Ley de Contravenciones Administrativas

Boletín No. 74
Departamento de Estudios Legales, DEL
Febrero 2007
Ley de Contravenciones Administrativas:
herramienta para construir ciudadanía
1. Antecedentes
En el marco de la
prevención, y debido a
que la violencia y
criminalidad son
obstáculos para la
seguridad ciudadana, se
ha identificado que una
de las herramientas que
pueden coadyuvar a
combatir esta epidemia
es la regulación de un
régimen de
contravenciones o
código de
comportamiento
ciudadano.
En los últimos años, FUSADES ha
formulado una serie de propuestas
relativas al fortalecimiento de las
instituciones democráticas, con el fin
de que éstas respondan a las aspiraciones
de los salvadoreños e incidan
positivamente en el desarrollo
económico y social del país. Entre estas
recomendaciones se destacan aquellas
cuya finalidad es aportar a la solución
integral de la epidemia1 de violencia
que vive actualmente El Salvador.
En particular, en el estudio de
FUSADES de “Violencia y criminalidad
en El Salvador: obstáculo para el
desarrollo”, se proponen diez políticas
públicas para combatir esos flagelos;
éstas comprenden medidas preventivas
y coercitivas que deberían estar
1
De acuerdo con el estudio de FUSADES “Violencia
y Criminalidad en El Salvador: obstáculo para el
desarrollo”, de Pleitez Chávez, Rafael, 1° Ed. El
Salvador, 2006, la tasa de homicidios para el año
2005 fue aproximadamente de 55 por cada 100,000
habitantes. Esta es una cifra alarmante dado que la
Organización Mundial de la Salud (OMS) considera
como epidemia una tasa de homicidios superior a 10
por cada 100,000 habitantes por año.
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES
articuladas, en lo pertinente, con políticas
económicas y sociales. Entre las medidas
preventivas y de control se resalta la
importancia del fomento de la
participación ciudadana para promover
la convivencia pacífica, entendida ésta
como el “llegar a vivir juntos entre
distintos sin los riesgos de la violencia
y con las expectativas de aprovechar
fértilmente (las) diferencias” 2 .
Asimismo, para la consecución de este
objetivo, se subraya la importancia de
la cooperación de las autoridades y
comunidades locales, en algunos casos
con la colaboración del gobierno central
y del sector privado.
En el marco de la prevención, y debido
a que la violencia y criminalidad son
obstáculos para la seguridad ciudadana3,
se ha identificado que una de las
herramientas que pueden coadyuvar a
combatir esta epidemia es la regulación
de un régimen de contravenciones o
código de comportamiento ciudadano
2
3
Op. Cit., referencia a Antanas Mockus.
Op. Cit., entendida ésta como el orden democrático
que elimina las amenazas de violencia en la
población y posibilita una convivencia pacífica.
e.legal@fusades.com.sv
1
como una especie de manual de civilidad.
El valor de esta regulación estriba en que
por una parte se estarían procurando
relaciones respetuosas entre las personas
y por otra se sancionarían aquellas
conductas antisociales que aunque por su
naturaleza no llegan a constituirse en delito,
sí exigen un control efectivo que evitaría
que estas pequeñas infracciones, que son
reflejo de relativa peligrosidad, se
traduzcan en crímenes de mayor
trascendencia e incidan en la escalada de
violencia. La participación de la
ciudadanía, cumpliendo las disposiciones
de la normativa, y exigiendo a otros
ciudadanos y autoridades que la respeten,
es piedra angular en la construcción de
este empeño, por lo que es necesario
encontrar el sentido práctico a la regulación
más allá del texto de ley y construir a
través de ella, soluciones a estas
problemáticas sociales.
En la presente reflexión se analizará la
regulación sustantiva y procedimiental del
anteproyecto de Ley de Contravenciones
Administrativas, que actualmente se
encuentra en estudio en la Comisión
Legislativa de Seguridad y Combate a la
Narcoactividad de la Asamblea Legislativa
y, dada la estrecha relación del tema con
el de facultades y competencias
municipales, se harán unas breves
consideraciones sobre la importancia del
rol de las municipalidades para instituir
esta nueva regulación en un medio efectivo
para que acciones a nivel local incidan
positivamente a nivel nacional.
el fortalecimiento institucional. En ese
contexto, debe considerarse que aunque
una ley por sí misma no es la solución
definitiva a los problemas sociales que
pretenda enfrentar, sí puede convertirse
en una herramienta que conjuntamente
con el ineludible compromiso de
implementación de las autoridades y el
fomento de una nueva cultura ciudadana4,
ayudará a revertir la tendencia de deterioro
de la seguridad ciudadana5. En tal sentido,
una ponderación del valor del nuevo marco
jurídico propuesto debe partir del examen
de sus contenidos y rasgos fundamentales.
2.1 De las faltas penales a las
contravenciones municipales
El anteproyecto de Ley de
Contravenciones Administrativas6 que se
está discutiendo actualmente en distintos
foros nacionales, define en el artículo 1°
su objeto y campo de aplicación. En él se
establece que la proyectada normativa
desarrolla lo dispuesto en la Constitución
en relación con la facultad sancionadora
4
Entendida ésta como el crear conciencia y respeto de
las normas de convivencia y de vida, mejorando el
comportamiento y las relaciones de los ciudadanos,
los funcionarios y las instituciones. Estudio Técnico
“Cultura Ciudadana”. Programa contra la violencia en
Santa Fé de Bogotá, Colombia 1995-1997. Antanas
Mockus.
5
Op. Cit., se hace referencia a Basombrio Iglesias
(2006) quien destacó las cinco premisas para impulsar
políticas de seguridad ciudadana que pueden revertir
la tendencia de deterioro de la seguridad en América
Latina: “con las reglas de la democracia; derecho del
ciudadano a vivir seguro; enfoque transversal e integral;
colaboración Estado-sociedad civil; apoyo político y
continuidad”.
6
2. Análisis normativo
En diversos estudios de FUSADES se ha
hecho énfasis en que la política de
seguridad ciudadana debe enmarcarse
dentro del respeto al estado de derecho y
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín No. 74, Febrero 2007
La propuesta de ley no es nueva, sin embargo, no ha
sido impulsada quizá, por carecer de apoyo político.
Una nota del periódico La Prensa Gráfica, hace
referencia a que el anteproyecto de ley y distintas
versiones de éste se han discutido desde el año 1998.
Disponible:http://www.elsalvador.com/noticias/200
4/08/25/nacional/nac17.asp.
e.legal@fusades.com.sv
2
El proyecto de ley
llena un vacío
importante en la
legislación
salvadoreña, pues en
la actualidad la
mayoría de las
conductas antisociales
que afectan la
convivencia se han
trasladado y regulado
a la legislación penal,
tipificándolas como
delitos graves o delitos
menos graves y faltas,
haciendo que su
conocimiento se
realice a través de la
justicia penal, y
volviendo engorroso
su tratamiento.
autoridad administrativa7. Es decir, la ley
de la contravencional se constituiría en el
marco referencial de los principios
constitucionales básicos que deberán de
respetar todos los aplicadores y contendría
la tipificación de las contravenciones8, las
sanciones por el cometimiento de éstas y
los procedimientos para que la autoridad
administrativa las imponga, así como los
recursos con los que contará el
administrado para defenderse.
El proyecto de ley llena un vacío
importante en la legislación salvadoreña,
pues en la actualidad la mayoría9 de las
conductas antisociales que afectan la
convivencia se han trasladado y regulado
a la legislación penal, tipificándolas como
delitos graves o delitos menos graves y
faltas10, haciendo que su conocimiento se
realice a través de la justicia penal, y
volviendo engorroso su tratamiento.
7
La facultad sancionadora de la Administración tiene
su referente constitucional en el artículo 14 que
expresamente señala que si bien le “corresponde
únicamente al Órgano Judicial la facultad de imponer
penas, la autoridad administrativa puede sancionar,
mediante resolución o sentencia y previo el debido
proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos
u ordenanzas, con arresto hasta por cinco días o con
multa, la cual podrá permutarse por servicios sociales
prestados a la comunidad”.
8
De conformidad al artículo 1 del anteproyecto de
Ley de Contravenciones Administrativas las
contravenciones se definen como el comportamiento
social que implica un daño o peligro cierto para
determinados bienes juridicos individuales o
colectivos, la paz social, la tranquilidad, el orden y
la seguridad, siempre que no constituya delito o falta.
9 Actualmente existen otros cuerpos normativos
vigentes, distintos a la legislación municipal y penal,
en los que se regulan otros comportamientos que
afectan la convivencia, como ejemplo se puede
señalar la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y
Seguridad Vial que regula las infracciones de tránsito
y seguridad vial entre las que podemos señalar: 1)
usar indebidamente pitos de aire, bocinas, 2) tirar
basura de los vehículos; 3) No respetar la fila cuando
haya congestionamiento de vehículos en una
intersección, entre otros. Otras: la Ley de Policias,
etc.
10
El Código Penal en el art. 18 establece “Los hechos
punibles se dividen en delitos y faltas. Los delitos
pueden ser graves y menos graves. Son delitos graves
los sancionados con pena de prisión cuyo límite
máximo exceda de tres años y multa cuyo límite
máximo exceda de doscientos días multa (...)”.
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín No. 74, Febrero 2007
Al respecto cabe apuntar que la distinción
entre delito y falta es puramente formal y
convencional, basada exclusivamente en
el juicio de reproche que unas conductas
merecen respecto a otras, y esto llevó al
legislador a dividir los hechos punibles en
delitos o faltas por razón de la gravedad
de la pena a imponer11. En El Salvador
las faltas se regulan primordialmente en
el Libro Tercero del Código Penal y se
definen como ilícitos penales que sin ser
delitos, lesionan personales, patrimoniales
y sociales.
De acuerdo con información del Centro
de Estudios de Justicia de las Américas
(CEJA), en el año 2004 y según datos
proporcionados por la Fiscalía General de
la República de El Salvador, las distintas
faltas que se cometieron en el país
alcanzaron un máximo del 1% del total
de ilícitos penales registrados.
Paradójicamente, a pesar de lo antes
apuntado, esto no significa que en El
Salvador sean pocas las faltas que se
cometen, sino que la denuncia de éstas es
escasa y en caso que exista juzgamiento
su conocimiento por el Órgano Judicial
adolece de los mismos señalamientos que
reiteradas veces se han hecho respecto de
la justicia salvadoreña, en particular la
demora y rezago de su actividad.
No obstante que algunas de las
contravenciones reguladas en el
anteproyecto podrían constituir también
faltas penales, como por ejemplo:
participar en riñas o agresiones físicas12,
promover escándalos en estado
11
12
Código Penal de El Salvador Comentado, Tomo 2.
Artículos 165 al 409. Consejo Nacional de la
Judicatura. Autores: Francisco Moreno Carrasco y
otro.
Art. 17 del Anteproyecto de ley de contravenciones
administrativas.
e.legal@fusades.com.sv
3
...distintas autoridades
municipales en
ejercicio de su función
de emitir normas de
aplicación general
sobre asuntos de
interés municipal, han
regulado ciertos
comportamientos
humanos mediante
ordenanzas
contravencionales, en
algunos casos con
más acierto que en
otros. Lógicamente
debido a la naturaleza
de la fuente normativa
de la que provienen
estas restricciones a
la esfera jurídica de
los ciudadanos, se
erigen ciertas
limitaciones en su
alcance.
de ebriedad13, maltratar físicamente a otra
persona14, entre otros, el texto del proyecto
de ley no menciona absolutamente nada
acerca de las reglas de preferencia de la
norma contravencional sobre la penal, ni
tampoco se hace referencia a la derogatoria
de las conductas tipificadas como faltas
por el Código Penal, quedando en
consecuencia éstas vigentes. Sin duda esta
circunstancia creará desconcierto en su
aplicación ya que coexistirán dos cuerpos
normativos que regularan similares
comportamientos y los aplicadores no
tendrán certeza de que si la conducta es
falta penal o contravención municipal, ni
a quien le corresponde juzgarla. Por este
motivo, se considera que es fundamental
derogar el Libro Tercero del Código Penal,
como se ha dicho, en lo relativo a las faltas
y sus penas, e incluir en el proyecto de
ley contravencional aquellas conductas
que actualmente sólo están tipificadas
como falta penal. Precisamente una de las
ventajas que se obtendría al regular este
tipo de conductas en una ley de naturaleza
administrativa es la celeridad en el
procedimiento sancionatorio, ya que se
estaría desjudicializando el conocimiento
de estos hechos y se estaría atribuyendo
su competencia a la autoridad municipal.
en algunos casos con más acierto que en
otros. Lógicamente debido a la naturaleza
de la fuente normativa de la que provienen
estas restricciones a la esfera jurídica de
los ciudadanos, se erigen ciertas
limitaciones en su alcance. Por ello, un
elemento importante del proyecto de ley
es que eleva a rango legal estas conductas
humanas calificadas como contravenciones
y el procedimiento para la imposición de
sanciones, lo cual es congruente con lo
que la jurisprudencia de la Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia sostiene en relación con el
principio de reserva de ley en sentido
formal; en lo pertinente, en una de sus
sentencias se sostiene: «en el ámbito
administrativo sancionador (…) es la ley
la que define exhaustivamente las
conductas objeto de infracciones
administrativas, las sanciones o medidas
de seguridad a imponer, o al menos
establece una regulación esencial acerca
de los elementos que determinan cuáles
son las conductas administrativamente
punibles y qué sanciones pueden aplicar,
por considerarse que éstas en la mayoría
de los casos son supuestos de limitación
o restricción de derechos
fundamentales15».
Considerando la existencia de conductas
que afectan la convivencia, y en respuesta
a la exigencia de protección de bienes e
intereses legítimos, distintas autoridades
municipales en ejercicio de su función de
emitir normas de aplicación general sobre
asuntos de interés municipal, han regulado
ciertos comportamientos humanos
mediante ordenanzas contravencionales,
La regulación de las contravenciones en
una ley aporta al fortalecimiento de la
seguridad jurídica y facilita su aplicación,
ya que de esta manera no sólo los
ciudadanos sino también los miembros de
la Policía Nacional Civil (PNC) y del
Cuerpo de Agentes Municipales (CAM)
tendrán certeza de las conductas que están
prohibidas en todo el territorio de la
República y no únicamente las que están
sancionadas en los límites territoriales de
13
14
Art. 17 del Anteproyecto de ley de contravenciones
administrativas.
Art. 16 del Anteproyecto de ley de contravenciones
administrativas.
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín No. 74, Febrero 2007
15
Sentencia de Inconstitucionalidad No. 17-2003, Sala
de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia,
de fecha 14 de diciembre de 2004. Disponible en
www.csj.gob.sv
e.legal@fusades.com.sv
4
Sin duda, como
ciudadanos, más de
alguna vez nos
hemos sentido
impotentes ante el
cometimiento de
conductas como las
relacionadas y las
contenidas en el
anteproyecto de ley
que evidentemente
entorpecen las
relaciones
ciudadanas; por ello
se considera que si
ante el cometimiento
de estos actos la
institucionalidad
creada funciona y la
sanción es impuesta
por las autoridades
municipales, se
estaría abonando al
fortalecimiento y
credibilidad de éstas
y se coadyuvaría a
crear conciencia de
que el cumplimiento
de la ley garantiza la
convivencia
armónica.
u n m u n i c i p i o e n p a r t i c u l a r.
Adicionalmente, se advierte que el
anteproyecto establece la obligación para
las municipalidades de armonizar las
disposiciones de las ordenanzas
contravencionales con la nueva ley, lo cual
consideramos atinado, ya que así las
ordenanzas podrán regular otras conductas
antisociales que, sin contrariar lo dispuesto
en la ley contravencional y sin ser delito
o falta, afectan la convivencia ciudadana
en un municipio determinado. Es por ello
que de acuerdo con el art. 42 del
anteproyecto de ley, los municipios que
al entrar en vigencia la normativa cuente
con ordenanzas municipales
contravencionales deberán adecuarlas a
las disposiciones de aquél. Para hacer
plausible el cumplimiento del anterior
mandato legal es necesario fijar un plazo
perentorio a las municipalidades.
En el Título III del anteproyecto de ley,
dando vigencia a los principios
constitucionales de legalidad y tipicidad
de las actuaciones de la Administración,
se detallan específicamente aquellos
comportamientos calificados como
contravenciones que afectan a la
convivencia pacífica, dividiéndolos en
contravenciones leves, graves y muy
graves. Cabe anotar que la diferencia entre
la clasificación radica tanto en la gravedad
de la conducta como en la reincidencia en
el cometimiento del hecho. Estos
comportamientos tipificados en la
regulación propuesta (art.16 y ss.) parten
desde la contravención leve de hostigar
de modo amenazante o maltratar a otra
persona -siempre que el hecho no
constituya delito-, arrojar líquidos, papeles
encendidos, objetos o sustancias que
puedan causar daño o molestia, tolerancia
del consumo de bebidas embriagantes
dentro de establecimientos no autorizados
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín No. 74, Febrero 2007
o en establecimientos públicos, la
exigencia de retribución por servicios no
solicitados de cuido de vehículos y
limpieza de parabrisas, perturbación del
orden de las filas públicas, entre otras
muchas, hasta la contravención muy grave
(art.18) por incumplir una sanción
impuesta por la autoridad competente o
reincidir en al menos una contravención
grave dentro del mismo año. Sin duda,
como ciudadanos, más de alguna vez nos
hemos sentido impotentes ante el
cometimiento de conductas como las
relacionadas y las contenidas en el
anteproyecto de ley que evidentemente
entorpecen las relaciones ciudadanas; por
ello se considera que si ante el
cometimiento de estos actos la
institucionalidad creada funciona y la
sanción es impuesta por las autoridades
municipales, se estaría abonando al
fortalecimiento y credibilidad de éstas y
se coadyuvaría a crear conciencia de que
el cumplimiento de la ley garantiza la
convivencia armónica.
2.2 Las sanciones contravencionales:
facultad de policía de la Administración
En el Título II del anteproyecto de ley se
establece la regulación esencial de los
elementos que determinan cuáles son las
sanciones que la autoridad administrativa,
en ejercicio del ius puniendi16 del estado
y previo al debido proceso, puede
imponer al contraventor. De tal forma se
regulan las seis sanciones se le impondrían
16 Tanto la Jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional
y de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la
Corte Suprema de Justicia son uniformes en considerar
que la potestad sancionadora de la administración
encuentra común origen con el Derecho Penal al
derivarse del mismo tronco del ius puniendi del estado,
concebido como la capacidad de ejercer un control
social coercitivo ante lo constituido como ilícito, que
no sólo se manifiesta en la aplicación de las leyes
penales por los tribunales que desarrollan tal jurisdicción,
sino que también se manifiesta en manos de la
administración pública al momento en que ésta realiza
la denominada actividad de policía administrativa.
(Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo
de veintiuno de marzo del año 2003. Ref.182-A-2001)
e.legal@fusades.com.sv
5
No obstante que el
legislador crea una
clasificación genérica
de las
contravenciones al
dividirlas en leves,
graves y muy graves;
y, al mismo tiempo
establece una
tipificación detallada
de las mismas,
regulando el catálogo
de casi cincuenta
contravenciones,
omite establecer
claramente la
correlación que
debería de existir
entre infracción y
sanción o entre la
clase de infracción y
el tipo de sanción,
dejando en
consecuencia un
peligroso margen de
discrecionalidad al
aplicador para que
éste decida si se
impone una u otra
sanción.
contravencionales que en forma separada
al infractor: amonestación verbal y escrita,
multa, suspensión y clausura del
establecimiento y servicios sociales
prestados a la comunidad. No obstante
que el legislador crea una clasificación
genérica de las contravenciones al
dividirlas en leves, graves y muy graves;
y, al mismo tiempo establece una
tipificación detallada de las mismas,
regulando el catálogo de casi cincuenta
contravenciones, omite establecer
claramente la correlación que debería de
existir entre infracción y sanción o entre
la clase de infracción y el tipo de sanción17,
dejando en consecuencia un peligroso
margen de discrecionalidad al aplicador
para que éste decida si se impone una u
otra sanción.
Inicialmente cabe mencionar que en el
anteproyecto de ley, y no obstante que la
Administración pública está facultada por
disposición constitucional para imponer
la sanción de arresto administrativo18, no
se contempló ésta dentro del catálogo de
las sanciones administrativas previstas.
De lo anterior se concluye que la autoridad
administrativa municipal frente al
cometimiento de una contravención de las
contenidas en el anteproyecto de ley no
podrá imponer dicha sanción 19 , en
17
Alejandro Nieto, Derecho Administrativo
Sancionador. Tercera Edición Ampliada. Editorial
Tecnos, Madrid. España. Año 2002. Pg.310.
18
En la sentencia 149-M-99 de la Sala de lo
Contencioso Administrativo de la Corte Suprema
de Justicia, de fecha 19 de diciembre de 2000, se
estableció que el art. 14 de la Cn., al regular y
atribuir a la autoridad administrativa la potestad
de sancionar mediante arresto o multa las
contravenciones, de ninguna manera lo hizo
adjudicando carácter restrictivo o excluyente a
estas sanciones, por lo que la autoridad
administrativa en el ejercicio de sus funciones, y
estando facultada para ello, puede imponer otras
sanciones distintas al arresto o multa.
19
Cabe señalar que como medida preventiva y frente
al cometimiento en flagrancia de una contravención
grave o muy grave, el CAM o la PNC, en su caso,
podrán detener preventivamente al contraventor
con la finalidad de llevarlo frente a la autoridad
respectiva y que se de inicio al procedimiento
sancionatorio.
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín No. 74, Febrero 2007
concordancia con el principio de legalidad
que rige las actuaciones de la
Administración pública y a la prohibición
de interpretación analógica prevista en el
artículo 2 de la Ley de Procedimiento para
la Imposición del Arresto o Multa
Administrativo.
Paradójicamente a lo anteriormente
manifestado, la sanción de arresto podrá
ser impuesta por la autoridad
administrativa municipal si el
comportamiento social calificado como
contravención es previsto en la respectiva
ordenanza contravencional y si el mismo,
es distinto de los comportamientos
contemplados en el catálogo de
contravenciones previstos en el
anteproyecto de ley. Es decir, la autoridad
municipal tendría facultad de arrestar a
un infractor por una habilitación prevista
en una ordenanza pero no en una ley. La
anterior circunstancia descrita obliga
necesariamente a que la aprobación de la
regulación propuesta se acompañe de la
debida armonización legal.
Adicionalmente, podemos afirmar que la
no inclusión de la sanción administrativa
de arresto en el proyecto de ley tiene sus
defensores y detractores: por un lado hay
quienes argumentan que es necesario, con
la finalidad de concientizar a la ciudadanía
del cumplimiento de la normativa,
sancionar duramente al contraventor con
arresto administrativo en una “cárcel de
contraventores”, para así ejemplarizar e
invitar a otros al cumplimiento de la
legislación. Por otro lado hay quienes
consideran que es mejor que el arresto no
se incluya como sanción administrativa
tanto en atención a la levedad de la
infracción cometida, como por el riesgo
agravado de arbitrariedades en su
aplicación. Definitivamente el legislador
e.legal@fusades.com.sv
6
deberá considerar las anteriores
circunstancias, además de ponderar el
impacto en las finanzas públicas que dicha
decisión pueda tener, en particular sobre
los municipios que se verían
potencialmente frente a la costosa tarea
de gestionar una cárcel de contraventores.
proceso y la determinación del
cometimiento de una contravención, es
impuesta por la autoridad municipal a
personas jurídicas y naturales. Las multas
que se impongan ingresarán al fondo
general del municipio, de conformidad
con lo establecido en el Código Municipal.
Una vez que se han hecho estas reflexiones
en torno a la excluida figura de la sanción
de arresto administrativo, interesa ahora
analizar ciertos aspectos de las que sí se
han incluido. En ese orden de ideas, la
primera de las sanciones previstas en el
anteproyecto es la amonestación verbal
que impone el delegado contravencional
al contraventor20 y es una figura similar
al perdón judicial que, en el caso de las
faltas y por la escasa peligrosidad que
representan, el juez penal concede al
infractor. Esta especie de perdón
administrativo se concede si en la
audiencia respectiva de la valoración de
la prueba se establece la existencia de
elementos atenuantes que determinen la
no exigencia de la multa. Es de resaltar
que en caso que el contraventor no acuda
a la audiencia, se le haría llegar la
amonestación por escrito. En
consecuencia, es responsabilidad de las
autoridades municipales determinar el
domicilio del contraventor para hacer la
notificación respectiva, aún cuando éste
cometa una contravención en un municipio
en el que únicamente se encuentra de paso.
El importe de la multa, de conformidad
con el artículo 10 inc. 5° del proyecto de
ley, podrá oscilar entre una tercera parte
del menor salario mínimo diario vigente
en el lugar donde se cometió la
contravención y cinco veces dicho salario.
La multa afecta la capacidad económica
de la persona en beneficio de la
colectividad que se vio ofendida por el
cometimiento de la infracción, por lo que
los parámetros para cuantificarla deben
ser precisos. Si hacemos un ejercicio
sencillo con la información que nos da el
proyecto de norma y consideramos que el
mayor salario diario mínimo aplicable a
todo el territorio21 es de cinco dólares con
ochenta y un centavos de dólar (US$5.81)
y el menor es de dos dólares con setenta
y dos centavos de dólar (US$2.72), el
rango que el delegado contravencional
deberá contemplar para imponer su multa
podría ser entre US$13.60 y US$0.91. Es
d e c i r, e l c o m e t i m i e n t o d e u n a
contravención podría costar menos de un
dólar! De ahí que si lo que se persigue es
una implementación efectiva de la nueva
ley es necesario adecuar los montos de las
multas, con la finalidad que aquellas
En segundo término, se regula la multa
como aquella sanción administrativa de
carácter pecuniario, que luego del debido
20
De conformidad con el artículo 3 del anteproyecto
de ley de contravenciones administrativas, los
contraventores son todas las personas naturales y
jurídicas, nacionales o extranjeras que cometieren
cualquiera de las contravenciones legalmente
establecidas.
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín No. 74, Febrero 2007
21
Al contrario de lo que se establece en el anteproyecto
de ley contravencional, el salario mínimo no viene
desagregado por municipios. Ver Decreto Ejecutivo
No. 83 de fecha 23 de agosto de 2006. Publicado en
el Diario Oficial No. 156, Tomo 372 de fecha 24 de
agosto de 2006, relativo al salario mínimo aplicable
a todos los trabajadores de distintos sectores que
laboren en cualquier lugar de la República de El
Salvador.
e.legal@fusades.com.sv
7
representen mejor la trasgresión causada
a la sociedad22.
En el relacionado artículo 10 se señala
que en caso que el contraventor resida en
el municipio y no pague la multa, el
importe de ésta se le acumulará a su crédito
tributario municipal y no se extenderá
solvencia de obligaciones municipales a
la persona que tuviere saldo pendiente por
este concepto. Vale la pena cuestionarse
cómo cobrarán las autoridades municipales
el monto adeudado por el cometimiento
de la infracción en caso que el contraventor
no resida en el municipio en que se cometa
la contravención.
El proyecto regula también, en el artículo
12, como sanción administrativa el cierre
temporal y definitivo del establecimiento
comercial, comercio o local de los
infractores, mediante una suspensión hasta
por un máximo de 90 días. Para la
imposición de la sanción existen como
supuestos de procesabilidad que el medio
directo para cometer la infracción haya
sido el establecimiento o local comercial
y que al infractor con anterioridad se le
hayan aplicado sucesivamente las
sanciones de amonestación verbal, o
escrita en su caso, así como la de multa
acompañada de la advertencia de que en
caso de reincidencia se procedería a la
orden de suspensión o clausura del
establecimiento, comercio o local. En
estos casos la sanción es impuesta al
representante legal respectivo, a través de
la cual la persona jurídica actúa, en
22
En distintas ordenanzas contravencionales, tales
como el artículo 8 de la Ordenanza Contravencional
de San Salvador y el art. 9 de la Ordenanza
Contranvencional de Santa Tecla, se establecen
montos mínimos (v.gr. ¢100) y máximos (v.gr.
¢10,000), dejando en manos de la administración la
facultad discrecional de la graduación de la sanción,
ejercicio en todo tiempo sujeto, entre otros, al
principio de proporcionalidad que debe existir entre
el hecho cometido y la sanción impuesta..
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín No. 74, Febrero 2007
concordancia con lo que la doctrina
científica del Derecho denomina como la
teoría de la imputación la cual llega a la
determinación de la responsabilidad, no
a través de la culpabilidad como es lo
ordinario, sino a través de la capacidad
de soportar la sanción23. En este punto se
reitera que la conveniencia y aún la
necesidad del ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administración pública
requiere como contrapeso un estricto y
fiel cumplimiento de las garantías de la
persona necesarias para imponer las
sanciones, lo cual evitaría el cometimiento
de irregularidades o incluso arbitrariedades
en la persecución. Debe recordarse que al
final un negocio cerrado antojadizamente
por el funcionario de turno, no sólo le
causa al empresario perjuicios
económicos, pérdida de clientela y costo
económico, sino que afecta a la actividad
comercial en general, frenando el libre
desarrollo de la misma.
Finalmente, el anteproyecto recoge la
sanción de servicios sociales prestados a
la comunidad, los cuales, de conformidad
con el artículo 13, deberán ser ejecutados
en beneficio de la municipalidad, entidades
de servicio público e interés social o la
comunidad, con la restricción de que no
pueden ser inhumanos, degradantes o
humillantes y se prestarán fuera de la
jornada de actividades laborales o
educativas del contraventor. Llama la
atención que estos servicios sociales, o
para el caso cualquier otra sanción, de
acuerdo con el texto del anteproyecto,
también los tendría que cumplir una
persona menor de edad en oposición a lo
dispuesto en la Convención sobre los
Derechos del Niño, con vigencia en
nuestro país desde el año 1990.
23
Al respecto, Alejandro Nieto, Derecho
Administrativo Sancionador. Tercera Edición
Ampliada. Editorial Tecnos, Madrid. España. Año
2002. Pg.359-360.
e.legal@fusades.com.sv
8
Finalmente conviene
reiterar que el catálogo
de las sanciones
administrativas
contempladas en el
anteproyecto de ley de
contravenciones
analizado, amplía y
armoniza las que se
prevén en las distintas
ordenanzas
contravencionales
existentes y obliga
necesariamente a las
municipalidades a
armonizarlas con
aquella, por lo que esta
armonización requiere
especial atención, con
la finalidad de no crear
duplicidades en la
regulación.
La posiblemente inadvertida regulación
de sanciones a menores de edad, aún
cuando se impongan en presencia de sus
padres, exige que se precisen de una mejor
manera las reglas relativas a los sujetos
sobre los que recaen la sanciones
contravencionales, en concordancia con
las leyes y los distintos tratados
internacionales suscritos por el país, y en
particular respecto a la responsabilidad de
las personas menores de 18 años de edad.
Cabe destacar que el anteproyecto de ley
no establece ningún distingo en el
tratamiento de niños y niñas menores de
12 años de edad, quienes son inimputables
de acuerdo con la legislación penal vigente,
es decir están exentos de responsabilidad,
ni de aquellos que tienen edades entre los
12 y 18 años de edad, habida cuenta del
régimen jurídico especial de protección al
que están sujetos.
Finalmente conviene reiterar que el
catálogo de las sanciones administrativas
contempladas en el anteproyecto de ley
de contravenciones analizado, amplía y
armoniza las que se prevén en las distintas
ordenanzas contravencionales existentes
y obliga necesariamente a las
municipalidades a armonizarlas con
aquella, por lo que esta armonización
requiere especial atención, con la finalidad
de no crear duplicidades en la regulación.
2.3 Disposiciones procesales
a)Autoridades municipales competentes
La competencia para conocer y sancionar
las contravenciones administrativas se
ejercerá por el concejo municipal
respectivo a través de un delegado
municipal contravencional (art. 20 y 21
del citado anteproyecto), quien deberá ser
licenciado en ciencias jurídicas, o alumno
de esa carrera en proceso de graduación
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín No. 74, Febrero 2007
o estudiante activo con más del 80% de
materias cursadas. El cargo podrá ejercerse
con remuneración o ad-honorem, y en este
último caso el trabajo se convalidará con
prácticas universitarias o judiciales. Los
delegados vigilarán el cumplimiento
efectivo de las contravenciones previstas
en la ley y en las ordenanzas que contengan
contravenciones distintas a las reguladas
en la primera, siempre en la circunscripción
territorial del municipio que los nombró,
o la del respectivo territorio de la
asociación de municipios que pueda
haberse formado. Es primordial hacer
referencia a la importancia de que la labor
del delegado contravencional sea
remunerada, ya que de esta manera contará
con más incentivos para cumplir su rol y
se evitará que sea vulnerable a las presiones
de los infractores. En este ejemplo de un
problema que podría surgir en la aplicación
de la ley, se advierte una vez más la
necesidad de que las municipalidades
cuenten con los recursos suficientes para
cumplir las funciones que le otorga la ley.
b) Formas de iniciar el procedimiento
El procedimiento sancionatorio
contravencional previsto es oral y público,
busca impartir justicia con celeridad y se
desarrolla en dos audiencias; la
preaudiencia y la audiencia final. La
propuesta de ley prevé en el artículo 7 que
la persecución de las contravenciones
administrativas es de acción pública, y
para ello basta que el delegado
contravencional tenga conocimiento del
hecho ya sea por que le presenten al
contraventor detenido por comisión de
contravención en flagrancia o por que haya
recibido la denuncia o se entere por otro
medio.
De conformidad con lo dispuesto en el
art. 27 del proyecto, el CAM o la PNC,
e.legal@fusades.com.sv
9
en su caso, frente al cometimiento de una
contravención grave o muy grave, podrán
capturar o detener al contraventor,
haciéndole saber los derechos y garantías
que lo protegen así como la razón de la
captura. Lo dispuesto en el artículo 27
fortalece la competencia de la PNC y la
facultad del CAM y de cualquier
ciudadano de detener a la persona que
sorprendan en delito flagrante y la
entreguen a la autoridad competente (art.
13 Cn.).
El art. 28 del proyecto de ley de
contravenciones no es suficientemente
claro, pero interpretamos que cualquiera
de las dos autoridades mencionadas,
cuando capturan a un infractor
contravencional en flagrancia, tendrían
que remitirlo frente al delegado municipal
para el conocimiento del hecho. En el caso
que el infractor frente a la autoridad
municipal, reconozca su culpabilidad, se
iniciaría el procedimiento sancionatorio
y posteriormente se liberaría o, por el
contrario, si el infractor niega su
culpabilidad, sería puesto en libertad y se
le extendería una esquela de
emplazamiento para que dentro de las 72
horas siguientes se presente nuevamente
frente a la autoridad municipal para la
celebración de la preaudiencia prevista en
el artículo 32 del anteproyecto. El
anteproyecto establece acertadamente que
en los municipios en que exista CAM y
PNC, conocerán a prevención, es decir
quien reciba la denuncia respectiva o tenga
conocimiento por cualquier medio actuará
primero y lo mismo operará en caso de
flagrancia.
En caso de denuncia o conocimiento del
hecho por otro medio, el proyecto de ley
establece que tanto el CAM como la PNC
tienen como atribución indagar el
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín No. 74, Febrero 2007
cometimiento de una contravención a la
ley o a una ordenanza cuando se presente
una denuncia verbal o escrita por algún
ciudadano o se tuviere noticia por cualquier
otro medio. El campo de actuación de las
autoridades, en el caso del CAM, está
limitado por la circunscripción territorial
del municipio al que pertenece, mientras
que la PNC lo puede hacer en todo el
territorio de El Salvador. Posteriormente
a la investigación, y una vez que se tengan
identificados a los participantes de la
contravención, el CAM o la PNC
procederán a extenderles la esquela de
emplazamiento correspondiente para que
se presenten dentro de los 5 días hábiles
siguientes a la autoridad municipal; si la
persona no se quiere identificar o no acepta
la esquela, lo detendrán para el solo efecto
de remitirlo ante el delegado municipal
para que éste reconozca frente a él su
responsabilidad o solicite audiencia para
defenderse.
c) Las audiencias
En la preaudiencia, si el presunto
contraventor reconoce su responsabilidad
y se estima que no hay más diligencias
que realizar, se impone la sanción por la
autoridad municipal y termina el
procedimiento. Por el contrario, si el
presunto contraventor niega su
responsabilidad puede solicitar que se
convoque a una audiencia en la que
controvertirá los hechos que se le
adjudican. Si el contraventor no acude a
la cita de la preaudiencia de determinación
de responsabilidad, que se le ha extendido,
dará lugar a la comisión del delito de
desobediencia de particulares previsto en
el artículo 338 del Código Penal, para lo
cual se certificará lo conducente a la
Fiscalía General de la República.
Considerando que el incumplimiento de
e.legal@fusades.com.sv
10
la citación implicaría el cometimiento de
un delito y por consiguiente el hecho sería
del conocimiento del órgano judicial, para
no volver ilusoria esta remisión a la justicia
penal es importante y necesario que la
institucionalidad funcione, que las distintas
autoridades cumplan su rol, en particular
la Fiscalía General de la Republica y el
Órgano Judicial, y en caso de ser
procedente efectivamente se castigue al
infractor.
En la audiencia final, que no podrá
suspenderse por ningún motivo y de la
cual se levantará una acta de lo actuado,
podrán estar presentes, de forma adicional
al denunciado y si así lo estima el delegado
contravencional, el denunciante, quien si
se considera ofendido tendrá calidad de
testigo, así como la autoridad que emitió
la esquela con la finalidad de ofrecer y
presentar en la misma prueba. Sólo en
casos excepcionales y atendiendo a la
celeridad del procedimiento se podrá
realizar otra audiencia para recibir prueba.
Luego del procedimiento indicado, el
delegado municipal en la misma audiencia,
de forma simple y oral, pronunciará
resolución que contendrá la relación de
los hechos, la identificación de los
participantes y las razones en las que se
sustenta la resolución, todo de conformidad
con lo establecido en el artículo 35 del
proyecto de ley. Una vez pronunciada la
resolución, ésta se tendrá por notificada,
aunque la autoridad municipal deberá
entregar a solicitud del interesado y por
escrito una relación sucinta de la resolución
y de los motivos que la fundamentan. La
constancia escrita es fundamental sobre
todo para efectos de control administrativo
o por la existencia de un recurso en vía
judicial.
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín No. 74, Febrero 2007
d) Recursos
De la resolución final el contraventor podrá
interponer el recurso de apelación dentro
de los 3 días siguientes al de su notificación
ante el concejo municipal o una comisión
de apelaciones, quien deberá responder en
un máximo de 15 días, tanto lo relativo a
la admisión del recurso como al merito
del mismo. Lamentablemente el
anteproyecto no contempla la consecuencia
de que la autoridad municipal no responda
en los plazos aludidos, sin embargo, en el
artículo 6 del proyecto de ley se regula
una importante previsión frente a la
inactividad de la autoridad competente,
en el sentido que el procedimiento se tendrá
por caducado de oficio, y con efecto
extintivo, si no ha resuelto definitivamente
en el plazo de tres meses, contado desde
que el procedimiento se ha iniciado. En
el caso que no se interpusiere recurso
alguno, se extenderá la certificación de la
resolución respectiva y el síndico
municipal deberá hacerla cumplir.
Con la finalidad de garantizar la eficacia
del sistema de sanciones y facilitar el pago
de éstas, es necesario optimizar el
procedimiento para el pago de la sanción
impuesta, debiéndose valorar la
conveniencia de que las municipalidades
cuenten con una especie de “ventanilla
única”, para realizar el pago y así evitar
que el trámite de pago caiga dentro del
giro normal de gestiones municipales y se
retarde en consecuencia su cumplimiento.
e.legal@fusades.com.sv
11
2.4 Competencias y funciones
de la PNC y el CAM
El proyecto de ley...
delimita las
competencias... del
CAM y de la PNC,
reafirmando que los
primeros protegen
bienes municipales
y están sujetos a la
circunscripción
territorial a la que
pertenecen,
mientras los
segundos por
disposición
constitucional son
los únicos y
exclusivos
responsables de la
seguridad pública
en el territorio
nacional.
El proyecto de ley, en los artículos 25 y
26, delimita las competencias municipales
y las del Órgano Ejecutivo, mediante el
establecimiento de los alcances de la
función del CAM y de la PNC,
reafirmando que los primeros protegen
bienes municipales y están sujetos a la
circunscripción territorial a la que
pertenecen, mientras los segundos por
disposición constitucional son los únicos
y exclusivos responsables de la seguridad
pública en el territorio nacional.
Para que los miembros del CAM presten
de una mejor forma las funciones
establecidas en este anteproyecto de ley y
en la demás normativa municipal aplicable,
es fundamental que sean debidamente
formados en técnicas policíacas y de
convivencia ciudadana. Para ello, sería
conveniente el apoyo institucional y la
experiencia de la Academia Nacional de
Seguridad Pública, ya que cuenta con las
herramientas necesarias producto de su
marco institucional y el trabajo realizado
desde su creación. Para la implementación
efectiva de la normativa, es necesario que
los miembros de la PNC y del CAM
conozcan claramente los límites y alcances
de sus funciones para evitar el
cometimiento de arbitrariedades; es decir,
todos deben ser conocedores y respetuosos
de los derechos fundamentales del
ciudadano y de las reglas de un Estado de
Derecho.
Por otra parte, para el cumplimiento de
las funciones de vigilancia previstas en la
ley es vital que las distintas instituciones
involucradas actúen y trabajen
coordinadamente. Por ejemplo, para los
efectos de calificar la reincidencia que
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín No. 74, Febrero 2007
establece el anteproyecto de la ley24, se
debería contar con un registro único de
las infracciones y sobre sus autores;
regulándose en la ley el tipo de información
que puede registrarse y su uso, así como
los alcances y límites de las facultades
administrativas en el resguardo, uso y
transmisión de la información. Con la
finalidad de focalizar acciones, la
información obtenida debería de fluir con
transparencia entre los entes responsables
de vigilar la aplicación de la norma. Es
decir, para el combate de la criminalidad
a nivel municipal es muy importante el
intercambio de información entre los
diferentes actores y contar con estadísticas
confiables a efectos de implementar la ley
con datos precisos25. Hay que advertir, sin
embargo que la implementación efectiva
de la regulación contravencional lleva
implícita un cambio cultural tanto de las
autoridades centrales y locales como de
los ciudadanos, pues se requiere de la
participación y de la colaboración activa
de estos últimos reprochando y evitando
cometer estas conductas moralmente
inaceptables.
3. Derogatorias
De forma adicional a los comentarios
relativos a la posible derogación de las
faltas penales y con el propósito de que
esta ley al ser promulgada cumpla con su
cometido, es fundamental que antes de su
aprobación se revisen detenidamente las
disposiciones relativas a las derogatorias
y se armonice de esta forma con la
regulación existente. En particular no debe
24
Artículo 17 y 18 del anteproyecto de Ley de
Contravenciones Administrativas.
25
En definitiva las autoridades tienen que dar
cumplimiento a lo dispuesto en la “Ley de los servicios
de seguridad del Estado, Instituciones Autónomas y
de las Municipalidades” que establece en el artículo
6 que en el caso de las municipalidades, y por razones
de las actividades que se realicen, se debe mantener
la debida coordinación con la PNC y colaborar cuando
se requiera.
e.legal@fusades.com.sv
12
La voluntad
política y el
liderazgo de los
gobiernos
municipales es un
factor clave para
hacer de la ley de
contravenciones
un instrumento
para construir
ciudadanía y
combatir la
violencia, por ello
es necesario que
en la lucha contra
esta última se
afronte con una
visión de nación...
olvidarse que el Código Municipal tiene
un título relativo a contravenciones y sus
sanciones. Por otra parte, en el artículo 41
del proyecto bajo el epígrafe
“Derogatoria”, se menciona que se deroga
la Ley de Policía del año 1879, que
contiene algunas disposiciones vigentes
entre las que se encuentra la relativa a la
prohibición de los juegos de los casinos26.
También en este artículo 41 se establece
que la derogatoria a la mencionada Ley
de Policía se hace en todo lo que no
contraríe el texto y principios del proyecto,
creando dualidad de regulaciones y
originando confusión, y dejando margen
para interpretaciones a la “conveniencia”
del aplicador.
4. Consideraciones Finales
Definitivamente un código de
comportamiento ciudadano, como el
previsto en el régimen contravencional
analizado, es una oportunidad para
contribuir a regular los niveles de violencia
en la sociedad salvadoreña, ya que
coadyuvaría a fomentar una cultura de
respeto y de convivencia pacífica. No
obstante lo anteriormente señalado, un
régimen sancionatorio no tendría sentido
si no está acompañado de otras medidas
que reduzcan o mitiguen los factores que
26
En el Boletín No. 4 de FUSADES “Atribuciones
legales de las Municipalidades”, de abril de 2001,
en lo relativo a la autorización de juegos de azar se
mencionó que tanto la Asamblea Legislativa como
las municipalidades han interpretado
inadecuadamente e ignorado lo dispuesto en la Ley
de Policía, creando así una enorme confusión en
esta materia. Tradicionalmente siempre ha sido
facultad municipal la autorización de juegos
permitidos tales como casas de juegos, loterías, rifas
y otros similares (Art. 4 N° 24 Codigo Municipal).
Pero la autorización del establecimiento y
funcionamiento de negocios destinados a explotar
el juego en traga níquel o traga perras, veintiuno,
bancado, ruletas, dados y, en general, que se ofrecen
en las casas denominadas casinos por varias
municipalidades, se ha hecho en ignorancia a lo
dispuesto en la Ley de Policía y con la negativa de
otras autoridades a hacerla aplicar la norma.
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín No. 74, Febrero 2007
dan pauta a la violencia en nuestra
sociedad. Por lo que, en esta regulación
es primordial destacar el rol de la
municipalidades en la resolución a la
problemática, siendo en consecuencia
imperativo optimizar las herramientas que
se les otorgan en la norma analizada y en
otras normas relacionadas. La
implementación efectiva de régimen
sancionatorio contravencional contribuirá
no sólo a la desjudicialización de las
conductas sancionadas, sino que ayudará
en el combate a la violencia, fomentando
la convivencia ciudadana. Para el
cumplimiento efectivo de las funciones
atribuidas por la norma, se resalta
nuevamente el hecho que es vital que las
municipalidades cuenten con los recursos
económicos suficientes27 para cumplir las
funciones de vigilancia de la ley, ya que
sería contraproducente y socavaría la
credibilidad de las instituciones si
únicamente se legisla para evitar el riesgo
de cometimiento de éstas conductas y
luego las autoridades no cumplen con su
efectiva implementación.
La voluntad política y el liderazgo de los
gobiernos municipales es un factor clave
para hacer de la ley de contravenciones
un instrumento para construir ciudadanía
y combatir la violencia, por ello es
necesario que en la lucha contra esta última
27
Según el Informe 262 del PNUD “Indicadores
municipales sobre desarrollo humano y los
objetivos de desarrollo del milenio”, en 241
municipios (92% del total) el número de
contribuyentes registrados es inferior a 1,000; en
169 de éstos hay menos de 100 contribuyentes.
Asimismo, hay 3 municipios en El Salvador que
registran únicamente dos contribuyentes; El
Rosario (Cuscatlán), Potonico y San Isidro
Labrador (Chalatenango). Con éstos ingresos
exiguos es difícil llevar con éxito cualquier
iniciativa legal.
e.legal@fusades.com.sv
13
se afronte con una visión de nación, siendo
primordial para la permanencia del
esfuerzo que se fortalezca el vínculo del
gobierno central y municipalidades,
desligándolo de afinidades políticas. Para
avanzar en este camino es fundamental
trabajar en el fortalecimiento de la relación
de los municipios con el gobierno central,
clarificando y articulando legalmente las
competencias de éstos, pero para lograr
esto es indispensable procurar el
fortalecimiento de las instituciones a nivel
central y local, ya que en definitiva éstas
son quienes ejecutarán cualquier política
pública.
El creciente y necesario rol del gobierno
local pasa necesariamente por una mayor
participación ciudadana, para que éstos
últimos sean los que fiscalicen
directamente la gestión de sus gobernantes
y evalúen si la gestión municipal responde
a sus necesidades. Es importante mejorar
la conectividad entre los distintos
municipios, para así suplir las diferencias
existentes entre unos y otros. Existen
municipios que no sólo son
geográficamente pequeños, sino que su
recaudación fiscal es tan exigua que en
muchas ocasiones ni alcanza para el pago
de la plantilla municipal. Es necesario
entonces y con la finalidad de fortalecer
las instituciones municipales que se
fomenten estructuras cooperativas
intermunicipales, con participación de
otros agentes públicos y privados, para
que así, través de éstas, los ciudadanos
se expresen y trabajen en la solución de
sus problemas28.
En el estudio de Instituciones
Democráticas en El Salvador de
FUSADES 29 se sostiene que con la
finalidad de incrementar la legitimidad y
eficiencia de los procesos de toma de
decisiones y del ejercicio del poder, en
las democracias consolidadas llega un
momento en que inevitablemente se tienen
que reconocer capacidades considerables
a los poderes regionales y locales, lo que
contribuiría a recuperar la confianza de
los ciudadanos en sus gobernantes. La
anterior afirmación es ratificada por
distintos estudios de opinión pública30
que muestran una valoración ciudadana
positiva de los gobiernos locales y en los
que la municipalidad es percibida como
la institución que mejor responde a los
problemas de las comunidades. Es
fundamental para la rendición de cuentas
municipal que los ciudadanos conozcan
el empleo de los fondos municipales y las
políticas de gasto, las cuales deberían de
racionalizarse y coordinarse para así
aumentar la confianza en las instituciones
locales. Un paso muy positivo, y que es
reflejo de que se están gestando las bases
28
29
Un ejemplo exitoso de trabajo conjunto de
gobierno central, municipal y participación
ciudadana es el programa de Municipios Libres
de Armas que se desarrolla en San Martín e
Ilopango, que en el primero ha reducido en un
27.27% el cometimiento de delitos comunes y
en un 40% los homicidios. Este programa se está
replicando actualmente en la ciudad Santa Ana,
departamento de Santa Ana.
Las Instituciones Democráticas en El Salvador:
Valoración de Rendimientos y Plan de
Fortalecimiento. FUSADES, 2005.
30
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín No. 74, Febrero 2007
La cultura política de la democracia en El
Salvador, 2004. Ricardo Córdova Macias y Jose
Miguel Cruz. Marzo 2005.
e.legal@fusades.com.sv
145
Es responsabilidad
de todos,
autoridades del
gobierno central,
municipalidad y
sociedad civil,
instaurar y construir
coordinadamente
una verdadera
cultura de respeto y
convivencia
ciudadana para que
el control efectivo de
las conductas
antisociales sea un
invaluable aporte
que evitará que el
ascenso del
irrespeto entre
ciudadanos se
traduzca en un
aumento del crimen
e inseguridad.
para mejores gobiernos municipales, es la
incorporación en el Código Municipal de
reformas relativas a la participación
ciudadana y a la transparencia, según la
cual los gobiernos municipales deberán
informar públicamente sobre su gestión.
Es muy importante que la sociedad civil
conozca de estas reformas, pues son ellos
quienes deben activar los mecanismos de
supervisión y contraloría social.
El impulso y trabajo desde lo local es un
modo de participar en el desarrollo del
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín No. 74, Febrero 2007
país y en la reconstrucción del tejido social
salvadoreño y con la ley de
contravenciones administrativas se abre
una nueva ventana para trabajar en esa
dirección. Es responsabilidad de todos,
autoridades del gobierno central,
municipalidad y sociedad civil, instaurar
y construir coordinadamente una verdadera
cultura de respeto y convivencia ciudadana
para que el control efectivo de las
conductas antisociales sea un invaluable
aporte que evitará que el ascenso del
irrespeto entre ciudadanos se traduzca en
un aumento del crimen e inseguridad.
e.legal@fusades.com.sv
155
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín No. 74, Febrero 2007
e.legal@fusades.com.sv
16