La justicia administrativa en el marco del Sistema Nacional Anticorrupción. Luis Octavio Martínez Quijada Abstract De acuerdo con estudios recientes, el servicio público en México tiene un nivel de percepción negativo en cuanto a corrupción se refiere. Ello motivó al Congreso de la Unión a reformar catorce artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos instituyendo un Sistema Nacional Anticorrupción que vincula las funciones de los gobiernos Federal, estatales y municipales. Dentro de estas reformas, se contienen disposiciones novedosas que integran a los Tribunales de Justicia Administrativa a las tareas de combate a la corrupción. Introducción En una acepción tradicional, el estado de derecho es ampliamente entendido como una situación de la vida pública en la que las leyes son cumplidas a cabalidad y se da una correcta división del poder, es decir, el poder no se encuentra concentrado en una sola persona u órgano –como antaño sucedía con el monarca en la época del absolutismo francés- y en cambio, existe una distribución de las funciones legislativa, judicial y ejecutiva. En una visión más amplia, el estado de derecho se entiende como el conjunto de principios y valores sociales que van evolucionando a la par de la sociedad y cuya exigencia de salvaguarda legitiman la existencia del Estado. Ello nos conduce a reflexionar sobre cuáles son los valores que conforman el estado de derecho en los tiempos actuales en que la sociedad se caracteriza por estar rodeada de constantes avances tecnológicos y el acceso cada vez más cercano y variado a los medios de comunicación y las redes sociales; por Magistrado de la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México Página 1 de 12 estar consciente de sus derechos y libertades; y por la exigencia de una adecuada conducción de su gobierno. En definitiva, el derecho, las leyes y todos los aportes de la ciencia de la administración pública, tienden a diluirse si no existe una voluntad ética para hacerlos efectivos. Para cualquiera de nosotros es fácil poner las manos al fuego por una persona o grupo de personas a quienes conocemos como dotadas de una conducta ética y garantizar que nunca incurrirían en un acto de corrupción. Pero esa posibilidad se reduce en la medida en que es más grande ese grupo de individuos llegando a ser, como en el servicio público, un cuerpo integrado por miles de personas entre las cuales muy probablemente se encuentren algunas que tienden a caer en la debilidad, a la que Voltaire se refiere como la de pensar que el dinero lo hace todo y terminar haciéndolo todo por el dinero. Tales conductas deslustran el esfuerzo del grueso de las servidoras y servidores públicos con vocación que desde sus trincheras dan lo mejor de sí mismos para cumplir con sus tareas. Se trata de una minoría de personas cuyo actuar ensombrece, no solo al resto de los empleados públicos, sino a la sociedad en general. Si entendemos a la corrupción como una forma de injusticia, cabe traer a colación las palabras que Martin Luther King, escribió en su Carta desde la Cárcel de Birmingham:La injusticia en cualquier parte es una amenaza a la justicia en todas partes. Estamos atrapados en una red ineludible de reciprocidad, atados en una sola prenda del destino. Lo que afecta a uno directamente, afecta a todos indirectamente.1 1 Martin Luther King. (1963). Letter from the Birmingham Jail. Fecha de consulta 9 de agosto de 2015, de Martin Luther King, Jr., Research and Education Institute Sitio web: http://okra.stanford.edu/transcription/document_images/undecided/630416-019.pdf Página 2 de 12 En efecto, la corrupción nos afecta a todos y cada uno de nosotros en lo económico, pues limita la creación y crecimiento de las empresas generadoras de empleos, así como la inversión de los capitales nacionales y extranjeros; en lo social, pues lesiona los intereses del público ciudadano, quien se ve limitado en la efectividad de la administración pública; y en lo político, pues compromete la legitimidad del gobierno. El Sistema Nacional Anticorrupción Es claro que no necesitamos acudir a las estadísticas para darnos cuenta que la corrupción es un problema que la sociedad mexicana sufre en su vida cotidiana. No obstante, hay un estudio en particular que en fechas recientes ha trascendido en los ámbitos académicos y políticos. Transparencia Internacional (Transparency International) es una organización no gubernamental con sede central en Berlín y más de cien delegaciones en diversos países. De acuerdo con su portal de internet, su misión radica en dar voz a las víctimas y testigos de la corrupción.2 Esta organización realiza anualmente un estudio al que denomina Indice de Percepción de la Corrupción, cuyos resultados se centran en aportar una evaluación a cada uno de los países que son analizados, en la que un resultado de 100 corresponde a very clean (muy transparente, muy limpio) y un resultado de 0 es el de higly corrupt (altamente corrupto). Para ilustrar lo anterior, en el estudio realizado en el año 2014, el país que tiene el primer lugar en calificación es Dinamarca con 92 puntos, mientras que el país que se encuentra en último lugar es Somalia con 8 puntos. 2 Transparency International Sitio web: https://www.transparency.org/about/. Fecha de consulta 9 de agosto de 2015. Página 3 de 12 Dentro de estos resultados, México se ubicó en el lugar 103 de 175 países estudiados a nivel global, con una calificación de 35 puntos. Esta puntuación a su vez nos remite al lugar 21 de entre 31 países analizados a nivel de Latinoamérica.3 Dentro de la lista del grupo de países miembros de la OCDE, México se encuentra en un deshonroso último lugar. Este estudio realizado por Transparencia Internacional es una de las bases argumentativas del proceso legislativo que incluyó las iniciativas de diversos partidos políticos, la aprobación de ambas Cámaras del Congreso y el aval de veinticuatro legislaturas estatales, para concluir en la aprobación de un decreto a través del cual se reforman catorce artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A partir de estas reformas, se faculta al Congreso de la Unión para expedir la Ley que establezca las bases de coordinación del Sistema Nacional Anticorrupción, el cual busca ser una instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos púbicos, según puede leerse en el dictamen emitido por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Anticorrupción y Participación Ciudadana; de Gobernación, y de Estudios Legislativos del Senado de la República.4 Con ello, se amplía el campo de atribuciones de diversos órganos de gobierno, específicamente el de la Auditoría Superior de Fiscalización, el Tribunal de 3Visualising the corruption perception index 2104. Consultado el 7 de agosto de 2015, de Transparency International Sitio web: http://www.transparency.org/cpi2014/infographic#compare 4 (2015) DICTAMEN DE LAS COMISIONES UNIDAS DE PUNTOS CONSTITUCIONALES; DE ANTICORRUPCIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA; DE GOBERNACIÓN, Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, SEGUNDA, SOBRE LA MINUTA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN. Fecha de consulta: 9 de agosto de 2015, de Senado de la República Sitio web: http://www.senado.gob.mx/comisiones/estudios_legislativos2/docs/dictamen_140415.pdf Página 4 de 12 Justicia Administrativa, los órganos de control y la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, así como la integración de un Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción y un Comité de Participación Ciudadana. De acuerdo con los artículos 113 y 116 de la propia Constitución reformada, así como de su CUARTO transitorio, las Legislaturas de los Estados deben establecer sistemas análogos al Sistema Nacional, dentro de un plazo de ciento ochenta días posteriores a la entrada en vigor de las leyes por las que la Federación emita la normatividad necesaria para regular las reformas constitucionales en materia de anticorrupción. Reformas constitucionales en materia de justicia administrativa y responsabilidades de servidores públicos. Con la vigencia de estas reformas a nuestra Carta Fundamental, es previsible que el esquema de justicia del Estado de México habrá de tener un cambio sustancial. Para entender sus alcances, es necesariopartir del análisis de las modificaciones estructurales que sufrirá el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (incluyendo su inminente cambio de denominación), así como en materia de responsabilidades de servidores públicos, lo cual hace previsibles las funciones del que muy pronto se denominará Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México. En ese tenor, las reformas federales más relevantes en cuanto a justicia administrativa se refiere son las siguientes:5 a) La facultad del Congreso de la Unión para expedir la Ley General que establezca las bases del Sistema Nacional Anticorrupción (Art. 73 fracción XXIV); 5 En este listado se dejan de lado otras reformas importantes como las que se refieren a las facultades de la Auditoría Superior de Fiscalización, a efecto de concretar el tema de justicia administrativa que nos ocupa. Página 5 de 12 b) La Transformación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (Art. 73 fracción XXIX-H); c) La competencia de dicho Tribunal para imponer sanciones a servidores públicos de la Federación, estados y municipios vinculados a responsabilidades administrativas graves, así como para fincar el pago de indemnizaciones y sanciones pecuniarias por daños económicos causados al erario público. La investigación y trámite de los procedimientos corresponde a la Auditoría Superior de Fiscalización, los órganos internos de control y por sus homólogos de las entidades federativas. La facultad para resolverlos se atribuye a una Sección de la Sala Superior en las que se encuentra dividido el Pleno de ese Organismo Jurisdiccional (Art. 73 fracción XXIX-H y 109 fracción II); d) La clasificación de responsabilidades administrativas graves en contra de servidores públicos y particulares (Art. 73 fracción XXXIX-V y 109 fracción II); e) La facultad de la Auditoría Superior de Fiscalización para promover responsabilidades administrativas graves ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción (Art. 79 fracción IV); f) La procedencia del recurso de revisión en contra de las resoluciones dictadas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, por las que se impongan sanciones a servidores públicos. La competencia para conocer de estos medios de impugnación corresponde a los Tribunales Colegiados de Circuito, siguiendo el trámite previsto en la Ley de Amparo (Art. 104 fracción III); g) La obligación de los servidores públicos de presentar, además de su declaración patrimonial, una declaración de intereses; h) En las leyes penales, la institución de las penas de decomiso y privación de la propiedad para el delito de enriquecimiento ilícito (Art. 109 fracción II); i) Se establecen sanciones para los particulares vinculados a responsabilidades administrativas graves, tales como: la inhabilitación para participar en contratos públicos; el resarcimiento de los daños económicos ocasionados al erario público; y la suspensión de actividades, disolución e intervención cuando se trate de personas morales (109 fracción IV); j) La creación de un Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, el cual se encuentra integrado por los titulares de la Auditoría Superior de Fiscalización; de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción; de la Secretaría de la Función Pública; el Presidente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; el presidente del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales; un representante del Página 6 de 12 Consejo de la Judicatura Federal y otro del Comité de Participación Ciudadana; k) La ampliación del término de prescripción de las facultades para sancionar responsabilidades administrativas graves, el cual no deberá ser menor a siete años (anteriormente se preveía que ese tiempo no debería ser menor a tres años) De esta forma, ante la obligación de la Legislatura Local del Estado de México de adecuar el orden jurídico vigente a las reformas constitucionales en materia federal, es previsible que éste se verá homologado al modelo federal. Incluso, es necesario que esa reforma se aplique desde la Constitución Política del Estado de México, en la que se incluyan bases para la institucionalización de un Sistema Estatal Anticorrupción. Así, algunos de los puntos a discutir para adecuar la normatividad en el rubro de justicia administrativa son los siguientes: a)La transformación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México.Más allá de un cambio de denominación de nuestro órgano jurisdiccional, se instituye una nueva época en la impartición de justicia administrativa. Tradicionalmente, la justicia administrativa se ejerce a través de juicios en los que se analiza la validez de los actos administrativos y en caso de que éstos sean contrarios a derecho, el contencioso administrativo puede dictar sentencias en las que se ordene la restitución de los derechos violados en perjuicio de los particulares. Ahora, este modelo se amplía para dar facultades al órgano jurisdiccional para dictar sentencia en las que se resuelva sobre la existencia o inexistencia de responsabilidades graves con la consecuente imposición de sanciones.6 Aquí, conviene recordar que anteriormente, la Ley de Justicia Administrativa del Estado de México, derogada en el año 1997 a partir de la vigencia del actual 6 De acuerdo con la reforma al artículo 116 fracción V de la Constitución Federal. Página 7 de 12 Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, contemplaba la procedencia de juicios de responsabilidad en los que el Tribunal Fiscal del Estado de México dictaba sentencias imponiendo sanciones a servidores públicos. Esta facultad se abrogó para dar paso a las funciones de las contralorías internas. Sin embargo, no cabe afirmar que la aplicación de las reformas constitucionales constituye una regresión a un modelo anterior, pues ahora la visión es completamente distinta, ya que la función jurisdiccional se ejerce como parte de un Sistema a nivel Nacional cuya meta es mejorar la praxis del servicio público y evitar daños económicos, políticos y sociales. Se trata de juicios en los que el bien jurídico a tutelarse es el bien común, tienen una etapa de instrucción a cargo de las autoridades de control interno que actualmente vienen funcionando y son turnados al Tribunal de Justicia Administrativa cuando se trata de casos graves. En este orden, las facultades sancionatorias del Tribunal, recaen, no solamente sobre servidores públicos, sino también respecto de particulares vinculados con faltas administrativas graves.7 Es importante destacar que a partir de la reforma a la fracción V del artículo 116 de la Constitución, se establece la obligación de los estados de instituir Tribunales de Justicia Administrativa, usando sin lugar a dudas la palabra “deberán”, a diferencia del vocablo “podrán” que se contenía en el texto anterior y que dio lugar a justificaciones endebles de algunos estados de la federación para abstenerse de crear tribunales administrativos, como en el caso de Puebla, en donde hasta la fecha no existe. 7 Actualmente, los órganos de control interno tienen facultades para imponer responsabilidades resarcitorias a efecto de indeminzar los daños económicos ocasionados con su conducta, tanto a servidores públicos como a personas físicas y morales, de conformidad con los artículos 2 y 74 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México y Municipios. Página 8 de 12 Es claro que a partir de estas facultades, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México deberá crecer también en lo operativo, pues el ejercicio de sus nuevas funciones obliga a pensar en un incremento de su presupuesto. Aunado a ello, para cumplir a cabalidad con las disposiciones constitucionales y homologar nuestra normatividad al modelo federal resulta indispensable que el nuevo Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México tenga reconocida autonomía financiera respecto del Poder Ejecutivo Estatal. Ello permitiría garantizar a la ciudadanía una plena independencia en el dictado de sus fallos. b) La clasificación de conductas graves y no graves susceptibles de responsabilidad administrativa.En los Códigos Penales suele existir un artículo en el que se enumeran los delitos que se consideran graves y cada uno de ellos se encuentra definido con exactitud, así como las penas que proceden en caso de encontrarse demostrados. Sin embargo, en el sistema de responsabilidades de los servidores públicos no es tan sencilla una distribución de ese tipo, pues ello es imposible frente a la enorme diversidad de atribuciones que corresponden a cada puesto.8 No obstante, la experiencia nos dicta que las responsabilidades administrativas de mayor gravedad coinciden con aquellas que motivan la imposición de las sanciones de mayor severidad de entre las previstas por el artículo 49 de la Ley 8 El sistema de responsabilidades funciona mediante la previsión de un código de conducta que se encuentra en el artículo 42 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos el cual contiene obligaciones previstas de manera general para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el servicio público. Algunas de esas obligaciones se prevén de manera general y otras de manera específica. Como ejemplo de ello, en la fracción I de ese artículo se encuentra la obligación prevista de manera general para los servidores públicos, consistente en “Cumplir con la máxima diligencia el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión”; mientras que en la fracción XIX se establece una obligación específica consistente en “Presentar con oportunidad y veracidad la Manifestación de Bienes en los términos que señala la ley”. Página 9 de 12 de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, que son la destitución y la inhabilitación. Ello nos da una pista para advertir que las responsabilidades administrativas graves pudieran ser aquellas que se encuentren respaldadas de elementos suficientes para considerar que es procedente una de esas dos sanciones o ambas. Respecto de estas infracciones graves, es viable ampliar el plazo de prescripción a siete años cuando se trata de infracciones graves, el cual es superior a los plazos de uno y tres años que se prevén en el artículo 71 de la Ley de Responsabilidades local. Con ello se extiende en el tiempo el margen de actuación de las autoridades para dar inicio o continuar los procedimientos de responsabilidades relacionadas con las normas anticorrupción. c) La creación de una Ley que instituya el Sistema Estatal Anticorrupción A partir de esta ley deberán establecer las bases para la coordinación de las tareas a cargo de los entes públicos vinculados a las tareas de anticorrupción. Para dar claridad en las tareas a seguir, en la nueva ley será recomendable incluir un glosario de términos relacionados con anticorrupción. De igual manera, deberá instituirse un Comité Coordinador del Sistema Estatal Anticorrupción, del cual uno de sus integrantes será el Presidente del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, quien trabajará de manera colegiada con el Titular del Organismo Superior de Fiscalización; el Secretario de la Contraloría; el Comisionado Presidente del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del Estado de México y Municipios (INFOEM); así como representantes del Consejo de la Judicatura del Tribunal Superior de Justicia del Estado de México, de la Procuraduría General de Justicia y del Comité de Participación Ciudadana. Página 10 de 12 Entre las facultades destacables de este Comité, deberá encontrarse la de emitir recomendaciones no vinculantes a los entes públicos a efecto de implementar medidas dirigidas al fortalecimiento institucional para la prevención de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como al mejoramiento de su desempeño y del control interno. Igualmente, deberá preverse la integración y el marco de actuaciones de un Comité de Participación Ciudadana integrado por cinco ciudadanos que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción. Conclusiones En el Estado Constitucional de Derecho, la legitimidad de la administración pública no se consigue a partir de la sola relación entre el poder político y el gobierno, sino en la ética de su actuación y el cumplimiento efectivo de los grandes objetivos La corrupción es un cáncer que merma las posibilidades de desarrollo económico, social y político. Y si bien no puede exterminarse, lo menos que se espera es que se reduzca y se controle. Las recientes reformas constitucionales constituyen una esperanza real de avance. El reto sustancial no se encuentra en cambiar las estructuras de gobierno, sino en cambiar la cultura de servicio y colocarlo a la altura de las exigencias de la vida pública moderna. No debemos perder de vista que la corrupción es un tipo de injusticia. Ello nos trae a la memoria las palabras del poeta Bertold Bretch: la injusticia es humana pero más humana es la lucha contra la injusticia. Hagamos que nuestro esfuerzo Página 11 de 12 revele lo mejor de nuestra calidad humana para el bien de las generaciones actuales y futuras de ciudadanos mexiquenses. Página 12 de 12