Extravíos del Neoconstitucionalismo Jorge H. Botero Agenda 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Problema Competencias en el Estado Social de Derecho Funciones de la Corte como juez de constitucionalidad La Corte y la protección de los derechos fundamentales El "estado de cosas inconstitucional" Competencia de la Corte para declararlo Contexto político de las actuaciones extra-constitucionales de la Corte. 8. Implicaciones del protagonismo de la Corte en la definición de las políticas públicas 9. ¿Qué hacer para recuperar el balance de poderes previsto en la Constitución? 1. Problema a abordar Problema a abordar • La intervención de la Corte Constitucional en la definición de políticas públicas, tales como: – Salud – Desplazados – Hacinamiento en cárceles – Falta de pago de pensiones – Cajanal – demora en respuesta de peticiones 2. Competencias en el Estado Social de Derecho Estado social de derecho y competencias • La noción Estado Social de Derecho aporta los derroteros de la acción estatal. • Pero no sirve para definir las competencias de las entidades públicas. 3. Funciones de la Corte como juez de constitucionalidad Funciones de la corte como juez de constitucionalidad Constitución Nacional. Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. 5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación. (…) Funciones de la corte como juez de constitucionalidad 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución. 8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. (…) 10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. .......... Funciones de la corte como juez de constitucionalidad • Son posibles, por lo tanto, diferentes tipos de sentencias de constitucionalidad: – Retroactivas – Prospectivas – Interpretativas e integradoras – Sustitutivas y que exhortan • Pero no las aditivas. 4. El papel de la Corte en la protección de los derechos fundamentales El papel de la Corte en la protección de derechos fundamentales Constitución Nacional. Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ..................... 9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales. ..........................” (He destacado) El papel de la Corte en la protección de derechos fundamentales Constitución Nacional. Art. 86. “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. … (He destacado) El papel de la Corte en la protección de derechos fundamentales ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO • Constitución Política Articulo 87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido • Ley 393 de 1997 Artículo 9. La acción de cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela … 5. El “estado de cosas inconstitucional” 5. El estado de cosas inconstitucional • Cuándo se presenta? • Cuándo se declara? • Consecuencia de la declaratoria • Las órdenes El estado de cosas inconstitucional CUÁNDO SE PRESENTA? “Dentro de los factores valorados por la Corte para definir si existe un estado de cosas inconstitucional, cabe destacar los siguientes: (i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; (ii) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (iii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; (iv) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos. (v) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; (vi) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial”. El estado de cosas inconstitucional CUÁNDO SE DECLARA? “Varios elementos confirman la existencia de un estado de cosas inconstitucional respecto de la situación de la población internamente desplazada. i) En primer lugar, la gravedad de la situación de vulneración de derechos que enfrenta la población desplazada fue expresamente reconocida por el mismo legislador al definir la condición de desplazado, y resaltar la violación masiva de múltiples derechos. ii) En segundo lugar, otro elemento que confirma la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, es el elevado volumen de acciones de tutela presentadas por los desplazados para obtener las distintas ayudas y el incremento de las mismas. iii) En tercer lugar, los procesos acumulados en la presente acción de tutela, confirma ese estado de cosas inconstitucional y señalan que la vulneración de los derechos afecta a buena parte de la población desplazada, en múltiples lugares del territorio nacional y que las autoridades han omitido adoptar los correctivos requeridos. El estado de cosas inconstitucional iv) En cuarto lugar, la continuación de la vulneración de tales derechos no es imputable a una única entidad. v) En quinto lugar, la vulneración de los derechos de los desplazados reposa en factores estructurales enunciados en el apartado 6 de esta providencia dentro de los cuales se destaca la falta de correspondencia entre lo que dicen las normas y los medios para cumplirlas, aspecto que adquiere una especial dimensión cuando se mira la insuficiencia de recursos dada la evolución del problema de desplazamiento y se aprecia la magnitud del problema frente a la capacidad institucional para responder oportuna y eficazmente a él. En conclusión, la Corte declarará formalmente la existencia de un estado de cosas inconstitucional relativo a las condiciones de vida de la población internamente desplazada. (He destacado)” El estado de cosas inconstitucional CONSECUENCIAS DE LA DECLARATORIA “La declaratoria formal del estado de cosas inconstitucional … tiene como consecuencia que las autoridades nacionales y territoriales encargadas de atender a la población desplazada deben ajustar sus actuaciones de tal manera que se logre la concordancia entre los compromisos adquiridos para cumplir los mandatos constitucionales y legales y los recursos asignados para asegurar el goce efectivo de los derechos de los desplazados. Esta decisión respeta las prioridades fijadas por el Legislador y por el Ejecutivo y el experticio de las autoridades nacionales y territoriales responsables que definieron el nivel de sus propios compromisos, pero exige que éstas adopten a la mayor brevedad posible los correctivos que sean necesarios para que dicho estado de cosas inconstitucional sea remediado (apartado 8).” El estado de cosas inconstitucional LAS ÓRDENES (…) COMUNICAR, por medio de la Secretaría General, dicho estado de cosas inconstitucional al Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, para que dentro de la órbita de su competencia y en cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales verifique la magnitud de esta discordancia y diseñe e implemente un plan de acción para superarla dando especial prioridad a la ayuda humanitaria dentro de los plazos que a continuación se indican: El estado de cosas inconstitucional COMUNICAR, por medio de la Secretaría General, el estado de cosas inconstitucional al Ministro del Interior y de la Justicia, para que promueva que los gobernadores y alcaldes a que se refiere el artículo 7º de la Ley 387 de 1997, adopten las decisiones necesarias para asegurar que exista coherencia entre las obligaciones, constitucional y legalmente definidas, de atención a la población desplazada a cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos que debe destinar para proteger efectivamente sus derechos constitucionales. En la adopción de tales decisiones ofrecerán oportunidades suficientes de participación efectiva a las organizaciones que representen los intereses de la población desplazada. Las decisiones adoptadas serán comunicadas al Consejo Nacional a más tardar el 31 de marzo de 2004. ORDENAR al Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia que dentro de los 3 meses siguientes a la comunicación de la presente sentencia, adopte un programa de acción, con un cronograma preciso, encaminado a corregir las falencias en la capacidad institucional, por lo menos, en lo que respecta a las que fueron expuestas en los informes aportados al presente proceso y resumidas en el apartado 6 y el Anexo 5 de esta sentencia. El estado de cosas inconstitucional ORDENAR al Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, que en un plazo máximo de 6 meses, contados a partir de la comunicación de la presente sentencia, concluya las acciones encaminadas a que todos los desplazados gocen efectivamente del mínimo de protección de sus derechos a que se hizo referencia en el apartado 9 de esta sentencia. COMUNICAR, por Secretaría General, la presente sentencia al Ministro de Hacienda y Crédito Público, y al Director del Departamento Nacional de Planeación, para lo de su competencia. COMUNICAR, por Secretaría General, la presente sentencia a la Ministra de Relaciones Exteriores, para lo de su competencia”. Corte Constitucional. Sentencia T 025 de 2004 6. Competencia de la Corte para su declaratoria Competencia de la Corte para su declaratoria • A r g u m e n t o s u s a d o s p o r l a C o r t e p a r a a s u m i r competencias: – Deber de colaboración armónica entre las autoridades – Evitar la congestión del aparato judicial – Órgano de guarda de la supremacía e integridad de la Constitución política • Función de revisión de tutelas. Es coherente lo anterior con lo dispuesto en el artículo 241 CN. “en los estrictos y precisos términos de este artículo”? 7. Contexto político de las actuaciones extraconstitucionales de la Corte Contexto político actuaciones Corte Constitucional Juan Carlos Henao. El juez constitucional: un actor de las políticas públicas. El despliegue del Estado en su territorio enfrenta problemas en todo el mundo, a lo que llamamos déficit de implementación y actuación –p. ej., ineficacia, corrupción, clientelismo, etc.–, y que se relaciona con un tema que trataremos más adelante: la crisis de gobernanza. Dependiendo del grado o la gravedad de este déficit, el juez está llamado a intervenir para concretar los derechos humanos “Las condiciones sociales han llevado a que el juez constitucional colombiano se constituya en actor de las políticas públicas, pero, ¿por qué ha sucedido? La gobernanza, la posesión de condiciones financieras y administrativas para transformar en realidad las decisiones que toma el Estado, ha entrado en crisis (Sierra, 2009, 11). No por falta de recursos, sino por la delimitación de prioridades. En muchas ocasiones a esto se suma la falta de voluntad de algunos actores para modificar condiciones sociales específicas. En otras palabras y en concordancia con lo dicho antes, la crisis se debe a que existe un déficit de implementación de las acciones del Estado colombiano de gran envergadura”. Contexto político actuaciones Corte Constitucional “Manuel José Cepeda, ex magistrado de ese tribunal, indicó que la Corte se constituyó como órgano encargado de preservar el orden constituyente y “mantener un consenso en torno a los valores centrales que caracterizaron el momento constituyente” (Cepeda, 2001, 526), pues las fuerzas políticas que vieron nacer la Constitución no en todos los casos siguen representadas en el Congreso. Esto implica, en la práctica, un vacío de poder en el desarrollo de políticas públicas acordes con la Carta. El papel del juez constitucional en el sistema político “depende menos del lugar formal que le haya sido asignado y más del contenido sustancial de todo el texto constitucional y de la voluntad de sus miembros de cumplir la enaltecedora pero ingrata responsabilidad de decirle, cuando la defensa de unos principios así lo exige, no al poder”. En este sentido, teniendo en cuenta las teorías del derecho y los necesarios límites que ha de tener la voluntad subjetiva del juez, lo cierto es que sus convicciones políticas y éticas influyen –de una u otra forma– en la decisión y las órdenes que emitirá. En otras palabras, la injerencia o no de las altas Cortes en el ámbito de las políticas públicas depende más de la postura del juez frente a su misión que de reglas formales. Contexto político actuaciones de la Corte Landau, David. Instituciones Politicas y funcion judicial en derecho constitucional comparado. “Debido a que el legislativo a menudo es incapaz de asumir las tareas básicas de proposición de políticas, manejo, control político y vigilancia del ejecutivo, la Corte ha tenido que desempeñar esas funciones, al menos periódicamente. Además, ha demostrado que es capaz de desarrollar muchas de las capacidades de recolección de información y de supervisión que usualmente se asocian con el legislativo. (…) Puesto que para su protección institucional la Corte parece depender de la popularidad y no de las relaciones con las élites políticas, puede reflejar bastante bien la voluntad democrática. En efecto, decisiones como la del caso de los intereses de las hipotecas indican que la Corte hace una mejor labor que cualquiera de las otras ramas para responder al clamor popular A diferencia de Estados Unidos, donde los constitucionalistas populares argumentan que el reclamo de la supremacía judicial en la interpretación constitucional es un obstáculo para el desarrollo del constitucionalismo a través del Congreso y del pueblo, en Colombia la Corte parece ser el mejor reflejo de la opinión popular sobre la transformación constitucional. Contexto político actuaciones de la Corte “Por tanto, es necesario replantear el concepto de la independencia judicial en la política constitucional comparada. (…) En Colombia la Corte Constitucional parece hacer mejor la tarea de reflejar las opiniones populares de transformación constitucional; en cambio, la disposición y la capacidad del cuerpo legislativo para efectuar la transformación constitucional son muy limitadas.” Contexto político actuaciones de la Corte • Nada de lo anterior es compatible con la Constitución, con la repartición estricta de competencias y con el equilibrio de los poderes públicos. • Con el propósito de cumplir la Constitución se la trasgrede flagrantemente. 8. Implicaciones en la definición de las políticas públicas Implicaciones en la definición de las políticas públicas • Jerarquización de prioridades por escasez de recursos • Emisión de órdenes con alcance presupuestal por parte de la Corte. • Riesgo de expansión a todas las modalidades de la actividad estatal. Implicaciones en la definición de las políticas públicas • La demanda de políticas públicas por la comunidad a través de tutelas, no puede ser el criterio predominante para establecerlas. • En qué queda la autoridad de un ministro de estado si le dan órdenes a funcionarios que dependen de él? • Si la Corte Constitucional puede declarar estados de cosas inconstitucionales, esa facultad está abierta para todos los jueces. 9. Qué hacer para recuperar el balance de poderes previsto en la Constitución? Qué hacer para recuperar el balance de poderes previsto en la Constitución? Solución ideal Otras soluciones • Que la propia Corte revise su posición sobre los estados de cosas inconstitucionales y considere que excede sus capacidades operacionales. • Que la corte se limite a dirigir exhortos a las autoridades cuando advierta problemas de infracción generalizada. • Expedición de una ley que conjure abusos que hoy son ostensibles: – Tutelatones – P r o l i f e r a c i ó n d e d e c i s i o n e s contradictorias – Discrecionalidad excesiva de la Corte en la selección de expedientes – Evidente politización – Pobreza intelectual de fallos de vasta repercusión nacional Gracias