Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst Desarrollo local/regional e industrialización * Dr. J.G.M. Hilhorst 1. lntroducción Los tres temas principales que contempla este documento son: i) Ia relevancia, para los países en desarrollo, del concepto de los nuevos distritos industriales; ii) Ia aparente necesidad continua de teorizar acerca del crecimiento industrial aglomerado; y iii) Ia importancia del desarrollo agrícola para el desarrollo industrial de carácter local y regional. Se concluye que el concepto de nuevos distritos industriales no es relevante para comprender Ia industrialización en las regiones periféricas de los países en desarrollo y que, a pesar de Ia introducción de políticas de descentralización, el desarrollo industrial local dependerá ampliamente, como antes, de Ia asignación de recursos por parte del gobierno central, de Ia estabilidad del gobierno y del rol jugado por las empresas grandes y medianas, incluyendo las compañías multinacionales (CMNs). Se argumenta, además, que sin Ia realización de esfuerzos especiales para desarrollar Ia agricultura, es menos probable que ocurra un desarrollo industrial. En Ia Sección 2 se discute el concepto de nuevas distritos industriales, mientras que en Ia Sección 3 se revisan otros tres tipos de aglomeración industrial. En Ia Sección 4 se considera el rol de las empresas de pequeña escala en el desarrollo económico local, seguido, en las Secciones 5 y 6, de una breve discusión acerca de Ia importancia de incrementar Ia productividad agrícola en el ámbito del desarrollo local y de las políticas de descentralización en curso. Antes de entrar en estas materias, se actualizan algunos desarrollos importantes en otras áreas de Ia economía, dada su relevancia para las economías regionales. * ** Contrariamente a las principales corrientes económicas de hace diez años, Ia Nueva Teoría del Crecimiento y Ia Nueva Teoría de Comercio lnternacional asumen ahora que Ia producción de bienes y servicios tiende a ocurrir bajo circunstancias de economías de escala, y que Ia competencia imperfecta es Ia estructura de mercado dominante. La aceptación de estos supuestos es reconocida con satisfacción por parte de los economistas locales y regionales que las han aceptado por largo tiempo, si bien sólo en su capacidad para explicar Ia estructura espacial. Otro desarrollo importante en Ia macroeconomía ha sido el surgimiento de Ia noción de que Ia tasa de progreso tecnológico no debiera ser considerada como una variable exógena, como solía ser el caso, sino que puede explicarse por variables como gastos en lnvestigación y Desarrollo (I+D) y en educación. Está relacionada con esto Ia proposición de que Ia polÍtica de gobierno puede funcionar como codeterminante de Ia estructura económica de un país, puesto que el gobierno -mediante políticas específicas y acuerdos internacionales de comercio- es capaz de influir decisivamente en Ia ventaja competitiva de un país, siendo el tamaño del mercado doméstico Ia clave para el desarrollo de economías de escala (1). Está por verse hasta que punto puede, el rol del Estado, ser endógeno en los modelos económicos, pero está claro que en un número de casos las empresas han influido sobre Ia política de gobierno. Goel y Ram (1994) mostraron que Ia teoría del cambio tecnológico endógeno tiene una relevancia considerable para los países industrializados, pero esta relevancia en el caso de los países en desarrollo debe, al menos en Ia actualidad, ser cuestionada (2). Su conclusión es apoyada por Conferencia de despedida dictada el 4 de diciembre de 1996 en el lnstituto de Estudios Sociales. Profesor de Economía y Planificación Regional en el Instituto de Estudios Sociales Revista eure (Vol. XXII, Nº 68), pp. 7-27, Santiago de Chile, abril 1997 Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst Bell y Pavitt (1993), quienes mostraron que Ia mayor parte del progreso tecnológico en los países en desarrollo ocurre debido a Ia adquisición, por parte de firmas nacionales, de equipamiento y maquinaria de afuera, y mediante transferencias directas de las CMNs que no están dispuestas a compartir sus progresos con otros y que prefieren, en su Iugar, instalar sucursales en estos países. El progreso tecnológico de carácter endógeno en países en desarrollo tiene Iugar particularmente en filiales de industrias cuyos productos tienen menores requisitos de desempeño, y donde Ia relación precio/calidad es tal que los clientes están dispuestos a aceptar una menor calidad. Estos hallazgos implican que lo que puede sostenerse para las economías desarrolladas, no puede hacerse completamente -o de ninguna manera- para los países menos desarrollados. Otro tipo de alcance tiene que hacerse, respecto de los desarrollos, en cuanto a pensar en el rol del Estado como una influencia positiva en el crecimiento y las ventajas competitivas. Este alcance se relaciona con Ia naturaleza (democrática o autoritaria) del Estado y sus nexos con el mercado. Gourevitch (1993) mostró que no es posible, e incluso es errado, discutir Ia relación entre Ia naturaleza del Estado y del mercado como mecanismos de asignación en forma aislada, ya que éste es un problema que no está debidamente especificado (3). Alesina y Perotti (1994) muestran su preocupación sobre este problema, relacionando Ia tasa de crecimiento no sólo con Ia existencia o no de instituciones democráticas, sino también con Ia desigualdad del ingreso y Ia estabilidad política, aparte de las variables económicas "normales" como Ia acumulación de capital (4). Ellos encuentran evidencias considerables que apoyan Ia profunda y temprana percepción de que el crecimiento económico de un país no está tan influenciado por el hecho de si está o no regido por un gobierno democráticamente elegido o por un dictador, como lo está debido a Ia estabilidad del régimen político (p. 359). Sus conclusiones más importantes son que Ia estabilidad política crea un ambiente que conduce al crecimiento, que es probable que las tasas de crecimiento tenderán a ser superiores cuando Ia tierra y el ingreso están distribuidos con mayor equidad y que Ia inversión en recursos humanos contribuye a incrementar Ia tasa de crecimiento. 8 eure Finalmente, deben mencionarse algunas indicaciones hechas por Ettlinger (1994). La autora mostró que el desarrollo económico y las formas en que Ia competitividad es obtenida o mantenida están muy relacionados con Ia naturaleza de las interrelaciones entre Estado, empresas, bancos y sindicatos laborales y cómo estas interrelaciones se han institucionalizado. Ella menciona las diferencias entre Alemania y Japón, de un lado, y entre Gran Bretaña y Estados Unidos, de otro, mostrando que en el primer par los bancos y las empresas tienen intereses comunes en promover Ia productividad industrial, con Ia disposición del estado para garantizar créditos, mientras que en el segundo par de países los bancos y el Estado muestran una actitud mucho menos cordial. También los sindicatos tienen roles diferentes: mientras que en Japón y Alemania adquirieron un rol en Ia toma de decisiones y se involucraron en el control de calidad y en el mejoramiento de los métodos de trabajo, en Estados Unidos y Gran Bretaña su interés se centra principalmente en las condiciones de trabajo. Hay un conocimiento sistemático mucho menor acerca de Ia naturaleza de estas relaciones y su importancia para el crecimiento económico en los países en desarrollo. Sin embargo, su relevancia para Ia tasa de crecimiento económico no debería desatenderse a priori. Como se aclarará más adelante, un área de Ia economía regional, particularmente aquella que se relaciona con el concepto de nuevas distritos industriales, ha recurrido a dos de los desarrollos principales mencionados más arriba: el desarrollo endógeno y las interrelaciones entre el Estado local y las empresas. Aparentemente, lo que se refiere en particular a las economías de escala, Ia transferencia de tecnología y Ia importancia continua del Estado centralizado, no ha sido observado en Ia literatura concerniente a este concepto. 2. El concepto de nuevo distrito industrial La noción original de distritos industriales se remonta a Marshall (1920). quien intentó explicar el fenómeno de localización de industrias especializadas, esto es, Ia aglomeración de una o más ramas industriales en una ciudad o área particulares. Sus tres argumentos principales fueron: i) tanto las empresas como los trabajadores obtie- Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst nen una ventaja de Ia concentración en un Iugar determinado; ii) surgirán empresas proveedoras en dichos lugares, Ia que les permitirá vender a menor precio; y iii) el conocimiento tecnológico podrá transmitirse más fácilmente en un centro como ese, de manera tal que las utilidades en productividad podrán generarse también más fácilmente (5). Los geógrafos económicos han agregado a este concepto Ia noción de economías de aglomeración, para englobar tanto las economías de escala internas como externas. Esto figura en Ia antigua tradición de Ia geografía económica, y sirvió particularmente para explicar el desarrollo espacialmente diferenciado, permitiendo también a Ia historia jugar un rol. Como entonces, el concepto de Marshall ayuda a explicar Ia aglomeración industrial y Ia especialización, pero no explica el crecimiento económico regional diferencial. El concepto de Marshall no debiera, por lo tanto, confundirse con las ideas acerca de los nuevos distritos industriales puestas en marcha en los últimos 10 años, aproximadamente, por autores como Piore y Sabel (1984), Scott (1988, 1992), Storper (1989, 1991) y Garofoli (1992). Ellos se basan en Ia evidencia del caso que se comenta y los distritos que ellos describen están caracterizados por economías de alcance, el tamaño pequeño de las empresas y su proximidad, las relaciones de confianza entre empresarios así como entre ellos y los trabajadores, Ia existencia de asociaciones de empresarios, Ia actitud de apoyo de los gobiernos locales, especialización sectorial, tecnología avanzada, competencia entre empresas basadas en innovación más que en los recortes salariales o de precios, y Ia especialización flexible. En Ia óptica de Amin (1994) [citada par Hardill, Fletcher y Montagné-Villette (1995)], las características básicas de los nuevos distritos industriales son: i) el desarrollo histórico de procesos socioeconómicos e instituciones; ii) una estructura semejante a un sistema, que sostiene al empresariado individual; y iii) el rol de las características socioculturales e institucionales locales. Obviamente, un distrito industrial definido según estas cualidades corresponde a otro concepto distinto al de Marshall. Esto es también indicado por Hardill y sus coautores, quienes concuerdan con Harrison (1992) en que Ia teorización sobre distritos industriales parte del concepto de Marshall en cuanto a que enfatiza Ia interdependencia de las empresas, sus límites flexibles, Ia competencia en cooperación y lo importante de Ia confianza en el mantenimiento de Ia colaboración entre actores dentro de un distrito. Aparecen dos preguntas: ¿puede ser considerado como un concepto claro, y es acaso relevante para comprender el fenómeno en los países en desarrollo? Sobre Ia primera pregunta, Ia respuesta tiene que ser que el concepto es a Ia vez claro y no tan claro. Es claro porque, como fue originalmente definido, describe un número de fenómenos interrelacionados que han sido observados, si no necesariamente medidos, a Ia vez que colaboran para entender Ia realidad. No es claro, sin embargo, cuando miramos Ia que ha pasado con él. La literatura muestra que éste ha ejercido una enorme atracción en los autores que han estudiado otros casos de crecimiento industrial aglomerado, y que aparentemente no pueden resistir Ia tentación de Ilamar a su propio caso un distrito industrial, y con ello cambiar los contenidos del concepto (6). Esto deriva, hasta cierto punto, de Ia circunstancia que cada caso descansa en una serie de supuestos implícitos en relación al ambiente general de las industrias en estos distritos, concernientes a Ia importancia de una empresa de gran escala, el rol del gobierno central y Ia interrelación entre los bancos, empleados, sindicatos y sociedad civil. Lo anterior puede diferir considerablemente de país en país y puede influenciar las relaciones entre dichos actores de manera importante. Esta anomalía, especialmente aquella de llamar a diferentes fenómenos por el mismo nombre en Ia teorización sobre desarrollo económico local y regional, también deriva de las diferencias en los paradigmas utilizados en el estudio del desarrollo local diferencial (7). El cambio en los contenidos se aclara cuando se consideran los casos que se destacan como ejemplos de nuevos distritos industriales. Los casos más famosos son Emilia-Romagna en ltalia, Ruta 128 cerca de Boston y Silicon Valley en los EE.UU., mientras que menos citados son los casos de West Flanders en Bélgica, BadenWurttemberg en Alemania y West Jutland en Dinamarca (Schmitz y Musyck, 1994). AI tiempo que los casos de Emilia-Romagna y West Flanders aparecen próximos a este concepto, los casos de Silicon Valley y Route 128 no calzan de modo alguno, en Ia medida que están referidos a una industrialización totalmente nueva. El caso de Baden-Wurttemberg también parece pobre, porque una de sus industrias líder es Daimler-Benz, una firma que difícilmente puede describirse como pequeña. Aunque algunos de estos casos repre- eure 9 Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst sentan descripciones de empresas aglomeradas que comenzaron pequeñas y crecieron rápido (8), algunas de estas empresas se transformaron en CMNs o en parte de las mismas, a Ia vez que, en suma, no muestran las características básicas identificadas por Amin, para mencionar sólo algunas de las deficiencias. Es por ello que Schmitz y Musyck (1994:890) dicen acertadamente que "el mismo concepto es utilizado para describir realidades diferentes", mientras que Park y Markusen (1995:83) se adelantan un paso y hablan de "Ia elasticidad en Ia connotación de 'nuevo distrito industrial', [que] obstaculiza un esfuerzo en el análisis tanto agregado como comparado". Schmitz y Musyck identifican dos aspectos importantes de las áreas que calzan con el concepto: en los cuatro casos estudiados había una tradición industrial, y cuando las industrias existentes se encontraron en dificultades fueron capaces de trabajar juntas y traer al Estado como soporte de sus esfuerzos para sobrevivir. En otras palabras, el concepto es relevante para un número restringido de casos, esto es, áreas industrializadas establecidas que, luego de un período de constreñimiento, logran desarrollar un nuevo y dinámico crecimiento. En estos casos, Ia teoría de cambio tecnológico endógeno y el rol del Estado desempeñan importantes papeles; de ahí que estos aspectos de Ia Nueva Teoría del Crecimiento fueron tomados por esta escuela de economistas regionales. La discusión también trajo a Ia luz Ia idea de otras aglomeraciones industriales de rápido crecimiento, como Silicon Valley, en áreas que no estaban industrializadas anteriormente. La explicación de estos fenómenos requiere de Ia presentación de razones de atractividad de estas áreas para los empresarios de afuera, y posiblemente de Ia introducción, en este argumento, de razones para Ia ausencia o pérdida de atractividad de áreas que han sido el locus de Ia aglomeración industrial (9). Dicho de otra forma, aún cuando el nuevo concepto ayuda a comprender por qué algunas aglomeraciones industriales crecen más rápido que el resto de Ia economía, no ayuda a entender por qué otras áreas podrían mostrar este comportamiento. Aún permanece sin explicación el crecimiento industrial aglomerado en áreas donde existía una actividad industrial muy pequeña, o bien ésta no existía. Puesto que muchas regiones en países en desarrollo no tienen industrias aglomeradas, Ia importancia de los nuevos distritos industriales para estos países continúa 10 eure restringida a unas relativamente pocas áreas urbanas con tradición manufacturera. 3. Otros tipos de rápido crecimiento industrial aglomerado Parece útil distinguir, finalmente, tres tipos de desarrollo industrial aglomerado, además de los ya analizados, en términos del concepto de nuevos distritos industriales. Estos tipos adicionales se refieren a Ia industrialización en áreas que, hasta ahora, difícilmente han tenido manufacturas o no las tienen del todo. Así, el segundo tipo corresponde a establecimientos industriales sustentados por el gobiemo o palos de crecimiento; el tercero es Ia zona de procesamiento para exportación; mientras el cuarto tipo es Ia nueva industrialización aglomerada que surgió sin apoyo gubernamental. Ya que estos tres tipos se han discutido en el contexto de Ia situación en los países en desarrollo, el argumento debe considerar Ia estructura centro-periferia que existe en Ia mayoría de ellos. Un enfoque teórico apropiado a este fenómeno es Ia teoría de acumulación causa-efecto. En Ia mayoría de los países en desarrollo el centro consiste de sólo un, o a veces algunos centros de actividad industrial. Su crecimiento a lo largo de los últimos treinta años más o menos, especialmente bajo condiciones de políticas de sustitución de importaciones e integración de los mercados nacionales debido a Ia inversión en infraestructura, ha contribuido a borrar muchas de las actividades manufactureras en áreas periféricas. Krugman (1991) (10) admite que su modelo, que describe Ia acumulación causa-efecto (Myrdal 1957) (11), tiende a 'sobresimplificar en varios sentidos', pero debiera agregarse que su elaboración sobre el modelo también pasa por alto factores importantes. Estos son el rol del Estado, Ia importancia de desarrollos negativos en el centro que pueden hacerlo menos atractivo para Ia expansión o incluso establecimiento de las empresas, y también el descuido de factores como el cambio tecnológico, que pueden hacer más atractiva otra localización. Además, el requerimiento del modelo de Krugman -en el sentido de que debe haber una gran proporción de gasto industrial en relación al gasto nacional para el surgimiento de una estructura centro-periferiamás bien corresponde débilmente a Ia evidencia Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst detectada en muchos países en desarrollo donde las estructuras centro-periferia ocurren muy a menudo, siendo que Ia porción del gasto en manufacturas es inferior a Ia de los costos de transporte. Aun así, al tiempo que, en efecto, Ia baja en los costos de transporte y Ia concentración inicial de industria manufacturera contribuye a Ia polarización, no hay razón para asumir que los bajos costos de transporte en particular harían impracticable Ia atractividad de áreas periféricas, en Ia medida que hay otras razones, nuevas o adicionales, para Ia atractividad de esas áreas. Esta atractividad puede ya existir o puede ser creada; su creación puede tener Iugar debido al cambio tecnológico en combinación con nuevas estructuras de mercado (12), o a incentivos gubernamentales. Puede consistir en belleza natural para firmas de ingeniería "hi-tec" o en un ambiente natural virgen con suficiente capacidad disponible para permitir a las empresas contaminantes quedarse dentro de los Iímites de Ia legislación ambiental. Park y Markusen (1995:86) argumentan en sentido similar (13), criticando Ia literatura acerca de los nuevos distritos por su énfasis en variables endógenas. Ellos subrayan su argumento refiriéndose a tres casos surcoreanos de crecimiento industrial aglomerado. En estos casos el gobierno, con Ia intención de reducir el crecimiento de Seúl, forzó Ia inversión privada a Ia manera de sucursales o trasplantes completos en las tres áreas que investigaron, donde había una sobreoferta de mano de obra barata. Así, Ia política del gobierno bajo Ia forma de incentivos como una variable exógena, a Ia par con Ia inversión privada como otra variable exógena, junto con Ia disponibilidad de mano de obra barata en dichas áreas, explican Ia aglomeración industrial. lnicialmente, las empresas en estas aglomeraciones no tuvieron lazos interempresariales. La mayor parte de los establecimientos se comprometieron con Ia producción masiva y tuvieron sólo un poco de I+D local. Las nuevas aglomeraciones industriales surcoreanas son, por lo tanto, el resultado de una política gubernamental de objetivos sectoriales y asignación regional, que tomó en cuenta los intereses de las firmas. La especialización sectorial sigue a Ia política económica nacional; Ia localización de sectores es efecto de Ia política regional. Como se ha sugerido anteriormente, el interés de los empresarios en instalar establecimientos en áreas periféricas de su propio país dependerá de un número de factores, entre los cuales se cuentan Ia naturaleza del Estado y Ia manera en que el trabajo, los empresarios, los bancos y el Estado se interrelacionan. Este punto es ejemplificado por el caso surcoreano, por una parte, y por el caso brasileño, por otra. En Corea del Sur, el Estado autoritario prohibió legalmente Ia expansión de empresas en Seúl, incentivando lo que solía llamarse parques industriales o polos de desarrollo en regiones limítrofes donde había disponibilidad de mano de obra barata, existía provisión de incentivos a los impuestos y se erigían edificios llave en mano, forzando el crecimiento industrial hacia Ia periferia (véase Park y Markusen 1995). En este país, los supuestos básicos son de que los empresarios querían expandir sus actividades, que había un Estado fuerte y que Ia cooperación con el Estado se basaba en acoger los intereses empresariales. En Brasil, Ia industrialización en áreas periféricas fue considerablemente menos espectacular. El desarrollo industrial tuvo Iugar principalmente en los estados que bordean el Estado de Sao Paulo, Ia parte más importante del área central del país. En este caso, Ia evidencia es que las fuerzas en el ámbito laboral tienen diferentes pesos. Campolina Diniz (1994) argumenta convincentemente que éstas fueron: Ia emergencia de deseconomías de aglomeración en el Area Metropolitana de Sao Paulo, al tiempo que surgieron economías de aglomeración en otros lugares; las políticas estaduales y de los gobiernos locales que se contraponen con las políticas nacionales-regionales mediante el establecimiento de parques industriales y a través de Ia provisión de incentivos, es decir, un Estado débil; Ia búsqueda de recursos naturales no explotados; Ia bastante desigual distribución espacial del ingreso y de recursos de investigación que hicieron de estas áreas -que fueron bien dotadas con estos atributos- atractivas como localización para Ia inversión industrial; y finalmente, Ia integración del mercado nacional mediante inversión en infraestructura de transporte y telecomunicaciones, que incrementó Ia competitividad entre firmas y causó Ia declinación de industrias en áreas periféricas que solían trabajar para mercados regionales. En otras palabras, mientras en ambos casos el gobierno jugó un rol, éste fue bastante más débil en Brasil que en Corea del Sur. En segundo Iugar, Ia búsqueda de recursos naturales no jugó un papel en esta nación. Tercero, mientras el principal mercado para los productos industriales en Brasil es y fue el mercado nacional, el crecimiento industrial en Corea del Sur estuvo, desde eure 11 Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst temprano, orientado a Ia exportación, con una mano de obra barata inicialmente y luego un cambio tecnológico, siendo esto de importancia. El caso surcoreano se basó principalmente en inversiones por parte de sus conglomerados típicos, siendo que en Brasil, las CMNs fueron importantes especialmente en Sao Paulo y Belo Horizonte. Los efectos en Ia estructura espacial de ambos países fueron bastante diferentes: mientras el caso brasilero podría compararse con Ia propagación de Ia notoria mancha de aceite, el caso surcoreano puede asemejarse a un canguro saltarín, siendo el canguro el Estado acarreando al empresario hacia sitios periféricos. Mientras tanto, es importante hacer notar que los actores principales del lado de los empresarios, en ambos procesos de expansión espacial de Ia industrialización, han sido las grandes y pequeñas empresas, a Ia vez que en ambos casos Ia inversión extranjera directa (lED) jugó un rol, aún cuando no dominante. Las inversiones de las CMNs fueron en general de naturaleza estratégica: estableciendo una presencia en un mercado que estaba destinado a crecer. Pero mientras en Brasil los incentivos del gobierno hacia las CMNs se relacionaron con Ia sustitución de importaciones, en Corea del Sur Ia transferencia de tecnología jugó un rol importante. En ambos casos, Ia sobrepoblación en el centro otorgó un efecto de empuje. El tercer tipo de crecimiento industrial rápido y aglomerado, particularmente aquel en las zonas de procesamiento para exportación, puede explicarse sólo parcialmente en función de las mismas variables. Hasta ahora, estas zonas como las de Hong Kong, Taiwán, Singapur, Indonesia, Sri Lanka y Malasia, y en el área fronteriza de México con los EE.UU., son suficientemente importantes como para destinarles una especial atención (14). Aquí, el rol del Estado es bastante obvio, especialmente aquel que se relaciona con el país receptor y, a menudo también, aquel del país donde se originan las inversiones, pero estas zonas de procesamiento no podrían crecer a menos que las firmas decidieran que las oportunidades que ellas ofrecen son atractivas. La mayoría de los establecimientos en estas zonas son plantas de ensamblaje de propiedad extranjera. Un rasgo importante de las plantas de ensamblaje fronterizas mexicanas es que menos de 2% de sus insumos en material son de origen mexica- 12 eure no, aunque a comienzos de 1993 había más de 2.000 plantas de ensamblaje que empleaban más de 500 mil trabajadores (Brannon, James y Lucker 1994:1933-4). Brannon y sus asociadas explican esto en parte haciendo referencia a las jerarquías internas de las CMNs, que no permiten a los administradores locales decidir comprar bienes mexicanos. Esto lo relacionan con Ia óptica de los administradores del nivel superior, en el sentido de que las plantas de ensamblaje debieran ser vistas como centros de costo más que como centros de beneficio. Sin embargo, cuando a los administradores de Ia planta se les permite comprar insumos mexicanos, sólo algunos argumentan que el despacho es Iento y que lo que se despacha es de baja calidad y muy caro. La experiencia en otras zonas de procesamiento no es diferente (15). Sin embargo, cuando en el caso de Malasia las CMNs localizaron sus plantas fuera de esas zonas, utilizaron más insumos locales, siendo Ia razón principal el hecho de que están basadas en recursos. El continuo incremento en el número de plantas dentro de las zonas de procesamiento, en una era de uso progresivo de métodos de producción flexibles, aparece como notable debido a que generalmente se dice que este sistema requiere de Ia proximidad de las firmas involucradas, a Ia vez que está caracterizado por una integración más poderosa, no sólo dentro de Ia industria sino también con los proveedores externos (véase Echeverri-Carroll 1994:61). Echeverri-Carroll explica el fenómeno sugiriendo que las compañías madre dan preferencia a Ia producción semiautomatizada en las zonas de procesamiento, más barata que Ia automatización completa en sus propios países, sin perder todas las ventajas de Ia flexibilidad incrementada en ambas localizaciones. Es importante, dentro de Ia noción de especialización flexible, Ia naturaleza de las relaciones entre ensambladores y proveedores: ellas se basan en Ia confianza y en un record comprobado de desempeño, e involucran una búsqueda común hacia Ia mejor solución. Los productores independientes de piezas localizados en zonas de procesamiento, que han sido contratados para proveer a los productores fordistas, parecen tener un futuro menos estable que aquellos que trabajan in tandem con compañías compradoras, siendo Ia razón para ello el hecho de que las condiciones contractuales no garantizan una continuidad de Ia relación. Pero al tiempo que Ia literatura acerca de los nuevas distritos requiere de Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst Ia especialización flexible y de Ia proximidad entre firmas, Echeverri-Carroll (1994:63) deja en claro que no hay necesidad de ello. La razón básica para el éxito continuado de las zonas de procesamiento para exportación es que, en particular, las sucursales reducen el costo de producción, el costo adicional de transporte es contrarrestado por un menor monto en salarios y el incremento en los costos de transacción internos es menor debido a Ia nueva tecnología de comunicaciones. La importancia de Ia compensación recíproca entre costos de producción y costos de transporte y comunicaciones, se vuelve clara a partir del caso mexicano. Siendo que los incentivos para las industrias fronterizas han estado en su Iugar durante un tiempo relativamente largo, el auge de los nuevos establecimientos tuvo Iugar sólo después de Ia devaluación del peso mexicano en 1982, Ia que abarató Ia mano de obra en mayor medida que en otros países con este tipo de zonas (Echeverri-Carroll 1994:57) (16). Los datos que existen sobre zonas de procesamiento en relación a sus nexos con empresas locales contrastan de forma aguda con los hallazgos tipo "canguro saltarín" de Park y Markusen y de Platzky. En los dos casos de rápido crecimiento industrial aglomerado en Corea del Sur, detallados par Park y Markusen, surge eventualmente el subcontrato de PYMEs, en parte como resultado de Ia desintegración vertical. En algunos antiguos casos sudafricanos patrocinados por el Estado, Ia experiencia es similar. Como fue presentado por Platzky (1995:262): las sucursales independientes establecidas tempranamente crearon nexos con PYMEs en Ia misma zona o cerca de ahí. Platzky también encontró que menos sucursales extranjeras crearon eslabonamientos hacia adelante y hacia atrás que aquellas nacionales (Ibid.: Tabla 5A.17). En ambos países, Ia estabilidad del gobierno y su administración actuó como factor contribuyente. Los objetivos de las firmas que utilizan el equipamiento de las zonas de procesamiento para exportación parecen ser, por Io tanto, diferentes de aquellos de las firmas establecidas como canguros saltarines. Esto deriva, entre otras razones, del surgimiento eventual de interrelaciones en parques industriales principalmente ocupados por compañías nacionales, Ia que contrasta con Ia que hasta aquí ha sucedido en las zonas de procesamiento para exportación. También puede decirse que, desde el punto de vista de una polí- tica que apunta a Ia generación de empleo, Ia creación de parques industriales en base a firmas de propiedad nacional es más atractiva que Ia creación de zonas de procesamiento para exportación (17). Es difícil discutir el desempeño de las CMNs en estos dos tipos de aglomeración industrial sin referirse a Ia globalización. Bajo Ia óptica de los especialistas en comercio internacional, Ia importancia creciente de las CMNs es, en gran medida, debida a los diferenciales de costo de Ia mano de obra (y no del salario) que existen entre países ricos y pobres, Ia competencia efectiva desde países de bajo salario y Ia integración que acompaña a los mercados mundiales para los productos industriales. La globalización, entonces, conduce a las firmas a reformular sus estrategias de inversión y, con o sin una reducción de su tamaño localmente, a invertir en lugares donde el costo del trabajo es considerablemente menor que el nivel de su base doméstica, tanto como sea posible invertir el excedente creado en otros lugares. Las políticas de ajuste estructural de Ia mayoría de los países en desarrollo permitieron este movimiento de excedente invertible. Esto puede, parcialmente, explicar el incremento en los flujos de lED hacia países en desarrollo (18), fenómeno que en parte obstruye Ia observación del cambio desde una organización de Ia producción fordista hacia una flexible. lncluso, si todos los factores básicos de Ia globalización y el movimiento contrario a ella en Ia forma de bloques comerciales emergentes (Oman 1994; Sideri 1996) pueden todavía no ser muy claros, el auge de Ia lED parecería indicar que Ia necesidad de las firmas de permanecer competitivas estimula su relocalización o Ia expansión de actividades en otros países. Este proceso es permitido por los gobiernos receptores. Con Ia existencia de mercados mundiales crecientes y el deseo de Ia mayoría de las firmas de mantener su porción de mercado o expandirla (19), pueden obtenerse economías de escala en forma automática, sin que ello sea necesariamente el objetivo primordial. La contribución de las CMNs al desarrollo industrial, más allá de su interés en mano de obra barata y recursos naturales locales, se indica inter alia por su disposición y habilidad para instalar facilidades de I+D, para subcontratar firmas locales más de Io que Io hacían inicialmente y para permanecer después de que los incentivos hayan expirado o los recursos naturales se hayan extinguido. eure 13 Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst Es difícil juzgar esta disposición y capacidad, en Ia medida que el pasado es un guía difícil en este caso, con tantos parámetros determinando Ia respuesta, lo que ha cambiado sólo recientemente en términos relativos con Ia introducción de programas de ajuste estructural. Es interesante observar, sin embargo, que las CMNs extranjeras han establecido facilidades de I+D en Europa occidental (20) en vista de su proximidad a mercados con distintos gustos y distintas condiciones de costo de factores en relación a sus países de origen. En otras palabras, tanto las innovaciones de procesos como de productos son investigadas cerca de sus filiales europeas (Foley et al., 1996). En forma similar, por ejemplo en Malasia, una campañía estadounidense en el campo de las telecomunicaciones, establecida por largo tiempo, montó servicios de I+D con cerca de 60 empleados (Sivalingam y Yang 1993), mientras que una firma danesa en el campo de Ia electrónica recientemente incrementó hasta 80 empleados Io que ella llama su centro de conocimiento en Singapur, en vista de Ia proximidad al mercado chino. Estos parecen ser signos esperanzadores para los países en desarrollo, pero no está del todo claro que puedan generalizarse. Aunque estos fenómenos pueden contribuir a entender el comportamiento de las CMNs, no necesariamente explican el de los gobiernos receptores. ¿Por qué los gobiernos eximen de impuestos a las utilidades o por qué darían un tratamiento prioritario a firmas extranjeras? Mientras abundan las declaraciones públicas de los gobiernos sobre los objetivos de estas políticas, su significado sólo se podrá esclarecer una vez que se sepan las razones privadas que estos gobiernos puedan tener. Está claro, sin embargo, que los programas de ajuste estructural que estos han tenido que adoptar crean algunas de las condiciones necesarias. De otra parte, también está claro que las CMNs son importantes para Ia transferencia tecnológica y que ellas crean empleo directo e indirecto. Y aunque las zonas de procesamiento para exportación son menos interesantes desde este último punto de vista, Ia nómina de salarios pagada en estas zonas se gastará en el país receptor. Queda por analizar un cuarto tipo de rápido crecimiento industrial aglomerado, más cerca de áreas virtualmente no industrializadas: son ejemplos de ello los complejos hi-tec de Route 128 y 14 eure Silicon Valley en EE.UU. Aquí, el crecimiento inicial se adscribe a un soporte institucional, especialmente universidades, a pequeños empresarios y a su habilidad de generar redes y producir de acuerdo a los principios de especialización flexible. En este tipo, el rol del Estado esta virtualmente ausente, mientras que aquel del empresariado y las fuentes de inversión son cruciales. Siendo que, en los dos tipos previos, Ia fuente de inversión consiste básicamente en retención de utilidades, en este último tipo las principales fuentes de fondos de inversión son las instituciones especializadas en Ia provisión de capital de riesgo o ahorros por parte de parientes o amigos. Los empresarios son gente altamente especializada, con acceso inicial a laboratorios de alta calidad que funcionan en un mercado de trabajo con acumulación considerable de conocimiento de libre disposición, el que puede incorporarse al diseño de procesos y productos sin Ia necesidad de una licencia. Una parte de las industrias hi-tec en Bangalore está basada en características similares. Se ha citado este ejemplo para llamar Ia atención al hecho de que estamos hablando, aquí, de un tipo muy específico de sector: aquel cuyos productos tienen múltiples aplicaciones, tanto como insumos en otras actividades económicas así como productos finales en mercados de consumo (21), disfrutando de elevadas cuotas de elasticidad de Ia demanda. En este tipo, Ia localización del nuevo sector no está determinada por costos de transporte ni por el gobierno. En palabras de Porter (1990), es Ia oportunidad Ia que influye. Desde el punto de vista de Ia generación de políticas, Ia emergencia de este tipo puede considerarse una no prevista, en el corto plazo; en el largo plazo, sin embargo, es el resultado de políticas educacionales sólidas y Ia disponibilidad de excedentes invertibles en otros sectores. Es claro que, de los cuatro tipos de aglomeración industrial, el concepto de nuevos distritos industriales podría ser relevante sólo para aquellas aglomeraciones industriales establecidas que ocurren en las ciudades principales de los países en desarrollo. De ahí que sería útil para los propósitos de Ia generación de políticas en esas ciudades. Con el tipo determinado, no abierto por casualidad a Ia influencia de políticas de mediano plazo, continúa por verse cuál de los otros dos tipos son relevantes para Ia formulación de políticas para el desarrollo de economías regionales y locales que tienen una pequeña industria, o bien no Ia tienen y deberían industrializarse Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst para acrecentar Ia productividad y mejorar Ia distribución del ingreso. Antes de volver al tema, es necesario decir algunas otras cosas acerca de otros actores mencionados anteriormente: los empresarios de firmas de pequeña escala. 4. Desarrollo económico local y pequeña empresa De forma relativamente reciente, Mead y Fafchamps examinaron de nuevo el desempeño de las empresas de pequeña escala (EPEs) en Africa (1994:1-2), este último enfatizando en particular su naturaleza. Comenzando con Ia afirmación de que Ia mayoría de las EPEs son pequeñas y permanecen pequeñas mientras al mismo tiempo aparecen muchas otras, él explica esto asumiendo que tienen una "habilidad para encontrar localizaciones o nichos de mercado donde no tienen que enfrentar Ia competencia de firmas más grandes, tomando ventaja de una mejor supervisión del trabajo, motivación empresarial y acceso a capital de bajo riesgo y evitando o siendo exceptuadas de ciertas leyes y regulaciones". Esta explicación es interesante, especialmente para comprender el incremento contínuo en el número de microempresas. La afirmación de Fafchamps no corresponds tanto, sin embargo, con los hallazgos de Mead (1994) en relación a cinco países subsaharianos (22). El da cuenta de que 50% de las empresas que tenían entre 1 y 5 trabajadores al principio en el período 1981-1990, crecieron a establecimientos con 10 a 20 trabajadores en 1990, mientras un gran porcentaje se acercó también a 50 trabajadores. Mead (1994:1888) concluye "que una parte significativa de los negocios en Ia actualidad, en Ia franja superior de Ia escala de pequeñas empresas, comenzó siendo muy pequeña y progresivamente ascendió a un tamaño intermedio". Contraria a Ia impresión de alguna manera negativa de Fafchamps en Ia época, los pequeños empresarios africanos, o al menos aquellos pertenecientes a los cinco países encuestados por Mead, reconocen las ventajas de una escala más grande y han sido capaces de alcanzar ese mayor tamaño. Mead propone un quiebre del crecimiento del empleo en las EPEs, en dos tipos: el primero se llama crecimiento impulsado por Ia oferta de mano de obra, y el segundo correspende al crecimien- to atraído demanda de trabajo (23). Las fuerzas de impulso de Ia oferta están, en su mirada, reflejadas por el incremento del empleo en empresas sin trabajadores contratados. Parte importante de estas empresas familiares consiste en personas que trabajan por cuenta propia. Este es el tipo de empresa familiar que Helmsing (1986) tipifica como empeñadas en sobrevivir. El crecimiento del empleo atraído por Ia demanda se encuentra en empresas que tienen trabajadores contratados, asumiendo que esas empresas podrían tener una mayor influencia de las fuerzas del mercado (24). El quiebre planteado por Mead atrae Ia atención sobre Ia naturaleza de gran parte del empresariado en esos países: muchos de los empresarios del tipo impulso de Ia oferta son, como solían ser, forzados hacia este rol debido a Ia falta de otras oportunidades, y es probable que su futuro esté desprotegido. Sus cifras tienden a crecer cuando hay un crecimiento Iento o negativo en Ia economía. Mead no otorga una ruptura sectorial de las empresas que encuestó, pero Morewagae et al. (1995) proporcionan una para el caso de Botswana, uno de los casos estudiados por Mead. Ellos clasifican las empresas de 10 o menos trabajadores, llamadas microempresas, simultáneamente dentro de Ia producción, comercio o servicios, constituyendo cada uno 31.3, 62.1 y 6.6% respectivamente en relación a Ia muestra total. Sobre Ia base de estos datos, así como aquellos de otros países como República Dominicana (25) y los reportados por CEPAL (1994), pareciera que esta distribución es bastante típica. Dicho de otro modo, estos datos confirman aquellos de Ia mayoría de los países en desarrollo: alrededor de 70% de empresas con menos de 10 trabajadores se sitúan en el sector comercio y servicios. No resulta probable que tanto el empleo impulsado por Ia oferta como aquel atraído por Ia demanda se distribuyan equitativamente sobre estas tres categorías. Por las razones ya mencionadas, hay mayor probabilidad de encontrar empleo impulsado por Ia oferta, especialmente en microempresas en los sectores comercio y servicios, mientras el de atracción por demanda se encontraría principalmente en empresas manufactureras. Las EPEs manufactureras en países en desarrollo pueden situarse en dos categorías: manufactura tradicional y manufactura moderna. Como también observó Saith (1986), se espera que el grupo de EPEs manufactureras tradicionales eure 15 Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst eventualmente se torne considerablemente menor, mientras que el grupo de las modernas crezca en términos tanto absolutos como relativos. Este último, el de las manufactureras modernas, probablemente se eslabonen con subcontrataciones, mientras que las otras serían principalmente productoras de bienes finales. Según Pack (1993:12), y contrariamente a Ia situación en Asia y América Latina, el número de EPEs involucradas en subcontratos en Africa es bastante pequeño, pero él no brinda una información precisa. Como una explicación de esta situación, añade que los costos de transacción de los subcontratos extensivos son, posiblemente, muy altos puesto que se requiere de una capacitación considerable de trabajadores en el sector de las EPEs para garantizar calidad y despachos a tiempo. En Ia ausencia de este tipo de información, una pregunta importante a responder es: ¿cuál de esos dos subgrupos de EPEs manufactureras modernas ganó tamaño en Ia encuesta de Mead, y por qué? Si el subgrupo moderno de productores de bienes finales fuera el que creció en tamaño y en número, esto podría ser el efecto de los cambios de política macroeconómica en los cinco países, las nuevas tasas de cambio y Ia abolición de restricciones comerciales, haciendo demasiado caros los bienes importados y aquellos producidos bajo protección (26). Si el subgrupo de subcontratantes fuera aquel que creció en tamaño, las razones podrían descansar en Ia privatización de grandes empresas acompañada de una desintegración vertical. Se necesitaría una investigación más detallada para establecer las razones de estos cambios. Volviendo a los datos de Mead, vale Ia pena mencionar que Ia expansión de las pequeñas empresas hacia un mayor tamaño tuvo Iugar no sólo en áreas urbanas, sino también rurales. La tasa a Ia cual sucedió esto fue virtualmente Ia misma: el porcentaje de todos los puestos de trabajo de las EPEs, que derivan de Ia expansión de las principales ciudades, fue 23.7%, mientras el de las áreas rurales fue 23.3%. De nuevo, este fenómeno no se entiende fácilmente sin una investigación adicional, especialmente en materias como el sector específico al cual pertenecen estas empresas rurales. En otros términos, sería interesante saber si son plantas procesadoras, productoras de materiales de construcción o están principalmente en el sector de servicios. Para las áreas urbanas hay cuestionamientos similares y, adicionalmente, Ia pregunta acerca de si 16 eure estas empresas se benefician de las economías de aglomeración. Así, al tiempo que existen algunos aspectos positivos que reportar acerca del desarrollo industrial africano, las preguntas recién planteadas hacen difícil formular políticas para estimular al empresariado pequeño en los sectores manufactureros. Hay una extensa literatura sobre los problemas de las EPEs en los países en desarrollo, listando sus restricciones para adquirir créditos, su falta de acceso a sitios industriales, las peleas con los procedimientos burocráticos, Ia falta de conocimiento, etc. (27). Se constata, de todos modos, una seria deficiencia de literatura acerca de porqué los pequeños empresarios en países en desarrollo fueron exitosos. Considerando Ia evidencia disponible, pareciera que los ganadores, esto es, los pequeños empresarios exitosos, se encontrarían en los subgrupos de EPEs manufactureras modernas que producen bienes intermedios y finales (28). Dejando de lado los ejemplos excepcionales de las EPEs hi-tec, así como del tipo encontrado en Bangalore, puede decirse que, en general, Ia demanda por sus productos viene de empresas medianas y grandes y de consumidores de las capas medias y superiores del mercado, respectivamente. El nivel y crecimiento de Ia demanda en esos mercados están básicamente determinados por las condiciones macroeconómicas que, en cambio, dependen parcialmente de Ia calidad de las políticas macroeconómicas y sus efectos en Ia distribución del ingreso. La mayoría de esas EPEs producirán con una productividad del capital relativamente alta, mientras que emplearán no más de cerca de 20% de Ia oferta de trabajo en el sector de pequeña escala (29). Desde el punto de vista no tanto de Ia política social como, principalmente, de una política económica, los empresarios de las EPEs podrían constituir un grupo objetivo interesante. Sin embargo, en el diseño de políticas, su dependencia del desempeño de Ia empresa grande y pequeña y del crecimiento del ingreso de Ia clase media no puede negarse. Esto se explica por Ia circunstancia de que las EPEs son demasiado pequeñas para influenciar los gustos de los consumidores por medio de Ia publicidad, de manera que su existencia y crecimiento están principalmente determinados por su desempeño en cuanto a Ia calidad y el precio en el subcontrato de negocios Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst y por lo que se verbaliza entre los consumidores. De esta manera, funcionan en redes relativamente localizadas. Si este cuadro de EPEs manufactureras en muchos países en desarrollo da una versión correcta de su situación, particularmente en relación a su dependencia de variables exógenas e incluyendo el hecho de que el número de personas trabajando en estas empresas constituye quizas 5 pero no más de 10% de Ia fuerza de trabajo no agrícola (30), Ia pregunta surge en cuanto a si las políticas debieran ser completamente dirigidas a este grupo de empresas, y a cual sería su rol en el desarrollo local y regional. Finalmente, se necesita aclarar dos aspectos de este problema. El primero se relaciona con los sectores en los cuales estas empresas podrán ser posiblemente más exitosas, y el segundo concierne a sus lazos con empresas grandes y medianas. En cuanto a este segundo aspecto, los hallazgos de Park y Markusen (1995) y Platzky (1995) sobre los canguros saltarines son bastante relevantes. Ellos muestran que Ia composición sectorial juega un rol importante en Ia creación de eslabonamientos, por parte de firmas de gran escala, con firmas pequeñas, en tanto el Estado atienda esto y no lo deje en manos del mercado solamente. Sobre el primer aspecto, sería necesario saber más acerca de los efectos del ajuste estructural sobre el desarrollo de las regiones y, especialmente, del cambio en su composición sectorial. Entre algunas contribuciones al estudio de este aspecto del desarrollo regional, están las investigaciones de Anyinam (1994) sobre Ghana, y Uribe (1995) sobre los cambios en Ia productividad en varias regiones de Chile (31). El mostró que, en Chile, los principales sectores exportadores que se desarrollaron como resultado de procesos de ajuste son Ia agricultura, pesca y procesamiento de productos agrícolas. Estos fueron sectores donde Ia productividad se incrementó más, mientras que en las áreas metropolitanas de Santiago, Concepción y Valparaíso, el promedio de Ia productividad laboral declinó (32). Uribe enfatizó que las desigualdades regionales podrán aminorarse especialmente si esto se sustenta en Ia producción con base en recursos naturales, pero se apresura en agregar que ello no necesariamente significa que las diferencias interpersonales disminuyan o automáticamente decrezcan (1995:333), punto con el que concuerdo. Tendría que agregarse, de todos modos, que Ia tendencia hacia el decrecimiento de las desigualdades parecieran ser contingentes a Ia distribución espacial de los recursos naturales, Ia explotación de los cuales es competitiva en los mercados mundiales. Los hallazgos de Anyinam para Ghana incluyen este aspecto, concluyendo que Ia explotación de recursos naturales en el sur de Ghana se beneficia en particular de los programas de ajuste estructural. La lógica subyacente a los hallazgos de Uribe y Anyinam es que las industrias procesadoras en áreas rurales cerca de ciudades secundarias se tornan más viables como resultado de Ia desaparición de una sobrevaluación de Ia moneda, de modo que ganan en competitividad en relación a los costos de transporte hacia los bienes de consumo localizados centralmente, los productos intermedios e incluso los mercados de exportación. De esta forma, tienen una demanda preferente por bienes de consumo de factura local y por servicios en ciudades secundarias. Si el multiplicador de empleo en estas EPEs modernas tiene valores de 2.5 a 3, estas empresas no determinan 5 a 10%, pero sí el 12.5 a 30% del empleo en estas ciudades y regiones. Aunque estos son porcentajes respetables, los principales sectores que contribuyen al empleo directo e indirecto serán grandes porciones de agricultura en el hinterland de estas áreas urbanas, y grandes porciones de nóminas de salarios en empresas de media y gran escala en estas ciudades, así como Ia mayor parte del gasto del gobierno en salarios para esos lugares. El nivel de desarrollo agrícola y Ia naturaleza de estas empresas grandes y medianas determinará, entonces, Ia mezcla de subgrupos de las EPEs manufactureras modernas en dichas ciudades (33). En el argumento desarrollado hasta ahora, queda implícito que las estructuras económicas están caracterizadas por Ia verticalidad, esto es, que las condiciones en el mercado mundial y las políticas económicas nacionales determinaran las reacciones de las grandes empresas en un país, y que, en cambio, las pequeñas empresas reaccionarán al comportamiento de las firmas grandes. Esta antigua reflexión es consistente con Ia Nueva Teoría del Crecimiento y Ia Nueva Teoría del Comercio lnternacional, que enfatiza el cambio tecnológico de carácter endógeno, Ia importancia del nivel general de desarrollo de los re- eure 17 Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst cursos humanos, Ia competencia imperfecta y las economías de escala. Esta observación no quiere implicar que las empresas pequeñas pueden no ser capaces de innovar o identificar nichos de mercado donde pueden incluso encontrar oportunidades de crecer. Aún menos, y por el contrario, lo que estaría implicando es que ella sería indeseable. El reconocimiento de Ia existencia de verticalidad o dominancia en Ia generación de decisiones económicas implica, sin embargo, que ella permite Ia identificación de varios loci de generación de decisiones. colas apropiadas a los cultivos específicos de alimentos, al suelo, a Ia tipología y a las condiciones climáticas. Adicionalmente, Ia implementación exitosa de ILDA requiere de una gestión cuidadosa de los términos comerciales agrícolas, para permitir el incremento (más que Ia caída) de los ingresos de los agricultores y las utilidades de las parcelas agrícolas a través de mejoramientos en Ia productividad agrícola...[mientras] las disposiciones sobre tenencia de Ia tierra animan Ia respuesta de los agricultores a los incentivos de precios y a Ia adopción de tecnologías más productivas (1993:264). Esta observación, que se agrega a Ia actual discusión, fortalece Ia conclusión de que una política focalizada en EPEs manufactureras modernas puede desviar Ia atención lejos de sectores que tienen un gran potencial de creación de empleo directo e indirecto, es decir, de generación de ingreso. En un articulo más reciente, Vogel (1994) muestra Ia potencial importancia de Ia agricultura en los efectos de los eslabonamientos hacia adelante y hacia atrás (35). Sus principales conclusiones son: 5. i) El sector agrícola y el desarrollo local/regional Siendo que en Ia mayoría de los países en desarrollo el sector agrícola se mantiene como una importante -pero no Ia más grande- fuente de empleo, es imperativo para el estudio del desarrollo local y regional considerar el desarrollo de Ia agricultura. Una orientación interesante al respecto fue otorgada por Adelman en 1984. Ella sugirió que una alternativa a Ia estrategia de necesidades básicas para resolver los problemas económicos principales de Ia mayoría de los países en desarrollo, puede hallarse en Ia adopción de una estrategia de lndustrialización Liderada por Ia Demanda Agrícola (34) (ILDA). En esta estrategia, Ia demanda por bienes manufacturados intermedios y finales se asume como proveniente de masas de campesinos y pequeños agricultores, cuyos ingresos se incrementaran debido al incremento de Ia productividad agrícola. Se asume que este incremento en Ia productividad es causado por una utilización creciente de insumos agrícolas, esto es, efectos de eslabonamiento hacia atrás de Ia agricultura, hacia Ia industria y los servicios. En 1993, Adelman y su coautor Vogel observaron que los siguientes supuestos son esenciales para el éxito de esta estrategia: - nexos intersectoriales elevados, respuesta de Ia oferta tanto en Ia agricultura como en Ia industria y Ia existencia de tecnologías agrí- 18 eure para bajos niveles de desarrollo, Ia agricultura posee poderosos eslabonamientos hacia atrás hacia actividades productivas no agrícolas; ii) para bajos niveles de desarrollo, el eslabonamiento dominante en el multiplicador hacia atrás es el gasto de los hogares rurales en mercaderías no agrícolas derivadas de incrementos en el ingreso agrícola; y iii) el eslabonamiento insumo-producto agrícola hacia atrás se incrementa durante el proceso de desarrollo (1994:143-4). Hay otra cuestión que juega aquí un rol pero que permanece implícito en el análisis de Vogel. Ello se relaciona con Ia importancia del nivel general de especialización en muchos países, entre las causas de su exportación relativamente limitada de bienes industriales, mientras que es restringida Ia capacidad de importación, también necesaria para mejorar el nivel general de tecnología utilizada en Ia producción de bienes manufacturados. El incremento de Ia demanda para los productos de baja calidad promedio, reflejado por los multiplicadores hacia atrás de Ia agricultura y reportado por Vogel de entre 2.5 y 3.5 para los niveles bajos de ingreso per cápita, tendría que estimularse, sin embargo, por Ia atención apropiada puesta sobre Ia productividad en Ia agricultura y los precios de sus productos. Siendo que el multiplicador hacia atrás permanece relativamente alto, el multiplicador hacia adelante disminuye gradualmente con el incremento del ingreso per cápita. No obstante, especialmente para los niveles bajos de ingreso per cápita, obtiene Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst valores cercanos a Ia unidad como consecuencia del uso de insumos agrícolas en actividades tales como industrias de procesamiento y textiles. AI tiempo de Ia primera elaboración de esta estrategia, los economistas del desarrollo estaban aún convencidos de -o implícitamente asumieron- Ia capacidad del Estado para implementar dichas políticas, una convicción que ha sido desgastada por Ia experiencia y un supuesto abandonado por muchos. Es aún difícil ver, sin embargo, cómo Ia productividad en Ia agricultura puede incrementarse sin Ia incidencia directa del Estado, ya que difícilmente habrá mercado para bienes tales como obras de riego a gran escala y caminos secundarios de alimentación. En otras palabras, Ia responsabilidad de estimular Ia productividad agrícola descansa en gran medida en el Estado. Los aspectos espaciales de Ia estrategia de ILDA casi no se han elaborado. Es obvio, en todo caso, que esto será bien diferente en países pequeños con una distribución bastante equitativa de recursos naturales para Ia agricultura, que en un país como Etiopía que tiene tanto desierto, tierras bajas, altas mesetas y bosque lluvioso tropical. El tipo de industria procesadora y las industrias de apoyo descritas van a diferir, entonces, de región a región, y Ia formulación e implementación de políticas seran más complejas, requiriendo de mucho mayor especialización que en el caso más simple de un país homogéneo. Es por lo tanto probable que, en tales países, Ia descentralización o al menos Ia desconcentración deberá adoptarse como medio para adaptar Ia estrategia a las diferentes circunstancias regionales. Esto incluye Ia necesidad de desarrollar y probar un paquete más diferenciado de nuevas tecnologías de producción y su introducción. 6. Descentralización Durante los últimos 10 años, tanto los países industrializados como aquellos en desarrollo han introducido políticas de descentralización, privatizando Ia mayor parte de sus empresas estatales mediante su venta al público, dejando parte de estas actividades a las ONGs y devolviendo responsabilidades y/o ingresos a las autoridades estatales de nivel menor. En este nivel, el desarrollo económico local y regional es de mayor interés para los habitantes y éstos pueden trans- formarse en un aspecto importante para Ia generación de políticas locales. Esta ha sido Ia experiencia de los años ochenta en Europa Occidental y en EE.UU. donde, debido a una serie de razones, un gran número de personas se encontró desempleado. En varias ciudades, Ia sociedad civil, así como el gobierno local, se juntaron para promover sus ciudades en orden a atraer inversión hacia adentro. En muchas ciudades esto condujo a Ia renovación urbana, inversiones e infraestructura, el establecimiento de parques científicos y cursos de capacitación para empresarios y trabajadores desempleados. Las autoridades locales pudieron operar, en muchos casos, sobre el mercado de capitales para financiar sus inversiones, hacer uso de programas de subsidio definidos centralmente y estimular sociedades público-privadas. En un número de ciudades estas nuevas actividades del gobierno local, a menudo en cooperación con autoridades de nivel superior para los propósitos de coordinación y obtención de financiamiento, han sido en efecto exitosas para incrementar Ia actividad económica y el empleo. Aún cuando pueden citarse excepciones, esta experiencia positiva con el gobierno local como estimulador del desarrollo local no debería tomarse como punto de partida para Ia elaboración de políticas locales y regionales en países en desarrollo. Desafortunadamente, Ia evidencia disponible sugiere otra cosa. Un estudio reciente sobre gestión urbana en ciudades secundarias de América Latina observa que "a pesar de Ia expansión del rol de Ia municipalidad, las ciudades no han cambiado radicalmente con los procesos de descentralización. Los roles municipales son aún secundarios dentro de Ia estructura del Estado" (CNUAH 1993:48), concluyendo que las ciudades secundarias enfrentan: - inadecuación de fondos para encarar necesidades locales y asignación inapropiada de gastos; el gasto recurrente (particularmente salarios) toma una porción considerable del presupuesto municipal, dejando muy poco para Ia inversión. Aunque hay variaciones significativas de una ciudad a otra, los ingresos per cápita son generalmente muy bajos; los mecanismos de captación de ingresos son inefectivos; parece no haber mecanismos para definir o promover actividades económicas, y fallan mecanismos legales que pudieran formar Ia base para gravar con impuestos a los actores económicos locales (1993:48). eure 19 Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst Esta conclusión es confirmada por Huáscar (1996) quien, sobre Ia base de un estudio comparativo en ocho países (cuatro desarrollados y cuatro en desarrollo) concluye que, en general, Ia escala de las acciones gubernamentales es limitada por el nivel de PIB per cápita: que Ia extensión, forma y complejidad de las estructuras de gobierno están menos desarrolladas en los niveles inferiores de actividad económica, y que el corolario lógico de este hallazgo es que los bajos niveles de desarrollo económico limitan las posibilidades de una descentralización efectiva hacia los gobiernos locales. También encontró que el grado de descentralización del gasto es generalmente mayor que los ingresos, de manera que los gobiernos locales están restringidos en su capacidad para responder a las preferencias de sus habitantes, especialmente porque tienen que seguir estándares, normas y regulaciones determinadas por las autoridades centrales. Esto implica que, en Ia mayoría de los países en desarrollo, el gobierno central mantiene su manejo en Ia localización de recursos públicos utilizados para construir Ia infraestructura principal y de los sitios para Ia localización de empresas medianas y grandes. También significa que el Estado central controla parcialmente Ia localización espacial del capital privado, desde que éste sólo se moviliza a aquellos lugares donde existe esta infraestructura. Los gobiernos locales en general no tienen fondos para estas inversiones, así como en general no tienen -o tienen muy poco- acceso a los mercados de capital. Si Ia tuvieran, posiblemente se desarrollaría una situación de competencia de las empresas para Ia inversión interna, situación que ha existido por ejemplo en los años sesenta entre las provincias de Ia federación argentina, y que ahora existe entre países que licitan inversiones de las CMNs. Pero si los gobiernos locales en Ia mayoría de los países en desarrollo no tienen, en efecto, medios financieros para atraer Ia inversión hacia adentro en forma autónoma, se cuestionaría si acaso pueden ser vistas como actores en Ia promoción del desarrollo económico local y regional. Ciertamente, no se los consideraría un socio negociador valioso con aquellas empresas grandes y medianas que quisieran atraer, aparte del hecho que sus recursos para estimular a estas empresas son muy magros. Pero incluso si este es el caso general, aún se mantiene un rol para los gobiernos locales. Este puede ayudar en Ia 20 eure construcción de coaliciones entre asociaciones locales de pequeños negocios; puede conducir las negociaciones con las autoridades superiores adecuadas y puede también ser más utiI para los empresarios locales, por ejemplo mediante Ia legalización de Ia ocupación ilegal de Ia tierra o dando prioridad a las conexiones con el sistema de fuerza eléctrica, haciendo más atractivo el marketing sobre Ia producción agrícola en su área de influencia, organizando, por ejemplo, el mantenimiento de los caminos de alimentación o promoviendo Ia construcción de vivienda para sus habitantes. Adicionalmente, puede comprometerse en Ia creación de lazos con otras autoridades locales que apuntan al desarrollo económico local o regional. La carencia de fondos en el nivel del gobierno local es, sin embargo, una limitación básica en el rol que éste eventualmente puede jugar. Este rol también está determinado por sus capacidades. En general, las habilidades del gobierno local difieren según el tamaño de Ia población de Ia autoridad local. Esto puede incluso reflejarse en el status que pueden tener las autoridades locales frente a los ministerios que supervisan el funcionamiento del gobierno local. Las ciudades más grandes tendrán una posición mejor que aquellas pequeñas, y en sus negociaciones con las autoridades nacionales y con empresarios privados, las ciudades más grandes tenderán a ser más sofisticadas y exitosas que las pequeñas. Esto levanta otro principio de acumulación causa-efecto en el desarrollo espacial. AI tiempo que, en el argumento de Myrdal, sólo los recursos privados tienden a mover hacia adelante un número restringido de puntos en el espacio, las diferencias existentes entre las autoridades locales tenderán a ocasionar flujos de recursos públicos en Ia misma dirección, reforzándose mutuamente y tendiendo por lo tanto a fortalecer Ia estructura espacial existente. 7. Conclusión De las secciones anteriores se deriva que, de los cuatro tipos de desarrollo industrial aglomerado, sólo el de canguro saltarín, Ia zona de procesamiento para exportación y el cuarto tipo pueden adquirir relevancia para las regiones periféricas de los países en desarrollo. El concepto de nuevos distritos industriales puede, en el mejor de los casos, ser relevante para explicar el crecimien- Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst to industrial en los centros urbanos principales. De los tres tipos que permanecen, sólo el de canguro saltarín y el de zonas de procesamiento para exportación pueden ser de importancia para las regiones periféricas de estos países. Aunque el caso de las industrias fronterizas mexicanas está referido a áreas periféricas, su localización cercana a los mercados ricos de EE.UU. lo hacen muy especial. La mayor parte de los países en desarrollo no tienen un país rico cerca como para costear las inversiones en infraestructura requeridas en un área periférica. Es más probable que las zonas de procesamiento para exportación se localicen cerca de infraestructura de transporte internacional como puertos y aeropuertos de contenedores. En general, éstas se encuentran cerca de las áreas centrales de los países en desarrollo, que a menudo pueden proveer mano de obra barata. Para las regiones periféricas, Ia alternativa que queda con soporte del gobierno es, por lo tanto, Ia de canguro saltarín. Es cuestionable si todas las EPEs manufactureras en regiones periféricas puedan orientarse al crecimiento, sin medidas que acompañen el proceso en las áreas de política macroeconómica, política sectorial, política espacial y política de ingreso. Sobre Ia base del argumento desarrollado en Ia Sección 4, debe concluirse que sólo las EPEs manufactureras modernas se seleccionarían para un trato especial. Es posible, sin embargo, que este trato particular no sea efectivo si no se toman medidas que lo acompañen. Las políticas macroeconómicas debieran incluir medidas que promuevan Ia competitividad, al tiempo que las políticas sectoriales debieran incluir una atención especial para elevar Ia productividad en Ia agricultura y para Ia transferencia tecnológica en las manufacturas. Las políticas espaciales tendrían que incorporar Ia promoción del establecimiento de compañías nacionales o multinacionales en áreas seleccionadas para este trato especial. Estas políticas no pueden ser competencia de gobiernos locales o regionales, pero están en el dominio del Estado central. Esto sólo se explica parcialmente por el hecho de que el impulso hacia Ia descentralización es, en Ia actualidad, menos que efectivo. Es más importante que, en Ia mayoría de las regiones, esta intervención tome Ia forma de un incremento en Ia productividad agrícola y de Ia provisión de incentivos a empresas grandes y medianas, incluyendo las CMNs, entendiéndose los incentivos a las industrias básicamente para aumentar el empleo, pero en parte también para estimular Ia transferencia tecnológica y el crecimiento de los sectores de EPEs. Los incrementos en Ia productividad agrícola requieren de inversiones en tipos de infraestructura para los cuales no hay mercado, y en Ia ausencia de medios públicos en los niveles inferiores de gobierno, el Estado central es el actor responsable. Siendo que una parte de las necesarias transferencias tecnológicas hacia Ia agricultura puede hacerse a partir de las compañías nacionales o multinacionales en el campo de los insumos de procesamiento y producción, Ia mayoría de los campesinos y agricultores tendrán que confiar en los servicios de extensión provistos por el gobierno. Una vez que estos esfuerzos sean exitosos, puede esperarse que los sectores rurales ejerzan una demanda adicional por productos industriales, a Ia vez como insumo y como forma de bienes de consumo. En un conjunto de países, especialmente en América Latina y Asia, pueden observarse estos efectos, pero pareciera haber muy poco esfuerzo en el sentido de interrelacionar estos desarrollos a nivel regional. La literatura sobre el rol del gobierno aclara que estas políticas no tenderán a ser efectivas a menos que el gobierno sea estable. La validez de las conclusiones expuestas depende de esta condición: hay políticas diseñadas para estimular el cambio estructural de tal manera que las firmas, grandes y pequeñas, ven ventajas en moverse hacia las direcciones sugeridas por estas políticas. Sin Ia estabilidad que permite reducir el riesgo y Ia incertidumbre, los inversionistas se volcarán hacia otras oportunidades. Desde Ia óptica de Ia lentitud a Ia cual tienden a desarrollarse, por una parte, los lazos, entre pequeñas empresas y, por otra, aquellos entre grandes y pequeñas empresas, no puede esperarse un éxito muy rápido. Esto se relaciona también con el bajo promedio general de las tasas de matrícula escolar primaria y secundaria, y con Ia lentitud de los procesos de transferencia tecnológica y Ia construcción de infraestructura básica relevante. Los gobiernos locales pueden contribuir a estos desarrollos y estimular Ia innovación, pero ellos se mantienen, en una medida considerable, dependientes de Ia asignación de recursos por parte del gobierno central. Quedan dos observaciones finales que hacer. La primera es que estas políticas apoyan una políti- eure 21 Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst ca de estimulación del desarrollo de ciudades secundarias. La experiencia ha hecho claro, hasta ahora, que uno de los efectos laterales de Ia política exitosa de desarrollo agrícola es Ia continuación o incluso quizás el incremento de Ia migración rural-urbana. La probabilidad de que estos migrantes comiencen a buscar trabajo en las áreas urbanas principales de su región de origen es alta, como es bien sabido en Ia investigación sobre [step-wise migration]. Por ello, desde una polílica económica pero también según el punto de vista de una política social, será necesario crear oportunidades de empleo en es- tas ciudades secundarias. Ambas preocupaciones forman el respaldo a las sugerencias previas de política. La segunda observación es que las ciudades secundarias son lugares donde las ONGs son activas, a Ia vez que localizan organizaciones del gobierno central cargadas con políticas sociales en implementación. Estas ciudades son, por Io tanto, más que las áreas rurales o pueblos pequeños, el loci apropiado para Ia implementación de políticas sociales que deben acompañar las políticas económicas antes mencionadas. Notas (1) Barrus, D'Andrea Tyson y Zysman (1986:92) mostraron que "Ia acción estratégica del Estado puede radicalmente dar forma a los productos del mercado en el comercio intemacional", y que "el desarrollo tecnológico en Ia industria de semiconductores tiene importantes efectos derivados en todo el resto de Ia economía". (2) Ellos utilizan dos ejemplos: uno de 52 países, incluyendo tanto a los industrializados como a aquellos de menor desarrollo; el otro, cubriendo solo 34 países en desarrollo. Haciendo dependiente Ia tasa de crecimiento del gasto en I+D como un porcentaje del PIB, de Ia proporción de Ia inversión en el PIB, del nivel de PIB per cápita en 1960 y del porcentaje de Ia población laboral con educación secundaria, encontraron que los gastos en I+D son significativos para el primer ejemplo, pero no para el ejemplo de países menos desarrollados. (3) Gourevitch indica que existen, a modo general, cuatro grupos de teorías sobre este problema, que se contradicen parcial o totalmente o implican una causalidad inversa. Habiendo revisado un número de países como casos de estudio, observa que "las democracias y los mercados coexisten bien algunas veces y mal otras, de Ia misma forma que los mercados y el autoritarismo", y aclara que aunque "algunas relaciones parecen recorrer más de un país y caso", también "parece haber bastante variación, contingencia e incertidumbre" (Gourevitch 1993: 1277). (4) Para evitar problemas estimativos, Alesina y Perotti usaron un modelo que contiene varias ecuaciones. Uno de los resultados de su trabajo es que Ia tasa de inversión tenderá a caer en Ia medida que crece Ia inestabilidad sociopolítica, y que ésta, a su vez, tiende a declinar no sólo cuando Ia matrícula 22 eure escolar primaria es mayor, sino también cuando Ia proporción del ingreso que se desplaza hacia Ia clase media es mayor. Quizás resulta de especial interés su hallazgo acerca de que Ia tasa de crecimiento será, en general, más alta en aquellos países con una distribución más equitativa del ingreso y de Ia tierra, medidos según los coeficientes Gini. El detalle de sus resultados sobre estabilidad política en las regiones internacionales, es como sigue. En el período 1960-1982, América Latina y Africa tuvieron tasas de crecimiento inferiores a Asia y los países industriales, y a Ia vez Ia más alta frecuencia de cambios gubernamentales de importancia. Por otra parte, estos cambios en Asia fueron menores, mientras que Ia tasa de crecimiento de este grupo de países fue Ia más alta. (5) Krugman (1991) dio tres elegantes y profundas conferencias en Lovaina, mostrando Ia relevancia de Ia Nueva Teoría de Comercio lnternacional para Ia geografía económica, en Ia que formalizó el concepto marshalliano de distrito industrial. (6) Un ejemplo reciente de este enfoque se ha encontrado en Garofoli (1992:58), quien escribió: "Sin embargo, podemos notar el fenómeno de industrialización reciente en áreas rurales y un significativo crecimiento de aglomeraciones locales de firmas pequeñas en el sur de Europa, especialmente en España [...], pero también en Portugal [... ] y en Grecia [...]. Algunas veces esto ha ocurrido a través de una transformación gradual desde Ia antigua tradición artesanal hacia un proceso de industriallzación y acumulación de capital. En otros tiempos, ocurrió a través de una descentralización territorial de Ia producción efectuada por empresas externas que localizaron nuevas plantas en áreas rurales con un exceso de fuerza de trabajo. Los modos organizacionales de producción industrial en estos Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst sistemas parecen similares a aquellos que existen en ltalia, incluso si Ia división del trabajo y Ia articulación de Ia producción, las relaciones entre empresas, Ia capacidad para introducir innovación y controlar los procesos de innovación desde el interior parecen ser, en Ia actualidad, menos marcada en comparación con casos similares en ltalia". (7) Bovaird (1993) distingue cuatro paradigmas diferentes utilizados en el estudio del desarrollo económico urbano. Estos son: economía neoclásica, economía institucional, marxismo y neomarxismo. Los autores se sitúan bajo estos encabezados, y para mi sorpresa él clasifica Ia teoría de acumulación causaefecto de Myrdal como marxista (p. 647). Para algunos autores como Scott (1992), el "nuevo distrito industrial" es parte de Ia discusión de Ia reestructuración del capital, conduciéndolo a hablar de acumulación flexible, fenómeno que simboliza en su enfoque Ia desaparición de Ia producción fordista, concentrando Ia producción industrial en PYMEs. Otros autores puntualizan que las grandes multinacionales se comprometen por igual en Ia especialización flexible, llamándola "Toyotalsmo global" (Fujita y Hill, 1995). Malecki (1995:12) dice que "desafortunadamente Ia noción de flexibilidad se ha entremezclado con Ia de "aglomeración", y observa que los distritos industriales pueden o no ser flexibles, insistiendo que su característica básica es Ia aglomeración, lo que nos retrotrae a Ia apariencia espacial sin entrar en Ia competitividad. (8) Sin embargo, desde 1989 Route 128 ha declinado. Norton (1992:12) explica Ia falla de Ia industria de minicomputadores en esta área como un fenómeno de "ciclos de vida corporativos en términos de una falla general en Ia gestión industrial", no diversificándose en riesgos nuevos pero relacionados. (9) La teoría de Markusen (1985) sobre el ciclo de Ia ganancia, desarrollado para el caso de EE.UU., depende intensamente del tipo de variables mencionadas. (10) La formalización que hace Krugman de esta teoría lo conduce a concluir que Ia estructura centroperiferia emerge como consecuencia de "cierta combinación de grandes economías de escala, bajos costos de transporte y gran proporción de industria en el gasto" (1991:113). Aún lo elegante de Ia formulación de su modelo, al menos puede decirse lo siguiente respecto a éste, aunque su lógica no puede evitarse, y siendo que el mecanismo del modelo puede reflejar, hasta cierto punto, lo que pasó en los EE.UU., Ia relevancia de estos tres principales parámetros es cuestionable para un número de países en desarrollo. (11) Kaldor (1970) también da una interpretación formal que enfatiza otros aspectos del fenómeno. Muy relacionados con el pensamiento de Myrdal están Hirschman (1958) y Perroux (1955). (12) Por ejemplo, el conocimiento acerca de Ia existencia de gas natural y petróleo en el Mar del Norte no atrajo inversión mientras el precio de un barril de crudo se acercaba a 13 dólares. Una vez que Ia estructura del mercado cambió con Ia creación de Ia OPEP, el precio se incrementó en forma aguda y el área del Mar del Norte se volvió atractiva para Ia inversión extra e intraterritorial. (13) Dicen: "Debido a Ia significancia del Estado, corporaciones multinacionales, universidades y Ia migración laboral interdistrital, dicha teoría [destinada a explicar el crecimiento industrial aglomerado] debe englobar relaciones a través de los espacios, más que confinarse a aquellas dentro de los mismos, como es el caso. La mayor debilidad de los actuales conocimientos acerca de los NDI (Nuevas Distritos Industriales) es Ia afirmación de 'endogeneidad', Ia noción de que todas las fuerzas que gobiernan una instancia de aglomeración son internas a ella". Ellos prefieren una "teoría basada en objetivos de comportamiento explícito y de limitaciones estructurales de los múltiples agentes, incluyendo (1) agentes estatales, (2) grandes firmas multilocacionales, (3) estímulos locales, (4) trabajo científico y de ingeniería, (5) universidades y firmas empresariales pequeñas, como los modeladores de los NDIs" (Ibid: 87). (14) Su importancia puede extraerse de las importaciones desde las llamadas industrias extraterritoriales hacia, por ejemplo, EE.UU.: no menos de un valor de 26.7 billones de dólares en productos entraron a los Estados Unidos en 1992, los que luego salieron del país en partes factibles de armar en cualquier Iugar. Otro indicador es que en 1992, estas zonas emplearon 1.3 millones de personas (Echeverri-Carroll 1994:55-56). (15) Kumara (1993:17) encontró que las CMNs localizadas en esas zonas en el ASEAN-4 limitan el uso de insumos locales al mínimo. Esto es confirmado por Sivalingam y Yong (1993), que escriben sobre Ia experiencia de Malasia con las CMNs, localizadas dentro y fuera de las zonas de procesamiento. Como en el caso mexicano, las compañías en estas zonas adquieren Ia mayor parte de sus insumos de las compañías emparentadas o hermanadas. (16) Este argumento es contrario al que desarrolló Oman (1994:89-95), quien utiliza Ia necesidad de proximidad especialmente debido a los acuerdos de producción "just-in-time", para concluir que desde los años ochenta existe una tendencia de los productores a reducir Ia inversión extraterritorial. eure 23 Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst (17) Aún así, Ia política de canguro saltarín no es considerada como positiva por muchos analistas: se ha argumentado a menudo que, especialmente las sucursales manejadas por administradores con competencias muy restringidas, tienen una menor tendencia a crear efectos de eslabonamiento hacia adelante y hacia atrás, a Ia vez que generalmente tienen una tendencia mayor que otras plantas independientes a cerrarse y a mantener mano de obra no especializada, por cuanto ofrecen oportunidades de empleo a personal especializado. Siendo que esta última crítica ha sido dirigida a estas políticas, especialmente en Europa occidental, Ia crítica anterior se origina principalmenta en Amérca Latina, donde los efectos distributivos son mínimos. La contribución de Massey (1984) a este debate ha clarificado un número importante de aspectos en este sentido. (18) Las diferencias en el destino de estos flujos son bastante importantes. La lED neta hacia el Africa subsahariana, excluyendo a Nigeria, permaneció en US$ 757 millones en 1980, mientras que este monto fue de US$ 399 millones en 1993 (Banco Mundial 1995:204-5), aunque en aumento de nuevo. Para América Latina y el Caribe, las cifras son: US$ 6.0 billones en 1980 y US$ 15.8 billones en 1993 (Ibid), en aumento desde 1989. (19) Ver Hilhorst (1964). (20) Dicken, Forsgren y Malmberg (1994) han discutido tipos de organización de las CMNs y los efectos de su inserción local, relacionándolos con Ia necesidad de las firmas de operar en redes. (21) Estos se encuentran entre los mejores ejemplos de Ia teoría de Schumpeter sobre desarrollo económico, en el sentido de que las utilidades iniciales por debajo de lo normal atrajeron imitadores, una parte de los cuales perecieron a causa de Ia competencia. (22) La encuesta de Mead es para pequeñas empresas, definidas como hasta 50 trabajadores, en Botswana, Kenya, Malawi, Suazilandia y Zimbabwe. El informa, además, que de 20.000 empresas -en estos cinco países- que tenían cuando comenzaron 1 a 10 trabajadores, en el período cubierto por Ia encuesta 73% tenía entre 10 y 19 trabajadores en 1990, mientras, adicionalmente, de 6.000 empresas con el mismo rango inicial de menos de 10 trabajadores, 5.000 alcanzaron Ia categoría de 20 a 50 trabajadores. De hecho, un total de 35,539 empresas transitaron hacia una categoría superior, sin superar los 50 trabajadores. (23) Esta misma ruptura es utilizada por Uribe Echevarría (1992:39) quien, contrastando los dos 24 eure subsectores, considera qua el sector de presión de Ia oferta tenderá a desaparecer en Ia medida que Ia economía comience a crecer a una tasa mayor. (24) En los cinco países, cerca de 75% de este último tipo de empleo se daba en empresas que habían crecido desde su puesta en marcha. Aun así, en conjunto, 51% de Ia creación de empleo de las pequeñas empresas en los cinco países se situó en Ia primera categoría: presión de Ia oferta. En Botswana y Kenya, pero por motivos muy diferentes, las fuerzas de atracción de Ia demanda explicaron el 73% del incremento en el empleo en pequeñas empresas. (25) Hernández (1993) muestra que en 1992 las empresas manufactureras de pequeña escala constituían 20% del número total de EPEs en República Dominicana, definidas como tenedoras de 50 trabajadores pagados. Sin embargo, en este caso las firmas con 1 a 5 trabajadores tuvieron 92.6% del total. De todas las fimnas, 30.2% incrementó su número de trabajadores, pero más de Ia mitad de ellas en sólo 1 persona, mientras que el 4% decreció en tamaño. El número de EPEs comenzó a incrementarse en forma aguda desde 1985 en adelante; cada año, más de 65% de esas nuevas EPEs estaban dentro de los sectores comercio y servicios. Mientras en el período 1982-92 el número de nacimientos de EPEs en el sector manufacturero constituyó un porcentaje en declive del total de las nacidas, en el mismo período Ia 'tasa de mortalidad" de las EPEs del sector nunca fue superior a 20% del número de nacimientos por año en el período. De todas las EPEs, ocurrió una clausura de 82.8% en dos años. (26) Esta idea está basada, entre otras, en los hallazgos de Wickramanayake (1988), quien encontró que, luego de Ia introducción de Ia liberalización comercial en 1977 en Sri Lanka, 43.2% de las pequeñas industrias encuestadas en 1985 en un área rural en el sur incrementó su producción, mientras 15.5% reportó un incremento en el empleo. El autor dividió las pequeñas industrias en cuatro tipos: tradicionales, mixtas, recientes y modernas. El crecimiento de Ia producción fue muy fuerte en aquellos sectores mixtos y modernos, incluyendo en este último el de materiales de construcción, que fue el de crecimiento más rápido. Sin embargo, las remesas de migrantes hacia el Medio Oriente explican en parte este último fenómeno. (27) Por ejemplo Levy (1993), quien también enumera una serie de elementos estudiados sobre el tópico. (28) Esto no quiere decir que todas estas EPEs sobrevivirán; para muchas, Ia competencia será demasiado dura y muchas no crecerán más allá de su tamaño actual. Desarrollo local/regional e industrialización Dr. J.G.M. Hilhorst (29) El remanente será empleado en pequeñas empresas manufactureras tradicionales y en empresas pequeñas de los sectores comercio y servicios. crecieron como efecto de programas de ajuste estructural implementados en ese país. (30) En México, las EPEs manufactureras con menos de 15 trabajadores constituyen alrededor de 20% del total del empleo manufacturero en el período 1985-93. A Ia vez, contabilizaron menos de 3% del empleo total en el mismo período. (33) Malecki (1994) afirma que, aunque las necesidades de capital pueden ser un impedimento importante para las pequeñas empresas, Ia mayor necesidad es de información, gestión y tecnología. En esta óptica, las grandes empresas aún dominan Ia generación de estos recursos y las pequeñas empresas no pueden prosperar sin ellos. (31) Noponen et al. (1993) publicaron una serie de estudios sobre cambio sectorial en las regiones de EE.UU. Como en Ia investigación de Uribe, estos estudios relacionan cambio sectorial con comercio internacional, siguiendo una metodología común. (34) En Adelman y Vogel (1993) Ia estrategia es llamada lndustrialización Liderada por el Desarrollo Agrícola. (32) El hallazgo corresponde, en alguna medida, a aquel de Anyinam (1994), quien mostró que en Ghana, especialmente las industrias procesadoras (35) Vogel (1994) determinó varios multiplicadores sobre Ia base de matrices de contabilidad social para 27 países, cuyo ingreso real per cápita oscila entre menos de US$ 500 hasta US$ 11.760. Bibliografía Adelman, I. (1994): Beyond Export-Led Growth, World Development, 12-9: 937-949 Adelman, I. y S.J. Vogel (1993): The Relevance of ADU for Sub-Saharan Africa, en: University of Bremen Research Group of African Development Perspectives (eds.): African Development Perspectives Yearbook 1990/91, Bremen Aleslna, A. y R. 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