis de flexibilidad a la empresa que no
obtendría sin una estrategia de aumento de la productividad total a nivel micro.
4.
EL ENTORNO DE LA INVERSIÓN
Otro de los canales a nivel mesoeconómico para mejorar la competitividad total de los
factores es a través de la mejora en el entorno de la inversión privada, en términos de temas
como el desarrollo de la infraestructura de transporte y servicios públicos, la estabilidad de
las normas legales de carácter comercial, tributario y laboral, el mejoramiento en el clima
de las relaciones laborales, la simplificación de los trámites para la creación de nuevas
empresas y los incentivos fiscales a la inversión. Los avances en todos estos ámbitos se
traducen en mejoras de la productividad de las empresas, y/o en reducciones de costos
transaccionales que aumentan su competitividad.
4.1.El desarrollo de la infraestructura productiva
Colombia muestra un atraso importante en el desarrollo de su infraestructura de transporte,
pero muestra logros importantes en el desarrollo de los servicios públicos domiciliarios
(electricidad, gas, telecomunicaciones, agua potable y alcantarillado). El sector transporte
ha estado seriamente limitado en los últimos años por la escasez de recursos públicos para
la inversión, mantenimiento, rehabilitación y ampliación de vías terrestres, puertos,
aeropuertos y recuperación de cauces navegables en sus principales vías fluviales,
restricción que ha sido menos crítica en el área de servicios públicos, donde, en primer
lugar, se hicieron grandes inversiones en la década del 80 y comienzos de los 90 y, en
segundo lugar, porque ha habido más vinculación de capital privado en este sector,
especialmente en electricidad y telefonía fija y celular.
En el sector de vías terrestres los principales problemas que aquejan al sector son: la
insuficiente capacidad de algunas vía de acceso a puertos marítimos (Buenaventura) o a
grandes áreas metropolitanas (Bogotá, Medellín, Cúcuta, Bucaramanga), el deterioro de
muchas vías por falta de mantenimiento y rehabilitación y la insuficiencia y mala calidad de
las redes secundarias y terciarias, que encarecen el transporte de productos de origen
agropecuario para muchas regiones. En puertos y aeropuertos también hay grandes
necesidades en términos de ampliación de su capacidad y mejora en sus condiciones de
seguridad. El transporte fluvial, importante para la integración de la Orinoquia y la
Amazonía colombiana con el resto del país, se encuentra en un casi total abandono.
Para sustituir la escasez de recursos públicos de inversión, en la década del 90 se inició un
proceso de vinculación de capital privado a proyectos de infraestructura de transporte, que
se inició con la privatización de los cuatro principales puertos marítimos, la concesión de
algunos aeropuertos y con el establecimiento de una primera generación de contratos de
riesgo compartido con el sector privado para la construcción, operación, mantenimiento y
rehabilitación de algunos proyectos viales. Fue así como se realizaron entre 1994 y 1998
16
once proyectos viales en la Sabana de Bogotá, los ejes Barranquilla-Cartagena, Santa
Marta-Paraguachón (frontera con Venezuela), Oriente antioqueño (Medellín), GirardotNeiva y la malla vial del Meta. En estos proyectos la Nación otorgó garantías de
sobrecostos de construcción y de ingreso mínimo (peajes por tráfico). La recesión de la
economía colombiana en el quinquenio 1998-2002, sin embargo, impuso un alto costo
fiscal para garantizar la contingencia ocasionada por la reducción de la demanda de tráfico,
agravada por las condiciones de inseguridad asociadas por el conflicto armado y la
delincuencia común. En los proyectos de concesión de segunda generación (1999-2002), se
hicieron algunas modificaciones al esquema para buscar una distribución más equitativa de
los riesgos entre el sector público y privado, que tuvo poco éxito: sólo dos proyectos fueron
financiados a través de esta nueva modalidad: la vía de acceso de la Sabana de Bogotá al
Magdalena Medio (El Vino-San Alberto) y la malla vial del Valle del Cauca. Las carreteras
de tercera generación (2002-2004) han buscado una reparticipación de riesgos intermedia
entre las dos anteriores (Túnel de la Línea ente Bogotá y Buenaventura y otros). El
resultado final, después de 10 años de iniciado el proceso es que la vinculación de capital
privado a proyectos viales ha estado muy por debajo de lo esperado y su costo fiscal ha
sido, de todas maneras, alto. Estos resultados indican que, a menos que la demanda (tráfico)
crezca significativamente, la mayoría de los proyectos deben tener una financiación
importante de recursos públicos para poder lograr el equilibrio financiero del proyecto. Es
decir, la restricción fiscal continuará siendo una restricción a la inversión total en este
sector.
En el sector de telecomunicaciones ha habido dos esquemas para la vinculación del sector
privado: En el caso de la telefonía fija, en la cual había una gran atraso a comienzos de la
década del 90, se usó el esquema de contratos de riesgo compartido, en que la empresa
Estatal, Telecom, aportó la infraestructura existente y se comprometió a operar las líneas,
mientras que el inversionista privado aportó recursos frescos de inversión con la garantía de
un ingreso mínimo, que resultó sobreestimado. En estas condiciones, frente a la recesión de
la economía y la competencia, la demanda cayó significativamente y esto tuvo un alto costo
para la empresa oficial. En el caso de la telefonía celular, el sector privado se hizo cargo de
la inversión y operación (1993), contra el pago de una licencia que otorgaba áreas de
servicio exclusivo para explotar el mercado. Como resultado de este esquema, el servicio
de telefonía celular se ha expandido de tal manera que ya en julio de 2004, las conexiones
de telefonía celular superaron a las de Telefonía fija a nivel nacional. Por otro lado, en los
últimos años ha habido un extraordinario incremento en la penetración de Internet: En el
sector residencial ha alcanzado niveles superiores al 50% en los estratos altos y del orden
de 40% en los estratos medios.
El sector de energía eléctrica es, junto con la telefonía celular, el sector de servicios
públicos donde ha habido una penetración más exitosa del sector privado. Este proceso tuvo
como antecedente el “apagón” de 1992 ocasionado por el fenómeno del niño que redujo a
niveles insostenibles la generación hidráulica e hizo evidente la necesidad de incrementar la
construcción de plantas térmicas (básicamente a gas) para aumentar la confiabilidad del
sistema. La primera generación de proyectos de participación privada se hicieron bajo los
esquemas de BOOT (Construcción, operación y transferencia) y PPA (contratos que
garantizan la compra-venta de energía, a una tarifa fija acordada, por un período de 15 a 20
años). Estos proyectos tuvieron el impacto esperado de aumentar la oferta de energía
17
térmica, pero con un costo fiscal muy alto, por la misma razón que los proyectos de
carreteras; es decir, la caída en demanda no prevista en los contratos. Por esta razón se ha
decidido no continuar con este tipo de contratos para nuevos proyectos. En la actualidad el
país tiene suficiente capacidad de generación de energía eléctrica, aún en las condiciones
más adversas, por lo cual no se espera que se requiera una inversión significativa en este
sector.
En síntesis, la estructuración de proyectos de inversión privada en infraestructura ha tenido
un alto costo de aprendizaje, pero ha ampliado y mejorado la infraestructura existente.
Hacia el futuro afinar los instrumentos para garantizar un flujo importante de inversión
privada hacia el sector va a ser muy importante para romper los cuellos de botella
existentes, dada las restricciones de recursos del sector público para inversión.
4.2. Estabilidad de las normas legales
El país no ha tenido en las últimas décadas la suficiente estabilidad en las normas legales de
carácter fiscal, comercial o laboral. Esto no genera un buen ambiente para la inversión
privada. El campo fiscal ha sido el que ha mostrado la mayor inestabilidad, por los enormes
problemas de déficit fiscal y endeudamiento que ha tenido el sector público. Prácticamente
cada año o cada dos años se tiene una nueva reforma tributaria, siempre con la intención de
aumentar el recaudo fiscal, tanto en renta, eliminando exenciones y con sobre tasas
temporales, como el recaudo de IVA, a través de ampliaciones de las tasas y de la base
tributaria. Los aranceles a la importación, que tuvieron una importante reducción con la
apertura de la economía a comienzos de los 90, se han mantenido relativamente estables,
excepto en algunos productos agropecuarios donde operan aranceles variables, dentro del
mecanismo Andino de bandas de precios.
Las reformas laborales de 1990 y 2002, que tuvieron un sesgo a favor de la generación de
empleo, se han aclimatado ante la opinión pública; lo mismo puede decirse de la reforma a
la seguridad social en salud, que tuvo un sesgo en la dirección contraria al incrementar los
costos laborales no salariales. No así el régimen de pensiones que estableció, con la reforma
de 1993, un esquema dual que introdujo un sistema de capitalización para los menores de
40 años en ese momento y para los nuevos empleos, que funciona bien y no tiene costo
fiscal, y mantuvo el viejo sistema de prima media con prestación definida para los mayores
de 40 años, que tiene altos costos fiscales y es motivo de una amplio debate público en la
actualidad y sobre el cual hay posiciones muy encontradas.
4.3. El Clima de las relaciones laborales
El clima de las relaciones laborales entre capital y trabajo en las empresas del sector
privado ha mejorado enormemente en las últimas décadas, a pesar de que ha habido una
reducción significativa en la cobertura del sindicalismo y una cada vez menor posibilidad
de usar el instrumento más efectivo que tienen, que es la huelga legal, por el carácter
minoritario al que se han reducido los sindicatos existentes en muchas empresas medianas y
grandes. Del clima de confrontación, característico de la situación en décadas anteriores, se
ha pasado a un clima de diálogo y negociación más colaboradora, en que se abren las
puertas para acuerdos alrededor de la productividad y el bienestar de los trabajadores que
18
concilie los intereses de las empresas con los de los trabajadores, clima sobre la cual ha
influido el temor de despidos, por el alto nivel de desempleo que se ha alcanzado.
Esto no ha ocurrido en las relaciones laborales al interior del sector público y de las
empresas del Estado, donde el clima de confrontación continúa siendo la tónica dominante.
Una de las causas más notorias del descontento se origina en las políticas de despidos y
congelación de salarios a las que ha tenido que recurrir el sector público para contener el
crecimiento del gasto público, que también se presentó en el sector privado, sin generar los
mismos efectos sobre el clima laboral. En parte esto se puede explicar por el carácter más
descentralizado de las negociaciones colectivas en el sector privado (en Colombia sólo los
sindicatos de empresa pueden hacer huelga), frente a la mayor concentración de la
negociación con el sector público.
4.4. Trámites para la creación de nuevas empresas
Los trámites burocráticos para la creación de nuevas empresas son muy dispendiosos en
tiempo y recursos, comparado con otros países. A pesar de que periódicamente el Gobierno
Nacional y las administraciones municipales han lanzado programas de simplificación de
trámites, una vez termina el Programa, se inicia una nueva ronda de requerimientos que
hace nugatorios los logros alcanzados. Esta es un área complicada donde sería muy
deseable hacer esfuerzos continuados para facilitar la creación de nuevas empresas
4.5. Incentivos fiscales a la inversión
El nuevo modelo de desarrollo que se implantó a comienzos de la década del 90 rompió con
el viejo modelo de sectores estratégicos y protección selectiva, lo que dejó al país
prácticamente sin política industrial durante muchos años. El actual Gobierno ha planteado
un pequeño viraje en esta dirección para apoyar el desarrollo del campo, las exportaciones
y algunos bienes y servicios muy específicos, que no pesan mucho en la producción
nacional todavía.
Para el campo ha planteado la necesidad de apoyar con recursos públicos dos tipos de
desarrollo: Por un lado, apoyar un Plan de Desarrollo Alternativo para zonas deprimidas o
afectadas por el conflicto armado y el narcotráfico, como estrategia integral para hacer
frente al reto que plantean los grupos armados al margen de la Ley, que con la destrucción
física de la población, el capital físico, la infraestructura y los recursos naturales, pretenden
destruir la confianza del ciudadano en el Estado, creando un círculo perverso de bajo
crecimiento económico y debilitamiento de la capacidad del Gobierno para reestablecer las
condiciones de gobernabilidad democrática. Este Plan incluye, para estas zonas, la
construcción y mejoramiento de la infraestructura física y social, el fortalecimiento
institucional y comunitario y el apoyo a proyectos productivos y de generación de ingresos,
con énfasis en la substitución de cultivos ilícitos. Uno de los sectores que más se va a
beneficiar de estas políticas es el sector forestal. El otro frente, en el cual el Ministerio de
Agricultura ha estado muy activo, es en el apoyo, con recursos fiscales, a algunos cultivos
como el algodón, para el sector textil, el maíz, para alimentos concentrados, la palma
africana, para la producción de aceites comestibles, y el azúcar, cuyo uso alternativo sea la
producción de alcohol carburante. Estos apoyos, además, tienen el efecto de reactivar
19
importantes regiones agrícolas del país y aumentar su capacidad de absorción de mano de
obra. Esta política rural está siendo integrada a micro y macro cadenas productivas para
garantizar su demanda, a través de los acuerdos de competitividad y otros mecanismos.
En otras áreas, el Gobierno ha establecido los siguientes beneficios fiscales: i) exención del
IVA y de aranceles para la importación de maquinaria que no se produce en el país; ii)
exención de impuesto de renta para la construcción o remodelación de hoteles por 30 años,
por 5 años para la exploración de petróleo; por 10 años para los contratos de leasing para la
adquisición de vivienda; y exención indefinida para servicios de ecoturismo, la generación
de energía eléctrica a partir de biomasa, el transporte por río en barcazas de bajo calado y la
reinversión de utilidades en educación y salud.
Adicionalmente, el país viene impulsando desde hace varias décadas el sistema de zonas
francas, o zonas de libre comercio, para la localización de industrias. Estas zonas tienen
exención del 100% en los aranceles de importación, en el impuesto de renta para bienes
exportados y en los impuestos de remesas de utilidades y capital. Existen en la actualidad
10 zonas francas, cinco de las cuales están localizadas cerca a los puertos marítimos
principales (Cartagena, Barranquilla y Santa Marta, en el Atlántico y Buenaventura y
Tumaco en el Pacífico), una en la frontera con Venezuela (Cúcuta) y otras cuatro en la
vecindad de los aeropuertos de Bogotá, Medellín (Rionegro), Cali (Palmaseca) y el eje
cafetero (Armenia). Estas zonas pueden abastecer también, con los mismos beneficios, al
mercado interno. Recientemente se estableció un régimen especial para ciudades
fronterizas, llamado Zonas Económicas Especiales de Exportación, al cual se han acogido
cinco ciudades: dos en el Pacífico (Buenaventura y Tumaco), una en la frontera con
Ecuador (Ipiales) y dos en la frontera con Venezuela (Cúcuta y Valledupar). Estas zonas
económicas especiales tienen, en general, los mismos beneficios de las zonas francas, pero
a una escala mayor, ya que incluyen toda el área municipal, para la localización de nuevas
industrias.
En síntesis, los incentivos fiscales a la inversión en Colombia están focalizados en tres
grandes sectores: i) en algunas actividades rurales asociadas con la agricultura y la
reforestación, especialmente en zonas de conflicto o por fuera de la frontera agrícola; ii) en
la inversión en zonas francas y zonas fronterizas de exportación; y iii) en la importación de
maquinaria y equipos no producidos en el país. En este último caso, la condición de no
producción nacional, independientemente del precio relativo, limita el alcance de este
incentivo.
5.
REFORMAS
INSTITUCIONALES PARA UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO CON
OBJETIVO EMPLEO
La variable empleo, en la actual institucionalidad de la política económica colombiana, no
es un objetivo explicito de política, aunque todos los gobiernos tienden a formular metas de
creación de nuevos empleos, sin contemplar los instrumentos requeridos para este fin. El
tema empleo ha estado, en principio, asignado al Ministerio de Trabajo, hoy fusionado con
el Ministerio de Salud en el Ministerio de Protección Social; pero son las decisiones de
otras instituciones y ministerios los que más inciden sobre este objetivo. Existen instancias
20
de diálogo tripartito como el Consejo Nacional de Empleo y la Comisión de Concertación
Laboral, pero los instrumentos que tienen para afectar la situación de empleo se limitan a
convencer a otras instancias del sector público de adoptar sus recomendaciones, cosa que
raramente ocurre. Una de las funciones centrales de la Comisión de Concertación es
recomendar cuál debe ser el salario mínimo legal, para el siguiente año, pero ha sido la
excepción más que la regla que se llegue en su seno a un acuerdo tripartito sobre el tema.
En el caso Colombiano, la entidad que podría estar más cerca de poder coordinar al sector
público para el diseño de una política de desarrollo que tenga como objetivo el empleo es el
Departamento Nacional de Planeación (DNP), qué sirve como Secretario del Consejo de
Política Económica y Social (COMPES) y tiene a su cargo la elaboración del borrador del
Plan Cuatrienal de Desarrollo que se presenta al Congreso para su aprobación y al cual
debe estar condicionado todo gasto de inversión del Estado en dicho cuatrienio.
Si se formulara un Plan de Desarrollo con esta característica, su ejecución tendría
forzosamente que coordinarse con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y con la
Junta Directiva del Banco de la República. El Ministerio de Protección Social podría
continuar siendo el ejecutor de algunas de las políticas que emanen de este Plan,
especialmente las que tengan relación con políticas activas en el mercado de trabajo.
6.
LAS POLÍTICAS DE PROMOCIÓN DE LAS EXPORTACIONES
La política de comercio exterior colombiano está fundamentada en tres grandes pilares: la
liberación comercial en el contexto de acuerdos de libre comercio, los instrumentos de
promoción de exportaciones a través de diferentes instrumentos de política y el desarrollo
de una oferta exportable competitiva.
6.1. Acuerdos de comercio
En el área de la liberación comercial, desde 1990 ha habido una reducción muy amplia de
las tarifas arancelarias para importaciones, que se combina con un mecanismo de
estabilización de precios de importación para algunos productos agropecuarios, a través del
sistema de franjas de precios andinos, que generan un arancel variable, como instrumento
de estabilización.
En términos de negociaciones internacionales para eliminar barreras de acceso a los
mercados externos, estimular la inversión extranjera y facilitar la reasignación de recursos
hacia actividades más productivas, viene funcionando desde 1969 el acuerdo de la
Comunidad Andina de Naciones (CAN), especialmente con Venezuela y Ecuador; desde
2003 el G-3 con Venezuela y México; y desde 1996 las preferencias otorgadas por Estados
Unidos con la Ley ATPDEA (que reemplazó el ATPA), a los países andinos con presencia
de narcotráfico, que se renovó recientemente.
El comercio con los países de la CAN representa para Colombia, el segundo destino de las
exportaciones totales, después de Estados Unidos. Colombia, posiblemente es, de los cinco
países que constituyen la CAN, el que más se ha beneficiado de este acuerdo. Sin embargo,
21
hay aun enormes diferencias para el perfeccionamiento de la zona de libre comercio andina,
para la creación de una unión aduanera y para, finalmente, constituir un mercado común
andino. El G-3 se inició en 2003 y todavía los flujos de comercio a través de este tratado
son mínimos para sus socios. Sólo hasta el 2005 estará en vigencia plena para el universo
de productos que se están negociando con arancel cero.
Dado que Estados Unidos es nuestro principal socio en materia de comercio e inversión
extranjera, las relaciones con ese país tienen una alta prioridad en nuestra política
comercial. El aprovechamiento de las preferencias otorgadas por el ATPDEA, en el caso de
Colombia ha sido alto, habiendo llegado en 2003 a 43% de las posibilidades que ofrece;
pero como su vencimiento está próximo, adquiere especial trascendencia la firma del
Acuerdo de Libre Comercio (TLC) con ese país. Las negociaciones están bastante
avanzadas y se espera tener una propuesta para presentar a los respectivos congresos
nacionales en febrero de 2005. Este proceso se ha venido adelantando en forma conjunta
con Perú y Ecuador y ya se terminó la cuarta ronda de negociaciones de seis previstas. Los
temas más polémicos, el tratamiento al sector agrícola y a los derechos de propiedad
intelectual, se han dejado para el final. No es fácil adelantar en este momento los
lineamientos generales de los resultados que emanarán de esta compleja negociación.
Por otro lado, el país tiene una serie de acuerdos de comercio de alcance parcial con la
Unión Europea (UE), con el MERCOSUR, con los países de Centroamérica y el Caribe y
con Chile.
Dentro de los acuerdos con la UE, se destaca el de las preferencias arancelarias concedidas
a Colombia, como país afectado por el narcotráfico, sobre las cuales hay una fuerte presión
por parte de algunos países europeos para eliminarlas, con el argumento de que Colombia,
por su nivel de desarrollo, ya debe “graduarse”, para concentrar la ayuda europea en países
de menor desarrollo relativo en África y Asia. También se está buscando un acuerdo entre
la CAN y la UE
Las relaciones con MERCOSUR se rigen por los acuerdos de complementación económica
firmados con Brasil (1999) y Argentina (2000). Con Paraguay y Uruguay se tienen también
Acuerdos de Alcance Parcial para un conjunto menor de productos (1993). En diciembre de
2002 Colombia, conjuntamente con los otros países andinos, firmó un Acuerdo Marco con
los países del MERCOSUR, con el compromiso de avanzar hacia una zona de libre
comercio, en medio de grandes discrepancias sobre los sectores, los plazos, los ritmos de
desgravación y las normas de origen. Los sectores más conflictivos a este respecto son el
sector agrícola y el sector automotor.
Con los países de Centroamérica y el Caribe Colombia tiene firmados Acuerdos de Alcance
parcial con todos los países Centroamericanos miembros del MCCA, de los cuales los más
importantes son con Costa Rica, con República Dominicana y Panamá y con los países del
CARICOM. Cuba también ha propuesto un acuerdo de alcance parcial del mismo tipo.
Adicionalmente, Colombia suscribió un Acuerdo de Complementación Económica con
Chile en 1993, a través del cual 97% del universo arancelario y 95% del comercio bilateral
está desgravado.
22
Con los países asiáticos no existen acuerdos de comercio, pero sí se han fortalecido las
relaciones comerciales con países como Japón, China, Taiwán, Corea, India e Indonesia.
Finalmente, uno de los procesos más ambiciosos de acuerdos multilaterales es el Área de
Libre Comercio de las Américas (ALCA), mercado que para Colombia es el destino del
74% de sus exportaciones totales, el principal proveedor de sus importaciones (69%) y la
fuente principal de inversión extranjera. 800 millones de personas y un PIB conjunto de
USD 12,000 Billones, sin duda convierten al ALCA en un espacio económico muy
atractivo para todos los 34 países que intervienen en la negociación desde 1994. Esta sería,
sin duda, la mayor área de libre comercio del mundo. El tamaño de este mercado ampliado
y las asimetrías en tamaño y niveles de desarrollo entre países, abren grandes posibilidades,
pero también grandes riesgos para los países pequeños y menos de desarrollados, frente a
los cuales es importante preservar un margen de discrecionalidad para la definición de
estrategias activas de desarrollo productivo y así evitar que los países menos desarrollados
se especialicen en sectores de ventajas comparativas estáticas pero de poco dinamismo en
el comercio mundial.
Como indica la experiencia de América Latina, y de Colombia en particular, en la década
del 90, la apertura aceleró las exportaciones pero no fue suficiente para mejorar el
crecimiento de la región. Este resultado puede verse como el efecto neto de los impactos
contrapuestos sobre la demanda agregada de la expansión exportadora y del fuerte aumento
en el coeficiente de importaciones, asociado con la reducción de los niveles de protección
arancelaria, las tendencias a la revaluación del tipo de cambio real y al alto contenido de
insumos importados de muchos de los sectores de exportación más dinámicos,
especialmente el sector manufacturero. Por lo tanto, en los acuerdos de libre comercio debe
mantenerse una autonomía que facilite la transferencia de tecnología, el uso de incentivos
para el aumento y diversificación de la oferta exportable y mecanismos para aumentar el
contenido nacional de las exportaciones, a través de procesos de substitución de
importaciones.
Las economías más pequeñas de la región enfrentan restricciones adicionales por su
tamaño, especialmente para el desarrollo industrial, porque no permiten lograr las
economías de escala necesarias para reducir los costos de producción y aumentar su
competitividad en los mercados externos e interno. A esto se suma la limitación en la
autonomía en materia de política económica, que se refleja en la poca capacidad para
modificar los precios relativos entre bienes transables y no transables a través de la política
cambiaria y para atenuar las fluctuaciones del ciclo económico, por las limitaciones de la
política monetaria para afectar las tasas de interés real en un contexto de libertad de
comercio y libre movilidad de capitales.
Por otro lado, si se quiere que los acuerdos de libre comercio tengan como resultado una
mayor absorción de mano de obra y una mejor distribución del ingreso entre países, es
necesario complementarlos con un mayor flujo de capital para ajustes estructurales
transitorios en los países menos favorecidos, y una mayor movilidad de la mano de obra,
especialmente de la no calificada, desde los países menos favorecidos hacia los países más
favorecidos. Sin estos factores compensatorios, el resultado final puede ser una mayor
23
desigualdad entre países, tanto en términos de los beneficios de la liberación del comercio
en términos de crecimiento, como de los impactos sobre la distribución del ingreso.
En síntesis, en los últimos 10 años ha habido un viraje fundamental en las políticas de
comercio exterior colombiano orientado hacia la firma de acuerdos bilaterales y
multilaterales de comercio para eliminar restricciones al comercio internacional, que están
comenzando a rendir sus frutos. Estos acuerdos, sin embargo, no son suficientes, si el país
no aumenta su oferta exportadora en condiciones competitivas frente a terceros países que
compiten con ella en estos mercados; y sus beneficios pueden ser ilusorios si no se
acompañan de un mayor flujo de financiamiento externo a tasas preferenciales, para ajustes
estructurales, y de una mayor movilidad de la mano de obra entre países.
6.2. Promoción de Exportaciones.
Colombia tuvo desde 1967 y hasta comienzos de los 90 una política muy activa de
promoción de las exportaciones, que a lo largo de este período entró en conflicto en varios
aspectos con los acuerdos del GATT y posteriormente con la OMC.
La situación actual de las políticas de promoción de exportaciones tiene un alcance más
limitado, que no riñe con los acuerdos en el seno de la OMC. El ente público rector de la
política Estatal de promoción de exportaciones es PROEXPORT, adscrito al Ministerio de
Comercio Industria y Turismo. Su acción se está canalizando a través de un nuevo esquema
de trabajo enfocado en resultados, conocido como “Modelo de facilitación de negocios”,
que busca lograr los siguientes objetivos:
 Incrementar las exportaciones no tradicionales
 Incrementar la base de empresas exportadoras
 Reducir la dependencia de Colombia de los cinco mercados más importantes que tiene.
PROEXPORT trabaja en sociedad con los empresarios para facilitar el cierre de negocios
internacionales, identificando oportunidades comerciales, con el apoyo de las embajadas y
demás sedes diplomáticas de Colombia en el mundo, y convirtiéndolas en negocios de
exportación
Por otro lado, con las reformas estructurales de comienzos de la década del 90 hubo un
cambio institucional muy importante. Se crearon dos instituciones financieras nuevas para
la financiación de las exportaciones: un banco de comercio exterior, BANCOLDEX, para
financiar la expansión de la oferta exportable, y una entidad fiduciaria, FIDUCOLDEX,
para crédito de corto plazo, que capta recursos de los sectores con vocación exportadora y
otorga créditos comerciales de corto plazo contra facturas y otros avales. Estas dos
instituciones han sido estratégicas para al financiación del comercio exterior del país.
Dentro de los instrumentos de promoción de exportación que tiene en sus manos el
gobierno, existen dos muy antiguos que son el CERT o certificado de reembolso tributario,
que se otorga a los exportadores para reembolsar el IVA que pagan por los productos de
exportación y los sistemas especiales de importación-exportación (o Plan Vallejo), que
24
permiten recibir exenciones tributarias a la importación de bienes intermedios y de capital
utilizados en la producción de bienes exportados. Estos instrumentos se complementan con
otros tres, que han tenido un desarrollo grande en la última década, que son:
 El fomento a la creación de comercializadoras internacionales, cuyo número en
operación ya supera las 2,000. A través de este mecanismo, las PYMES han logrado un
acceso mucho mayor a los mercados internacionales, que el que hubieran logrado sin
ellas.
 Las zonas francas (o zonas de libre comercio) de las cuales ya existen 10 en la vecindad
de los principales puertos marítimos y aeropuertos del país, para la localización de
industrias de exportación, con amplios beneficios tributarios; y
 Las zonas especiales económicas de exportación, de las cuales ya existen dos en el
Pacífico (Buenaventura y Tumaco), una en la frontera con Ecuador (Ipiales) y dos en la
frontera con Venezuela (Cúcuta y Valledupar), para la localización de industrias de
exportación con beneficios similares a los de las zonas francas, pero en un espacio
económico de localización más amplio, ya que cubren todo el territorio del municipio
beneficiado.
Estos últimos dos instrumentos, más que un aumento en la oferta exportable, buscan una
relocalización de la oferta exportable hacia la vecindad de los puertos o aeropuertos de
salida y hacia las zonas fronterizas.
El impacto de estas políticas de promoción de exportaciones sobre la oferta exportable o
sobre su localización no ha sido evaluado.
6.3. Desarrollo de una oferta exportable
El tercer instrumento para la promoción de exportaciones es un Plan para el desarrollo de la
oferta exportable, que compromete varios programas dentro de la Dirección de Desarrollo
Empresarial del Ministerio de Comercio Industria y Turismo. El objetivo central de esta
política pública es mejorar la productividad en el sector de bienes y servicios exportables y
hacer competitiva la oferta nacional en los mercados, a través de la coordinación de una
serie de acciones con el sector privado, la academia y las demás entidades del Estado, que
se desarrollan a tres niveles:
A nivel transversal, se promueve la eliminación o reducción de los obstáculos a la
competitividad que afectan a todos los sectores productivos del país. Para ello se creó la
Red Colombia Compite, cuya misión se orienta a proponer soluciones en los temas
identificados por el Foro Económico Mundial, como factores importantes para la
promoción de la competitividad; entre ellos, se ocupa de los temas de Infraestructura,
Internacionalización, Ciencia y Tecnología, Gobierno, Instituciones, Trabajo, Finanzas y
Gerencia.
25
A nivel sectorial se busca, mediante convenios de productividad, la concertación entre el
sector privado y el sector público para promover la integración de los eslabones que
constituyen las diferentes cadenas productivas existentes, si fortalecimiento y su
orientación hacia los mercados internacionales. Es decir, actúa sobre las transformaciones
estructurales requeridas para aumentar la participación de las exportaciones en la demanda
agregada total.
A nivel regional se promueve un trabajo articulado entre todos los actores para reducir
ineficiencias y fortalecer el aparato productivo, utilizando las sinergias existentes mediante
la creación y consolidación de clusters y la formulación de agendas regionales de
productividad.
Adicionalmente, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo apoya a las MYPYME
con recursos de crédito y recursos no financieros, para creación de empresas, acceso a
mercados, desarrollo de mini cadenas productivas, desarrollo tecnológico, capital de riesgo
e innovación.
7.
ARTICULACIÓN ENTRE SECTORES TRANSABLES Y NO TRANSABLES
La política de desarrollo debe contemplar un crecimiento balanceado de todos los sectores
de acuerdo con la composición de la demanda interna y externa. Si bien las exportaciones,
que no enfrentan la restricción de demanda agregada interna, pueden y deben liderar el
proceso, los ingresos por ellas generados deben aumentar los ingresos reales de las
empresas y de la población, de forma tal que se aumente la demanda por inversión y el
consumo doméstico. La política económica y crediticia debe garantizar la transmisión
rápida y efectiva de la dinámica del mercado externo al mercado interno.
La situación actual de la economía colombiana es un buen termómetro de los problemas
que pueden surgir, cuando las condiciones iniciales de recursos propios de los
consumidores están restringidas por los niveles de endeudamiento previo y los altos niveles
de desempleo. En la reactivación del período 2003-2004, las exportaciones tradicionales
han crecido 16.4%, las exportaciones no tradicionales 18.5% y la inversión privada 22%,
mientras que el consumo privado creció escasamente 2%. Si a esto se le resta el crecimiento
de las importaciones de 14% y el estancamiento del gasto público, se llega al resultado
observado de un crecimiento de 4% en el PIB. La inversión privada ha respondido con
vigor a esta recuperación, porque en cierta forma no está restringida por la demanda
corriente sino que responde a las expectativas de demanda futura; pero el consumo privado
si está restringido por el ingreso disponible, el cual depende del empleo, que responde
lentamente, de los salarios, que aun no se han recuperado, y de la carga tributaria, que ha
venido aumentando. El consumo privado representa cerca de 2/3 de la demanda agregada
total y 75% del PIB y, por lo tanto, tiene un peso muy grande en la dinámica de esta
demanda. En consecuencia, la dinámica de la economía está restringida por el crecimiento
del consumo doméstico en este momento. Tasas más altas de crecimiento económico sólo
son consistentes con un incremento en la demanda de bienes y servicios de consumo.
26
Existe una transmisión parcial del dinamismo exportador hacia la demanda interna y de allí
hacia el crecimiento de no transables. Pero este proceso es débil en la actualidad en
Colombia porque: i) las exportaciones son todavía un porcentaje relativamente bajo el PIB;
ii) existe mucho desempleo, lo que restringe el aumento de la demanda doméstica e iii) las
familias se hallan endeudadas de períodos anteriores, lo que frena el aumento de su gasto en
consumo. Por consiguiente, el crecimiento de no transables en el pasado reciente a tendido
a ser bastante mas débil que en transables.
Una parte muy sustancial del consumo privado de bienes y servicios es abastecido por los
sectores no transables: alimentos no procesados, vivienda y servicios públicos y servicios
personales, entre otros. La recuperación de los niveles de consumo privado es la principal
fuente de demanda para el sector no transable. Si el mercado interno no crece, el sector no
transable no se recupera.
En el largo plazo, un proceso de crecimiento robusto debe ser balanceado; tanto los sectores
transables como los no transables deben crecer. La pregunta es: ¿Se puede estimular el
consumo, sin causar efectos inflacionarios? O ¿es necesario esperar a que el empleo se
recupere y los ingresos personales reaccionen?
La tasa de interés real, juega un papel muy importante en la recuperación de la demanda,
especialmente para la compra de vivienda y bienes de consumo durable. Este es el
instrumento que se debe utilizar para la reactivación del consumo, el cual actúa también
estimulando la demanda de inversión. Si los hogares en su conjunto mantienen una
posición de deudores netos, especialmente por las deudas hipotecarias, una baja en las tasas
de interés termina por abaratar el servicio de la deuda de estos hogares y aumenta el
ingreso disponible. Pero si los hogares son ahorradores netos, se podría producir el efecto
contrario de desahorro y finalmente terminarían con un menor ingreso disponible y un
menor consumo. Ambos tipos de situaciones se presentan. Los hogares jóvenes tienden a
ser deudores netos, mientras que los hogares más maduros tienden a ser ahorradores netos.
Para lograr un efecto importante sobre el consumo de vivienda y bienes durables, el
mercado crediticio tiene que crear instrumentos financieros adecuados para transmitir la
reducción de la tasa de interés de corto plazo, que es el instrumento de la política
monetaria, en una reducción de las tasas de interés de largo plazo y, en particular de las
tasas hipotecarias. La rigidez de las tasas de interés de los préstamos de vivienda vigentes
es un obstáculo para esta transmisión. Los hogares deberían poder refinanciar sus deudas
prepagando deuda o recontratando las obligaciones hipotecarias a tasas más bajas. El
impacto sobre la demanda de consumo de esta política de bajar las tasas de interés
hipotecarias con refinanciación, en la situación actual de endeudamiento de los hogares en
Colombia, pude ser muy significativo, como lo ilustra el caso de la economía americana en
2000-2002.5
Ver Bloomberg (2001) “Fed trims overnight rate to 1.75” en Top Financial News-Internet, diciembre 11, donde se
muestra que frente a una caída acumulada de 6 puntos porcentuales de la tasa de interés, la tasa hipotecaria cayó 3 puntos
porcentuales como resultado de la mayor oleada de prepagos y refinanciamientos en la historia reciente de los Estados
Unidos.
5
27
En el largo plazo, para mantener la dinámica del sector de bienes y servicios no transables,
sin afectar la dinámica de los transables, la tasa real de cambio debe mantenerse a los
niveles de paridad que permiten que el peso colombiano pueda comprar en el exterior la
misma canasta de bienes y servicios que compra en el país. Si el peso colombiano se
devalúa con respecto a ese nivel caen los precios de los bienes no transables y se estimula
su demanda; si se revalúa ocurre lo contrario, suben los precios relativos de los no
transables y se desestimula su demanda.
La anterior es una de las razones por las cuales es conveniente mantener una tasa real de
cambio competitiva y estable. La otra razón es que un descenso en la tasa de interés de
largo plazo será más viable, si el proceso se acompaña con una tasa de cambio real
elevada.
Por el lado de la oferta, la producción de bienes y servicios no transables tienden a ser
unidades de producción pequeñas o medianas (MYPYME), con grandes empresas sólo en
el campo de los servicios públicos y financieros. Una manera de aumentar la elasticidad de
oferta de estos bienes y servicios no transables es a través de apoyar la modernización del
sector y el aumento de su productividad a través de procesos de capacitación, asistencia
técnica y desarrollo de las capacidades gerenciales. Esto ya se viene haciendo en Colombia
a través de varias instituciones públicas y privadas comprometidas con el cambio social.
8.
INCORPORACIÓN DE LOS SECTORES ATRASADOS AL DESARROLLO
En un país como Colombia, el término “sectores atrasados” hacer referencia a sectores con
muy bajos niveles de calificación y productividad, orientados hacia la producción de bienes
y servicios de consumo para el mercado interno y, por lo tanto, forman parte muy
importante de los bienes y servicios no transables internacionalmente.
En estos sectores, las unidades de producción son de tipo familiar o unipersonal, donde
predomina el trabajo familiar o por cuenta propia y, cuando emplean trabajo asalariado, lo
hacen en condiciones precarias, tanto en términos de la remuneración y las condiciones de
trabajo, como en términos de la estabilidad y la cobertura de seguridad social.
Cuando estas unidades de producción se ubican en el sector agropecuario, se habla de una
agricultura campesina minifundista, muy centrada en la producción de alimentos
perecederos; cuando se ubican en actividades no agropecuarias, normalmente en zonas
urbanas, se habla de “sector informal” o “sector tradicional” de trabajadores por cuenta
propia o de pequeños negocios familiares en industrias de tipo artesanal, comercio
minorista o ambulante, construcción o autoconstrucción y servicios de todo tipo,
incluyendo servicios de mantenimiento y reparación. Las fronteras entre todos los
conceptos que describen este fenómeno son difusas.
La cuestión central es que cerca del 50% del empleo de la economía, en un país como
Colombia, es generado en empleos precarios de baja productividad en estos sectores
atrasados, informales o tradicionales, ya sea en actividades agrícolas o no agrícolas; y que
una estrategia de desarrollo basada en el cambio estructural liderado por las exportaciones,
28
puede demorarse mucho tiempo en absorber estos contingentes de mano de obra no
calificada o en beneficiar a estos sectores donde actualmente se ubican.
La política para incorporar a estos segmentos al proceso de modernización y desarrollo
debe contemplar dos aspectos: Por un lado, inversiones en capital humano para aumentar
sus niveles de educación y capacitación para el trabajo, mejorar su estado de salud y
facilitar su empleabilidad futura en los sectores modernos o formales de la economía; y por
el otro, apoyar a las unidades de producción de este sector, básicamente microempresas
familiares urbanas y de la economía campesina, para mejorar sus niveles de productividad,
a través de una mayor democratización del acceso a factores de producción
complementarios del trabajo, como la tierra en el sector rural, y el microcrédito y la
asistencia técnica en todos los sectores.
9. El empleo no asalariado, la inclusión social y una visión de futuro
Dadas sus manifestaciones agudas en la coyuntura actual, el empleo debe verse como un
problema integral, que compromete la activa participación de las instancias públicas,
privadas y comunitarias, con acciones de efecto inmediato en el corto plazo. Dado el
carácter estructural del problema de empleo, la solución exige construir colectivamente una
visión de futuro que incorpore como elementos el desarrollo productivo sostenible, el
avance en la inclusión social y la mejora de la distribución del ingreso, como elementos
asociados a la generación de empleo.
Es necesario democratizar el acceso a los factores productivos complementarios del
trabajo (capital, tierra y tecnología), para que todos los colombianos con aptitudes
empresariales y motivación suficiente puedan organizar empresas productivas de todo tipo.
Sin la democratización del acceso a los factores productivos complementarios del trabajo,
aunque se puede tener acceso al empleo, no es posible ampliar la base productiva del país,
ni crear las condiciones de igualdad de oportunidades requeridas para lograr una economía
más competitiva. Sin un cambio estructural para darle oportunidades de trabajo a los
trabajadores por cuenta propia, a las microempresas familiares y a las organizaciones de
trabajadores de carácter cooperativo o solidario, no es posible resolver el problema para un
segmento muy amplio de la población que no busca un trabajo asalariado o no tiene las
condiciones para competir por los escasos puestos disponibles.
La inversión en capital humano debe concretarse en un gran acuerdo nacional para
mejorar la cobertura calidad y pertinencia de la educación, la formación profesional y la
capacitación en nuevas tecnologías. El país ha hecho ya un gran esfuerzo por aumentar la
cobertura de la educación básica de nueve años en zonas urbanas; ha avanzado, aunque
falta un largo camino por recorrer, en zonas rurales; y ha modernizado la formación
universitaria en un selecto grupo de instituciones públicas y privadas; pero ha descuidado la
educación formal a nivel medio, la formación técnica y tecnológica a nivel postsecundario
y los programas no formales de formación profesional y capacitación.
Con la reforma educativa se espera que la nueva educación media genere suficiente
capacidad de aprendizaje para aumentar la empleabilidad inmediata de sus egresados,
aunque los conocimientos y experiencia práctica adquiridos en la escuela pueden ser
29
insuficientes. De ahí se deriva la necesidad de contar con instituciones de formación
profesional como el SENA, otros centros de capacitación para el trabajo del sector privado
y programas masivos de aprendizaje que le permitan al aspirante adquirir la experiencia
mínima con el mundo del trabajo, requerida para aumentar su empleabilidad futura. Su
objetivo sería ampliar en forma masiva el universo de posibilidades de formación
ocupacional y desconcentrar geográficamente las acciones de capacitación, con el apoyo de
recursos públicos, para beneficiar a las microempresas, a las pequeñas y medianas empresas
urbanas y a la agricultura campesina, a todo lo largo y ancho del territorio nacional. La
ampliación y dispersión masiva de este sistema de oportunidades de formación para el
trabajo, es fundamental para mejorar las condiciones de empleabilidad de ese medio país
marginado del empleo asalariado moderno. La educación técnica, tecnológica y la
formación profesional en este contexto deben entenderse como un programa masivo de
transferencia de tecnología incorporada en el capital humano.
Mejorar el acceso a la tierra para actividades agropecuarias a través de procesos de reforma
agraria, es otro de los programas que se deben impulsar. Si estos procesos están
acompañados de asistencia técnica, apoyo para la formulación y desarrollo de proyectos
productivos y crédito, se puede tener un impacto importante en la capacidad para generar
ingresos de un número importante de familias colombianas que se quieran dedicar a esta
actividad.
Lograr el pleno empleo de los recursos humanos, que sería uno de los resultados de
alcanzar los objetivos planteados para una verdadera política de empleo, es una meta
ambiciosa. Pretender alcanzarla con base en convertir a toda la población dispuesta a
trabajar en asalariada es hoy ilusorio; siempre quedará una numerosa población marginada
de esta opción laboral. De ahí que sea tan importante buscar alternativas distintas al trabajo
asalariado para proporcionarle empleo a ese medio país, que busca otras opciones.
El trabajo por cuenta propia, aislado de otros productores, sólo es una opción viable para
algunos. Mecanismos como las franquicias para la prestación de servicios y la
comercialización de productos, pueden tener un gran potencial para la generación de
empleo y la transferencia de tecnología en el sector de microempresas; diferentes fórmulas
innovativas de la economía solidaria y de integración en cadenas productivas pueden
contribuir significativamente a este propósito. Las formas cooperativas o las diversas
formas de trabajo asociado existentes en el país, son un excelente mecanismo para la
creación de nuevas empresas, y lograr las economías de escala y sinergias asociadas con la
aglomeración; pero son insuficientes porque con el paso del tiempo el éxito no genera
incentivos a la productividad, ni a la capitalización individual, y tienden a convertirse en
sociedades de reparto. Estas empresas deberían poder convertirse en sociedades de capital
si así lo desean sus asociados.
El dilema de política que enfrenta el Estado y la sociedad colombianas es: ¿continuar con la
protección del empleo asalariado en el sector formal de la economía, con todas sus
rigideces, y continuar excluyendo de esos empleos más estables y mejor remunerados a una
alta proporción de la población económicamente activa del país?; ó ¿"flexibilizar" las
condiciones de contratación y despido y la fijación de salarios y costos laborales para lograr
30
una mayor absorción de mano de obra en esos sectores formales y reducir los niveles de
informalidad en la economía?.
Las condiciones de acceso inicial al trabajo son determinantes de la futura historia laboral
de una persona durante su ciclo de vida productivo. De ahí que facilitar el acceso al trabajo
en sectores formales a los jóvenes de ambos sexos que carecen de suficiente experiencia
laboral, es definitivo para conseguir una verdadera igualdad de oportunidades en el futuro.
Las causas que explican el desempleo estructural, están altamente concentradas en los
jóvenes menores de 25 años de ambos sexos, quienes serían los principales beneficiarios de
las reformas estructurales que deben llevarse a cabo para dinamizar el crecimiento del
empleo en el sector formal. Son los jóvenes los que se ven más afectados por los altos
costos de despido en el sector formal. Favorecen la estabilidad en el empleo de los adultos,
especialmente de sexo masculino, en contra del acceso al trabajo de los jóvenes. Son los
jóvenes sin experiencia laboral los que se ven más afectados por las rigideces laborales en
el sector formal. El salario mínimo legal, concebido para garantizar un ingreso mínimo de
subsistencia a un jefe de hogar con cinco personas dependientes, empleado de tiempo
completo, es demasiado alto para el empleo a un joven sin experiencia laboral y bajos
niveles de escolaridad en el sector formal. En la misma dirección actúan los pisos salariales
en las empresas con convenciones colectivas de trabajo. Los factores no salariales
asociados con las contribuciones parafiscales de nómina, se transfieren en su totalidad
como costo de la mano de obra para las empresas, sólo en los niveles de salarios mínimos
(legales o convencionales), lo cual afecta especialmente a los jóvenes. Son los jóvenes los
que se ven más perjudicados por la inflexibilidad en las modalidades de contratación,
porque les impide adquirir una experiencia mínima previa en el sector formal, que les
permita reducir en el futuro sus probabilidades de desempleo o de permanecer por largo
tiempo en el sector informal.
Sólo a través de este modelo de generación de empleo basado en la productividad, la
competitividad y la democratización del acceso a los factores de producción
complementarios del trabajo, será posible aumentar los salarios reales y los ingresos
laborales de toda la población colombiana. La estructura de la producción tendrá que
evolucionar hacia una economía con una participación mucho mayor de pequeños y
medianos productores.
En síntesis, el país debe revisar sus estrategias de desarrollo y darle cabida a ese medio país
marginado de las decisiones de producción y de consumo, si se quiere realmente resolver el
grave problema de empleo que nos aqueja.
10.
POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO
Muchas intervenciones en el mercado laboral se pueden agrupar bajo el título de “políticas
activas en el mercado de trabajo”. Tales políticas pueden conducir a: i) la creación de
nuevos empleos temporales, ya sea en el sector público o en el sector privado; ii) dar ayuda
al desempleado para ocupar las vacantes existentes o autoemplearse, a través de
capacitación para el trabajo, reentrenamiento, o programas de reestructuración laboral en
31
sectores deprimidos; y iii) promover mercados laborales eficientes a través de servicios
públicos de empleo, bolsas de empleo, agencias de empleo temporal, o programas de
consejería al desempleado.
Todas estas tres alternativas han sido ampliamente utilizadas en Colombia: la primera, a
través del empleo en obras públicas, como política social ante situaciones de emergencia;
las dos últimas a través de la acción permanente de capacitación e intermediación laboral
del SENA. Teóricamente estos programas buscan mejorar la función de asignación de los
mercados de trabajo (Ej. Bolsas de empleo), corregir el resultado de la asignación del
mercado de trabajo por uno socialmente más aceptable (Ej. programas de empleo
focalizados en poblaciones vulnerables), aumentar al aceptabilidad política de reformas
estructurales que afectan transitoriamente al empleo, corregir fallas del mercado, ya sea el
de trabajo u otros mercados relacionados (Ej. subsidios al empleo de personas difíciles de
emplear o crédito y asistencia técnica para microempresarios).
Durante el Gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) se fortaleció una red de protección
social para atenuar los efectos de la recesión y el ajuste fiscal sobre las poblaciones más
pobres y vulnerables, que se tradujo en una serie de programas sociales para las zonas de
conflicto armado y narcotráfico (obras de infraestructura, programas de substitución de
cultivos, apoyo a proyectos productivos de las comunidades afectadas, etc.); y en un
conjunto de programas de carácter más general, para beneficiar a diferentes segmentos de la
población más pobre, como el programa “Familias en Acción, para otorgar subsidios a
familias en extrema pobreza en municipios medianos y pequeños, condicionados a la
asistencia escolar de niños de 7-17 años y a controles de nutrición y crecimiento de niños
de 0-7 años, el programa “Empleo en Acción” para generar empleo temporal de medio
tiempo en obras de interés comunitario en zonas urbanas de bajos ingresos; y el programa
“Jóvenes en Acción” para capacitar a jóvenes de 18-25 años desempleados en las
principales áreas metropolitanas del país, con cursos de capacitación de seis meses que
combinan una fase lectiva con una fase de práctica laboral en empresas.
El nuevo Gobierno del presidente Uribe (2002-2006) ha continuado los programas para
zonas de conflicto y ha propuesto cuatro nuevos programas prioritarios para atenuar los
efectos del desempleo sobre las poblaciones más pobres y vulnerables en el resto del país:
i)
una nueva reforma laboral, ya aprobada, para mejorar la empleabilidad y
facilitar el empleo reduciendo para los empleadores los costos laborales no
salariales (contribuciones parafiscales para ciertos grupos vulnerables), los
diferenciales por trabajo nocturno y en días feriados, los costos de despido y el
costo de los contratos de aprendizaje, que tiene el SENA, para incentivar una
mayor contratación de jóvenes y personas desempleadas.
ii)
Un programa de subsidios salariales temporales para nuevos empleos generados
por empresas privadas.
iii)
Un subsidio a los desempleados, consistente en sostener su afiliación y la de su
familia a la seguridad social en salud hasta por seis meses, focalizado en jefes de
hogar.
iv)
Un fortalecimiento de la capacitación laboral impartida por el SENA.
32
No se ha hecho una evaluación del impacto que pueden tener estos programas sobre el
mercado de trabajo. Sin embargo, la experiencia internacional muestra que programas de
subsidios salariales al empleo en el sector privado, como el que se propone presentan un
alto nivel de substitución por trabajadores no subsidiados, un efecto grande de
desplazamiento de empresas no subsidiadas en los mercados de bienes y servicios y un gran
peso muerto (‘deathweight’) subsidiando empleo que se generaría de todas maneras sin el
programa. Estos efectos indeseables se pueden neutralizar con una buena focalización en
los grupos que tienen más probabilidad de beneficiarse de ellos. Por otro lado, esta
experiencia indica que programas de capacitación tipo SENA, sin un componente de
formación en la empresa, tiene muy poco efecto sobre la empleabilidad futura en el caso de
jóvenes aspirantes al mercado de trabajo.
33