TEMARIO PARA LA INTEGRACIÓN FUNCIONARIAL DEL PERSONAL LABORAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LA REGIÓN DE MURCIA GRUPO A TEMA 5 LOS PRINCIPIOS INFORMADORES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA: EFICACIA, JERARQUÍA, DESCENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN, COORDINACIÓN y LEGALIDAD. ACTUALIZADO A MARZO DE 2007 Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia INDICE: I.PRINCIPIO DE EFICACIA Y EL PRINCIPIO DE EFICIENCIA. ........................................ 2 II.PRINCIPIO DE JERARQUIA ............................................................................................. 3 III.- PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACION ........................................................................... 6 IV.- PRINCIPIO DE DESCONCENTRACION ........................................................................... 9 V.PRINCIPIO DE COORDINACION .................................................................................... 11 VI.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD............................................................................................ 13 BIBLIOGRAFÍA. ......................................................................................................................... 15 GRUPO A 1 Los principios informadores de la actividad administrativa: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y legalidad Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia La Constitución Española de 1978 establece en su artículo 103.1 que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El estudio por parte de la doctrina de estos principios del artículo 103.1 ha motivado una crítica, la de la contradicción que aparentemente existe entre unos y otros “principios”: si por ejemplo se ha de aplicar la jerarquía quedaría excluido el de descentralización; a su vez, si se desconcentra no se puede llevar a cabo, en los mismos supuestos, la descentralización. En todo caso, esta contradicción es meramente aparente y deriva del hecho de que los redactores de la Constitución de 1978 formulen los principios como un catálogo, uno detrás de otro. Parece que la Constitución de 1978, en esencia, trata de proporcionar un respaldo constitucional a los presupuestos básicos de la organización administrativa de nuestro tiempo. Unos, como los de jerarquía y desconcentración, actúan sobre la estructura interna de las Entidades; otros, como el de descentralización, en las relaciones entre ellas; la coordinación, tanto en el orden interno como en ese sistema de las relaciones; el principio de eficacia se refiere, de modo primordial, a la actividad administrativa pero también ha de estar presente en la organización. I.- PRINCIPIO DE EFICACIA Y EL PRINCIPIO DE EFICIENCIA. La eficacia en la actuación de la Administración Pública es una idea íntimamente relacionada con la celeridad y agilidad, y lo que pretende este principio es evitar las demoras, retrasos, molestias innecesarias y perturbadoras para el administrado en la actuación de la Administración. En todo caso, es necesario que exista el necesario equilibrio entre la necesidad de eficacia y el formalismo en la actuación administrativa, es decir, GRUPO A 2 Los principios informadores de la actividad administrativa: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y legalidad Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia debe existir eficacia pero sin merma de las garantías formales de los interesados. A este principio de eficacia responden las medidas relativas a normalización de documentos administrativos, racionalización de procedimientos o creación de las ventanillas únicas. El principio de eficiencia también lo recoge la Constitución de 1978 en su artículo 31.2 y con él se intenta expresar que entre varias alternativas que producen el mismo gasto, debe seleccionarse siempre la que lleva al mejor cumplimiento de los objetivos de la Administración, y entre varias alternativas que conducen al mismo cumplimiento debe seleccionarse la que implica menor gasto. Además este principio de eficiencia tiene también trascendencia jurídica, pues una actuación administrativa ineficiente es contraria a los principios de buena administración a los que han de ajustarse siempre y en todo caso los poderes públicos, como proclama el artículo 4 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. II.- PRINCIPIO DE JERARQUIA El principio de jerarquía es un principio que recibe la Administración Pública procedente del modelo eclesiástico y militar y que se encuentra íntimamente vinculado a una organización jerárquico-burocrática. En esta organización el principio de jerarquía posibilita la prolongación vertical de los mandatos de la autoridad suprema –en puridad la detentadora de todo el poder estatal- a través de los diversos órganos de la línea jerárquica que, a semejanza de los eslabones de la misma cadena, transmiten dichos mandatos o decisiones hasta el extremo final o base. Como escribe Entrena Cuesta, es la técnica más antigua empleada para reducir a unidad la multiplicidad de órganos. Su aspecto jurídico es de una GRUPO A 3 Los principios informadores de la actividad administrativa: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y legalidad Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia importancia extraordinaria en toda organización como veremos. Para Max Weber el principio de jerarquía administrativa es la ordenación de autoridades fijas con facultades de regulación e inspección y con el derecho de queja o apelación ante las autoridades superiores por parte de las inferiores. Entrena Cuesta define la jerarquía administrativa como "aquella especial estructuración que se efectúa de los distintos órganos de un mismo ramo de la Administración, dotados de competencia propia, mediante su ordenación escalonada, en virtud de la cual los superiores podrán dirigir y fiscalizar la conducta de los inferiores, resolviendo, en su caso, los conflictos entre los mismos al objeto de conseguir la unidad en la actuación de todos ellos". En el Estado autonómico que surge tras la Constitución de 1978 el poder estatal ya no es monocéntrico (como ocurría en el régimen franquista) sino policéntrico –Estado y Comunidades Autónomas- y descentralizado –autonomías locales-. Así pues, la línea jerárquica estatal se ha quebrado definitivamente aunque subsiste dentro de cada uno de los poderes político-administrativo central, autonómico y, en menor medida, del local. En la organización administrativa actual, la jerarquía es la ordenación gradual y vertical de las competencias, ya que no existe relación de jerarquía entre Administraciones Públicas autónomas. Entre el Gobierno del Estado, la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento no hay la más mínima jerarquía porque ninguno de ellos está legalmente obligado a obedecer las órdenes, mandatos, instrucciones etc. Por tanto, la jerarquía solamente existe en los órganos integrados o dependientes de cada una de estas Administraciones Públicas e, incluso, entre éstos el órgano que ostenta una competencia debe ser respetado por el órgano jerárquico superior. De ahí que el principio de jerarquía como una relación de mando-obediencia se encuentre reducido, en su más pura esencia, a las relaciones administrativas entre personas integradas en el mismo órgano sin atribuciones competenciales diferenciadas y entre órganos de la misma Administración o persona jurídica donde la competencia del superior, por su carácter general, integre y haga depender la concreta del inferior. GRUPO A 4 Los principios informadores de la actividad administrativa: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y legalidad Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia Fundamento y positivación de este principio El fundamento del principio de jerarquía suele agruparse bajo un triple carácter: eficacia (cuando un grupo de personas u órganos realizan una misma actividad pública dirigida a conseguir un objetivo es una exigencia operativa que exista relación mando-obediencia para que la acción sea conjunta); responsabilidad política (los gobernantes políticos responden tanto del personal designado por ellos como del administrativo subordinado); y jurídico (está vinculado al principio de jerarquía normativa de ahí que el funcionario aceptando y cumpliendo el mandato del superior ajusta su conducta a la legalidad y al ordenamiento jurídico en general). El principio se encuentra positivado en el artículo 103 de la Constitución y en el artículo 3 de la Ley 30/1992. Las formas escritas de manifestación de este principio son los reglamentos internos, las órdenes, las instrucciones y las circulares, y las órdenes de servicio (el carácter normativo y/o jerárquico se determinará por la competencia de la autoridad respectiva, procedimiento seguido, exigencia necesaria de publicación en el Boletín respectivo etc.). El artículo 21 de la Ley 30/1992 dispone que los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio y el no derogado artículo 79 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 impone a éstos el deber de respeto y obediencia de las autoridades y superiores jerárquicos, así como acatar sus órdenes con exacta disciplina. Junto a estos instrumentos formales escritos del principio jerárquico hay otros que en la práctica son los más numerosos y determinantes, así dentro de un órgano administrativo hay conjuntos de personas integradas en servicios, secciones, negociados etc., y los detentadores de estas jefaturas ordenan el trabajo ordinario de las personas integradas en estos centros diaria o periódicamente a través de mandatos de trabajo y lo hacen verbalmente, aunque GRUPO A 5 Los principios informadores de la actividad administrativa: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y legalidad Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia al amparo de las atribuciones que les corresponden. Y otro importante instrumento de la jerarquía es la competencia de la autoridad jerárquica para poner o remover a las autoridades y cargos inferiores, directa o indirectamente, dentro de su respectiva persona jurídica u órgano administrativo. La relación jerárquica se manifiesta con una mayor o menor intensidad según el ámbito administrativo en el que se desarrolla y obviamente en razón del fin institucional concreto. En relaciones de especial sujeción como la militar y la policial, la obediencia al superior ha de ser inmediata y disciplinada y, sin embargo, la libertad de cátedra del profesor de investigar y manifestar su resultado rechaza la mínima dependencia jerárquica en cuanto impediría la tarea creativa. III.- PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACION Unas veces los términos de centralización y descentralización expresan como se encuentra organizado un país. Otras veces califican a los cambios que experimentan las competencias de las Administraciones Públicas. En el primer sentido, se considera que en un país existe una situación de centralización administrativa cuando la satisfacción de los fines públicos o de la mayor parte de ellos corresponde al Estado. Por el contrario, se entiende que un país está descentralizado cuando la atención de la mayor parte de los fines públicos están en manos de las personas administrativas distintas del Estado. Este es el concepto estático. En el segundo sentido, de más reciente empleo en el derecho administrativo y al que nos vamos a referir fundamentalmente, podemos definir la descentralización administrativa desde un punto de vista dinámico, como una técnica de organización administrativa que consiste en el fenómeno en virtud del cual se transfieren competencias de la Administración central a la descentralizada, o disminuye el control de aquélla sobre ésta. Inversamente, GRUPO A 6 Los principios informadores de la actividad administrativa: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y legalidad Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia habrá centralización cuando se transfieren competencias de la Administración descentralizada a la central, o aumenta la tutela o la vigilancia de ésta sobre aquélla. Para que opere la descentralización se requiere como requisito objetivo que tenga lugar una transmisión de competencia o una disminución de las facultades de control; y como requisito subjetivo que la transferencia de competencia o disminución de lazos deberá tener lugar entre la Administración central y la descentralizada por ello no existe descentralización cuando se traspasan competencias o disminuyen las facultades derivadas de la jerarquía de los órganos superiores respecto a los inferiores. Debe distinguirse entre una descentralización territorial y otra institucional. La primera se realiza a través de los entes locales y autonómicos, mientras que la segunda se efectúa a través de los entes institucionales. La principal diferencia que media entre ambas formas de descentralización consiste en que la territorial toma como presupuesto la existencia de unos intereses peculiares de los entes locales y autonómicos mientras que, en el caso de la descentralización institucional, salvo en los entes de tipo corporativo (Colegios de Farmacéuticos, de Médicos, de Abogados, etc.), no concurren tales intereses peculiares, se trata tan sólo de una simple técnica para conseguir la agilidad administrativa en el desarrollo de determinadas funciones y descargar de su realización a la Administración estatal. Una parte de la doctrina (Baena, Jorge de Esteban), sostiene que debe distinguirse entre los conceptos de descentralización y autonomía. Como dice Baena del Alcázar, a diferencia de la descentralización, la autonomía no consiste en un traspaso de funciones, generalmente del Estado a otro ente, en virtud de una voluntad política expresada por ley ordinaria o reglamento. La autonomía rectamente entendida (y así parece que la entiende la Constitución de 1.978) GRUPO A 7 Los principios informadores de la actividad administrativa: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y legalidad Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia consiste en que determinados entes públicos tienen unas funciones que cumplir, porque así ha establecido la fuente primigenia del sistema, es decir, la propia Constitución. En consecuencia, aunque las ideas de descentralización y autonomía están emparentadas porque ambas implican un reconocimiento de competencias a los entes públicos menores situados dentro del Estado, también es cierto que se oponen en cuanto a su funcionamiento. La autonomía viene determinada por núcleo irreductible de competencia autogobierno, o autodeterminación, reconocido directamente por la Constitución. La descentralización tiene por el contrario un carácter contingente, suele venir motivada por consideraciones de eficacia, aunque también pueden ser políticas y depende esencialmente de la voluntad del ente que descentraliza. Ello significa que, toda vez que la Constitución reconoce autonomía a las entidades territoriales; municipio, provincia y Comunidad Autónoma (articulo 137), el principio de descentralización no está aludiendo a esta realidad, sino a otra distinta. El problema consiste en averiguar cuál puede ser esta otra realidad. Tres respuestas parecen claras a esta pregunta. De una parte, se está aludiendo a las posibles operaciones concretas de descentralización territorial. Junto a la consagración de autonomía de las entidades territoriales, que es el pivote central de la distribución de funciones entre entes públicos, la Constitución admite a través del principio del articulo 103, que algunas funciones estatales sean traspasadas mediante descentralización a los entes territoriales. Que esto no es una entelequia, se deduce del reflejo práctico de este principio en el número 2 del artículo 150 a tenor del cual el Estado puede transferir o delegar funciones en las Comunidades Autónomas. Por otro lado, la descentralización puede referirse a la transferencia de funciones a las entidades locales, ya que aunque en principio parece más lógico GRUPO A 8 Los principios informadores de la actividad administrativa: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y legalidad Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia que la descentralización local se opere no directamente por el Estado, sino a través de las Comunidades Autónomas, y así lo establece la Ley del Proceso Autonómico, en relación con las Provincias, no hay ningún motivo para que en ocasiones el Estado no realice una actividad descentralizadora en las entidades municipales, e incluso en aquellas provincias no integradas en Comunidades Autónomas. Por otra parte, al corresponder al Estado fijar la legislación básica de Régimen local podrá realizar una actividad descentralizadora, ya que tendrá este carácter cualquier atribución de competencias a las Corporaciones Locales, que exceda el ámbito de las funciones necesarias para gestionar sus respectivos intereses, funciones estas últimas que responderán al campo de autonomía que en todo caso les asegura el articulo 137 de la Constitución. Por último, hay que referirse al supuesto de la descentralización institucional, en la práctica sin duda de frecuentísima aplicación, dada la necesidad de gestionar de una forma eficaz, los numerosísimos servicios cuya posición viene impuesta por la consideración de "estado social" definido en la Constitución, y por el campo de intervención pública que la Constitución, y por el campo de intervención pública que la Constitución reconoce (articulo 128, 130, etc.). IV.- PRINCIPIO DE DESCONCENTRACION La desconcentración es la atribución de competencias del órgano superior a otro inferior, o del central a otro periférico, en el ámbito de la misma persona jurídico-administrativa. La diferencia sustancial entre descentralización y desconcentración es que la distribución de competencias se realiza, en el primer caso, entre personas jurídico-públicas o entre órganos integrados en ellas, GRUPO A 9 Los principios informadores de la actividad administrativa: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y legalidad Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia mientras que la desconcentración es una redistribución de competencias entre los órganos de una misma Administración pública, ya sea ésta la estatal, la autonómica o la local. El Tribunal Constitucional distinguió ya en 1981 entre la gestión servicial concentrada en los propios departamentos o ministerios y la desconcentrada en los servicios territoriales de los mismos; y recordó que no debía confundirse ni sustituirse la desconcentración con la descentralización; pues esta última implicaba, organizativamente, la existencia de autonomía constitucional. La Ley 30/92, establece en su artículo 12.2 que la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribuciones. El fundamento del principio de desconcentración es exclusivamente técnico, pues lo que se pretende mediante la distribución competencia orgánica es una redistribución operativa de las atribuciones para conseguir la mayor eficacia posible en el seno de una Administración pública concreta. La desconcentración es una modalidad de la centralización de cualquier organización ya sea pública o privada, que se asiente sobre un único interés y una misma autoridad superior con poder de decisión sobre la totalidad de aquélla. Una empresa privada se autoorganiza, en razón de los factores del volumen de su actividad, de la dimensión territorial de su implantación y de su propia filosofía organizativa, de un modo más o menos centralizado o desconcentrado. En último término, la desconcentración es una exigencia descongestionadora del trabajo empresarial. En este sentido la Administración de un municipio de dos mil vecinos estará concentrada mientras otro de tres millones necesitará recurrir a la desconcentración. La desconcentración en la organización de nuestras administraciones públicas suele clasificarse en central o interna y externa o periférica. La primera se encuentra ejemplificada en la transferencia de atribuciones competenciales del Ministro o Consejero a un Director General dentro de la propia sede central GRUPO A 10 Los principios informadores de la actividad administrativa: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y legalidad Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia del Ministerio o Consejería. Y la segunda se produce cuando las atribuciones competenciales propias del Ministro o Consejero se traspasan al Subdelegado del Gobierno en una provincia o Delegado de la Consejería en una comarca. La vigencia de este principio se manifiesta de modo especial en las Administraciones estatal y autonómica. La permanencia de las ramificaciones administrativas de la primera en las provincias, la creación de otros nuevos órganos periféricos estatales, de los que destacan las Delegaciones de Gobierno en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas y, sobre todo, las nuevas Administraciones autonómico-periféricas de ámbito provincial, aunque a veces también comarcal o intermunicipal, han impuesto y generalizado la desconcentración externa o periférica. V.- PRINCIPIO DE COORDINACION Puesto que la jerarquía administrativa se da tan sólo entre los órganos de un mismo ramo de la Administración es evidente que, por si sola, resulta insuficiente para conseguir la realización práctica del principio básico de la organización administrativa, que como sabemos, es la unidad en la actuación de todos los órganos y entes que la componen. De aquí la necesidad, en todo momento sentida, de instrumentar unas técnicas que sirvan de complemento de las ya expuestas en el apartado anterior. Necesidad tanto más apremiante en nuestros días a consecuencia del intervencionismo administrativo, que lleva aparejada la multiplicación de los órganos y entes en que la Administración se descompone y la preocupación por la eficacia de la gestión de todos ellos. La coordinación encuentra su campo de acción allá donde no actúan las relaciones jerárquicas, y como sustituto de éstas, han existido pues siempre entre los distintos ramos o Ministerios que componen la Administración del Estado. La importancia actual de los principios coordinadores, no se refiere sin embargo únicamente a esta cuestión de relaciones entre los distintos Ministerios, sino también a las relaciones entre la Administración General del Estado y los entes descentralizados: el movimiento descentralizador que confiere pluralidad GRUPO A 11 Los principios informadores de la actividad administrativa: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y legalidad Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia de competencias a personas jurídicas distintas de la Administración del Estado, y no ligadas con este por tanto, por una relación jerárquica hace que cada vez sean más necesarias las técnicas coordinadoras entre la Administración Central y dichos entes descentralizados. La coordinación, como principio organizativo estatal, se presenta de dos modos o clases: imperativa y consensual. La coordinación imperativa es consecuencia de que a pesar de que el principio de jerarquía intenta lograr la unidad de acción e impulsión central de la actuación administrativa, la creciente diversidad de funciones de la Administración pone en peligro la unidad de acción de la autoridad, especialmente con la institucionalización de órganos diferenciados y no relacionados jerárquicamente. La exigencia del propio sistema de conducir también estas actividades conforme a la unidad de acción ha venido a imponer la coordinación. Por tanto, la coordinación imperativa es aquella que se ocupa de reconducir a la unidad de acción a los órganos –y actividades- situados horizontalmente en la línea jerárquica de la organización. El principio de coordinación imperativa se ha venido ejemplarizando en la cúspide ministerial. Dado que los Ministros mantienen funcionalmente una categoría jerárquica igual entre todos ellos era imprescindible mantener la unidad de acción gubernamental y esta acción conjunta se institucionaliza a través del Presidente del Gobierno y, además, mediante órganos colegiados a nivel gubernamental como el Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas de los Ministerios afines e, incluso, con órganos individuales como los Vicepresidentes sobre determinadas áreas importantes. La coordinación consensual se ocupa de conducir o, en su caso, reconducir la unidad de acción la competencia de órganos que pertenecen a Administraciones autónomas. En puridad el fundamento de esta coordinación es el mismo que el de la imperativa: conseguir la coherencia, armonía y conjunción en la elaboración y ejecución de la decisión administrativa. Este principio es de GRUPO A 12 Los principios informadores de la actividad administrativa: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y legalidad Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia capital importancia en la organización española descentralizada ante la inexistencia de jerarquía entre el Estado, Comunidades Autónomas y Entes locales, pero, al propio tiempo, la dificultad de su puesta en práctica es paralela a su importancia, en cuanto que sólo la libre voluntad jurídica de los agentes puede y debe configurarla materialmente, aunque uno de ellos –generalmente la Administración estatal sobre las otras dos y la autonómica sobre la local- tenga el título competencial para instrumentalizarla. Las modalidades de la coordinación consensual son principalmente la colegialidad y el concierto. Según el primero, un consejo, comisión etc., integrada por representantes de las diferentes Administración públicas, sería el instrumento institucionalizado para conseguir, a través de la recíproca información, la armonización, coherencia e incluso la unificación de la decisión y su ejecución. El concierto sería el acuerdo realizado por las Administraciones públicas mediante el cual ajustan sus conductas a fin de conseguir la ordenación operativa de una acción administrativa. El Tribunal Constitucional se ha ocupado de modo frecuente de la coordinación y, omitiendo pronunciamientos concretos, ha reiterado en primer lugar la importancia del principio y como éste debe inspirar la estructura y el funcionamiento de la Administración pública en todas sus facetas o esferas, estatal, autonómica y local. En segundo lugar, lo ha definido como la persecución de la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían la realidad misma del sistema. VI.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD La Constitución alude, en el articulo 103, apartado 1, al principio esencial que configura la acción de la Administración en sus aspectos estrictamente jurídicos: el sometimiento pleno de la misma a la Ley y al Derecho, lo que no hace sino concretar para la Administración lo que ya estaba dispuesto para todos los órganos constitucionales por el articulo 9.1, que afirma que "los GRUPO A 13 Los principios informadores de la actividad administrativa: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y legalidad Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia poderes públicos están sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico" Se trata de una formulación específica para la Administración del principio de legalidad recogido en el artículo noveno, principio que, aún con diversas interpretaciones, ha constituido y constituye la médula del Derecho administrativo, es decir, de la juridificación de la acción administrativa en un Derecho. El principio de legalidad encuentra, por ello, sus raíces en la separación de poderes y en la concepción de la Administración Pública (o del complejo Gobierno~Administración) como poder ejecutivo. En sentido estricto (etimológico, incluso), la función de éste consiste en ejecutar los mandatos legales, por lo que sólo puede actuar en cuanto que y en la medida que una ley le habilite para ello. Este principio se completa con el de jerarquía normativa, que también acoge nuestra Constitución (artículo 9, apartado 2) principio que a la vez opera como garantía del concreto funcionamiento interno de la Administración, en cuanto que supone la vinculación de los órganos inferiores a las normas emanadas, en virtud de una ley, por los superiores. Este sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho, hay que entenderlo además como una vinculación positiva en el sentido de que la Administración únicamente podrá actuar, cuando se encuentre previamente habilitada para ello por una norma jurídica, esta interpretación deriva, de una serie de formulaciones constitucionales de contenido indiscutible: ante todo, el sometimiento pleno de la Administración a la Ley, que impone el articulo 103, apartado 1; pero también la sujeción a la ley de la potestad reglamentaria (artículo 97), el principio de jerarquía normativa y el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (articulo 9, apartado 3). En otro orden de cosas hay que destacar que el sometimiento de la Administración no se realiza únicamente a la ley sino "a la ley y al Derecho" lo que significa tanto como afirmar la sumisión de la Administración al bloque del ordenamiento jurado; siguiendo las pautas transformadores del originario principio de legalidad. Este ordenamiento jurídico está formado no solo por las GRUPO A 14 Los principios informadores de la actividad administrativa: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y legalidad Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia normas estatales (leyes y reglamentos), sino también por otras fuentes no publicadas en las Gacetas o Boletines y que son la costumbre, la jurisprudencia y de manera especial los Principios Generales del Derecho. En relación con estos últimos dice García de Enterría que el Derecho Administrativo, se constituye necesariamente sobre un sistema de Principios Generales del Derecho que no sólo suplen a las fuentes escritas, sino que son los que dan a éstas todo su sentido y presiden toda su interpretación, como hoy recoge ya el artículo 1,4 del Código Civil. Esos principios generales no proceden por deducción de primeras verdades morales, sino que son principios técnicos jurídicos y su desarrollo y perfección es un fruto de la vida jurídica, obra por excelencia de la jurisdicción y de la doctrina, actuando en recíproca interrelación. BIBLIOGRAFÍA. • ÁLVAREZ RICO M.: Principios constitucionales de organización de las Administraciones Públicas. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid, 1986. • BAENA DEL ALCÁZAR, M.: Competencias, funciones y potestades en el ordenamiento jurídico español. En Homenaje a García de Enterría, tomo III. Civitas. Madrid, 1991. GRUPO A 15 Los principios informadores de la actividad administrativa: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y legalidad Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia • GARCÍA MADARIA, J.M.: Teoría de la organización y sociedad contemporánea. Ariel. Madrid, 1985. • MARTÍNEZ MARÍN, A.: Una teoría sobre nuestra organización pública y sus principios. Tecnos. Madrid, 1996. • SUBIRATS, J.: Análisis de políticas públicas y eficacia de la Administración. Ministerio para las Administraciones Públicas. Madrid, 1989. GRUPO A 16 Los principios informadores de la actividad administrativa: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y legalidad