Fase de Análisis Prospectivo para Sectores
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Fase de Análisis Prospectivo para Sectores Guía Metodológica Documento de Trabajo Mayo 2015 La presente Guía Metodológica se aplica al inicio del Proceso de Planeamiento Estratégico para Sectores. Contenido Presentación 3 I. Entendiendo la Fase de Análisis Prospectivo………………………………………………... II. Fase de Análisis Prospectivo………………………………………………………………………… 4 7 Etapa preparatoria………………………………………………………………………………….. 7 Etapa 1: Diseño del modelo conceptual…………………………………………….…… 11 Etapa 2: Identificación y análisis de tendencias………………………………………. 15 Proceso para identificar y analizar tendencias……………………………. 16 Proceso para identificar y analizar eventos de futuro…………………. 20 Etapa 3: Identificación de variables estratégicas……………………………………... 22 Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas……………………………………….. 30 Etapa 5: Construcción de escenarios……………………………………………………… 35 Construcción del escenario óptimo……………………………………………. 36 Construcción del escenario tendencial………………………………………. 37 Construcción de los escenarios exploratorios…………………………….. 38 Consideraciones generales para describir los escenarios……………. 44 Sistematización de los escenarios………………………………………………. 44 Identificación de riesgos y oportunidades…………………………………. 46 Etapa 6: Redacción del documento prospectivo…………………………………….. 49 Etapa 7: Difusión del Documento Prospectivo y del PESEM…………………… 50 Anexos……………………………………………………………………………………………………………………………. 52 Bibliografía……………………………………………………………………………………………………………………… 56 2 Presentación El CEPLAN, como ente rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, tiene la función de establecer los lineamientos, procedimientos y metodologías para implementar un nuevo enfoque de planeamiento estratégico en el sector público que incorpora la prospectiva como una disciplina que permite a los gestores públicos tomar decisiones considerando el largo plazo. Esto en consecuencia a que los modelos tradicionales de planeamiento no producían una estrategia que pudiera lidiar con la complejidad y los cambios rápidos del entorno, ni tampoco con abordar la incertidumbre respecto al futuro, resultando en planes elaborados sobre la base de una sola imagen de futuro desde una visión determinista, que no se constituye en una herramienta de gestión al no tener presente la complejidad ni la incertidumbre del mundo actual. Un primer paso importante en ese sentido fue la aprobación de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico (en adelante, la Directiva), que incorpora a la prospectiva como fase inicial y fundamental de los procesos de planeamiento estratégico. Como complemento a la Directiva, el CEPLAN presenta la Guía Metodológica de la Fase de Análisis Prospectivo para Sectores. Esta Guía tiene la finalidad de orientar el desarrollo de la fase de análisis prospectivo para la elaboración de Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM) y Planes Especiales Multisectoriales (PEM). El enfoque prospectivo del planeamiento estratégico es fundamental para asegurar la coherencia y consistencia en el tiempo de las políticas públicas, debido a que la construcción de escenarios pone estas a prueba en diferencias circunstancias. A través de este proceso de anticipación, las instituciones están mejor preparadas para adaptarse a los cambios aprovechando las oportunidades y gestionando los riesgos, lo que contribuye a mejorar la gestión pública, pasando de una cultura reactiva o de respuesta rápida a una de alerta temprana, anticipación y de construcción del futuro. La presente Guía Metodológica contribuye a facilitar el proceso de planeamiento estratégico al poner a disposición de todos los operadores, el detalle de las etapas, procedimientos y herramientas necesarias para realizar el análisis prospectivo. 3 I. Entendiendo la Fase de Análisis Prospectivo a) ¿Qué es la Prospectiva? La Prospectiva es una disciplina que ha sido regularmente adoptada en casi todos los países desarrollados y también en América Latina 1. Como tal no existe una propuesta única y generalizada de un método, proceso o sistema para su puesta en marcha. La prospectiva es entendida como la anticipación orientada a la exploración de futuros posibles para clarificar decisiones y acciones presentes, y de esta forma construir socialmente el futuro. Implica el despliegue de la imaginación y la capacidad social, técnica y política de los territorios, países, sectores, o áreas de investigación y desarrollo de la ciencia y la tecnología en cuestión. 2 La prospectiva es una actividad permanente que permite generar imágenes de futuro de alta calidad (anticipación), estimular la participación y asimilación de escenarios y desafíos futuros (apropiación); con el propósito de orientar los planes estratégicos respecto a la puesta en marcha de proyectos pertinentes (acción) y promover la retroalimentación constante que facilite examinar las brechas entre las imágenes de futuro propuestas y el cumplimiento de metas en el presente (aprendizaje). 3 En términos específicos, el uso de herramientas de prospectiva permite plantear estrategias y alternativas conjuntas de solución de problemas relacionados con el desarrollo, mediante la elaboración de planes estratégicos, la capacitación de planificadores y el desarrollo de habilidades gerenciales en temas de frontera. Los esfuerzos por comprender el futuro e influir en él de forma estructurada se han llevado a cabo de forma simultánea en América del Norte, Europa y en el Entorno Internacional desde la década de 1940. Actualmente los estudios del futuro incluyen una serie de escuelas, tales como la investigación de futuro, el pronóstico tecnológico, la prospectiva, la planificación por escenarios, la previsión humana y social, los estudios globales, los estudios de visión, el análisis de sistemas, entre otras. De todas las escuelas las más representativas son el foresight y la prospectiva las cuales nacen de la preocupación de entender las posibilidades tecnológicas y de la filosofía de acción respectivamente. Actualmente se ha desarrollado una dinámica de convergencia entre estas y se ven como una forma de pensar y actuar orientada al futuro y no solo como un método de investigación.1 1 Tomado del Manual de prospectiva y decisión estratégica: bases teóricas e instrumentos para América Latina y el Caribe. 2 Tomado del Manual de prospectiva y decisión estratégica: bases teóricas e instrumentos para América Latina y el Caribe. 3 Adaptado del Manual de prospectiva y decisión estratégica: bases teóricas e instrumentos para América Latina y el Caribe. 4 b) ¿Qué es la fase de análisis prospectivo? Es la fase destinada al análisis y comprensión del sector y su entorno a través de la identificación de sus componentes, tendencias y variables estratégicas para construir escenarios de futuro y evaluar sus riesgos y oportunidades. El “Glosario de Términos de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE)”, editado por la Presidencia del Consejo de Ministros en el 2011 define “sector” de la siguiente forma: Sector (Concordancia: artículos 19° num7; 22°; 23°; 25°; 26° num. 2; 30° num. 1; 33°; 36°) “Es un ámbito económico, social u otro que resulta trascendental para los intereses generales, que en nuestro país se ha tenido como criterio fundamental para organizar el Poder Ejecutivo. Existe un Ministerio para uno o dos sectores. Es así que cada uno de los sectores está conformado, además de los Ministerios como órganos rectores, por varias entidades públicas que, sumadas, ejercen sus funciones con la finalidad de satisfacer los intereses generales.” c) ¿Cuáles son los objetivos de la Fase de Análisis Prospectivo? Comprender el sector identificando los elementos internos que lo componen y los externos que influyen sobre él. Anticiparse a los riesgos y oportunidades que presentan los escenarios de futuro, para minimizar o aprovechar sus efectos respectivamente. Promover el pensamiento estratégico de los gestores públicos, para la mejor toma de decisiones. d) ¿Dónde está ubicada la Fase de Análisis Prospectivo? El proceso de Planeamiento Estratégico consta de 4 fases: Fase de Análisis Prospectivo, Fase Estratégica, Fase Institucional y Fase de Seguimiento. Las tres primeras se desarrollan de forma secuencial mientras que la Fase de Seguimiento es trasversal a todo el proceso. En esta guía se desarrollará la Fase de Análisis Prospectivo aplicada a los sectores, con la cual se inicia el Proceso de Planeamiento Estratégico. En el siguiente gráfico se muestra la secuencia básica de todo el Proceso de Planeamiento Estratégico y el contenido básico de cada fase. 5 Gráfico 1. Proceso de Planeamiento Estratégico e) ¿Qué informe se desarrolla en la Fase de Análisis Prospectivo? El Documento Prospectivo, el cual es un documento público que contiene el análisis prospectivo realizado con el objeto de ser empleado por la diversas instituciones en sus procesos de Planeamiento Estratégico. Cabe mencionar que un ministerio puede desarrollar más de un documento prospectivo, de acuerdo a los sectores bajo su rectoría. f) ¿Quiénes realizan la Fase de Análisis Prospectivo? En lo Nacional: CEPLAN En lo Sectorial: Los Ministerios en la materia de su rectoría En lo Territorial: Gobiernos Regionales En el marco de los Planes Especiales: las entidades responsables en concordancia con el Artículo 43 y 44 de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico. La Fase de Análisis Prospectivo puede ser desarrollada opcionalmente por el Poder Judicial, el Poder Legislativo, los Organismos Constitucionalmente Autónomos y las Universidades Públicas; y a nivel territorial, por los gobiernos locales: provinciales y distritales. 6 Fase de Análisis Prospectivo Gráfico 2. El proceso de la Fase de Análisis Prospectivo ETAPA PREPARATORIA El proceso de análisis prospectivo requiere de una etapa preparatoria necesaria y de suma importancia cuyo objetivo es establecer las bases para el adecuado desarrollo tanto de la fase de análisis prospectivo como del resto de fases. La etapa preparatoria incluye lo siguiente: a) Aprobación del inicio del proceso de planeamiento estratégico sectorial y constitución de equipos de trabajo La aprobación del inicio del proceso de planeamiento estratégico está a cargo del Órgano Resolutivo del Sector, que es la máxima autoridad ejecutiva o normativa competente para aprobar los planes estratégicos de conformidad con las normas que la rigen. El Órgano Resolutivo será también el responsable de la aprobación de los Documentos Prospectivos, así como los planes estratégicos basados en su Informe Técnico. La aprobación del inicio del proceso de planeamiento estratégico sectorial deberá realizarse oficialmente a través de los mecanismos legales que cada ministerio seleccione. Además en dicha aprobación deberá designarse la Comisión de Planeamiento Estratégico y el Equipo Técnico. La Comisión de Planeamiento Estratégico es responsable de coordinar, guiar, acompañar y validar el proceso de planeamiento con la asesoría técnica del 7 Órgano de Planeamiento 4. Esta comisión es de carácter temporal mientras dure el proceso. El Equipo Técnico se encargará de organizar y dirigir las sesiones y talleres. Reportará oportunamente a la Comisión de Planeamiento acerca de los avances y le presentará los productos para su aprobación. b) Sensibilización a la Alta Dirección La sensibilización a la Alta Dirección tiene por objeto que los altos funcionarios y los tomadores de decisiones interioricen y apropien la importancia del planeamiento estratégico como pilar de la gestión pública De esta forma, se busca su participación activa durante todo el proceso de planeamiento estratégico. La ejecución de esta actividad depende del ministerio responsable del proceso; sin embargo, se recomienda, por ser clave para el proceso de planeamiento estratégico ya que es un paso previo para la apropiación y compromiso de los funcionarios y responsables, no solo en la elaboración del plan sino en su implementación. A solicitud del ministerio, el Ceplan puede preparar y dirigir la sensibilización. c) Capacitación de funcionarios del sector El objetivo primordial de la capacitación es brindar los principales conceptos y metodologías del proceso de planeamiento estratégico a los funcionarios del sector. Esta capacitación estará a cargo del Ceplan o del Órgano de Planeamiento Estratégico respectivo, de ser el caso. Se debe incluir como mínimo los temas propuestos en el cuadro, y también se puede realizar un sondeo previo de los temas en agenda del Sector y definir una propuesta de capacitación acorde a sus necesidades. Cuadro 1. Propuesta de contenidos para la capacitación a funcionarios del sector 1. Planeamiento estratégico moderno y Prospectiva 2. La Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico y sus fases 3. El Plan Estratégico de Desarrollo Nacional – PEDN 4 Artículo 7 de la Directiva General de Planeamiento Estratégico – SINAPLAN. El Órgano de Planeamiento Estratégico es la unidad de cada entidad de la Administración Pública que tiene competencias explícitas en materia de planeamiento estratégico o los órganos creados para tal fin, cuando corresponda. 8 d) Elaboración del Plan de Trabajo Para el adecuado desarrollo del proceso, se debe contar con un Plan de Trabajo de la Fase de Análisis Prospectivo. El responsable de su elaboración y seguimiento interno es el Órgano de Planeamiento. Se recomienda que el plan de trabajo contenga como mínimo para cada etapa de la Fase lo siguiente: • • Objetivo específico. Actividades que incluyen: Metas, responsables, cronograma y costos. e) Definición de los actores y su intervención El Equipo Técnico deberá identificar a los actores que participarán en el proceso, los cuales pueden clasificarse en: 1. Expertos: individuos con amplio conocimiento y experiencia en una temática de interés para el sector. Los dos principales criterios para seleccionar expertos son: conocimiento y experiencia. Estos criterios pueden ser evaluados de distintas formas, por ejemplo, a través de sus hojas de vida. Esta evaluación la realizará el Equipo Técnico con el Órgano de Planeamiento Estratégico. Un experto puede pertenecer a alguna organización clave, pero no la debe representar durante el proceso de planeamiento estratégico pues son las opiniones del experto (basadas en sus conocimientos y experiencias) las que se buscan, no la posición de la organización a la que pertenecen. La experiencia aportada por los expertos es de gran importancia, principalmente en las fases de elaboración de glosarios y conceptos e identificación de información para la caracterización de variables. Por ejemplo, para el análisis de tendencias, cuando no se cuenta con registros cuantitativos o cualitativos se podrá apelar a la experiencia de expertos y especialistas, a quienes deberá convocarse para que intenten definir cuál sería la tendencia de esa variable a futuro. 2. Organizaciones clave: son aquellas organizaciones con intereses políticos, económicos, sociales, académicos u otros, en el sector de análisis. Pueden incluir otras entidades públicas y organizaciones de la sociedad civil. La participación de estas organizaciones es clave para generar pactos sociales que permitan la normal implementación del plan. 3. Sociedad en general: es el nivel más abierto de participación que incluye desde el individuo mismo, sin necesidad de demostrar pertenencia a alguna organización social. Además de ser su derecho, permitir su participación fortalece los compromisos adoptados por los tomadores de decisiones. 9 El Equipo Técnico podrá convocar a ciudadanos, considerando la implicancia social de su sector. Así también podrá utilizar herramientas como foros o espacios de discusión para identificar ciudadanos interesados. De acuerdo al tipo de participación identificado por el equipo técnico, la participación de los actores podría darse durante todo el proceso o en algunas etapas de manera simultánea, secuencialmente o a través de consultas específicas con ayuda de herramientas como encuestas o entrevistas. 10 ETAPA 1: DISEÑO DEL MODELO CONCEPTUAL La finalidad de esta etapa es comprender el sector a partir de su delimitación temática, la cual debe considerar todos sus aspectos inherentes a fin de contar con la base necesaria para desarrollar el resto del proceso de planeamiento estratégico. Para tal efecto se diseña el modelo conceptual. El Modelo Conceptual es la identificación y descripción de los temas que conforman el sector. Cada tema representa un componente los cuales se grafican de forma ordenada, de lo general a lo particular. El modelo conceptual se representa como una estructura sistemática que expresa de forma ordenada y clara la temática del sector. En algunos casos, pueden existir temáticas que a la fecha el sector no está atendiendo, pero claramente le pertenecen. Dado que la finalidad de esta etapa es comprender en su totalidad al sector, resulta clave la participación de los expertos especialmente para la definición de los conceptos. Proceso para diseñar el modelo conceptual Paso 1: Comprender al sector Primero es necesario reflexionar sobre el sector bajo estudio. En principio, se debe investigar si se ha realizado con anterioridad algún esfuerzo por describir detalladamente al sector, de forma tal que sirva de insumo para comprender el ámbito sectorial Otras fuentes de información para comprender mejor al sector son las fuentes bibliográficas (como libros, informes, diagnósticos, estudios, entre otros), el marco legal del sector (especialmente la Ley de Organización y Funciones y la Ley de Creación del Ministerio rector del sector bajo análisis), los planes y documentos de gestión pública, y la consulta a expertos. A partir de estas fuentes se espera extraer la información útil que permita conocer los temas que aborda el sector así como las funciones que se desarrollan dentro de su ámbito temático. Paso 2: Identificar los componentes La comprensión general del sector sirve como base para la identificación de los componentes que lo conforman. Los componentes vienen a ser las temáticas que conforman el sector en su integridad. Este paso implica un proceso de discusión y consenso acerca de la mejor forma de agrupar las temáticas del sector, considerando que no existe una forma única ni perfecta de hacerlo, pero se debe tratar que la división sea tal que permita abarcar la mayor cantidad de elementos con el propósito de evitar sesgos en la búsqueda posterior de variables, tendencias y eventos de futuro (conceptos que se desarrollan en las siguientes etapas. Gráficamente una temática puede ser vista desde diferentes perspectivas y en consecuencia ser dividida de distintas formas siendo todas igual de válidas. A 11 continuación se muestra un ejemplo en el que se representa como un mismo tema se puede dividir de tres formas distintas: Gráfico 3. Ejemplo de división temática División “A” División “B” División “C” Tema 4 Tema 3 Tema 2 Tema 1 Seleccionar los componentes más representativos es un proceso iterativo, de reflexión colectiva y de consenso con los participantes, el cual se puede realizar a través de diferentes medios como por ejemplo un foro de discusión, entrevistas, encuestas, entre otros instrumentos que involucre además la participación de expertos. Una regla básica es que la suma de los temas o componentes resultantes de esta división deben representar el sector en su integridad. Cualquier sesgo podría ocasionar que algún elemento importante del sector quede excluido a lo largo del proceso. Esta etapa del proceso puede generar ciertas tensiones pues involucra buscar el consenso entre especialistas que observan una realidad desde sus distintas ópticas, por este motivo es importante contar con la definición clara de cada uno de los términos utilizados durante los talleres. Paso 3. Graficar el modelo conceptual Graficar la información en una estructura jerárquica, comenzando de un nivel general a uno detallado (nivel 1, nivel 2, etc.). El modelo se puede representar utilizando diversas herramientas informáticas como: Microsoft Office VISIO, Coggle, MindGenius, MindManager entre otros. 12 Gráfico 4. Estructura del modelo conceptual graficado Si bien no existe un mínimo o un máximo de la cantidad de componentes o subcomponentes que se deben incluir, es recomendable que sea lo suficientemente acotado para poder revisarlo y comprenderlo rápidamente. Cuadro 2. Recomendaciones útiles al momento de concebir los componentes y subcomponentes del modelo conceptual El gráfico del Modelo Conceptual no es el organigrama del sector El gráfico del Modelo Conceptual no refleja los cargos de los participantes El Modelo Conceptual no refleja necesariamente las funciones que desarrolla actualmente el sector Los componentes del modelo conceptual no son instrumentos o herramientas sobre los cuales se basará el plan o la gestión estratégica El Modelo Conceptual es atemporal Puede incluir temáticas que actualmente no se están considerando dentro del sector Los componentes se relacionan unos con otros Los componentes representan temáticas específicas del sector Los componente representan temáticas distintas 13 A continuación se presenta un ejemplo de modelo conceptual de la temática “desarrollo”: Gráfico 5. Ejemplo de modelo conceptual de la temática "desarrollo" Paso 4. Descripción del modelo conceptual El último paso es la descripción detallada del Modelo Conceptual, es decir definir cada uno de los componentes según el efoque que se usó para explicar y desagregar el sector, señalando claramente sus alcances y límites. Para ello se debe elaborar un glosario de términos que permita aclarar y precisar estas definiciones (ver Anexo 1). El Glosario de términos se va alimentado a lo largo de las etapas y podrá retroalimentar el modelo conceptual. El glosario debe incluir el significado, alcance y límites de cada componente. En este sentido cada ministerio, como responsable de formular Políticas Sectoriales en la materia de su rectoría, posee la capacidad para definir los conceptos de su competencia. El producto de esta etapa es el modelo conceptual del sector, compuesto por la gráfica del modelo conceptual y el glosario de términos. 14 ETAPA 2: IDENTIFICACIÓN Y ANÁLISIS DE TENDENCIAS La finalidad de esta etapa es identificar y seleccionar las principales fuerzas del entorno del Sector y de esta forma comprender cómo podría evolucionar el contexto en el que se desarrolla. Además, a través de un análisis de los impactos de la tendencia sobre el modelo conceptual, se determina la sensibilidad del sector frente al entorno. Durante esta etapa se trabajara con dos elementos distintos: las tendencias y los eventos de futuro. Una tendencia es el posible comportamiento a futuro de una variable asumiendo la continuidad de su patrón histórico; es decir, los fenómenos que muestran un comportamiento reconocible y verificable históricamente y del cual puede asumirse que se prolongará en el futuro. Es importante destacar que suele confundirse eventos con alta probabilidad de ocurrencia en el futuro pero que no poseen un patrón de evolución histórica los cuales deben ser considerados como tendencias en el presente proceso. A manera de ejemplo, predicciones como: “En el 2030 se encontrará la cura para el VIH” no corresponden a una tendencia Un correcto enunciado de las tendencias involucra considerar dos aspectos básicos: la variable y su comportamiento. • • Variable: es la cualidad o característica concreta que sufre cambio Comportamiento: es la dirección del cambio. El comportamiento puede ser de aumento o incremento, reducción o disminución, o de estabilidad, es decir, sin cambios. Un ejemplo de tendencia es: Cuadro 3. Ejemplo de enunciado de una tendencia Variable Presencia global de los países asiáticos Comportamiento Aumento Tendencia Los países asiáticos aumentan su presencia global La importancia de la tendencia está en que puede afectar, positiva o negativamente, al sector. Por otro lado se encuentran todos aquellos hechos que no podemos prevenir del todo y que sin embargo representan potenciales fuerzas de ruptura para el sector. Para el proceso de planeamiento estratégico todos estos eventos o acontecimientos se denominan “Eventos de Futuro”. 15 Los eventos de futuro pueden ser de distinta naturaleza, entre los que tenemos, por ejemplo: • Wild cards: o cartas salvajes las cuales son eventos completamente inesperados que de ocurrir generarían grandes perturbaciones en el sistema. • Black swans: o cisnes negros que representan los eventos que se pueden identificar a tiempo pero se considera que poseen muy baja probabilidad de ocurrencia o que son inverosímiles. • Weak signals: o señales débiles son noticias o rumores de cambios que se están gestando pero que no se consideran importantes sin embargo su evolución implicaría un efecto considerable para el sistema. Está clasificación solo se considerará referencial, es decir que su único propósito es comprender cuáles son los eventos de futuro y facilitar en alguna medida su búsqueda. Proceso para identificar y analizar tendencias Paso 1. Realizar el escaneo de tendencias Se deben buscar de forma ordenada las tendencias del entorno que podrían afectar o condicionar el desarrollo del Sector bajo análisis hasta el horizonte de tiempo definido en esta fase (año 2030). Una de las principales preocupaciones durante la búsqueda de tendencias, es la rigurosidad y mantener una visión holística. Por este motivo, se propone realizar la búsqueda de tendencias en las siguientes dimensiones: Político, Económico, Social, Tecnológico, Ético y Ecológico. La denominación de estos ámbitos pueden variar a propuesta del equipo técnico con el fin de facilitar la búsqueda. Gráfico 6. Campos básicos para la exploración del entorno Algunas fuentes útiles para realizar la búsqueda de tendencias son: Los medios de comunicación. Las bases de datos de las instituciones especializadas. 16 Los conocimientos de expertos, diversas experiencias, trabajos no concluidos y no publicados. Internet, bibliotecas, revistas, libros, investigaciones, informes y otros documentos especializados. Podría darse el caso de encontrar tendencias que no poseen un registro histórico conocido que evidencie su evolución o patrón, sin embargo este hecho no debe ser causal para descartar una tendencia que, a juicio de los expertos, deba ser considerada por su relevancia para el ámbito temático del sector. Fuentes de información primaria como: entrevistas, documentos y encuestas podrían ser útiles para reconstruir la evidencia de dichas tendencias. Paso 2. Seleccionar las principales tendencias Usualmente el primer listado de tendencias suele ser extenso, por este motivo se deben establecer criterios para seleccionar aquellas sobre las cuales se centrará el análisis. Los criterios que se usarán para seleccionar las tendencias son la pertinencia y la evidencia. La pertinencia es el grado de vinculación o relación que tiene la tendencia con el ámbito temático del sector. La evidencia hace referencia a la confiabilidad de los datos cualitativos o cuantitativos que sustentan la existencia de una tendencia. • • A continuación se muestra la escala para evaluar cada tendencia por cada uno de los criterios: Cuadro 4. Escala para valorar la pertinencia y evidencia de cada tendencia Calificación 5 Pertinencia La tendencia tiene muy alta pertinencia Evidencia Existe evidencia contundente que demuestra la existencia de la tendencia 4 La tendencia tiene alta pertinencia 3 La tendencia tiene mediana pertinencia 2 La tendencia tiene baja pertinencia 1 La tendencia tiene muy baja pertinencia Existe evidencia que demuestra la existencia de la tendencia Existe cierta evidencia que demuestra la existencia de la tendencia Existe poca evidencia que demuestra la existencia de la tendencia No existe evidencia que demuestre la existencia de la tendencia A continuación se presenta la matriz donde se sistematizará la información, a partir del cual elegiremos las tendencias con los mayores valores tanto en pertinencia como evidencia: 17 Cuadro 5. Matriz de valoración de tendencias Ítem 1 Tendencias Pertinencia Evidencia Puntaje En este campo, liste todas las tendencias encontradas. En este campo, valore la pertinencia. En este campo, valore la pertinencia. En este campo coloque el promedio de las calificaciones 2 3 … Cada una de las tendencias contará con dos calificaciones, una de pertinencia y una de evidencia. En la última columna se debe colocar el promedio de ambas calificaciones el cual representa el puntaje final de cada tendencia. Finalmente se deben escoger las tendencias que posean un mayor puntaje (ver Anexo 2). No existe una regla para definir la cantidad de tendencias que se deben seleccionar, por este motivo dependerá del equipo técnico seleccionar la lista final. Cabe mencionar que muchas veces la sensibilidad del sector bajo análisis determina hasta cierto punto la cantidad de tendencias que se seleccionen (mientras mayor sea su sensibilidad es recomendable contar con más tendencias). Paso 3. Describir las tendencias Identificadas las tendencias, se debe describir cada una. Como mínimo se debe definir con claridad y de forma detallada el comportamiento y la variable 5. También se incluirá debe incluirse el indicador que medirá el comportamiento de la variable y la gráfica temporal. No todas las tendencias que se identifiquen se expresarán hasta el horizonte de análisis (año 2030), en estos casos se requiere extrapolar los datos. Se puede realizar a través de los siguientes métodos de pronósticos: 1. Métodos de series de tiempo: promedios móviles, suavización exponencial, descomposición, box-jenkins. 2. Métodos causales: análisis de regresión, métodos econométricos. Como resultado se obtendrá un grupo de tendencias que servirán como contexto o base más adelante para el desarrollo de los escenarios futuros. Paso 4. Analizar el impacto de las tendencias 6 Identificar en qué componente(s) impacta directamente cada una de las principales tendencias y representarlas gráficamente. 5 Estos conceptos se desarrollan con mayor profundidad en la “Etapa 3: Identificación de Variables Estratégicas” de la presente Guía Metodológica. 6 El “Análisis del Impacto de las Tendencias” está basado en el “diagnóstico estructural de entorno”, etapa 1.C del método MEYEP de Eduardo Balbi. 18 El impacto es la capacidad de una tendencia para generar cambios en los componentes del sector, es decir que la tendencia tiene un efecto sobre el componente tal que modifica su comportamiento. Para este análisis se procederá de la siguiente manera: desde los elementos más alejados del centro y componente por componente, se analizará el impacto de cada una de las tendencias sobre cada componente. Si la tendencia impacta un componente, se marca dicho componente con el código de la tendencia. Cuando la mitad o más de los componentes de nivel inferior es impactado, se marca el componente de nivel superior. Por ejemplo si un componente es “Derechos Humanos” y una de las tendencias que se analiza es “Aumento de la violencia familiar” es factible deducir que la tendencia impacta sobre el componente. Se puede graficar utilizando diversas herramientas informáticas como: Microsoft Office VISIO, Coogle, MindGenius, MindManager entre otros. Gráfico 7. Ejemplo gráfico del impacto de las tendencias en el modelo conceptual T1 T1 T2 T4 T3 T5 T6 T5 T6 Si un componente es afectado por varias tendencias, esto nos indica que ese componente es muy sensible al entorno. De la misma forma si es afectado por muy pocas o ninguna tendencia no es tan sensible. Además también se puede observar cuáles son las tendencias que condicionan en mayor proporción al sistema por la cantidad de veces que impacta y por el nivel en el que lo hace (es distinto impactar a un componente de nivel 1 que a un componente de nivel 2). A continuación se presenta un ejemplo de cómo se observaría un modelo conceptual impactado, en este caso para el sector Cultura: 19 Gráfico 8. Ejemplo de modelo conceptual impactado. Sector cultura Se podría interpretar a partir de la gráfica que los componentes “Institucionalidad” y “Desarrollo” son los más sensibles ante el entorno por tener más tendencias asociadas. Proceso para identificar y analizar eventos de futuro Paso 1. Identificación de los eventos de futuro La identificación de los eventos de futuro es un proceso sistemático y continuo de recolección, análisis y difusión de información relevante acerca de los hechos que se están gestando o que podrían ocurrir. Esta tarea debe realizarse por el Órgano de Planeamiento de la entidad. Como se ha mencionado, los eventos de futuro pueden ser de diversa índole como políticos, legales, económicos, sociales, tecnológicos o ambientales. Por ejemplo, algunos eventos de futuro pueden ser: • • • • Desastre natural (Deslizamientos de tierra, terremotos, tsunamis, etc.) Conflicto armado entre países Descubrimiento de la cura para el cáncer Surgimiento de una pandemia Una de las principales cualidades que se deben poseer para realizar la búsqueda de eventos de futuro es mantener una mente abierta que acepte el hecho de que en el futuro todo es posible, aunque ciertamente hay rangos de probabilidades. Cada uno de los eventos de futuro deberá contar con una descripción breve que lo caracterice, pero sin ahondar en los detalles ya que no es realista pretender conocer todos los aspectos de cosas que no han sucedido y por lo tanto no existen. 20 Una condición básica para considerar un evento de futuro como tal es que no posea un patrón histórico (pues representaría una tendencia) ni que sean condiciones ya existentes en el entorno como el cambio climático. La búsqueda de los eventos de futuro se puede realizar al mismo tiempo que la búsqueda de tendencias, sin embargo se recomienda que se analicen en dos momentos distintos para evitar confusiones en la interpretación de los resultados. Paso 2. Selección de los eventos de futuro Es posible que el primer listado de eventos de futuro sea extenso y variado, es por este motivo que en muchas ocasiones será necesario un proceso para poder seleccionar un grupo más acotado sobre las que se pueda trabajar. Con este propósito se procederá a seleccionar aquellos eventos de futuro que posean mayores probabilidades de ocurrir y que potencialmente podrían generar mayores impactos en el sistema. Durante este proceso se recomienda que también se consulte sobre el periodo de tiempo en el que ocurrirá el evento de futuro. A continuación se presenta un ejemplo de encuesta Delphi que podría utilizarse para medir el impacto del evento de futuro, la probabilidad de ocurrencia y el periodo de tiempo en el que ocurriría. También se puede consultar acerca de la experticia del consultado respecto al evento de futuro. Alta Media Probabilidad de ocurrencia Baja Ocurrirá después 2027-2030 2023-2026 2019-2022 2015-2018 Ya ocurrió Periodo de tiempo en el que podría ocurrir el evento de futuro Indeterminado Alta Baja Media Alta Impacto sobre el sector Baja Evento de futuro Conocimiento del encuestado sobre el evento de futuro Media Cuadro 6. Ejemplo de una estructura básica de una encuesta Delphi 1 2 … Es preferible que este proceso de segregación se realice por un grupo de expertos multidisciplinarios pues los eventos de futuro suelen ser hechos provenientes de distintos campos. Los resultados del cuestionario servirán como insumo al equipo técnico para seleccionar finalmente que eventos son los que se incluirán en la descripción de los escenarios exploratorios debido a su impacto y capacidad para gestionarlos. Los productos de esta etapa son: • Modelo conceptual impactado por las tendencias • Lista de eventos de futuro, el periodo en que podrían ocurrir y sus probabilidades. 21 ETAPA 3: IDENTIFICACIÓN DE VARIABLES ESTRATÉGICAS La finalidad de esta etapa es conocer todas las variables que conforman el sector en estudio e identificar el rol que poseen para la construcción de futuros. Reconocer todas las variables del tema central del sector en estudio es una tarea que se debe de realizar con una amplia participación, que permita reducir el riesgo de no considerar todas las posibilidades. Si en esta etapa no se identifican todos los elementos que contiene el sector en estudio, es probable que ya no se realice en el resto del proceso de planeamiento. Las variables son las cualidades o características concretas que se derivan del modelo conceptual y de las tendencias que lo impactan. Son identificables y distintas unas de otras, con capacidad de cambiar. 1. Elementos de una variable: Para cada variable se debe identificar los siguientes elementos: 1.1. Sujeto/Objeto Se refiere a quién (personas, entidades, organizaciones, asociaciones o similares) o qué (entorno, estructuras, sistemas, procesos, actividades o similares) experimentará el cambio en virtud de las intervenciones del Sector. 1.2. Condición de cambio Se refiere a una necesidad, cualidad, característica, atributo, desempeño, actitud, entre otros, del sujeto. Además debe ser susceptible de ser modificado. 2. Redacción de la variable La redacción de la variable debe de incluir la condición de cambio y el sujeto. Además debe ser enunciada y conceptualizada en términos precisos, diferenciándose una de otra, a fin de evitar ambigüedad en su identificación. Variable = (condición de cambio + sujeto/objeto) A continuación se presenta un ejemplo de cómo se construye una variable: Cuadro 7. Ejemplo de formulación de variables Condición de cambio Sujeto / objeto Variable Accesibilidad Servicios de salud Accesibilidad a los servicios de salud 22 3. Proceso para definir las variables estratégicas: Paso 1. Identificar variables La búsqueda de variables se debe de realizar de forma ordenada y participativa, para reducir el riesgo de dejar de lado cualquier elemento importante. a) De las tendencias que impactan A partir de las tendencias que impactan en el modelo conceptual, realizar lo siguiente: Como una tendencia está compuesta por una variable y su comportamiento, entonces se extrae solo la variable. Analizar y redactar la variable. Cuadro 8. Ejemplo de formulación de una variable a partir de una tendencia Tendencia Incremento de la contaminación del aire Condición de cambio Nivel de contaminación Sujeto / objeto Variable Aire Nivel de contaminación del aire b) Del modelo conceptual Para cada componente se debe realizar la pregunta: ¿Qué variables condicionan o influyen en el desarrollo del (nombre del componente)? La pregunta se debe ir respondiendo primero de forma libre para luego, poco a poco, ir concretando propuestas de variables. En un principio no se debe eliminar ninguna idea ni limitar la participación al tratar de clasificar las variables para que se ajusten en los componentes. Ejemplo de variable a partir del modelo conceptual: Si uno de los componentes es “Infraestructura logística” y se realiza la pregunta: ¿Qué variables condicionan o influyen en la infraestructura logística? Una de las variables podría ser “Nivel de inversión”, “Densidad del flujo del transporte” o “Tiempo de llegada a un puerto o mercado”. Algunas fuentes desde las que se pueden extraer variables son: Plan Estratégico de Desarrollo Nacional – PEDN Planes estratégicos: PEM, PET, PESEM, PDRC Programas presupuestales Fuentes internacionales Variables utilizadas por otros gobiernos para sus procesos de planeamiento estratégico, presupuesto o gestión por resultados. 23 Es muy probable que las fuentes consultadas no presenten las variables como tales, y si lo hacen posiblemente las enuncien a partir de un enfoque estadístico o matemático distinto al enfoque prospectivo descrito en la presente guía. Por lo tanto se buscará identificar enunciados o elementos que condicionan el componente y enunciarlos luego como variables. Paso 2. Listar las variables Usualmente el número inicial de variables es alto. Esto es debido a que es común repetir algunas variables con enunciados diferentes, desagregar demasiado una misma variable o considerar diferentes estados de la misma. Reducir su número es un trabajo muy delicado que requiere del consenso de los participantes. Para facilitar esta reducción y, posteriormente, realizar el análisis de las relaciones entre variables, es necesario que sean definidas a fin de comprender el alcance y naturaleza de cada una. Se recomienda que primero se listen las variables endógenas y luego las exógenas. Existen diversas tipologías de variables (como dependientes o independientes, de flujo o de existencias, etc.). Sin embargo para el registro de las variables en esta etapa se considera la diferencia entre variables endógenas o exógenas. • • Variables endógenas: Son aquellas variables que se encuentran dentro de la temática que el sector está abordando y provienen preponderantemente del modelo conceptual. Variables exógenas: Son aquellas variables que se encuentran fuera de la temática del sector, pero que condicionan su desarrollo. Estas provienen preponderantemente de las tendencias del entorno. Se suele considerar en las definiciones de estos conceptos el grado de poder que tienen los actores para dominar las variables, sin embargo al ser un proceso de planeamiento estratégico sectorial en la que intervienen muchos actores, este factor pierde su relevancia para la definición. Cuadro 9. Registro de variables N° Variable Definición En este campo, coloque las variables endógenas y luego las variables exógenas identificadas En este campo, coloque una definición corta de la variable identificadas 1 2 … Finalmente, debe comprobarse que las variables se encuentran claramente conceptualizadas y diferenciadas con el fin de evitar ambigüedades o que las definiciones sean muy similares o tal vez iguales. Además, las variables deben ser redactadas en su 24 estado neutro, es decir que no deben proponer, en lo posible, una carga positiva o negativa como por ejemplo “pobreza” o “alta calidad de vida”, las cuales pueden ser mejor enunciadas como “nivel de ingresos” y “calidad de vida“. Paso 3. Clasificar las variables Para clasificar las variables se usará el análisis estructural, la cual es una herramienta que permite evaluar las variables y seleccionar las estratégicas a partir de un análisis de sus interrelaciones de influencia y dependencia. Para facilitar el trabajo se utilizará el programa MICMAC 7, a continuación se detalla el procedimiento: a. Incluir las variables en la matriz de análisis estructural. Esta es una matriz de doble entrada que consta de dos ejes, horizontal y vertical, en cada uno de los cuales se registran en el mismo orden las variables identificadas. Cuadro 10. Matriz de Análisis Estructural Insertar las variables en este campo Tomado del programa MICMAC b. Valorar las variables por el criterio de influencia. Una vez ingresadas todas las variables, se procederá a analizar las relaciones directas entre ellas; para ello, debe responderse a la siguiente a la pregunta: ¿Cuál es el grado de influencia de la variable que se encuentra en el eje vertical sobre la variable que se encuentran en el eje horizontal? Es importante tener en cuenta que la relación de influencia 8 es respecto al momento actual del análisis. 7 El programa MICMAC (Matriz de Impactos Cruzados, Multiplicación Aplicada a una Clasificación), es una herramienta que permite realizar el análisis estructural y ayuda a visualizar los resultados en un gráfico de 4 cuadrantes donde se observará su comportamiento. Esto permitirá al equipo evaluar con mayor criterio la selección de las variables estratégicas 8 La influencia es la capacidad de una variable para alterar el comportamiento de otra. 25 Para determinar el grado de influencia de una variable sobre otra se asignará un valor entre 0 a 3, según la siguiente categoría: Cuadro 11. Escalara para evaluar la influencia Valor Grado de Influencia de variables 0 1 2 3 Sin Influencia Débil Moderada Fuerte Luego para cada variable en cada una de las filas se completa el grado de la influencia sobre las variables en cada columna. Para este proceso es importante considerar la dirección de la influencia. Si por ejemplo se realiza la pregunta ¿Cuál es el grado de influencia de la variable ”conectividad regional” sobre la variable “nivel de costos logísticos”? probablemente la respuesta sería que es una influencia fuerte y se calificaría con el valor “3”. Sin embargo si la pregunta fuera ¿Cuál es el grado de influencia de la variable “conectividad regional” sobre la variable “nivel de corrupción”? tal vez no exísta una infuencia directa y la calificación sería “0”. De esta forma se completa la matriz obteniendo un resultado similar al siguiente ejemplo. Cuadro 12. Ejemplo de una matriz de análisis estructural trabajada Tomado del programa MICMAC Cabe mencionar que como una variable no posee una influencia directa sobre si misma, los recuadros las casillas (todas las de la diagonal) poseen el valor de “0”. c. Analizar el plano de Influencia y Dependencia resultante. A partir de la calificación realizada en el paso anterior, se puede calcular la suma de cada fila y columna. Los resultados de las sumas de las filas (suma horizontal) expresan “influencia” que es la capacidad de una variable para alterar el comportamiento de las demás. Mientras que los resultados de las sumas de las columnas expresan “dependencia” que es el grado de subordinación de una variable con relación a las demás. De esta forma cada variable poseerá un valor de influencia total y un valor de dependencia total. Con estos valores se puede graficar la posición relativa de cada una de las variables en un plano de Influencias (ordenadas) por Dependencias (abscisas). 26 Una de las ventajas de usar el programa MICMAC es que no solo toma en cuenta la influencia y dependencia directa total de cada variable sino que también calculará sus influencias y dependencias indirectas. Otra ventaja del programa es que además del Plano de Influencias y Dependencias también ofrece la posibilidad de generar otras gráficas. Una vez que las variables son ubicadas en el Plano de Influencias y Dependencias, se podrán determinar la naturaleza de cada una de las variables según el área en la que se ubica i. Variables de Poder: variables muy motrices y con poca dependencia. Son cruciales por el grado de motricidad que poseen sobre la mayor parte del sistema, es decir el movimiento de esta variable determina en gran medida la evolución del sector analizado. ii. Variables Autónomas: variables poco motrices y poco dependientes. Por su ubicación y características, se considera que estas variables al tener poca relación con el resto de variables podrían no corresponder al sistema estudiado. No obstante, se recomienda no eliminarlas pues, al ser la realidad dinámica, es posible que estas variables migren a otro cuadrante. Estas variables deben ser observadas en el tiempo para verificar que mantienen un comportamiento desconectado del sistema. No detienen la evolución del sistema, pero tampoco permiten obtener ninguna ventaja. iii. Variables Dependientes: variables poco motrices y muy dependientes. Como su denominación lo indica, estas variables son sensibles de las demás en gran medida, especialmente de las variables de poder y de las ambiguas. Son variables sobre las cuales se reflejan los cambios que ocurren en el sistema. iv. Variables Ambiguas o de conflicto: variables muy motrices y muy dependientes. Estas variables son bastante sensibles, es decir cualquier influencia sobre ellas podría hacer que modifiquen sus comportamientos. Al mismo tiempo al ser muy influyentes, cambios en estas variables tienen consecuencia para las demás. Son sensibles al cambio y al hacerlo generan impactos importantes en el sistema. Adicionalmente, a partir de un análisis más exhaustivo, se pueden identificar además una zona de Variables Reguladoras y Variables Blanco. v. Variables Reguladoras: Variables de mediana influencia y dependencia. Estas variables ubicadas en el sector verde claro del gráfico se caracterizan por permitirle al sistema funcionar normalmente. vi. Variables Blanco: Variables que por ser más dependientes que influyentes podrían representar posibles objetivos para los actores responsables del sistema. 27 Gráfico 9. Ejemplo del plano de influencias y dependencias Variables de Poder Variables Blanco Variables Reguladoras Variables Dependientes Variables Autónomas Tomado del programa MICMAC Paso 4. Seleccionar las variables estratégicas No existe una única forma de interpretar los resultados del análisis estructural ni para seleccionar las variables estratégicas. Sin embargo, para el proceso de planeamiento estratégico que propone el Ceplan, las variables estratégicas serán aquellas que representen resultados del sistema, es decir aquellas que podrían convertirse posteriormente en objetivos del sector. Para tal efecto, se analizarán las variables que poseen una alta dependencia; es decir aquellas que se ubican en las áreas de variables ambiguas, blanco y dependientes. Sobre este conjunto de variables se distinguirán aquellas que representan primordialmente medios de aquellas que representan resultados, siendo estas últimas las que se recomiendan sean consideradas como variables estratégicas (ver Anexo 3). Esta segregación de variables es discrecional y dependerá del juicio de expertos y del equipo técnico. La definición de la lista final de variables estratégicas, por ser la columna vertebral del resto del proceso de planeamiento estratégico, debe realizarse con la participación de los principales actores del sistema. 28 Cabe mencionar que a pesar que solo un grupo de las variables se seleccionan como estratégicas, todas tienen un rol en el sistema y son importantes para su desarrollo. Los productos de esta etapa son: • Lista de variables endógenas y exógenas con su descripción • Clasificación de variables según sus relaciones de influencia y dependencia • Variables estratégicas 29 ETAPA 4 DIAGNÓSTICO DE VARIABLES ESTRATÉGICAS La finalidad de esta etapa es comprender cuál es la situación actual del sector y las fuerzas que la moldearon. Para tal efecto, se realizará un análisis del comportamiento histórico de las variables estratégicas, su situación actual y las fuerzas que influyen sobre ellas. Debido a que las variables estratégicas serán el eje que guiará el resto del proceso, el diagnóstico debe incluir lo siguiente: Paso 1. Selección de indicadores: Al ser las variables susceptibles de cambiar y de ser medidas, es necesario identificar los indicadores asociados a cada una de ellas que permitan conocer su comportamiento. Se recomienda identificar un solo indicador representativo para cada variable estratégica; contar con más de uno podría dar indicios de que se está intentando medir más de una variable. Estos indicadores son usados para realizar el análisis de las variables estratégicas (ver Anexo 4). El indicador seleccionado debe medir el comportamiento de la variable, es decir, representar su condición de cambio. El enunciado de un indicador debe incluir los siguientes elementos: Indicador = Unidad de medida + Sujeto + Atributo a. Unidad de medida: Es la expresión matemática que permitirá la operatividad de la medición. b. Sujeto: Es la unidad mínima de análisis sobre la que se hará la medición. c. Atributo: Es el parámetro o marco de referencia que incluye los aspectos cualitativos o características de la variable estratégica y que serán medidos sobre el sujeto. Nota: Cada aspecto cualitativo o característica que se identifique como atributo, deberá ser definido o conceptualizado de manera operativa para facilitar la medición y evitar distorsiones en su interpretación. Por ejemplo, para la variable “Acceso al servicio educativo” se puede determinar el indicador “Porcentaje de niños y niñas que acceden a un servicio educativo de calidad”; asimismo, puede ser desagregado de la siguiente manera: Cuadro 13. Desagregación del indicador “Porcentaje de niños y niñas que acceden a un servicio educativo de calidad” Condición de cambio Sujeto Atributo Porcentaje Niños y niñas Acceso a un servicio educativo de calidad 30 Elección de la unidad de medida Identificar la unidad de medida que se usará para la medición. Las unidades de medida más utilizadas para indicadores cuantitativos son: • • • • Número Proporción Porcentaje Tasa • • • • Promedio Razón Brecha Tasa de crecimiento • • • • Relación Mediana Quintil Índice En el caso de indicadores cualitativos las unidades de medida estarán asociadas a características como: Niveles, Categorías, Rangos. Ejemplo: Nivel educativo alcanzado por la población de 15 a 24 años de edad. Sentido de orientación del indicador El sentido se refiere a la dirección u orientación asociado a los resultados del indicador. El sentido puede ser generalmente descendente o ascendente dependiendo de los atributos del indicador. En el ejemplo: “Porcentaje de niños y niñas que acceden a un servicio educativo de calidad”, el atributo del indicador sugiere una situación de mejora o aumento, es decir, se esperaría que el porcentaje de niños y niñas que acceden a un servicio educativo de calidad sea cada vez mayor y por lo tanto, el sentido sería ascendente. En el indicador “Porcentaje de niños y niñas menores de cinco año con desnutrición crónica”, el atributo se refiere a un problema de salud de los niños y niñas, por lo que se buscaría que la desnutrición crónica se reduzca o disminuya; entonces, se esperaría que el porcentaje de niños y niñas menores de cinco año con desnutrición crónica sea cada vez menor, y por lo tanto, el sentido sería descendente. En algunos casos, es posible que el sentido no sea ascendente o descendente; sino, de mantener una determinada situación; mientras que en otros casos, es posible que para el indicador se establezca un parámetro, un límite o una cota, de tal manera, que se esperaría que los resultados del indicador no sobrepasen ese límite o no sea menor a ese límite. Por ejemplo el IDH (Índice de Desarrollo Humano) cuyo rango de recorrido va entre 0 y 1. Paso 2. Calcular el estado actual: Con la ayuda de los indicadores asociados a cada variable estratégica, se procede a evaluar la situación actual del sector a través del cálculo del valor actual de cada indicador. 31 Paso 3. Registrar la evolución histórica Es fundamental conocer el comportamiento histórico del indicador lo cual, posteriormente, contribuirá en la construcción del Escenario Tendencial (pronósticos). En ese sentido, se recomienda usar la siguiente matriz para registrar los valores de los indicadores. Cuadro 14. Matriz para el registro de la evolución histórica de las variables. Ejemplo “Acceso a servicio educativo” Valores históricos Variable Acceso a servicio educativo Indicador Año 2011 Año 2012 Año 2013 30% 33% 35% Porcentaje de niños y niñas que acceden a un servicio educativo de calidad Valor actual 38% Fuente de datos del indicador Las fuentes de recojo de datos más usadas son: • • • • Registros administrativos Encuestas, que pueden ser probabilísticas y no probabilísticas Censos Otros (directorios, expedientes, reportes, casos de estudio, etc.) Nota: Si alguna variable estratégica no contase con algún indicador que permita medirla directamente, se podrá optar por un indicador proxy o también llamado indirecto, teniendo en cuenta que paulatinamente se deben generar indicadores directos para reemplazar a los proxy. Indicador Proxy Es una medición o señal indirecta que aproxima o representa un fenómeno en la ausencia de una medición o señal directa. Paso 4. Diagnóstico territorial: En caso de corresponder, se deberá buscar información del comportamiento de la variable a nivel geográfico (por departamento, región natural, etc.), para priorizar las intervenciones a realizar por el Sector. Dada la diversidad geográfica del Perú, es importante tener una comprensión clara del comportamiento de las variables a nivel 32 geográfico, dado que la situación de la gran mayoría de variables varía de un territorio a otro. Paso 5. Análisis causal: Se deben identificar los factores causales asociados a la situación actual de la variable. De esta forma durante la fase estratégica se tendrá una mayor claridad de cómo intervenir sobre cada variable estratégica. Gráfico 10. Estructura gráfica de un análisis causal Por ejemplo para la variable “Nivel de desarrollo cognitivo de los niños”: Gráfico 11. Relación de causa - efecto Como se observa en el ejemplo no basta con determinar la relación de forma semántica, sino que además se requiere contar con evidencia que sustente dicha relación. Se podrá recurrir a investigaciones económicas, sociales o similares para demostrar estas relaciones. También resulta útil consultar a los expertos. De encontrarse una similitud entre la variable estratégica y un programa presupuestal, se procede a usar el modelo causal de dicho programa presupuestal. Paso 6. Identificación de actores: El Planeamiento Estratégico es un proceso continuo de la Gestión en la que los actores se empoderan de una situación en particular para generar cambios; por esto, es muy importante identificar a los actores que se encuentran relacionados con las variables estratégicas para comprender con quiénes se deberá trabajar para lograr cumplir con los 33 objetivos y sobre quiénes los resultados se verán reflejados. En ese sentido, las preguntas guías que se deben realizar son: ¿Quiénes influyen (directa o indirectamente sobre las variables estratégicas? ¿Quiénes se ven afectados (positiva o negativamente) por los cambios en las variables estratégicas? A continuación la matriz en la que se registran las respuestas a estas preguntas: Cuadro 15. Matriz de identificación de actores Nº Actores que influyen sobre la variable estratégica Variable estratégica Actores sobre los cuales la variable estratégica tiene influencia En este campo, coloque el actor que influye sobre la variable estratégica y ¿Cómo influye? En este campo, coloque el nombre de la variable estratégica En este campo, coloque el actor que es influido por la variable estratégica y ¿Cómo es influido? 1 2 … En el siguiente cuadro se presenta un ejemplo de listado de actores por una variable estratégica del sector Justicia y Derechos Humanos: Cuadro 16. Registro de actores por variable estratégica. Ejemplo "accesibilidad al servicio registral" Actores que influyen sobre la variable estratégica Sunarp, Cofopri, centrales de riesgo, entidades financieras, empresas de comunicaciones, municipalidades, notarías, Poder Judicial, Congreso de la República, gobiernos regionales, bandas organizadas. Variable estratégica Actores sobre los cuales la variable estratégica tiene influencia Accesibilidad al servicio registral Comunidades campesinas, nativas, entidades del sistema financiero, asociaciones, ciudadanos, entidades públicas y privadas. Los productos de esta etapa son: • Indicadores de las variables estratégicas • Descripción del comportamiento histórico y situación actual • Situación de las variables estratégicas a nivel territorial • Análisis de causalidad de la situación actual de las variables estratégicas • Actores relacionados con las variables estratégicas 34 ETAPA 5 CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS Un error fundamental de planeamiento estratégico es predecir el futuro con elevado grado de certidumbre. Esta forma de planeamiento regularmente asume que el futuro va continuar comportándose como en el pasado 9. La consecuencia de esta forma de prever el futuro es que en contextos de cambios tecnológicos, políticos, sociales, económicos o de otra índole, cualquier modificación del sistema siempre sorprenderá a los gestores públicos, obligándolos a responder de forma reactiva o, peor aún, no reaccionar. Frente a esta situación, una forma ampliamente utilizada en los sectores militares, empresariales y públicos es la construcción de escenarios (los cuales son distintos de los escenarios pesimistas, moderados y optimistas que se usan en los modelos económicos). Si bien la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) no señala una definición de escenarios, sí cita regularmente la definición de Van der Heijden: Los escenarios son descripciones consistentes y coherentes de futuros hipotéticos alternativos que reflejan diferentes perspectivas sobre el pasado, presente y futuros desarrollos, que pueden servir como base para la acción 10. En consecuencia la finalidad de esta etapa es explorar, crear y probar sistemáticamente futuros alternativos que abarquen el conjunto más amplio de las condiciones que se le pueden presentar al sector. Según el Banco Mundial1, una metodología estructurada de análisis de escenarios genera las siguientes ventajas: • • • 9 Gestionar el riesgo. Escenarios que miran las opciones de futuro pueden ayudar a los tomadores de decisiones a gestionar riesgos y desarrollar planes de contingencia. Asimismo, el describir cómo y por qué los posibles futuros pueden ocurrir, permitirá a los tomadores de decisiones incorporar en el análisis los factores políticos, sociales, y económicos que afectan el devenir del sector. Generar consensos para el cambio. Los escenarios son un medio lógico, riguroso y transparente para involucrar a los actores en los procesos que enfrentan los sectores. Además contribuye a comunicar los posibles riesgos y oportunidades que se presentan al sector, lo que de materializarse estos escenarios, se reducen los conflictos. Promueve una mejor comprensión del futuro. Los escenarios ponen en el centro del análisis situaciones que usualmente no son consideradas, exponiendo las relaciones que la sustentan, impulsando un pensamiento estratégico en los participantes. Son muy efectivos para la comprensión de los grandes retos que enfrenta un sector y definir una dirección estratégica. Definitivamente, no lo son para el planeamiento de corto plazo. Estrategia bajo incertidumbre, Harvard Business Review OECD. Think Scenarios, Rethink Education 10 35 Un escenario debe describir una situación futura. Se construye sobre el conjunto de variables estratégicas y refleja un comportamiento futuro de las mismas. Cuenta con enlaces plausibles de causa efecto que conectan la condición futura con el presente, mientras ilustra decisiones claves, eventos y consecuencias a través de la narrativa, permitiendo reconocer los riesgos y oportunidades. Los escenarios pueden ser: escenario óptimo, escenario tendencial y escenario(s) exploratorio(s). El escenario óptimo es el mejor estado posible de futuro de cada variable estratégica frente al cual puede compararse cualquier situación pasada, presente o futura. El escenario tendencial es el escenario de futuro que refleja el comportamiento de las variables estratégicas, respetando la continuidad de su patrón histórico. Los escenarios exploratorios son posibles modificaciones en el comportamiento de algunas de las variables estratégicas que generan cambios significativos en el futuro, diferentes a los previstos en el escenario tendencial. Construcción del escenario óptimo Se trata de disponer de una “situación óptima de comportamiento” que nos sirva de referencia para comparar con ella cualquier escenario que estemos considerando. En otras palabras se puede concebir como los parámetros de calidad de las variables estratégicas. Por ejemplo, si hablamos de desempleo, colocar para esa variable un comportamiento óptimo del 0 % es absolutamente utópico e inapropiado, pues esa condición (desempleo 0) no existe, y además, se reconoce internacionalmente que un porcentaje del 3 % de desempleo es técnicamente una situación de “pleno empleo”. Entonces, en nuestro escenario óptimo deberemos utilizar el valor de 3 % de desempleo como el óptimo. Se debe analizar cada variable estratégica, identificando su valor más adecuado, es decir su mejor valor posible. Este proceso se puede realizar a través de distintos métodos, entre ellos los más utilizados son el Benchmarking (que ayudará a encontrar las mejoras prácticas y experiencias relacionadas con el sector) y la consulta a expertos. Cabe recordar que el escenario óptimo es atemporal y sus valores no corresponden a las metas del sector. Cuadro 17. Herramientas propuestas para la obtención de valores óptimos de las variables Tipo Herramientas Consulta a Expertos A través de foros, encuestas o entrevistas se puede pedir la opinión de expertos para identificar el valor óptimo de las variables Benchmarking Ubicación de valores óptimos realizados por otras instituciones relacionadas con el sector en estudio. 36 Construcción del escenario tendencial El escenario tendencial es aquel que se generaría si dejamos que las variables estratégicas continúen con su patrón histórico. Para construir el escenario tendencial se parte de los diagnósticos (evolución histórica) de cada variable estratégica, proyectando sus tendencias al horizonte de tiempo del análisis prospectivo y debe incluir los valores para el periodo de la fase estratégica. Para conocer el valor tendencial de la variable se pueden aplicar distintos métodos estadísticos según el tipo de información disponible. Por ejemplo pronósticos determinados de Excel, Software altamente especializados en el desarrollo de pronósticos como el International Futures - IFs 11, entre otros. De forma gráfica se puede expresar de la siguiente forma: Gráfico 12.Proyección a partir de la evolución histórica 11 International Futures – IFs es una herramienta informática elaborada por el “Frederick S. Pardee Center for International Futures” de la Universidad de Denver, EE.UU. para realizar pronósticos con el propósito de explorar, entender y dar forma futuros alternativos de los cambios globales y del desarrollo humano. Para mayor información revisar el Documento Metodológico N°03 “Modelo International Futures: Fundamentos, adaptación y uso para el Planeamiento Estratégico del Perú” elaborado por el CEPLAN. 37 Algunas herramientas útiles para la obtención de valores tendenciales son: Métodos de tratamiento Disponibilidad de datos Cuando se dispone de registros cuantitativos confiables y bien sistematizados (normalmente en bases o bancos de datos) puede aplicarse el método de proyección, reconociendo las denominadas “Series de Tiempo” que servirán de base para la posterior aplicación de alguna fórmula de proyección, y de esa manera generar la tendencia de esa variable a futuro. Cuando no se dispone de registros cuantitativos o cualitativos, debe apelarse a las opiniones de expertos y especialistas (en especial a aquellos con mayor experiencia), a quienes se deberá convocar para que intenten definir cuál sería la tendencia de esa variable a futuro. - Análisis de series de tiempo Análisis causal En el caso de recurrir a expertos, se preparan preguntas o cuestionarios apropiados y se convocarán de manera individual o en rueda de expertos, según se considere más apropiado. En general para proyectar tendencias existen modelos de series de tiempo y modelos causales: • • En los modelos de series de tiempo el propio comportamiento histórico de la variable en estudio explica su desenvolvimiento futuro. Es necesario tener en cuenta el comportamiento histórico promedio de la variable, los factores cíclicos (es decir las diferencias entre los valores históricos pronosticados y los valores observados), las fluctuaciones y las variaciones no sistemáticas. En los modelos causales el comportamiento futuro de una variable es explicado por el desempeño histórico de otras variables. Dentro de este grupo se tienen los modelos de regresión simple y múltiple, y los modelos econométricos. Para variables que no cuentan con series de tiempo confiables y elaboradas, las tendencias se obtienen mediante entrevistas a expertos, paneles de expertos u otros. Construcción de los escenarios exploratorios Los escenarios exploratorios son ocurrencias de situaciones distintas a la tendencial, por lo cual es importante analizar cuáles podrían ser sus consecuencias e impactos sobre el sector. No son pronósticos o predicciones en sí, más bien son una descripción plausible de lo que podría ocurrir y cómo podría ocurrir desde el presente. Los escenarios exploratorios señalan la existencia de otros rumbos y caminos además del tendencial; en otras palabras, representan los futuros posibles que, básicamente, se encuentran constituidos por tres factores interrelacionados continuamente, los cuales pueden expresarse de la siguiente manera: 38 Gráfico 13. Factores que constituyen los futuros posibles Futuros posibles = Tendencias e inercias históricas + Eventos de futuro + Propósitos u objetivos individuales y/o colectivos de los actores sociales Fuente: Adaptado del Manual de prospectiva y decisión estratégica: bases teóricas e instrumentos para América Latina y el Caribe Las tendencias e inercias históricas hacen referencia a las fuerzas del pasado que nos proyectan hacia el futuro; los eventos de futuro representan todos aquellos hechos que a pesar de tratar de prevenir todos, no podemos mapearlos todos (siendo a veces totalmente inesperados) y que sin embargo representan potenciales fuerzas de ruptura. El tercer factor son los propósitos u objetivos individuales y/o colectivos de los actores sociales los cuales son principalmente la capacidad humana para modelar su futuro. Para cumplir con describir los escenarios exploratorios de forma completa (considerando los tres factores mencionados), es necesario contar con los suficientes insumos, los cuales se han obtenido a lo largo de las diferentes etapas de la Fase de Análisis Prospectivo: • • • • • • Lista de tendencias seleccionadas Eventos de futuro Matriz de análisis estructural Clasificación de variables Situación actual de las variables estratégicas Lista de actores Para iniciar el proceso de construcción de escenario exploratorios es necesario considerar que se encuentran compuestos por dos partes: La imagen de futuro que representa la situación final al horizonte de tiempo analizado y la descripción de cómo se llegó a esa imagen de futuro a partir de una estructura básica. Finalmente, vale rescatar que la construcción de los escenarios exploratorios merece alta rigurosidad técnica; es por ello que demandará más pasos para su construcción. Paso 1: Establecer los aspectos básicos de los escenarios exploratorios Los escenarios son una descripción plausible de diversos acontecimientos que toman lugar desde el presente hasta el horizonte de tiempo seleccionado; en consecuencia, se pueden generar desde la imagen de futuro o desde el presente. • A partir de la imagen de futuro: los escenarios se generan desde el establecimiento de una situación futura, la que podría ser tanto positiva como negativa. Esta situación futura, además de ser factible de suceder, deberá reflejar el estado de cada una de las variables estratégicas en el horizonte de tiempo del análisis prospectivo. Establecida y consensuada la situación futura del sector se deberá describir cómo se llegó a esa situación; en consecuencia, se describirá cuál fue la secuencia de hechos y decisiones que se dieron, quiénes las tomaron, quiénes se resistieron y a quiénes afectaron; además, cómo se respondió ante los eventos de futuro y de qué 39 forma el entorno condicionó esta evolución. Es decir que reconstruirán la historia desde el futuro. • A partir del presente: en este caso, la construcción de escenarios inicia con la reflexión acerca de las decisiones más importantes que se podrían tomar y de los eventos que probablemente ocurrirían en el presente o en un futuro muy cercano. La idea general es responder a la pregunta ¿qué pasaría sí…? Establecidas las decisiones o eventos presentes, se describe qué consecuencias tuvieron a lo largo del tiempo; cómo afecto el entorno; qué actores intervinieron y quiénes se vieron afectados; además, cómo se respondió frente a los eventos de futuro; y finalmente cuál sería la situación futura de cada una de las variables estratégicas. Es decir que construirán una historia coherente y plausible desde el presente hasta el horizonte de tiempo del análisis. Bajo esta lógica, se pueden generar una gran cantidad de aspectos básicos que a su vez generarían la misma cantidad de escenarios exploratorios. Por este motivo, la Alta Dirección de la entidad a cargo del proceso decidirá qué aspectos básicos considerarán para cada uno de los escenarios exploratorios y si se formularán a partir de la imagen de futuro, del presente o una combinación de ambos. Búsqueda y selección de los aspectos básicos de los escenarios exploratorios Para guiar a la Alta Dirección durante la selección de los aspectos básicos de los escenarios exploratorios, se podrán usar las siguientes preguntas como referencia: • • • • ¿Qué situación futura desearía que se explique desde el presente? ¿Qué decisión trascendente podría tomarse para el sector en el presente o en el corto plazo y que se desee explorar las consecuencias en el largo plazo? ¿Qué decisión trascendente podría tomarse para el sector en el presente o en el corto plazo y que se desee explorar las consecuencias en el largo plazo de no ejecutarla? ¿Qué eventos trascendentes para el sector podrían ocurrir en el presente o en el corto plazo y que se desee explorar las consecuencias en el largo plazo? Es usual que la cantidad de propuestas de aspectos básicos, que se generan a partir de la reflexión sobre las preguntas anteriores, sobrepase la recomendada (entre 3 y 5). Será la Alta Dirección la que deberá priorizar los aspectos básicos sobre los cuales finalmente se construirán los escenarios por su importancia y transcendencia para el sector. Cualquiera que sea el camino seleccionado, la descripción de los escenarios exploratorios debe utilizar los insumos anteriormente mencionados, de forma que se incluyan en cada escenario según sea coherente con los aspectos básicos definidos. 40 Paso 2: Definición de la estructura básica de los escenarios Todos los escenarios poseen una estructura básica particular, la cual está compuesta por las cadenas de causalidad entre las variables del sistema, los actores, la situación actual, las tendencias y los eventos de futuro. a) La columna vertebral de la estructura base de los escenarios es la cadena de causalidad entre las variables. La información necesaria para este encadenamiento se encuentra en la matriz de análisis estructural, el análisis de causalidad y en la clasificación de variables. Por ejemplo si la variable 4 es una variable estratégica: 1. ¿Qué variables influyen sobre la variable estratégica? A partir de la Matriz de Análisis Estructural observamos el eje vertical correspondiente a la variable estratégica 4, para nuestro ejemplo la variable 6 y la variable 10 influyen fuertemente sobre nuestra variable estratégica. MATRIZ DE ANÁLISIS ESTRUCTURAL 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Variable 1 Variable 2 Variable 3 Variable 4 Variable 5 Variable 6 Variable 7 Variable 8 Variable 9 Variable 10 4 Variable 4 2 0 0 2 3 1 0 2 3 Con esta información podemos graficar las relaciones de la siguiente manera. V10 V4 V6 De igual forma se pueden buscar aquellas variables que influyen sobre las variables 10 y 6, sin embargo no se recomienda intentar graficar todas las relaciones sino solo las más relevantes para darle coherencia al escenario que se está desarrollando. Este gráfico se puede complementar con la información del análisis de causalidad que se realizó durante el diagnóstico. 41 Gráfico 14. Relaciones entre las variables según su rol Como se muestra en la estructura anterior, las variables estratégicas se ubican a la derecha del gráfico mientras que a la izquierda se encuentra el resto de las variables según su rol en el sistema, entre más a la izquierda se encuentre suele ser más influyente que dependiente. b) A esta cadena de causalidad se agregarán los actores identificados según las variables con las cuales se relacionen. Generalmente los actores relacionados con las variables estratégicas son aquellos que se ven afectados, mientras que los que se encuentran relacionados con las demás variables son actores que producen cambios (revisar la matriz de identificación de actores). Gráfico 15. Participación de los actores según las variables a las cuales se encuentran relacionados Existirán actores que se verán afectados negativamente o que influyen en sentido contrario a los intereses colectivos, estos están siendo representados en la gráfica anterior como una cara triste. c) A continuación, se analizará sobre qué aspectos de la cadena las tendencias seleccionadas tendrían algún impacto. 42 Gráfico 16. Influencia de las tendencias en el desarrollo del escenario La finalidad de incluir las tendencias es reconocer el contexto en el que se desarrollará el sector a lo largo del tiempo y darle coherencia a la descripción de los escenarios. Si por ejemplo una tendencia señala que la población continuará aumentando, se puede afirmar que condicionará variables como el acceso a servicios de salud o a educación. d) Finalmente se sumarán a esta estructura básica los eventos de futuro según las variables que se encuentran más relacionadas y el tiempo en el que irían apareciendo. La información necesaria para ubicar los eventos de futuro en el tiempo se obtiene a partir de la encuesta Delphi que se aplica durante el paso de Identificación y Análisis de Tendencias. A manera de ejemplo un evento de futuro podría ser una nueva crisis económica, la cual se relacionaría con variables como nivel de producción o empleo. Gráfico 17.Impacto de los eventos de futuro en el desarrollo del escenario 43 El contenido y la forma de las estructuras básicas variarán de escenario a escenario según la imagen de futuro que intente explicar o, la decisión o hecho presente que lo genere. Al ser el Planeamiento Estratégico un proceso continuo inherente a la gestión de las entidades públicas, los escenarios pueden ser actualizados a raíz de nueva información relevante o de nuevos Aspectos Básicos que se deseen explorar. Consideraciones generales para describir los escenarios Independientemente de cual sea el proceso que el equipo técnico seleccione para describir los escenarios exploratorios estos deben ser cualitativamente distintos entre sí y del escenario tendencial, pues no resultaría útil describir situaciones futuras relativamente similares. Finalmente los escenarios deben ser expresados como narraciones plausibles, las cuales deben cumplir con ciertas condiciones, como ser: • • • • • • Adecuada, significa que los escenarios deben ser consistentes, plausibles, retadores, de narración atractiva y útiles para la fase estratégica. Consistente, significa que las tendencias son compatibles con el alcance temporal del estudio del sector y que la relación entre las variables del escenario es coherente. Plausible, significa que el escenario transmite una historia convincente y que las variables se conectan de manera apropiada. Desafiantes, es decir que deben retar a los supuestos habituales. Los escenarios deben tener una narración atractiva, que permita transmitir con claridad visiones compartidas. En este sentido el título de cada escenario es un aspecto importante. Deben ayudar a plantear estrategias adecuadas Sistematización de escenarios Los escenarios óptimos, tendenciales y exploratorios, se registran en una Matriz de Escenarios, la cual contará con los datos básicos de cada una de las variables estratégicas y la situación final de cada uno de los escenarios exploratorios. De esta forma se podrá comparar su situación frente a los escenarios tendencial y óptimo. El objeto de esta comparación es la de facilitar la selección o construcción posterior del escenario apuesta. Para realizar una comparación más detallada, cada variables estratégica deberá ser normalizada del 0 al 10 para cada escenario, siendo 0 la peor situación posible de la variable estratégica y 10 correspondiente a valor en el escenario óptimo. Es decir que si se considera que una variable estratégica para un escenario específico se encuentra en una situación apenas favorable, podría ser calificado con un valor de 6 o tal vez 7. 44 V1 10 V2 10 V3 10 V4 10 V5 10 Calificación “n” Escenario exploratorio "n" Calificación Escenario exploratorio 02 Calificación Escenario exploratorio 01 Calificación Escenario tendencial Calificación Escenario óptimo Calificación Valor actual Indicadores Variables estratégicas Ítem Cuadro 18. Matriz de escenarios Adicionalmente con las calificaciones otorgadas a cada uno de los escenarios, estos se podrán comparar de forma gráfica como se muestra a continuación: Gráfico 18. Gráfico de escenarios 45 Identificación de riesgos y oportunidades El análisis de riesgos y oportunidades nos da la posibilidad de tener información que servirá para la mejor elección del escenario apuesta, así también nos permitirá diseñar procesos posteriores de seguimiento del mismo. • Riesgo: Es un evento desfavorable que no ha ocurrido aún, y de ocurrir puede afectar negativamente el cumplimiento de los objetivos estratégicos, siempre que no se tomen decisiones para disminuir o anular su efecto. • Oportunidad: Es un evento favorable que puede contribuir al cumplimiento de los objetivos estratégicos, siempre que se tomen las decisiones para su aprovechamiento. A pesar de que ambos son factores externos, es decir que son ajenas al control de los principales actores involucrados, y que no se puede prever (con exactitud) cuándo ocurrirán ni cuál sería su efecto exacto, ambos pueden ser gestionados según los propósitos que se persigan. Por cada uno de los escenarios exploratorios se obtendrá un grupo distinto de riesgos y oportunidades, que se desprenderán directamente de los elementos que lo componen. En ese sentido es necesario analizar las relaciones de causalidad, los impactos de las tendencias y de los eventos de futuro, y las decisiones de los actores involucrados que se usaron durante la construcción de los escenarios. Gráfico 19. Elementos básicos de los escenarios exploratorios 46 Con la estructura básica de cada uno de los escenarios, es más sencillo definir cuáles representan riesgos u oportunidades, ya sean decisiones que algunos actores tomen, eventos que puedan ocurrir, relaciones entre variables que pueden fortalecerse o romperse, o la magnitud del impacto del entorno a través de las tendencias. A continuación deben registrarse los riesgos y oportunidades en una matriz que permita realizar un seguimiento a los mismos. Cuadro 19. Matriz de riesgos y oportunidades Escenario Escenario "X" Escenario "Y" Ítem Riesgos 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Ítem Oportunidades 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Si el sector bajo análisis demuestra ser uno que evoluciona de forma rápida generando inestabilidad, se recomienda que se realice un análisis más profundo a través de la inclusión de “hechos precursores” de las oportunidades o de los riesgos, es decir qué eventos, factores, situaciones “vaticinarían” su advenimiento. Por ejemplo si un riesgo es una crisis inmobiliaria, un hecho precursor podría ser el aumento de incumplimiento de los pagos. De esta forma se irá construyendo un árbol de hechos precursores, el cual deberá monitorearse en el tiempo para anticipar los riesgos u oportunidades. 47 Gráfico 20. Árbol de hechos precursores 12 Por último los hechos precursores que se monitorean en el presente deben contar con un indicador para evaluar su evolución, de esta forma se podrá contar con un sistema que alertará de forma anticipada la configuración de un riesgo u oportunidad. Durante la gestión estratégica se deben monitorear constantemente los indicadores de las variables estratégicas para verificar a qué escenario se está aproximando más el sector. Por ejemplo si se aproxima más al “escenario x”, será necesario gestionar anticipadamente los riesgos del “escenario x”, y aprovechar sus oportunidades para trasladarse a otro escenario o mantenerse en el mismo de ser favorable. Los productos de esta etapa son: • Escenario óptimo • Escenario tendencial • Escenarios exploratorios • Riesgos y oportunidades de los escenarios exploratorio • De corresponder, árbol de hechos precursores para los riesgos y oportunidades 12 Tomado del curso: “Prospectiva para el Desarrollo”, impartido por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) a funcionarios del CEPLAN. 48 ETAPA 6: REDACCIÓN DEL DOCUMENTO PROSPECTIVO La redacción del Documento Prospectivo se realizará de acuerdo a la estructura siguiente: 1. 2. 3. Modelo Conceptual 1.1. Gráfica del Modelo Conceptual 1.2. Definiciones de componentes y sub componentes del modelo conceptual Identificación y Análisis de Tendencias 2.1. Listado de tendencias priorizadas 2.2. Descripción de Tendencias Priorizadas 2.3. Modelo Conceptual graficado con tendencias impactadas Identificación de Variables Estratégicas 3.1. 4. Listado de las Variables Estratégicas Diagnóstico de Variables Estratégicas 4.1. Lista de indicadores de las Variables Estratégicas 4.2. Informe de la búsqueda y análisis de información 4.3. Identificación y Análisis de Actores 5. Construcción de Escenarios 6. Identificación de Riesgos y Oportunidades 49 ETAPA 7: DIFUSIÓN DEL DOCUMENTO PROSPECTIVO Y DEL PESEM Finalizado el proceso de planeamiento estratégico para sectores, se obtienen dos producto principales: el Documento Prospectivo y el PESEM. Para servir a los propósitos para los cuales fueron creados, no es suficiente con que la entidad responsable conozca e implemente el plan, las demás entidades del estado deben también conocerlo para articular sus propios objetivos y planes según corressponda. En ese sentido una vez que se aprueban el Documento Prospectivo y el PESEM, se deben realizar una serie de acciones que tendrán como fin dar a conocer los principales resultados del análisis prospectivo y los objetivos, indicadores y metas de su PESEM. Principalmente son tres los grupos de interesados a los cuales se deben dirigir los esfuerzos de difución: 4.1. A LOS DEMÁS SECTORES Los ámbitos temáticos de los sectores no siempre están claramente definidos, por consiguiente las competencias de los ministerios suelen confluir a un mismo espacio geográfico o a una misma población. Sin embargo este fenómeno no debería ser visto como un problema o limitación, por el contrario es una oportunidad para proponer y consensuar esfuerzos de colaboración y armonización entre los objetivos y acciones estratégicas de los PESEM. Es por esto que se motiva la participación de entidades que, por sus competencias, pudieran tener alguna incidencia en el sector a pesar de que en un principio sus objetivos o enfoques sean distintos. 4.2. A LOS GOBIERNOS REGIONALES Para conseguir las metas y los obejtivos de la mayoría de los sectores, es necesaria la participación activa y la colaboración de los Gobiernos Regionales, pues son estos que ejecutarán y facilitarán muchas de las acciones estratégicas sectoriales. Además la información contenida en los Documentos Prospectivos y en los PESEM de los sectores servirán como insumo durante los procesos de formulación de los Planes de Desarrollo Regional Concertados. 4.3. A LOS ACTORES INVOLUCRADOS Para implementar exitosamente un plan se requiere gestionar adecuadamente a los actores involucrados, de manera que compartan los objetivos y acciones del plan. Esto quiere decir que se deben considerar oportunamente las opiniones de los principales actores del sector durante el proceso de planeamiento y compartir con ellos los resultados del plan, para aumentar las probabilidades de conseguir los objetivos al contar con el apoyo de estos. 50 En consecuencia, el trabajo de difusión del Documento Prospectivo y del PESEM es fundamental para el éxito del plan, y será la entidad responsable de la formulación de estos (en el caso de los sectores el ministerio rector) las encargadas de realizarlo. 51 Anexos ANEXO 1. MATRIZ DE GLOSARIO DE TÉRMINOS 13 GLOSARIO DE TÉRMINOS TÉRMINO ORIGINAL ÍTEM En este campo, coloque el término actual DEFINICIÓN PRINCIPAL DEFINICIONES SECUNDARIAS ALCANCES Y LÍMITES En este campo, En este campo, En este campo, considerar otras describa el alcance coloque la definiciones o que se le asigna al definición conceptos término y sus considerada como paralelos que límites (¿Qué es?, la principal o la complementen a la ¿Qué incluye o que mejor refleja definición abarca?, ¿Qué no el sentido del principal, si es?) término. hubiere. REDACCIÓN FINAL En este campo, redacte la frase. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Esta matriz servirá para ordenar la información disponible y formular la mejor definición para cada uno de los componentes o variables. 13 Basado en la “Matriz de ayuda para el análisis comprensivo de la definición del tema de estudio” del método MEYEP de Eduardo Balbi. 52 ANEXO 2. REGISTRO Y CALIFICACIÓN DE TENDENCIAS MATRIZ DE VALORACIÓN DE TENDENCIAS CRITERIOS PARA SELECCIONAR TENDENCIAS PERTINENCIA Valor EVIDENCIA La pertinencia es el grado de vinculación o relación que tiene la tendencia con el Sector 5 La tendencia tiene muy alta pertinencia 4 La tendencia tiene una alta pertinencia 3 La tendencia tiene una mediana pertinencia 2 La tendencia tiene poca pertinencia 1 La tendencia no es pertinente o lo es en muy escasa medida ÍTEM La evidencia hace referencia a la confiabilidad de los datos cualitativos o cuantitativos que sustentan la existencia de una tendencia Existe evidencia contundente que demuestra la existencia de la tendencia Existe evidencia que demuestra la existencia de la tendencia Existe cierta evidencia que demuestra la existencia de la tendencia Existe poca evidencia que demuestra la existencia de la tendencia No existe evidencia que demuestre la existencia de la tendencia TENDENCIAS PERTINENCIA En este campo, liste todas las tendencias encontradas. En este campo, valore la pertinencia. EVIDENCIA PUNTAJE En este campo, valore la evidencia. En este campo, se coloca el promedio de los valores de pertinencia y evidencia. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 A partir de la calificación de cada tendencia se podrán escoger aquellas con un puntaje mayor para el análisis de impactos al modelo conceptual 53 ANEXO 3. SELECCIÓN DE VARIABLES ESTRATÉGICAS SELECCIÓN DE VARIABLES ÍTEM 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 VARIABLES AMBIGUAS Y DEPENDIENTES En este campo, coloque el nombre de la variable identificada Variables 1 Variables 2 Variables 3 Variables 4 Variables 5 Variables 6 Variables 7 Variables 8 Variables 9 Variables 10 Variables 11 Variables 12 Variables 13 Variables 14 Variables 15 Variables 16 Variables 17 Variables 18 Variables 19 Variables 20 REPRESENTAN RESULTADOS En este campo, marque En este campo, marque con una X si la variable es con una X si la variable es un medio un resultado REPRESENTAN MEDIOS Las variables que representan preponderantemente resultados serán las que se escogerán como variables estratégicas. Sin embargo será decisión de la Comisión de Planeamiento la selección final de variables estratégicas 54 ANEXO 4. FICHA DE INDICADORES Nombre de Indicador : Variable: Intención del Indicador: (Qué es lo que la medición del indicador reflejará) Justificación: (Por qué se escogió este indicador para medir la variable) Unidad de Análisis: (Qué es lo que se medirá) Responsable Gestión : (Quién lo medirá) Responsable Reporte: (Quién lo publicará) Fórmula de cálculo: Unidad de Medida: Frecuencia de la medición del indicador: Periodo de Reporte del indicador: Fuente de datos: (Cómo se mide el indicador) (Cómo se expresará la medición) (Cada cuánto tiempo se mide el indicador) (Cada cuánto tiempo se publica la medición) (Dónde se encuentran los datos) (Cuál es la variable que está midiendo) Referencia de valores históricos: 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Se precisará el periodo desde el cual se cuenta con valores consistentes del indicador. Comentarios: Completar los campos permitirá comprender el indicador y su relevancia para el diagnóstico. 55 2013 Periodo y valor actual del indicador Bibliografía Balbi, E. R. (2014). Construyendo el futuro: Método MEYEP de prospectiva estratégica. Buenos Aires. Centro Nacional de Planeamiento Estratégico. (2014). Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico - Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico. Lima, Perú: Editora Diskcopy S.A.C. Fuerth, L., & Faber, E. (Octubre de 2012). Anticipatory Governance: Practical Upgrades. Godet, M. (1995). De la anticipación a la acción: Manual de prospectiva y estrategia. México D.F.: Ediciones Alfaomega S.A. Landeta, J. (1999). El método Delphi. Barcelona: Editorial Ariel S.A. Máttar, J., & Perroti, D. (2014). Planificación, prospectiva y gestión pública. Santiago de Chile: CEPAL. Medina, J., & Ortegón, E. (2006). Manual de prospectiva y decisión estratégica: bases teóricas e instrumentos para América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: Naciones Unidas. Medina, J., Becerra, S., & Castaño, P. (2014). Prospectiva y política pública para el cambio estructural en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: Naciones Unidas. Michel, G. (2000). La caja de herramientas de la prospectiva estratégica. Paris. Michel, G., & Philippe, D. (2011). La prospectiva estratégica para empresas y territorios. UNESCO. Miklos, T., & Tello, M. (2007). Planeación Prospectiva: Una estrategia para el diseño del futuro. México D.F. : Editorial Limusa S.A. The Millennium Project. (s.f.). Scenarios. En J. Glenn, & T. Gordon (Edits.), Futures Research Methodology Version 3.0. The Millennium Project. 56
