SÓLO PARA PARTICIPANTES ________________________________________________________________________ Comisión Económica para América Latina y el Caribe – CEPAL Proyecto gobernabilidad democrática e igualdad de género en América Latina y el Caribe Reunión de Expertos “Políticas y programas de superación de la pobreza desde la perspectiva de la gobernabilidad democrática y el género” Quito, Ecuador, 25 de agosto de 2004 Martha Ordoñez _______________________________________ Este documento fue elaborado por Martha Ordoñez Consultora CEPAL. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización. Reunión de Expertos sobre políticas y programas de superación de la pobreza desde la perspectiva de la gobernabilidad democrática y el género Para abordar los temas propuestos para la reunión revisaré brevemente las principales estrategias de combate a la pobreza en Ecuador tanto en El Plan Nacional de Desarrollo Social 1996-2005 como en la Agenda de Desarrollo Humano versión 2003 y la estrategia de pobreza 2004 en elaboración, para analizarlos en relación a los ejes propuestos para este encuentro. 1. Una mirada a las principales estrategias de combate a la pobreza en Ecuador En los planes nacionales de desarrollo del Ecuador de los últimos 10 años se registra diferentes estrategias y propuestas de programas de combate a la pobreza. El Plan Nacional de Desarrollo Social Ecuador 1996-2005, incluye en su estrategia un Programa de Superación de la Pobreza, el mismo reconoce que la incidencia de la pobreza y subempleo se asienta en la estructura social, la concentración de la riqueza, del ingreso y de la propiedad de la tierra; así como en la reducida inversión social. El programa de superación de la pobreza prioriza acciones de salud, saneamiento básico, educación, empleo productivo, soluciones habitacionales y vivienda. El Programa no hace diferencias de género para ubicar beneficiarias/os o priorizar las intervenciones, sin embargo, se propone acciones para disminuir la mortalidad materna y elevar la cobertura de atención en salud reproductiva; identifica a las mujeres embarazadas y en edad reproductiva como población objetivo de programas para el control de deficiencias nutricionales, complementación alimentaría, vigilancia alimentaría, control y prevención de enfermedades infecciosas y parasitarias; reconoce las desiguales oportunidades de las mujeres en el acceso y en el proceso educativo; propone fortalecer programas de guarderías para mujeres trabajadoras con el objetivo de brindar mayores oportunidades de empleo y mejorar la situación de las mujeres en el mercado laboral (STFS. Metas y Políticas del Plan Nacional de Desarrollo Social Ecuador 1996-2005. Quito, Ecuador. Citado por Páez 2003 Pág. 6). La crisis económica, política y social que enfrentó Ecuador en 1999, la falta de voluntad política expresada en los limitados recursos asignados a la aplicación de este programa y en la disminución de la inversión social con el consecuente deterioro en los servicios públicos, son entre otras las razones para la falta de incidencia de este Plan. Para 1999, no solo no se logra reducir la pobreza sino que se registra un aumento significativo de ésta sobre todo en las zonas urbanas, sumándose nuevos pobres por pérdida de empleo y por el deterioro de los ingresos reales. La Agenda de Desarrollo Humano 2003 1 está integrada por cuatro ejes de política: protección social, desarrollo humano, inclusión productiva y un eje transversal de reforma institucional. La Agenda contempla una Red de Apoyo social conjunto de subvenciones en efectivo y en especies focalizadas hacia las familias que se encuentran en situación de extrema pobreza, a cambio de que protejan el capital humano manteniendo a sus hijos/as en las escuelas y cumpliendo con las prácticas preventivas de salud pública; Programas de protección a la población más vulnerable con programas dirigidos a la atención de mujeres, tercera edad y discapacitadas/os y a ampliar la cobertura de atención a niños/as menores de 5 años, concretando la descentralización a los organismos seccionales autónomos; y transfiriendo responsabilidades a la sociedad civil mediante sistemas eficientes y transparentes; Mejoramiento de los modelos de provisión de servicios universales de salud y educación y seguridad social: garantiza el acceso de la población más vulnerable a servicios de salud, educación y seguridad social con mejores coberturas, calidad, eficiencia, eficacia y transparencia. Inclusión Productiva: Acciones Permanentes y Programas de 1 La Agenda de Desarrollo Humano ADH expresa los compromisos de reforma del sector social que el Gobierno Nacional adquirió para el período 2003-2005 en el marco del Préstamo Programático Sectorial con el Banco Mundial (USD 150 millones) y el Programa Sectorial de reforma Social EC-0216 con el BID (USD 200 millones). Capacitación y Crédito para Pequeñas Unidades Productivas. Aplicación de modelos innovativos de generación de empleo y microfinanciamiento. (SFS Agenda de Desarrollo Humano) La Agenda (ADH) introduce mejoras en los programas de protección social, tanto en su focalización como en las propuestas de articulación con otras políticas. El Bono Solidario y la Beca Escolar, son unificadas en el Bono de Desarrollo Humano. Al Bono, se propone articularle al Programa de Crédito Productivo, y al Bono de Vivienda e incluye lineamientos para reformar el sector social y crear la Red de Protección Social. (ARBOLEDA: 2003) Operativamente, se están realizando sólo las acciones relacionadas al eje de protección social considerada como de corto plazo, mientras los ejes de desarrollo humano e inclusión productiva considerados como de mediano y largo plazo presentan escaso o ningún desarrollo. El Bono de Desarrollo Humano es al momento el programa más importante de la actual política social, por su amplia base de beneficiarias/as (1,1 millón de personas mayoritariamente mujeres) por su elevada inversión (154.5 millones en el 2001). A través de una transferencia monetaria de 15 dólares mensuales, posibilita a los hogares de los dos quintiles más pobres de la población un mínimo nivel de consumo. El acceso al Bono está ligado a dos condicionalidades (asistencia escolar y atención médica a embarazadas e infantes) a fin de promover la acumulación de capital humano de los y las beneficiarias. Los compromisos tienen relación, por una parte, con los sectores de educación, salud y seguridad social (capital humano) y por otra con la red de protección social y los proyectos sociales prioritarios (protección social). Las otras acciones estatales que incluyen más de 15 programas como maternidad gratuita , educación bilingüe, medicamentos genéricos, tuberculosis, alimentación escolar, programa de alimentación y nutrición, comedores comunitarios, bono productivo, mochila escolar, redes amigas, etc.; son programas que no están coordinados entre sí, que en algunos casos se superponen, tanto en objetivos como en la población cubierta. 2) Análisis de las estrategias revisadas en relación a los ejes propuestos Primeramente, es necesario señalar que el diagnóstico realizado para diseñar la estrategia de pobreza no se basa en información que permita visualizar que la pobreza afecta en forma diferenciada a mujeres y hombres y que la división sexual del trabajo y la desigual oportunidad de acceder a los recursos, limita a las mujeres en el acceso tanto en el hogar, el mercado de trabajo y el sistema de bienestar o protección social. La Agenda y la Estrategia de Reducción de la Pobreza en construcción, se registra avances en su concepción más integral con una propuesta que articula la agenda macroeconómica, la agenda social, la agenda productiva o de competitividad en la que se contempla la generación de empleo, e incluye una agenda de justicia que contempla cambios en el sistema institucional y normativo. Sin embargo, tanto la Agenda como la Estrategia constituyen aún sólo propuestas, hasta aquí las políticas implementadas y que han sido brevemente analizadas en el acápite anterior apuntan sobre todo al sistema de protección social y han sido parcialmente desarrolladas. La generación de empleo ligada a la reactivación productiva es casi inexistente. Tanto en el diseño como en la ejecución de la estrategia se han generado espacios aunque reducidos de participación ciudadana a través de la consulta (Agenda), el seguimiento y de la exigibilidad (maternidad gratuita), sin embargo en programas importantes por su cobertura, como el BDH las mujeres han sido totalmente excluidas del diseño, seguimiento o evaluación. Las acciones y programas que están operativos con el BHD, tienen límites por su concepción alejada de la promoción de derechos de las mujeres y de su exigibilidad, que focaliza la transferencia monetaria a través de las mujeres como intermediarias del bienestar familiar y no como sujetas de derecho y como actoras de su autonomía económica. Sin embargo, es necesario reconocer que el acceso a un ingreso, que aunque limitado, estaría favoreciendo al empoderamiento de las mujeres. Es constante la fricción existente y la limitada articulación entre las políticas macroeconómicas y las políticas sociales, los acuerdos del Ecuador con el Fondo Monetario, el pago de la deuda externa limita las posibilidades de incremento de la inversión social, La actual política fiscal no estimula el gasto interno en inversiones que puedan crear empleo y reactivar la producción. Los acuerdos del Ecuador con el Fondo Monetario le obligan a mantener superávit fiscal, con lo que se inhibe el gasto público y se impide que éste opere como reactivador de la economía. (ARBOLEDA .2003) El campo de acción se limita a implementar reformas en los programas sociales para obtener mayor eficiencia y mejorando los sistemas de focalización, con prácticamente las mismas inversiones En lo que se refiere a la capacidad de la institucionalización de los programas, se puede constatar que el BDH ha logrado desarrollar las capacidades técnicas y administrativas de las instancias ligadas directamente y en el nivel central, sin embargo se ha caracterizado por su centralismo, los gobiernos locales no tienen ninguna posibilidad de incidir en el programa y son considerados solamente como espacios de información y reclamo. El fortalecimiento de los servicios de salud y educación en términos de cobertura, calidad y eficiencia para responder a las demandas que genera el propio programa del BDH con el planteamiento de “condicionalidad”, no se ha efectivizado y pone en evidencia la limitada oferta y cobertura de los servicios de salud y educación en las zonas más pobres del país. Las oportunidades que puede ofrecer el BDH para fortalecer el sistema financiero alternativo local, no hace parte de las inquietudes del programa a pesar de que la dependencia de un solo sistema bancario de distribución es anotada como una debilidad. La relación entre pobreza y género no es parte sustancial del debate público, los movimientos de mujeres si bien tienen entre sus líneas de trabajo la defensa de los derechos económicos de las mujeres, hay pocas acciones concretas para enriquecer las estrategias de combate a la pobreza , desarrollar propuestas de reactivación productiva y de implementación de políticas de generación de ingresos y de empleo. El desempleo y subempleo como factores determinantes de la pobreza no son asumidos con fuerza en la estrategia y son prácticamente inexistentes las políticas o programas de empleo para la superación de la pobreza. La ejecución del Plan Nacional de Empleo ha sido postergada por los últimos gobiernos. Es impostergable la formulación de políticas laborales que apunten a la autonomía económica de las mujeres y establezcan los vínculos del empleo con el desarrollo económico (productivo) y con el desarrollo social (empoderamiento). Al respecto se considera al turismo como uno de los sectores con mayor potencialidades para enfrentar la pobreza a nivel local, por ser el sector que brinda oportunidades para crear nuevos puestos de empleo sobre todo a mujeres y a jóvenes tanto en el área urbana como rural, con posibilidades de incorporar actividades del sector moderno e informal de la economía y a personas con alta, media y baja calificación. Para que estas plazas de trabajo se hagan efectivas es necesario vincular políticas de desarrollo del sector turístico con las políticas de empleo, planteadas y con avances en el proyecto “Políticas laborales con enfoque de género” CEPAL/CONAMU. Igualmente, se impone la necesidad de impulsar políticas dirigidas a las mujeres rurales i) reconociendo la diferenciación social, étnica, regional y de género de la pobreza ii) las menores oportunidades que enfrentan las mujeres rurales para una vida con autonomía económica, acceso a la educación, servicios básicos y de apoyo, acceso a los medios productivos (tierra, crédito, asistencia técnica, tecnología e información) y el ejercicio de sus derechos; y, iii) los aportes del trabajo productivo y reproductivo de las mujeres a la economía y a la sociedad planteadas y con avances importantes en el PADEMUR. (PAEZ: 2003) Martha Ordóñez Andrade BIBLIOGRAFIA María Arboleda: OIT CONAMU Ecuador “Género y políticas de combate a la pobreza: la Agenda de Desarrollo Humano en Ecuador. SFS Agenda de Desarrollo Humano 2003 Ministerio de Economía y Finanzas .Estrategia Nacional para la Reducción de la Pobreza 2004. Gioconda Páez “Género y pobreza en Ecuador: desafíos para la formulación de políticas públicas” Reunión técnica sobre la incorporación de la perspectiva de Género en la medición de la pobreza”. CEPAL /Bolivia. 2003