Criterios para la delimitación de unidades de gestión ambiental en

Criterios para la delimitación de unidades de gestión ambiental
425
Criterios par a la delimitación de
unidades de gestión ambiental en
el ordenamiento ecológico del
territorio costero del estado de
Yucatán
Ana García de Fuentes,* Alfonso Munguía Gil,**
Jorge Euán Ávila,** María de los Ángeles Liceaga***
Introducción
Este trabajo es el resultado de la reflexión sobre la problemática de delimitar y
normar espacios para fines de planeación y parte de la experiencia concreta en
la elaboración del Programa de Ordenamiento Ecológico del Territorio Costero
del Estado de Yucatán (POETCY) realizado por miembros del sector académico local. El Programa fue decretado el 31 de julio de 2007 bajo el número 801
en el Diario Oficial del Estado.
Una característica específica de los ordenamientos ecológicos es que la normatividad que proponen se aplica de manera diferencial en el territorio; por ello la
delimitación de la zona a ordenar, de las unidades ambientales y de las Unidades
de Gestión Ambiental (UGA) debe realizarse con gran rigor y criterios explícitos.
El objetivo de este trabajo es presentar los criterios y la metodología seguida para
establecer los límites de las Unidades de Gestión en el POETCY, como un aporte
*
Centro Peninsular en Humanidades y Ciencias Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México, Mérida, Yucatán, México.
** Instituto Tecnológico de Mérida, Mérida Yucatán, México.
*** Centro de Investigación y de Estudios Avanzados, CINVESTAV-Mérida, Mérida,
Yucatán, México.
425
426
Ordenamiento ecológico y territorial en zonas costeras
dada la relativa ambigüedad que subyace tras los conceptos generales de paisaje y
sobre todo de regionalización en los términos de referencia.
La reflexión de este trabajo es responsabilidad exclusiva de los autores, quienes hacen público reconocimiento de que la construcción del Programa es resultado de un trabajo colectivo en el que participaron 130 investigadores de
cinco instituciones académicas del estado.
Marco de referencia
Ordenar el espacio con el objetivo de facilitar su utilización y la conservación
de sus recursos y ecosistemas requiere de la delimitación de unidades territoriales relativamente homogéneas, de acuerdo con uno o más criterios, al interior
de una porción territorial mayor bien definida. Este proceso conocido como
regionalización consiste en establecer límites al territorio los que, de acuerdo
con Brenner et al. (2005), permiten construir una visión espacial, que cuando
es compartida y aceptada facilita desarrollar criterios para establecer los usos,
resolver y anticipar los conflictos y facilitar el proceso de toma de decisiones.
Massiris (2001) en las guías metodológicas elaboradas por la Sedesol y el
Instituto de Geografía/ UNAM para el desarrollo de OT (Palacio y Sánchez
2001), plantea que en cada porción del territorio existen “condiciones particulares de organización y funcionamiento, de posición en el sistema económico, en
la visión del mundo, en sus potencialidades, limitaciones y problemas y, en consecuencia, se les debe dar un manejo ajustado a sus particularidades, buscando
aprovechar al máximo las potencialidades, superar las limitaciones y resolver
los problemas”. Es por ello que se sugiere que las políticas y planes de OT no
pueden ignorar esta diversidad de regiones para indicar en cada una de ellas las
estrategias y proyectos más apropiados.
Los OT, como instrumentos de planeación, se han caracterizado por la aplicación diferencial en el territorio de su normativa; por esta razón el proceso de
regionalización es una de las herramientas indispensables para la construcción
del modelo.1 Negrete y Bocco (2009) plantean ante esta necesidad, que
1
Además de la regionalización, las otras herramientas que caracterizan los ordenamientos son su construcción participativa y el análisis cartográfico utilizando los sistemas de información geográfica.
Criterios para la delimitación de unidades de gestión ambiental
427
la representación de variables no opera sobre regiones definidas a priori, más
bien se trata de la construcción de unidades territoriales a partir de grupos de
variables cuya presencia e interrelación con las demás diferencian los espacios
conformados. El proceso de regionalización, o más simplemente, de definición
de unidades ambientales relativamente homogéneas, de manera jerárquica,
multi-escalar, responde a este planteamiento.
Estos autores destacan la complejidad de estas relaciones tanto en la descripción de los procesos ambientales, como en la de la interacción sociedad-naturaleza y en el propio análisis integrado de las variables seleccionadas.
Con este mismo propósito, en las guías metodológicas antes citadas se plantea que a “diferencia de la planificación sectorial, 2 el Ordenamiento Territorial
concentra su atención en el territorio, en la armonización de los usos del suelo
que coexisten en el mismo, cayendo, por tanto, en el ámbito de la planificación física”. Según este documento (citando a Pujadas y Font, 1998) se trata de
“ordenar de una manera global o integral el territorio, descomponiéndolo en
unidades más pequeñas según criterios de homogeneidad o funcionalidad, asignando usos del suelo específicos a cada una de estas unidades y definiendo sus
elementos estructurantes”. Complementa esta visión la propuesta de Forman
(1990), quien define a la región como un mosaico de ecosistemas cuya estabilidad es el elemento clave para la sostenibilidad regional. Usando esta definición
es importante identificar fronteras de áreas que aparentemente operan como
una región y pueden tolerar cambios sin perder su funcionamiento.
El proceso de regionalización generalmente parte de la delimitación de la porción territorial de interés. Euán y Cuevas (2009) presentan algunas de las principales aproximaciones sugeridas para determinar los límites de la gran región
con énfasis en la zona costera; destacan propuestas que priorizan elementos tales
como: a) el concepto de proximidad a la línea litoral, a partir de una distancia fija
hacia tierra y hacia el mar; b) el relieve a través de isohipsas y batimetría (isolí
2
Concentra su atención en la distribución territorial de una determinada variable o
función. Domina la óptica del sector sobre la óptica del territorio e incluye la planificación de infraestructuras, equipamientos colectivos, medio ambiente y actividades
económicas.
428
Ordenamiento ecológico y territorial en zonas costeras
neas de elevación y profundidad); c) límites de cuencas (parteaguas creados por la
topografía); d) fronteras debido al tipo de cobertura del suelo (ecotonos); y e) límites administrativos [fronteras estatales o municipales, Zona Federal Marítimo
Terrestre (Zofemat), el mar territorial, la Zona Económica Exclusiva (ZEE)].
El proceso continúa para la delimitación de las regiones, con criterios biofísicos, sociales y económicos diversos y utilizando herramientas para la sobreposición de mapas, aspecto que con la tecnología actual de los sistemas de
información geográfica (SIG), la utilización de procedimientos como el análisis
multicriterio y el acceso a bases de datos espaciales, se ha facilitado grandemente (Euán y Cuevas, 2009, Portman, 2007). En las guías metodológicas, y de
acuerdo con la escala geográfica, se plantean cinco niveles de región:
1. Zona, dominio - Unidad de quinto orden para escalas 1:4 000 000 1:10 000 000
2. Complejo regional - Unidad de cuarto orden 1:500 000 - 1:1 000 000
3. Subprovincias región natural - Unidad de tercer orden 1:50 0001:100 000
4. Paisaje geomorfológico - Unidad de segundo orden 1:50 000-1:10 000
5. Faceta, geofacie - Unidad de primer orden 1:1 000- < 1:10 000
Para cada uno de estos taxones, además de la escala cartografiable, se incorporan criterios sobe la geología y el relieve, el clima, criterios de caracterización
y niveles de planeación.
Por su parte, el Comité Mixte (1997) plantea que los parámetros utilizados para la delimitación de unidades deben basarse en las características más
permanentes de la naturaleza, aquéllas no modificadas por causas tales como
incendios, plagas, talas, etc., y que son los elementos de base para la organización espacial del medio natural y reflejan las perspectivas de su utilización en
relación con la productividad y con las actividades de ordenamiento. Estas características suministran una base común de información ecológica que permite
la gestión integrada del conjunto de los recursos.
Con un enfoque de integralidad, los aspectos socioseconómicos, poblacionales y culturales han sido crecientemente incorporados al proceso, desde aspectos
de oferta y demanda, el crecimiento de la población, los conflictos por el uso del
territorio y prácticas tradicionales, entre otros muchos factores. Para ello, mé-
Criterios para la delimitación de unidades de gestión ambiental
429
todos cartográficos, de SIG y talleres facilitan la determinación del potencial y
aptitud del suelo, de la producción de bienes y servicios, de conflictos, de aprovechamientos de subsistencia, etc. En el caso de los ordenamientos ecológicos es
esencial incorporar al análisis las regiones de conservación para la protección de
la biodiversidad, el mantenimiento de los servicios ambientales y la restauración
ambiental para el aprovechamiento sustentable, entre las principales políticas.
Identificadas las regiones y su política, una descripción de sus características y la visión de desarrollo futuro a través de la construcción de un escenario,
constituyen los elementos para establecer los criterios de regulación ecológica
que acompañan a cada una de las regiones. En la construcción de estos criterios, diversos principios y herramientas generales de control han sido utilizados.
En el caso de los principios, una lista amplia es propuesta en la Agenda 21 que
orientan el control de las regiones; entre ellos figuran el principio precautorio,
el de equidad, sobre pagos por contaminación y la protección de zonas sensibles;
una descripción amplia de ellos puede encontrase en Key y Alder (2005) y en
Cicin-Sain y Knetch (1998).
Las particularidades de la zona costera, como señalan Negrete y Bocco
(2009), obligan a introducir criterios muy específicos en relación con el uso
de playas, las amenazas por la elevación del nivel del mar, la erosión de playas y la conservación de la vegetación de dunas, así como la construcción de
infraestructura en zonas de humedales, el crecimiento de las zonas urbanas
en islas de barrera, la protección de vegetación, el aprovechamiento de los
recursos, el establecimiento de líneas de construcción y zonas de amortiguamiento, la construcción elevada de carreteras y andadores, el tipo y densidades de construcción, aspectos que a diferencia de otras normativas y ante la
velocidad de los desarrollos tecnológicos, imponen retos a su implementación y actualización.
Con base en lo anterior, y a partir de la experiencia concreta de elaboración
del POETCY, se fueron construyendo los criterios para la delimitación de unidades territoriales y de la normatividad para ordenar el espacio costero con un
enfoque ecológico, estableciendo los usos y la conservación de los ecosistemas
y recursos. De las diversas alternativas, se optó por: a) utilizar un enfoque ecosistémico y de proximidad al considerar a los humedales como criterio de delimitación de la zona de estudio; b) regionalizar bajo el criterio de homogeneidad
relativa en los procesos bio-físicos para la definición de las unidades ambien-
430
Ordenamiento ecológico y territorial en zonas costeras
tales; c) utilizar los niveles de conservación y fragilidad para su subdivisión en
Unidades de Gestión, respetando el marco político administrativo y los decretos de ANP, y d) utilizar un conjunto de principios y herramientas de manejo
para construir los criterios de regulación ecológica.
Metodología
Desde el punto de vista del relieve, el territorio costero abarca prácticamente
todo el estado de Yucatán, sin embargo, para los fines de su ordenación se consideró como espacio costero únicamente una franja de 20 km tierra adentro a
partir de la línea litoral. Los criterios para esta delimitación fueron: que en esta
franja se localiza, además del cordón de dunas litorales, la zona de humedales,
y que esa distancia permite protegerla con una pequeña porción no inundable
como espacio de amortiguamiento; desde el punto de vista social, el modo de
vida predominante se relaciona con las actividades vinculadas al litoral: pesca
ribereña, lagunar y de mediana altura; extracción de sal y turismo de sol y playa.
Este territorio está integrado por los trece municipios costeros y por la parte
ubicada en esa franja de otros diez municipios colindantes.3
Es importante destacar que este límite permitió centrar el estudio en la problemática litoral, ya que de considerarse completos los grandes municipios, la
diversidad de actividades y problemas, y el propio peso del poblamiento, hubieran sido una limitante para el diagnóstico específico de la realidad costera; sin
embargo, el considerar solo parte de algunos municipios implica el desarrollo
de un proceso de adopción e implementación distinto al de los ordenamientos
municipales.
Otra característica es la incorporación de una franja marina de 10 km a
partir del litoral, en la que se estudiaron calidad del agua, biodiversidad y contaminación, en particular en los primeros 200 m. Su inclusión tuvo un carácter
contextual para lograr una comprensión integral de los procesos costeros, ya
que su ordenamiento, al igual que el de los recintos portuarios y zonas urbanas,
corresponde a otras instancias gubernamentales.
3
En el caso de los municipios de Hunucmá y Tizimín solo se incluyó la franja de 20 km,
quedando fuera del estudio el resto de sus territorios y, específicamente, sus cabeceras
municipales.
Criterios para la delimitación de unidades de gestión ambiental
431
La delimitación de las unidades ambientales se estableció a partir de los límites físicos de los paisajes naturales, entendidos como unidades con procesos
biofísicos de funcionamiento similares. Para ello se diferenciaron y ubicaron
cartográficamente los principales procesos físicos y biológicos, se analizó su
interdependencia y la manera en que incide en ellos la acción del hombre; estos
elementos permitieron diferenciar cinco tipos de paisajes para el territorio costero en estudio:4
1 Islas de barrera, formadas como consecuencia del transporte marino de sedimentos.
2 Cuerpos lagunares costeros permanentemente inundados.
3 Manglares, petenes y blanquizales, cuya sobrevivencia depende del flujo natural de agua dulce. Los blanquizales pueden ser formaciones naturales o
resultado de la alteración del hábitat de los manglares.
4 Sabana y selva inundable, formada por pastizal inundable con presencia dominante de gramíneas y ciperáceas, y porciones de selva baja inundable.
5 Selvas, cuya vegetación original está integrada por selva baja caducifolia y, al
oriente, por selva mediana subperennifolia; sin embargo, un alto porcentaje
está constituido actualmente por vegetación secundaria o dedicada a actividades agropecuarias.
La delimitación de las UGA se estableció a partir de dos criterios: el mayor
o menor grado de fragilidad y conservación presente en porciones específicas de
cada paisaje y los límites municipales y administrativos.
Se identificaron territorios específicos de mayor fragilidad o requeridos para
la conservación. Se partió de los territorios incorporados en los decretos de
las Áreas Naturales Protegidas (ANP) y que gozan de reconocimiento internacional al ser sitios Ramsar. Se consideró también la propuesta del Corredor
Biológico Mesoamericano que incorpora a los humedales de la zona como una
porción crítica de la viabilidad a largo plazo de la flora y la fauna regional. Por
su naturaleza de interfase y por el embate marino, se consideró una fragilidad
mayor sobre las islas de barrera, en particular en sus porciones más angostas,
4
Si bien el nombre prioriza un elemento, es el conjunto de procesos lo que define el
paisaje, incluyendo la acción del hombre y los grados de alteración.
432
Ordenamiento ecológico y territorial en zonas costeras
que decrece conforme se avanza hacia tierra adentro, sin olvidar la fragilidad
del acuitardo y la conservación del acuífero.
Como segundo aspecto se consideraron los límites municipales, urbanos
y de los recintos portuarios como elementos determinantes de la competencia
político-administrativa.
Por último, pero no por ello menos importante, los aspectos sociales se consideraron a partir de una serie de principios fundamentales en el debate actual sobre
el desarrollo sustentable (Kay y Alder 2005; Cicin Sain y Knetch 1998; Agenda
21, 1992) de los que se destacan algunas particularidades en su aplicación: a) la
equidad, que además de intra e intergeneracional, se considera de manera explícita en la aplicación territorial de los criterios de regulación ya que, cuando
los procesos y la fragilidad de los ecosistemas se encuentran en circunstancias
similares, se les aplicarán criterios de regulación similares independientemente
de los actores involucrados; b) la internalización de los costos ambientales como
una herramienta para ampliar las opciones de uso con la adopción de alternativas
tecnológicamente adecuadas; c) la seguridad alimentaria de la población local y
la mejora en sus condiciones de vida, como parte del derecho al desarrollo.
Con estos elementos se delimitaron las UGA que se clasificaron tipológica
y jerárquicamente. A cada tipo de UGA corresponden determinados criterios, y
éstos van de mayor a menor restrictividad de acuerdo con la posición jerárquica
que ocupan en términos de fragilidad y necesidad de conservación.
La definición de los criterios de regulación ecológica están relacionados con
cuatro aspectos: construcción de infraestructura, uso del suelo, emisión de residuos y conservación de la biodiversidad. Estos criterios buscan enfrentar los
principales problemas ambientales reconocidos en la costa:
1 La erosión de la isla de barrera muy angosta, deforestada y sometida al embate de tormentas tropicales, nortes y huracanes. Se busca contribuir a la
estabilidad de la barra contrarrestando los principales factores de riesgo antropogénico.
2 La penetración de la cuña salina. El acuífero en la costa es muy somero y
sus complejos procesos no están suficientemente estudiados; por ello debe
prevalecer el principio de precautoriedad en la extracción de agua.
3 La contaminación del manto freático, por las actividades realizadas en la costa
y en el interior del estado y la ausencia de sistemas eficientes de tratamiento.
Criterios para la delimitación de unidades de gestión ambiental
433
4 La contaminación del acuífero edáfico, ya que esta delgada lámina que subyace al acuitardo vierte directamente sobre las lagunas costeras.
5 La afectación de la vegetación de los humedales por relleno o por ruptura de
los flujos de agua.
6 La pérdida de diversidad biológica por sobrexplotación, cambio de uso y
fragmentación del hábitat.
7 La problemática social y ambiental derivada de la sobrexplotación de las
pesquerías y el crecimiento de demandas por el sector turístico.
El lenguaje cartográfico fue la herramienta metodológica utilizada para integrar información, interpretarla y establecer relaciones, y contribuyó a la comunicación multi e interdisciplinaria; se partió de los campos del conocimiento
cercanos, hasta transitar al difícil campo de interacción entre las disciplinas
sociales, físicas y biológicas. A través de la cartografía se respondió a uno de los
mayores retos de esta necesaria integración disciplinaria, el de lograr una interpretación no subordinada de las relaciones entre procesos sociales y naturales.
La realización de talleres fue una parte sustancial del proceso; como parte del enfoque participativo se realizaron, en los municipios costeros, talleres
que permitieron regresar la información analizada y convertida en un “conocimiento experto”, para confrontarla con la realidad a través de su discusión y
adecuación con los sectores representantes de los usuarios de la región y de su
población. Los mapas de síntesis, y particularmente el mapa y la matriz de geosistemas antropogénicos, cuyo fondo son los paisajes antes mencionados, sobre
los que se ubican las actividades económicas, así como los principales conflictos
por el uso de los recursos, fueron la herramienta que permitió la socialización
del conocimiento y la retroalimentación entre el sector académico y los actores
locales.
Resultados
Delimitación del área de estudio. El área de estudio (figura 1) se delimitó a
partir de un criterio de proximidad y abarca una franja de 20 km tierra adentro
a partir de la línea litoral del estado de Yucatán y una franja marina de 10 km.
La superficie terrestre es de 6 468 km², de los cuales 2 143 km 2, equivalentes
al 33%, son humedales. El 31% de este territorio (2 023.73 km 2) se encuentra
434
Ordenamiento ecológico y territorial en zonas costeras
Figura 1. Delimitación del área de estudio, límites terrestre y marino, división
municipal y áreas naturales protegidas.
Límites
Campeche
Zona de estudio marino
Zona de estudio terrestre
Límites (ANP)
Terminal remota
bajo estatus de protección en dos reservas de la biosfera, Celestún (333.3 km 2)
y Río Lagartos (577.8 km 2), y dos reservas estatales, El Palmar (495.6 km 2) y
Ddzilam (617.03 km 2). Desde el punto de vista político-administrativo el área
está integrada por once municipios costeros completos (Celestún, Dzilam de
Bravo, Dzemul, Dzidzantún, Ixil, Progreso, Río Lagartos, San Felipe, Sinanché, Telchac Puerto y Yobaín), la parte costera de otros dos municipios litorales
(Hunucmá y Tizimín) y una parte de otros diez municipios adyacentes (Baca,
Chicxulub Pueblo, Dzilam González, Mérida, Mocochá, Motul, Panabá, Telchac Pueblo, Tetiz, y Ucú).
Delimitación de Unidades Ambientales. A partir del concepto de paisaje y utilizando como criterio rector los procesos bio-físicos, integrados a través de procesos morfoedafológicos, se establecieron cinco grandes unidades paisajísticas a
las que denominamos: islas de barrera, cuerpos lagunares costeros, humedales
(manglares, petenes y blanquizales), sabanas (selva baja inundable y pastizal
inundable) y selvas (baja caducifolia y mediana subperennifolia). Estos paisajes
se desarrollan en franjas paralelas a la línea litoral (figura 2).
Delimitación de Unidades de Gestión Ambiental (UGA). Considerando las unidades ambientales y los límites político-administrativos se analizaron factores
de fragilidad, grado de conservación, zonificación de las ANP, uso urbano y
portuario y problemáticas y conflictos en el uso de los recursos, que dieron
como resultado un total de 268 Unidades de Gestión Ambiental (UGA). De
Criterios para la delimitación de unidades de gestión ambiental
435
Figura 2. Paisajes naturales.
éstas, 102 se ubican en las ANP; 27 corresponden a zonas urbanas y 12 a los
recintos portuarios.
Las UGA se clasificaron en cinco niveles jerárquicos como base para la aplicación sistemática e igualitaria de los criterios de regulación ecológica. Esta
jerarquía reconoce los factores señalados en el párrafo anterior, incluyendo la
diferencia que implica estar ubicada o no en una ANP. Estos niveles se identifican con las letras C para enfatizar la orientación hacia la conservación y AP
para una orientación de aprovechamiento sustentable; los números indican el
mayor o menor peso que tienen estas orientaciones generales:
• C1: Conservación sin ningún tipo de aprovechamiento (corresponde a zonas núcleo de ANP).
• C2:
Conservación con aprovechamiento mínimo.
• C3:
Conservación con aprovechamiento de muy baja intensidad.
436
Ordenamiento ecológico y territorial en zonas costeras
• AP1: Aprovechamiento sustentable de baja intensidad.
• AP2:
Aprovechamiento sustentable de intensidad media.
Se consideró que la región no permite aprovechamiento de alta intensidad.
La restauración, categoría que por su naturaleza es transitoria, es complementaria a unidades de aprovechamiento o de conservación. En la tabla 1 se presenta la distribución de las UGA por municipio, tipo y nivel.
Criterios de Regulación Ecológica. Los elementos rectores en la determinación
de los criterios de regulación ecológica son: el reconocimiento de los procesos
naturales determinantes en el funcionamiento natural de cada paisaje natural
y de la forma en que el uso social puede afectarlos. Así, se consideraron cuatro
aspectos: construcción de infraestructura, actividades y usos del suelo, emisión
de residuos y conservación de la biodiversidad. Con un total de 69 criterios, se
regularon estos aspectos para cada UGA. De estos 69 criterios se seleccionaron
para presentar en este trabajo, aquéllos que por sus características han generado
un debate (tabla 2).
Modelo de ordenamiento
La distribución espacial de las UGA (figura 3) sobre los paisajes naturales clasifica a la costa de acuerdo con la política definida en cada una de las UGA las
lagunas costeras fueron ordenadas usando las mismas políticas ambientales.
En las páginas siguientes se muestran, a manera de ejemplo y con mayor detalle, las UGA de los municipios de Celestún (figura 4) y Progreso (figura 5).
Discusión y conclusiones
Para ordenar el espacio con un enfoque ecológico que permita la utilización y
la conservación de los ecosistemas y recursos, fue necesario definir los criterios
para delimitar las unidades ambientales primero y, a partir de ellas, las UGA.
Diversos autores proponen metodologías e indicadores para estas regionalizaciones con similitudes pero con diferencias, cuyas ventajas no siempre han sido
discutidas. A partir de la experiencia realizada, se considera que el criterio de
proximidad fue el más adecuado para la definición del territorio costero a ordenar. Por su parte, la homogeneidad relativa debe primar para la definición de
Criterios para la delimitación de unidades de gestión ambiental
437
unidades ambientales en este enfoque ecológico, sin negar la validez de utilizar
criterios funcionales en ordenamientos territoriales y particularmente urbanos,
como señalan Pujadas y Font (1998).
En cuanto a la definición de unidades ambientales, se parte de Forman (1990)
y de los planteamientos del Comité Mixte (1997). Se consideró que los procesos
bio-físicos y, particularmente los geomorfológicos, son los elementos prioritarios
en su definición; sin embargo, al partir del concepto de paisaje se consideran estos
procesos en su integridad socio-ambiental. Sobre estas unidades ambientales se
ubicaron en escala 1:50 000 los procesos antropogénicos, lo que permitió vincular
el uso del suelo con las características del funcionamiento bio-físico.
Existen propuestas más o menos explícitas de criterios para delimitar las UGA
en las que prevalecen, por una parte, los conceptos de potencialidad, aptitud y
habitabilidad del territorio, y, por otra, la búsqueda de consensos para su definición mediante un mecanismo participativo. En relación con el primer aspecto,
en este proyecto se elaboraron los mapas que brindaron elementos importantes
para identificar usos del suelo compatibles e incompatibles; sin embargo, para la
definición de los límites, los criterios fundamentales partieron del grado de conservación y la fragilidad de cada porción del territorio dentro del paisaje, ya que
el objetivo fue mantener la estabilidad en el funcionamiento natural del sistema.
Estos criterios permiten llegar a un mínimo de unidades relativamente homogéneas, a diferencia de lo prevaleciente en gran número de ordenamientos donde se
fragmenta el territorio en una gran cantidad de unidades cuyas diferencias son
difíciles de reconocer para la definición de las normas regulatorias.
En relación con el segundo aspecto, la limitada participación social y el peso
que tienen algunos sectores de interés, llevan a que no sea posible lograr una
equidad en la definición de límites y criterios, lo que en la práctica se traduce en
la vinculación de éstos con los límites de la propiedad de la tierra. En este caso
se partió del principio de equidad sustentado en la Agenda 21, considerando
que esta equidad, además de intra e intergeneracional, debe prevalecer en términos de los procesos y características naturales de los territorios (a condiciones
similares criterios similares).
Otra de las características que particularizan este ordenamiento es el clasificar las UGA de acuerdo con el peso que se da a la conservación, partiendo
de la preservación hasta llegar a mayores niveles de aprovechamiento, lo que se
expresa en una tipología de carácter jerárquico que define la aplicación de los
0
0
4
2
0
0
0
0
0
0
0
3
Celestúm
Hunucmá
Progreso
Ixil
Dzemúl
Telchac
Puerto
Sinanché
Yobaín
Dzidzantún
Dzilam
de B.
2
0
0
0
0
0
1
0
ANP
Municipio
Rest
C1
Tipo de
UGA
3
0
0
0
0
0
0
0
2
4
Total
1
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5
2
4
3
3
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2
0
ANP
No
C2
10
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0
0
0
0
0
0
4
6
ANP
2
1
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0
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0
2
0
Rest
11
4
5
2
4
3
3
4
6
6
Total
3
3
3
3
6
5
1
4
3
1
No
ANP
C3
5
0
0
0
0
0
0
0
1
5
ANP
1
0
0
1
1
1
0
2
0
1
Rest
8
3
3
3
6
5
1
4
4
6
Total
2
1
3
3
3
2
2
8
2
0
ANP
No
AP1
0
0
0
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0
0
0
0
0
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ANP
0
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0
1
0
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1
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Rest
2
1
3
3
3
2
2
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2
2
Total
0
1
2
1
0
1
1
1
1
1
ANP
No
AP2
1
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2
2
1
1
1
0
0
0
ANP
No
0
0
0
0
0
0
0
5
2
1
ANP
Urbano
Tabla 1. Distribución por municipio, tipo y nivel jerárquico, de las Unidades de Gestión Ambiental.
Ubicación
Costeros
1
0
1
0
1
0
0
3
0
0
ANP
No
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
ANP
Portuario
26
11
16
11
15
12
8
25
18
21
Total
438
Ordenamiento ecológico y territorial en zonas costeras
Colindantes
Costeros
Ubicación
0
0
0
0
0
0
Ucú
Merida
Chicxlub
Pbl.
Mocochá
Baca
Motúl
8
Tizimin
29
7
Ría
Lagartos
0
5
San
Felipe
Total
ANP
Municipio
Tetíz
C1
Tipo de
UGA
0
0
0
0
0
0
0
9
2
3
1
Rest
Tabla 1. Continúa.
0
0
0
0
0
0
0
29
8
7
5
Total
1
0
0
0
0
1
1
29
1
0
0
ANP
No
C2
0
0
0
0
0
0
0
38
4
8
6
ANP
0
0
0
0
0
0
0
21
2
2
6
Rest
1
0
0
0
0
1
1
67
5
8
6
Total
1
0
0
0
0
1
0
35
1
1
1
No
ANP
C3
0
0
0
0
0
0
0
19
3
3
2
ANP
0
0
0
0
0
0
0
8
1
0
0
Rest
1
0
0
0
0
1
0
54
4
4
3
Total
1
1
1
1
2
1
1
29
1
1
1
ANP
No
AP1
0
0
0
0
0
0
0
3
0
1
0
ANP
0
0
0
0
0
0
0
5
0
0
0
Rest
1
1
1
1
2
1
1
32
1
2
1
Total
1
1
1
1
1
1
1
13
2
1
1
ANP
No
AP2
0
0
0
1
1
0
0
11
1
0
0
ANP
No
0
0
0
0
0
0
0
23
1
2
1
ANP
Urbano
0
0
0
0
0
0
0
6
0
0
0
ANP
No
0
0
0
0
0
0
0
12
1
2
1
ANP
Portuario
4
2
2
3
4
4
3
230
23
26
18
Total
Criterios para la delimitación de unidades de gestión ambiental
439
C1
ANP
0
0
0
0
29
Tipo de
UGA
Municipio
Telchac
Pueblo
Dzilam
González
Panabá
Total
Total
9
0
0
0
0
Rest
Tabla 1. Continúa.
Ubicación
Costeros
Colindantes
29
0
0
0
0
Total
33
4
1
0
0
ANP
No
C2
38
0
0
0
0
ANP
21
0
0
0
0
Rest
71
4
1
0
0
Total
40
5
0
2
1
No
ANP
C3
20
1
0
1
0
ANP
8
0
0
0
0
Rest
60
6
0
3
1
Total
41
12
2
1
1
ANP
No
AP1
3
0
0
0
0
ANP
5
0
0
0
0
Rest
44
12
2
1
1
Total
25
12
1
3
1
ANP
No
AP2
15
4
0
1
1
ANP
No
23
0
0
0
0
ANP
Urbano
6
0
0
0
0
ANP
No
12
0
0
0
0
ANP
Portuario
268
38
4
8
4
Total
440
Ordenamiento ecológico y territorial en zonas costeras
Criterios para la delimitación de unidades de gestión ambiental
441
Tabla 2. Criterios de regulación ecológica sujetos a debate.
Criterio
No.
5,6,7
10
11
19 y 20
Descripción
Con base en el principio de precautoriedad, la extracción de agua para
abastecer la infraestructura de vivienda, turística, comercial, industrial
o de servicios, se limita a un máximo de 2 l/seg (para UGA C3), 5
l/seg (para UGA AP1, y 16 l/seg (para UGA AP2), en todos los casos
con pozos ubicados a distancias mínimas de 500 m entre sí. Este criterio podría incrementarse hasta 10, 15, 20 l/seg, respectivamente, si se
demuestra con un estudio geohidrológico detallado del predio que la
capacidad del acuífero lo permite; en este caso, la autorización deberá
supeditarse a que se establezca un sistema de monitoreo con registro
continuo del acuífero y a la inscripción y participación activa del usuario en el Consejo de Cuenca de la CNA.
No es recomendable la creación de núcleos de población, ni la expansión de los existentes más allá de los límites previamente establecidos
en su Ordenamiento Urbano.
Queda prohibida la construcción de bardas. Cuando se requiera delimitar los terrenos particulares y los bienes nacionales que hubieren
sido concesionados, previa autorización de la autoridad competente,
esta delimitación será con seto vivo, albarrada, o alambre de púas, y
de baja altura, que garanticen el libre tránsito de las especies y que no
fragmenten el ecosistema (para UGA C3 y AP1).
No se autoriza la edificación de hoteles, condominios, villas, casashabitación, desarrollos habitacionales y urbanos, piscinas, restaurantes,
instalaciones de comercio y servicios en general, marinas, muelles ni
calles, en una franja de 60 m desde la línea de costa (20 m de ZOFEMAT y 40 m de protección de la primera duna). Se exceptúa de este
criterio la instalación de estructuras que no requieran de cimentación y
que sean desmontables y fácilmente removibles. Estos criterios aplican
también a los permisos para ampliación, remodelación, o reconstrucción de edificaciones preexistentes.
442
Ordenamiento ecológico y territorial en zonas costeras
Tabla 2. Continúa.
Criterio
No.
Descripción
51
No se permite la extracción industrial de material pétreo. Esta zona
es apta para la extracción artesanal de piedra sin uso de maquinaria de
excavación ni explosivos (para UGA C3 y AP1).
43
La construcción de nuevas vialidades debe realizarse sobre pilotes.
52
Se prohíbe la construcción de campos de golf (para UGA C3 y AP1).
Figura 3. Mapa de paisajes con UGA .
criterios de regulación ecológica. Es importante, en este sentido, señalar que
la restauración, por su carácter temporal, es una política a aplicar en cualquier
UGA que la requiera y no un tipo dentro de la clasificación.
A partir del decreto del ordenamiento surge una serie de cuestionamientos
que han generado un amplio debate en el estado, mismo que ha contribuido a
su difusión y apropiación por amplios sectores de la población, al mismo tiempo
que se mantienen las demandas para su modificación. El análisis de algunas de
Criterios para la delimitación de unidades de gestión ambiental
443
Figura 4. Distribución de UGA del municipio de Celestún.
estas demandas permite ejemplificar los aciertos así como las limitaciones, en
este caso relacionadas con la definición de los límites territoriales y los criterios
de regulación, de este ordenamiento:
1. E
l ordenamiento estableció un límite de 60 m de distancia a la línea litoral
para la construcción en la playa. Esta línea se incrementa a 40 m en zona de
preservación, que actualmente se limita a la zona federal, y tiene por objeto
mantener la funcionalidad del sistema duna-playa. Es importante mencionar que este aspecto ha sido el más difundido y comentado en la prensa, ya
que afecta al mercado inmobiliario de segunda residencia, que en el caso de
esta costa se encuentra en franco desarrollo. Cabe aclarar que este criterio,
al no ser retroactiva la ley, no afecta a las construcciones existentes y se complementa con criterios que permiten alternativas constructivas para aquellos
444
Ordenamiento ecológico y territorial en zonas costeras
Figura 5. Distribución de UGA del municipio de Progreso.
terrenos comprados antes del decreto, y cuyas dimensiones no permitan respetar la línea de construcción.
2. Otro aspecto relacionado con lo anterior es la restricción a construir campos de golf y sus desarrollos inmobiliarios asociados en las islas de barrera
y zonas inundables, considerando las implicaciones de éstos en el consumo
de agua para riego, la contaminación por el uso de herbicidas, el peligro
de ruptura del acuitardo en la construcción de los lagos, y la desecación de
humedales con la consiguiente alteración a todas sus funciones. Los campos de golf pueden construirse sobre el paisaje de selva, dejando una zona
de transición de 100 m al límite del humedal. Este aspecto ha sido muy
controversial, dada la política del gobierno estatal de impulso a la actividad
golfística en el contexto de un turismo internacional especializado tanto de
segunda residencia como de cruceros.
Criterios para la delimitación de unidades de gestión ambiental
445
3. En relación con el consumo de agua, el riesgo de salinización del manto freático
es muy alto en las zonas costeras. En este sentido, el ordenamiento establece
límites a la densidad construida y al volumen posible de extracción de agua,
siguiendo un criterio de proximidad al litoral; de esta manera los desarrollos urbanos de mayor escala deberán realizarse tierra adentro. Éste es un ejemplo de la
forma jerárquica en que se aplican los criterios, ya que se señala que la extracción
máxima permitida de agua para UGA tipo C3 es de 2 litros/segundo, con pozos
ubicados a distancias mínimas de 500 m entre sí; para las AP1 se incrementa a 5
l/seg y para las AP2 a 16 l/seg, manteniendo la distancia entre pozos.
4. La discusión directamente relacionada con la no coincidencia entre los límites
de una UGA y los límites de la propiedad surge en el caso de una gran empresa de extracción industrial de material pétreo. En este caso, la restricción
se relaciona con el riesgo de ruptura del acuitardo y sus implicaciones para
la penetración de la cuña salina y de contaminación del manto freático. Las
excavaciones de esta empresa ya tienen expuesto el manto en varios lugares y,
si bien el ordenamiento le permite continuar trabajando, impide el uso de una
porción de sus terrenos ubicada en el humedal. Ante la prohibición de la extracción de piedra caliza en Florida, el mercado estadunidense está generando
una explotación masiva de este recurso en la península de Yucatán, lo que ha
creado una línea no visible para el turismo, de enormes “sascaberas” paralela a
la Riviera Maya para su embarcación en el puerto de Calica. Con la ampliación
del puerto de altura empieza a exportarse este recurso desde Yucatán.
5. En relación con la modificación de límites particulares se presenta también
la solicitud de ampliar el área para crecimiento urbano de una pequeña localidad, sin embargo, ésta se ubica en una zona particularmente frágil de la
isla de barrera y ya fue destruida por el paso de recientes huracanes, por lo
que el ordenamiento plantea la reubicación del desarrollo urbano. Otro caso
interesante es el de una organización de ejidatarios que pide ampliar el área
de una UGA de conservación C2, con terrenos de la UGA contigua C3 que
permite mayor aprovechamiento, ya que sus perspectivas ecoturísticas las
basan en este enfoque.
6. Por la problemática de contaminación del manto freático debido a la alta
permeabilidad del suelo, la ubicación de basureros solo se permite en las
UGA AP2 , que son las más alejadas del litoral. Es significativo mencionar
que la negativa a reubicar de esta manera los sitios para confinamiento de
446
Ordenamiento ecológico y territorial en zonas costeras
residuos provienen, al menos en un caso, de las propias autoridades municipales, por las implicaciones económicas que conllevan; sin embargo, esta
política está llevando a un rediseño del sistema de acopio y confinamiento
para conjuntos de municipios. En el caso de la costa el problema de la basura es complejo debido a la variación temporal relacionada con los periodos
vacacionales, cuando la población y la generación de residuos se multiplica
por cuatro o más veces en algunos municipios.
Finalmente, las impugnaciones se centran en ocho de las 268 UGA y se vinculan a trece de los 69 criterios. En relación con los límites establecidos, objeto
de este capítulo, la asociación de propietarios de predios veraniegos solicitó la
eliminación de la línea de construcción de 60 m, demanda que, sin embargo,
no ha prosperado en el debate posterior por la clara justificación ante los riesgos
para las inversiones de los mismos propietarios. Las solicitudes de modificación
de los límites de las UGA afectan únicamente a cinco de ellas. Este proceso, que
inició con la solicitud de abrogación del decreto, dio lugar a un programa de
difusión y análisis actualmente (2009) en proceso que llevará a una propuesta
específica de modificaciones puntuales. Las diferentes expresiones sobre el ordenamiento muestran el papel que está jugando en la conservación de la costa y
en la construcción de una mayor participación social.
Bibliografía
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Criterios para la delimitación de unidades de gestión ambiental
447
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