Evolución legislativa de la educación superior - unesdoc

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IESALC - UNESCO
Evolución Legislativa de la educación superior
en Colombia. Educación culpable, educación redentora
IES/2002/ED/PI/30
Date of Publication: 2002
EDUCACIÓN CULPABLE, EDUCACIÓN REDENTORA
Evolución Legislativa de la Educación Superior en Colombia
Iván Francisco Pacheco Arrieta*
Cuando nos aproximamos a la forma como los legisladores han interpretado el tema de
la educación, en buena medida estamos dando una mirada a la cómo el tema ha sido
abordado por las clases o grupos dominantes. Seguramente no seremos capaces de
aproximarnos a la problemática de los individuos, pero tendremos insumos para
interpretar la forma como las sociedades de cada época han definido la situación, la
forma como han reaccionado, al menos discursivamente, ante dicha definición y algunas
de las consecuencias de tales reacciones. Al hacer el seguimiento a conceptos como
libertad de cátedra o autonomía universitaria, o al ver cómo una determinada doctrina
(piénsese en el utilitarismo de Bentham) era impuesta para luego ser proscrita, nos
estamos aproximando a las dinámicas sociales que sirvieron como antecedente a la
sociedad en la que actualmente vivimos.
Podría decirse, quizás con razón, que la mayoría de estos debates son marginales pues
sólo han involucrado a quienes han estado cerca del poder. Igualmente podría decirse
que más allá de las razones contenidas en las exposiciones de motivos de las leyes o en
los considerandos de los decretos siempre hay razones ocultas consciente o
inconscientemente (las funciones latentes a las que se refiere Merton). Pero lo cierto es
que el contexto histórico puede arrojarnos algunas luces para dilucidar esas razones.
Empero, debe señalarse que este trabajo no pretende ser de tipo histórico. Es una
aproximación jurídica, desde la norma, por ello las transcripciones legales serán
“moderadamente extensas”, como una forma de permitir al lector sacar sus propias
conclusiones.
La normatividad pertinente es voluminosa. Se procuró que la selección fuera
representativa y pertinente, aunque en ocasiones estuvo limitada por la dificultad de
acceso a algunas fuentes. Con todo, el documento que aquí se presenta aspira servir
tanto a quienes se aproximan a la legislación colombiana por primera vez como a
quienes conociéndola pueden encontrar elementos para interpretar mejor aspectos
concretos de la normatividad actual.
En este trabajo se verá cómo el tema de la educación ha estado ligado a los grandes
momentos de la historia del país, ya como un elemento fundamental para la
construcción de la ideología nacional, como ocurre en los albores de la República, bien
como una necesaria para la prosperidad industrial, como en la reforma de Ospina
Rodríguez, o bien como el soporte necesario para toda actividad en un país en
crecimiento.
*
Abogado de la Universidad Externado de Colombia, Magíster en Sociología Jurídica del Instituto
Internacional de Sociología Jurídica de Oñati, España. Estuvo vinculado al Instituto Colombiano para el
Fomento de la Educación Superior en Colombia, ICFES, durante más de cinco años. Actualmente es
Secretario General de la Universidad de Santo Tomás.
El debate ha sido atravesado tanto por influencias religiosas a lo largo de varías de sus
épocas como por intereses partidistas y hegemónicos y por intereses meramente
económicos, mercantilistas. Sin embargo, al ver la evolución, debemos concluir que se
ha avanzado en muchos aspectos, y si bien hace falta mucho para superar el rezago en el
que actualmente se encuentra el Sistema, lo que se ha logrado vale la pena, aunque es
necesario y urgente adecuarlo a las necesidades reales tanto del país como de sus
habitantes.
Bien podría hacerse un recuento de esta normatividad atado a las guerras civiles,
escaramuzas y fenómenos de violencia del país. Sin embargo ello sería artificial pues
sería sugerir que de alguna manera esta evolución ha estado ligada a los procesos de
guerra y paz de la Nación. Sin pretender ignorar tales eventos, que necesariamente
traen consecuencias sobre la cotidianeidad del país y de sus habitantes, la educación ha
estado más ligada a fenómenos políticos que a situaciones militares. Cosa diferente es
que en algunos momentos de la historia determinado tipo de formación haya sido
señalado como la culpable de las revueltas y los males de la época, pero detrás de esos
cargos se esconde un trasfondo político a veces inconfesable ante la coyuntura
específica.
Virreinato y Colonia
Aunque en el actual territorio colombiano existen universidades desde el siglo XVI,
sólo puede hablarse de legislación propiamente dicha hasta los inicios de la república.
Hasta ese momento las universidades eran instituciones confesionales, directamente
vinculadas con comunidades religiosas que atendían la escasa demanda de educación
propia de sacerdotes y abogados.
El primer claustro universitario del país fue la Universidad Tomasina (hoy Universidad
Santo Tomás). Sus antecedentes generales se resumen en el siguiente párrafo.
“En 1571 se organizó el Estudio del Convento del Rosario de Santafé, erigido en
1580, por Bula de Gregorio XIII en “Universidad de Estudio General”, en la cual
se pudieran enseñar “todas y cada una de las ciencias permitidas por el derecho y
pudiesen sus estudiantes graduarse como bachilleres, licenciados, doctores y
maestros.” “En 1608 –año en el cual el Estudio de Tunja fue declarado
“Universidad de Estudio General”- se fundó el Colegio de Santo Tomás para
primeras letras, gramática, filosofía y teología, y en 1612 el Papa Paulo V
autorizó fusionarlo con la “Academia de Santo Domingo” o “del Rosario”, que,
desde 1626, se empezó a llamar “Colegio-Universidad de Santo Tomás” o
“Universidad Tomística”1.
Posteriormente serían creadas la Universidad Javeriana (1623), el Colegio mayor del
Rosario (1645) y la Universidad de San Nicolás de Mira (1703).
La sociedad de ese entonces era principalmente agraria, comercial y minera donde la
tecnología empleada no difería mucho de la tecnología del neolítico, transmitida por
tradición. Al respecto Jaime Jaramillo Uribe señala:
1
Proyecto Educativo Institucional. Universidad Santo Tomás, 2ª Edición, abril de 1999, pp. 30 – 31.
2
“La cultura media de los habitantes del Reino, aun de las clases altas, tampoco
exigía una educación diferente. Como los únicos objetivos eran mantener el
status de persona educada y prepararse para salvar el alma, bastaban a educación
religiosa, el latín y algún conocimiento de los clásicos”2 (Jaramillo: 255).
En la segunda mitad del siglo XVIII, la insuficiencia de los estudios de la época y su
falta de coherencia con las necesidades de la época ya era motivo de críticas que llegan
a tildarlos como “inútil jeringonza”. Detectada la necesidad de reformar los estudios
superiores, el virrey Guirior encomendó a Francisco Antonio Moreno y Escandón la
elaboración de un plan para fundar la Universidad Pública. A pesar de incluir aspectos
como la física newtoniana, el plan no fue particularmente novedoso ni revolucionario en
sus contenidos pero sí en su método de enseñanza pues suprimió el juramento de
fidelidad a la doctrina de Santo Tomás y proscribió el memorismo y el criterio de
autoridad como única fuente del conocimiento. Por razones financieras y por
insuficiencia de catedráticos, el plan no fue puesto en práctica y todo indica que la
enseñanza universitaria continuó con los métodos y contenidos tradicionales.
La principal posibilidad para que los neogranadinos pudieran ponerse a tono con la
ciencia moderna estuvo dada por el trabajo de José Celestino Mutis, en particular, la
Expedición Botánica.
Patria Boba
Aunque el proceso independentista colombiano empezó en 1810 inspirado en la
influencia de Rosseau y contagiado de las experiencias exitosas de la Unión Americana
la estructura colonial se mantuvo hasta mediados del siglo XIX “la república mantuvo
la legislación española en todos sus ramos: civil, procesal, penal, militar. Aun más;
exceptuada la estructura política se conservó casi intacta la organización social,
económica, fiscal y eclesiástica que los monarcas españoles habían dado al
Virreinato”3. Sin embargo, desde los inicios del movimiento independentista se vio la
necesidad de expedir una Constitución. Así, desde el Acta del Cabildo Abierto se señaló
que “se depositó en toda la Junta el supremo gobierno de este reino, interinamente
mientras la misma Junta forma la Constitución que afiance la felicidad pública...”.
Siguiendo el ejemplo de la Unión Americana y ante la imposibilidad práctica de lograr
una constitución única para todo el territorio, se buscó que cada provincia de la Nueva
Granada tuviera su propia constitución.
La primera fue la constitución
cundinamarquesa de 1811, la cual habría de servir como modelo para las demás
provincias4.
Las nuevas autoridades, integradas en buen parte por pertenecientes a la élite criolla que
habían recibido educación superior en Europa, vieron en la educación el camino hacia la
consolidación de la naciente nacionalidad y el respeto de los derechos del hombre y los
deberes del ciudadano, sin dejar de lado la enseñanza y difusión de los principios del
catolicismo. En las constituciones de las provincias se consagra la obligación de crear
escuelas en cada municipio en las que se enseñe a los niños a leer, escribir y contar, se
2
Jaramillo Uribe “El Proceso de la Educación del Virreinato a la Época Contemporánea” en Manual de
Historia tomo III, capítulo XXI, p. 255 (En adelante “El proceso…”)
3
Tulio Enrique Tascón, “Historia del Derecho Constitucional”, Edición Especial, 1980. P. 43.
4
Ver Tascón: pp. 7 – 11.
3
les impartan los primeros rudimentos de la religión católica y se les instruya sobre los
derechos del hombre. Igualmente, se consagran previsiones relacionadas con los
colegios, universidades y seminarios, en los cuales se impartirá la educación superior,
en materias como gramática (latina y española), filosofía, moral, derecho (público,
patrio, político y del estado) y religión.
Todas estas constituciones, inspiradas en el modelo francés, contemplaban como una
constante el dedicar todo un título al tema de la Instrucción Pública, soporte necesario
de la construcción de una nueva nación. En la Constitución de la República de
Cundinamarca, por ejemplo, el tema fue abordado en el título XI, en cuyo artículo
primero declaraba:
Las primeras ideas que se imprimen al hombre en su niñez y la educación que se
recibe en su juventud, no sólo son la base de la buena o mala suerte que haya de
correr en el decurso de su vida, sino las que aseguran todas las ventajas o
desventajas a favor o en perjuicio de la sociedad, las que dan a esta ciudadanos
robustos e ilustrados, o la plagan de miembros corrompidos y perjudiciales. El
cuerpo legislativo tendrá en mucha consideración y el Gobierno promoverá con
el mayor esmero los establecimientos que miran a esta parte importantísima de
la felicidad del Estado.
Por su parte, la Constitución de la República de Cartagena señalaba:
La difusión de las luces y de los conocimientos útiles por todas las clases del
Estado es uno de los primeros elementos de su consistencia y felicidad. El
conocimiento y aprecio de los derechos del hombre, y el odio consiguiente a la
opresión y de la tiranía, son inseparables de la ilustración pública. Ella es,
además, la que mejor iguala a todos los ciudadanos, les inculca y hace amables
sus deberes, aumenta la propiedad individual y las riquezas del Estado, suaviza
las costumbres y en gran manera mejora y previene los delitos; la que
perfecciona el gobierno y la legislación; el fiscal más temible de los
depositarios de la autoridad; el repuesto de los hombres dignos de serlo, y, en
fin, la amiga inseparable de la humanidad y de los sentimientos sociales y
benéficos. Cualesquiera que puedan ser los abusos de la luz, jamás podrán
balancear sus bienes y los males de la oscuridad, y todo los poderes del Estado
conspirarán en uno, a fomentar con el mayor esmero este germen fecundo de
felicidad y a promover los establecimientos que lo hagan más productivo5.
Cosa similar ocurre en la Constitución de la República de Tunja, que en el artículo 17
del título primero de la sección preliminar señalaba:
La Ilustración es absolutamente necesaria para sostener un buen gobierno, y
para la felicidad común: el pueblo, pues, tiene derecho a que el Gobierno
favorezca con el mayor esfuerzo los programas de ilustración pública
facilitando la instrucción a todas las clases de los ciudadanos6.
5
Diego Uribe Vargas, “Las Constituciones de Colombia”, Instituto de Cooperación Iberoamericana,
1985, V. II, p. 565 (En adelante: “Constituciones…”)
6
Constituciones, V. II, p. 431
4
Otro elemento común a varias de las constituciones de la época es el permitir a
cualquier ciudadano abrir escuelas de enseñanza pública, en ocasiones sujetándose al
examen del Gobierno (o de órganos civiles pero dependientes de él, como la Sociedad
Patriótica, en Cundinamarca) y la delegación de la inspección y protección de los
colegios y la Universidad en el Gobierno.
Consolidada la independencia, buena parte de los deseos manifestados en las
constituciones anteriores fueron recogidos en un Decreto del 6 de octubre de 1820, en el
que el general Francisco de Paula Santander, como vicepresidente de Colombia,
ordenaba la organización de escuelas de primeras letras en todas las ciudades, villas y
lugares que tuvieran bienes de propios. Similar obligación se extendió a los conventos
de religiosos. Conservando la línea de las anteriores constituciones, el contenido de los
estudios estaba dado por lectura, escritura, aritmética, dogmas de la moral cristiana y los
derechos y deberes del hombre en sociedad y se incluía la instrucción en el ejercicio
militar los días de fiesta y los jueves en la tarde7.
La Gran Colombia
En el Congreso de la Villa del Rosario de Cúcuta, celebrado en 1821 y convocado al
finalizar el Congreso de Angostura se dio vida jurídica y política a la Nueva República
de la Gran Colombia, integrando políticamente a Venezuela y a la Nueva Granada. Allí
se adoptaría la Carta Constitucional de la República de Cúcuta, sancionada el 6 de
octubre, la cual habría de ser la Primera Constitución Nacional (recuérdese que las
anteriores correspondían a cada una de las provincias). A diferencia de las anteriores,
en esta no había un título dedicado a la instrucción pública. Quizás la única referencia
directa al tema se encuentra en el artículo 55, donde entre las “atribuciones
exclusivamente propias del Congreso” figura bajo el ordinal 19 la de “Promover por
leyes la educación pública y el progreso de las ciencias, las artes y los establecimientos
útiles y conceder por tiempo limitado derechos exclusivos para su estímulo y fomento”8.
El Congreso de Cúcuta volvió sobre el tema expidiendo tres leyes sobre escuelas de
primeras letras. Mediante la Ley del 18 de marzo de 1826, se crearon las universidades
públicas de Santa Fe, Quito y Caracas. En 1822 se organizaron las escuelas normales
de Bogotá, Caracas y Quito y se fundaron numerosos colegios.
El Decreto 3 de octubre de 1826, mediante decreto firmado por el General Santander, se
reglamentaría el funcionamiento de las recién creadas universidades y además sería un
verdadero código de la educación que en treinta y tres capítulos y más de trescientos
artículos reglamentaba todos los aspectos de la vida académica: requisitos de ingreso,
deberes de profesores y alumnos, materias y sus textos (Plan de Estudios), exámenes,
otorgamiento de títulos, etc., etc.
Pero el control sobre la educación, que en el papel era fuerte y detallado, en la práctica
era débil y presentaba fisuras. Jaramillo cuenta cómo “en aquellas ciudades donde
había universidad, los colegios quedaban incluidos en ella. Donde no existían les era
prohibido incluir cátedras de tipo universitario y otorgar títulos en teología,
jurisprudencia o medicina. Pero de hecho esta medida que se encaminaba a mejorar la
enseñanza profesional, reservándola únicamente a las universidades, no tuvo
7
8
Jaramillo, “El proceso…” 255.
“Constituciones…”, p. 816.
5
cumplimiento en la práctica” pues “para responder a las vanidades localistas” se
autorizaron cátedras de dichas materias en varias ciudades9.
Para esta época la participación del Estado en los contenidos de la educación era
intensa. Él fijaba textos y autores que deberían seguirse en las cátedras respectivas,
según las convicciones imperantes. Esto se hace evidente en el debate en torno a la
enseñanza siguiendo los principios utilitaristas de Bentham, tema que mantendría vivo
un debate tanto académico como político durante varios años. Mediante decreto de
noviembre 8 de 1825 Santander ordenaba enseñar legislación en los siguientes términos:
“Artículo 1º. Los catedráticos de derecho público enseñarán los principios de
legislación por Bentham, los principios de derecho político constitucional por
Constant Lepage, y el derecho público internacional por la obra de Watel”.
El mismo decreto, en su artículo segundo, asignaba a los rectores de las universidades y
colegios cuidar que se cumpliera la disposición10.
Esta tendencia de reglamentación es todavía más clara en el plan general de estudios
superiores expedido por Santander el 3 de octubre de 1826, el cual sufriría varías
reformas posteriores. En una de ellas, la contenida en el Decreto del 12 de marzo de
1828, Simón Bolívar “teniendo en consideración varios informes que se han dirigido al
gobierno, manifestando no ser conveniente que los tratados de legislación civil y penal
escritos por Jeremías Bentham sirvan para la enseñanza de los principios de la
legislación universal...” decretó:
Artículo 1º. En ninguna de las universidades de Colombia se atañerán los
tratados de legislación de Bentham, quedando por consiguiente reformado el
artículo 168 del plan general de estudios”11.
Parte de la justificación oficial para esta medida y para otras modificaciones al plan de
estudios, la encontramos en una Circular del 20 de octubre de 1828, en la que tras el
atentado contra la vida del Libertador – para ese entonces proclamado dictadorocurrido el 25 de septiembre de 1828, José Manuel Restrepo, Secretario de Estado del
Despacho del Interior exponía:
“Los escandalosos sucesos ocurridos en esta capital, a consecuencia de la
conspiración que estalló el 25 de septiembre último, la parte que tuvieron
desgraciadamente en ellos algunos jóvenes estudiantes de la universidad, y el
clamor de muchos honrados padres de familia, que deploran la corrupción, ya
demasiado notable de los jóvenes, han persuadido al Libertador Presidente, que
sin duda el plan general de estudios tiene defectos esenciales, que exigen pronto
remedio para curar de raíz los males que presagian a la patria los vicios e
inmoralidad de los jóvenes.
9
Jaramillo, “El proceso…” 257, 258
Pedro Agustín Díaz A., “Compilación de Normas sobre la Educación Superior”, Ministerio de
Educación, Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Oficina Jurídica. Bogotá,
1974. p. 165 (en adelante las referencias a esta obra se harán como “Compilación…”).
11
Compilación: p. 231, 232.
10
6
Su Excelencia, meditando filosóficamente el plan de estudios, ha creído hallar el
origen del mal en las ciencias políticas que se han enseñado a los estudiantes, al
principiar su carrera de facultada mayor, cuando todavía no tienen el juicio
bastante para hacer principios las modificaciones que exigen las circunstancias
peculiares a cada nación. El mal también ha crecido sobremanera por los
autores que se escogían para el estudio de los principios de legislación, como
Bentham y otros que al lado de máximas luminosas contienen muchas opuestas
a la religión, a la moral y a la tranquilidad de los pueblos, de lo que ya hemos
recibido primicias dolorosas”12.
Además de hacer énfasis en el estudio y restablecimiento de la religión y la bella
literatura, el estudio de la moral y el derecho natural, la suspensión de las cátedras de
principios de la legislación universal, derecho público-político, constitución y ciencias
administrativas, obligaba a los estudiantes a asistir a una cátedra de fundamentos y
apología de la religión católica romana13. Vale señalar que cuando Santander asume la
presidencia de la Nueva Granada (1832) los libros de Bentham volvieron a ser textos
oficiales a pesar de la gran resistencia encontrada en algunos sectores de la sociedad14.
Finalmente, en 1840 el Congreso aprobó una ley que autorizaba a los profesores de
universidad a elegir los textos y autores o a escribir sus propios textos.
Las condiciones políticas y económicas del país fueron minando el interés y los recursos
destinados para la universidad.
Por ejemplo, La Ley orgánica de 1826 prohibió
nombrar catedráticos que dependieran exclusivamente de sus ingresos por la docencia,
esto con el propósito de no gravar los fondos de la enseñanza con muchos sueldos.
Adicionalmente, la misma ley patrocinaba un sistema de servicios docentes gratuitos
que, naturalmente, serían desempeñados por personas que tuviesen otras rentas
(Jaramillo: 302).
Por esta misma época se creó la Dirección de Instrucción Pública, la cual contaba con
comisiones para las diversas ramas educativas: escuela primaria y colegios y
universidades que contaba con una comisión integrada por José Manuel Restrepo,
Castillo y Rada, Vicente Azuero, Fernández Madrid, Gerónimo Torres y José María
Estévez (Jaramillo: 258).
En general, las características de este período son resumidas por Arboleda y Rincón así:
a)
b)
c)
d)
“Enseñanza universitaria impartida en su totalidad por el Estado.
Conformación inmediata de los cuadros de la primera república, esto es,
del proyecto de nación colombiana y de las élites constituidas en núcleos
rectores de una clase política.
Fundamentación de la enseñanza superior en las nuevas conquistas
filosóficas y científicas de la Europa racionalista, liberal y burguesa:
economía política inglesa, derecho utilitarista de Bentham, filosofía
política de Montesquieu y Rousseau.
Universidad laica liberada de la tutela eclesiástica o militar.
12
Compilación: p. 232-234.
Compilación, p. 233.
14
Jaramillo, “El Proceso…”, p. 305.
13
7
e)
Descentralización de la Universidad, fundando Universidades en centros
de influencia económica y política como Popayán (Universidad del
Cauca de hoy) y Cartagena, año 1827”15.
La República de la Nueva Granada
Al disolverse la Gran Colombia, la República de la Nueva Granada continuó sus
esfuerzos en pro de la educación elemental y universitaria bajo la presidencia de
Santander. Sin embargo, este interés no se reflejó en las Constituciones de la época. Si
la Constitución de Cúcuta apenas hizo mención a la instrucción pública, la Constitución
de 1830 omitió el tema por completo. Algo similar ocurriría con la Constitución del
Estado de la Nueva Granada, aunque ésta en su artículo 195 hacía referencia a la
libertad de enseñanza, en los siguientes términos:
Ningún género de trabajo, industria y comercio que no se oponga a las buenas
costumbres es prohibido a los granadinos, y todos podrán ejercer el que
quieran, excepto aquéllos que son necesarios para la subsistencia del Estado:
no podrán, por consiguiente, establecerse gremios y corporaciones de
profesiones, artes u oficios que obstruyan la libertad del ingenio, de la
enseñanza y la industria”
El primero de diciembre de 1842, siendo presidente de la República Pedro Alcántara
Herrán y Secretario del Interior y de Relaciones Exteriores Mariano Ospina, se expidió
el decreto que organizaba las universidades16, exhaustivo ejercicio legislativo
compuesto por 415 artículos distribuidos en 28 capítulos. La dirección general de la
instrucción pública, dependencia con funciones específicas se radica en cabeza del
secretario del interior y de relaciones exteriores. Dentro de las funciones de dicha
dirección figuraban las de “formar o hacer formar, aprobar y circular los programas a
que deban ajustarse los programas de las universidades” y “disponer la composición,
traducción e impresión de las obras que deban servir a la enseñanza” (art. 2 incisos 3 y
4).
Para efectos educativos, el territorio colombiano se dividió en tres distritos
universitarios, habiendo en cada uno de ellos una universidad que se compondría de las
facultades establecidas en el mismo distrito. El primer distrito tenía su capital en
Bogotá, el segundo en Cartagena y el tercero en Mompós. Se establecieron cinco
facultades: literatura y filosofía, ciencias físicas y matemáticas, medicina, jurisprudencia
y ciencias eclesiásticas. La inspección y gobierno de cada universidad correspondía a
una junta de inspección, uno o varios inspectores y un rector, como jefe del
establecimiento (art. 8).
El inspector era el segundo jefe de la universidad (art. 56), el primero era el rector (art.
35). Las funciones del inspector eran eminentemente policivas. A él correspondía
“examinar diariamente si los catedráticos asisten a las aulas a la hora señalada y si
dan las lecciones por todo el tiempo que deben. Inmediatamente note alguna falta de
15
Gloria Cecilia Arboleda F. y Luis Hernando Rincón B. La autonomía universitaria en Colombia: Las
tensiones entre el saber, el poder y el querer, en UNICAUCA Ciencia. Número Especial 1999 pp. 281 –
289.
16
Compilación, pp. 366 – 419.
8
esta especie lo informará por escrito al catedrático y lo pondrá en conocimiento del
rector” (art. 58). Similar función tenía con respecto a los estudiantes y en ambos casos
debía llevar registros de asistencia. Igualmente llevaba un manual en el que debía
anotar “los actos de virtud que recomiende a algún alumno, e igualmente, los actos de
mala conducta, de insubordinación, de irrespeto o desaplicación o cualesquiera otras
faltas cometidas por los alumnos” (art. 62).
El decreto contemplaba además la figura de los pasantes celadores. “Para ser pasante
celador se necesita ser licenciado y tener muy buena conducta moral, política y
religiosa, modales cultos, firmeza de carácter y veintidós años cumplidos” (art. 92). En
cuanto a sus funciones, el decreto señalaba: “El pasante es el juez de las diferencias que
se susciten entre los cursantes. Hace que los estudiantes ocupen útilmente el tiempo,
impide y corrige inmediatamente todo desorden, hace observar los reglamentos
establecidos para la disciplina y buen orden y vela constantemente sobre la buena
conducta de los alumnos” (art. 93).
Se contemplaba la obligatoriedad de un capellán en aquellas universidades a las que
estuviera unido un colegio, quien debía oficiar misas diarias para los alumnos internos y
en los días feriados para los internos y externos. Los días festivos también debía dar
una lección sobre los principios de la religión a la que asistirían todos los cursantes.
(Título 13).
El contenido y la distribución de los estudios estaban reglamentados de manera
detallada pero no se designaban textos obligatorios.
Este decreto sirvió como columna vertebral para el sistema educativo durante varios
años, aunque sufrió algunas modificaciones (decretos de julio 25 de 1843, enero 10 de
1844 15 de mayo y septiembre 10 de 1845), estas conservaron la estructura general y
pretendieron ajustar la norma a las exigencias de la realidad.
En 1843 se expide una nueva Constitución inspirada en la de 1832, pero de tendencia
mucho más conservadora. Esta nueva constitución acabó con el sufragio universal y lo
limitó únicamente a quienes supieran leer y escribir. El cambio de constitución no
afectó las condiciones que permitieron un año antes expedir, bajo la dirección de
Mariano Ospina Rodríguez, el plan de enseñanzas universitarias dominado por tres
ideas fundamentales: una severa disciplina, la introducción de elementos religiosos y la
introducción de elementos conservadores, como el estudio del derecho romano17.
Estas reformas marcarían el inicio de una nueva época dominada por los principios
conservadores y una actitud de reacción frente a la influencia de Bentham en la
educación y la política del país, a la que atribuían las perturbaciones políticas y el
descenso de la moralidad pública. En esta época y bajo estos principios los jesuitas
vuelven al país y a sus funciones ligadas a la instrucción pública.18
En 1847, Rufino José Cuervo, vicepresidente de la república y encargado del poder
ejecutivo, expide un nuevo decreto que organiza las universidades en el que, según se
anuncia en su parte considerativa, se pretende “reunir en un solo cuerpo las diferentes
disposiciones sobre estudios, e introducir en este ramo las reformas que la experiencia,
17
18
José María Samper, Historia de un alma, vol. I, citado en Jaramillo, “El proceso…”, p. 307.
Jaramillo, “El proceso…”, p. 307.
9
la marcha de la sociedad y las indicaciones de diversos funcionarios y corporaciones
hacen indispensables”. El nuevo decreto constaría de 257 artículos distribuidos en
disposiciones proemiales, cuatro libros y 13 capítulos.
En el primer artículo de este decreto se distinguen dos ejes de entre la educación pública
la intelectual y la cristiana, teniendo la primera diferentes grados y organización,
mientras que la segunda “es general y uniforme a todos los establecimientos de
enseñanza, desde la escuela primaria hasta la universidad”.
El artículo segundo dispone:
“Los grados de la educación intelectual son los siguientes: instrucción popular
o primaria, instrucción general, instrucción especial e instrucción superior.
La instrucción primaria comprende las primeras letras, los términos
disposiciones separadas (sic).
La instrucción general comprende la literatura y la filosofía.
La instrucción especial comprende las ciencias eclesiásticas, para los que se
dedican a la iglesia; el arte militar y las ciencias de la guerra, para los que
siguen la carrera de las armas, y las ciencias naturales, físicas y matemáticas en
sus diferentes aplicaciones, para los que se destinan a profesiones conexionadas
con estos ramos.
La instrucción superior comprende las ciencias médicas y la jurisprudencia”.
Se conservan las tres universidades correspondientes a los tres distritos con sus
capitales, y la universidad como institución es definida en el artículo once como “un
cuerpo docente, que representado en sus casos por el rector y por las corporaciones
que establece este decreto, centraliza los estudios en cada distrito, uniforma la
enseñanza, examina a los cursantes, califica su capacidad, confiere grados académicos
y expide diplomas de profesores”.
El Rector es nombrado por el Ejecutivo y es agente del Director de Instrucción Pública.
También se conservan la Junta de administración, inspección y gobierno, así como los
inspectores que, nombrados por el ejecutivo, mantienen las funciones policivas
contempladas con anterioridad. Los “pasantes celadores”, pasan a llamarse sólo
pasantes pero siguen dotados de las funciones y el poder previstos en la normatividad
anterior.
Los seminarios conciliares estaban sujetos al régimen universitario cuando en ellos se
hacían estudios para obtener grados académicos (art. 101). Los colegios provinciales
(sostenidos con recursos de la provincia) podían estar sujetos o no al régimen
universitario, según lo dispusieran las cámaras de provincia siempre y cuando tuvieran
“al menos tres catedráticos de literatura y filosofía convenientemente dotados y que
reunieran las cualidades que se exigen a los catedráticos de dicha escuela en la
universidad” (arts. 102, 103).
10
Los colegios particulares también podían someterse al régimen universitario siempre
que reunieran los siguientes requisitos, contenidos en el artículo 104:
1º. Que lleven un año de existencia con el nombre de colegio, pensión o casa de
educación, y durante este término haya merecido la confianza de las familias
tanto por su dirección como por el adelantamiento intelectual.
2º. Que el jefe del establec imiento tenga las cualidades requeridas para ser
inspector de la universidad, con excepción del grado, pues basta que sea
persona de notoria instrucción en literatura y filosofía.
3º. Que haya en el establecimiento tres catedráticos por lo menos de literatura y
filosofía con las cualidades exigidas para ser catedrático de la universidad, no
teniendo profesión u ocupación incompatible con el desempeño de la cátedra; y
4º. Que el establecimiento quede bajo la inspección y dirección de la
universidad del distrito en todo lo relativo a la enseñanza.
En cuanto a la enseñanza y el régimen universitario, de los que se ocupó el libro
segundo, se conservaron las cinco escuelas tradicionales: literatura y filosofía,
jurisprudencia, medicina, ciencias eclesiásticas, y ciencias, física y matemáticas. A
semejanza del régimen anterior, se conserva la estructura de los estudios en tres series
(bachiller, licenciado y doctor) que deben ser cursados en ese orden, cada una con un
plan de materias fijado en el decreto.
El régimen disciplinario de los docentes contempla, entre otras causales, sanciones por
propagar o permitir que se propaguen doctrinas impías, inmorales o subversivas del
orden legal, lo que acarrearía la destitución (art. 202). El de los estudiantes contempla
las siguientes penas: amonestación privada; amonestación en público; represión con
apercibimiento, que consiste en mantener al cursante separado de los demás en las horas
de estudio y recreo; arresto simple; pena de dolor; arresto con privación de cama;
arresto con abstinencia; pérdida de un curso; expulsión de una clase, expulsión de la
universidad o del establecimiento (art. 225).
El 8 de mayo 1848 se expidió la ley sobre la libertad de enseñanza y habilitación de
cursos19. En su artículo primero declaraba:
La enseñanza en todos sus ramos es libre. En consecuencia, podrán los
granadinos adquirir y recibir la instrucción literaria y científica en
establecimientos públicos, privados o particulares, con el objeto de obtener
grados académicos.
Se permite a cualquier corporación o particular “establecer colegios o casas de
educación para la enseñanza de los ramos que a bien tenga, con tal que no se opongan
a las buenas costumbres o a las leyes, y con el solo deber de dar el competente aviso a
la respectiva autoridad política del distrito parroquial” (art. 2).
Resulta de interés el artículo 11, que asignaba a la policía el ejercicio de la vigilancia
sobe los “establecimientos literarios que no dependen de la universidad, para impedir
19
Compilación: p. 532 – 534.
11
todo desorden y la propagación de doctrinas contrarias a las buenas costumbres, a la
soberanía nacional y a las leyes constitutivas de la República”.
Tema de especial importancia era el de las finanzas de las instituciones. Cada uno de
los decretos que organizó las universidades dedicaba un título de alrededor de 30
artículos a las rentas, su administración y su contabilidad. En igual sentido se
expidieron decretos, como el de septiembre 30 de 1848 “que arreglaba la contabilidad
de las universidades y de los colegios que dependen del Poder Ejecutivo”20 y el decreto
de junio 1º de 1849, que en su artículo primero autorizó a las juntas de administración,
inspección y gobierno de las universidades
“1º. Para que puedan transigir los negocios litigiosos o dudosos pertenecientes
a los bienes o rentas universitarios.
2º. Para que puedan entrar en convenio con sus deudores, cuando esto sea
absolutamente necesario para asegurar el crédito o evitar mayores pérdidas; y
3º. Para poder ceder hasta la tercera parte del principal y la mitad de los
créditos al que ofrezca poner en claro el derecho que tenga la universidad a
cualquiera especie de bienes, censos o cantidades”21.
La supresión de las Universidades.
Para 1850, el presidente José Hilario López, impulsó una revolución de profundo corte
liberal, calificada de romántica. Con la Expedición de la Ley de mayo 1522 se derogó
expresamente todas las normas anteriores sobre educación instrucción pública. Los
primeros artículos de esta ley disponían lo siguiente:
“Artículo 1º. Es libre en la República la enseñanza de todos los ramos de las
ciencias, de las letras y de las artes.
Artículo 2º. El grado o título científico no será necesario para ejercer las
profesiones científicas, pero podrán obtenerlo las personas que lo quieran del
modo que establece la presente ley.
Parágrafo. Exceptúanse de la disposición del artículo anterior la profesión de
farmaceuta. Para ejercerla se necesita obtener la aprobación en los exámenes
que presentarán en la forma y los términos que prescriban los reglamentos que
expida el poder ejecutivo”.
El artículo cuarto suprimió el grado de bachiller permitiendo en lo sucesivo únicamente
la expedición de los títulos de doctor en jurisprudencia, medicina y ciencias eclesiástica
que, según lo previsto en el artículo segundo era optativo. Sin embargo, la ley
reglamentó el contenido, la duración y la mecánica de las evaluaciones y se señaló que
para optar por grados no era necesario haber estudiado en los colegios nacionales o
provinciales.
20
Compilación: p. 535 – 547.
Compilación: p. 554.
22
Compilación: p. 563-565
21
12
Pero el asunto va más lejos y llega a la supresión de las universidades en los siguientes
términos:
Artículo 16. Suprímense las universidades. Los edificios, bienes, y rentas de
que hoy disfrutan se aplicarán para el establecimiento de los colegios
nacionales, a excepción del Colegio del Rosario, cuyos bienes serán
administrados conforme lo decida la Cámara Provincial de Cundinamarca”23.
Según Jaramillo, la supresión de la exigencia de título para ejercer la profesión de
abogado, médico, ingeniero o sacerdote, obedeció al hecho de por considerarla una
forma de monopolio y una limitación a la libertad del trabajo24.
La reglamentación posterior, dedicada a los colegios nacionales, conserva varias
características de la expedida con anterioridad a la supresión de las universidades. El
contenido de los estudios sigue siendo reglamentado por el ejecutivo; se mantienen la
estructura de empleos (rector, secretario, bibliotecario, tesorero recaudador,
catedráticos, capellán, paseante) pero no se menciona el inspector, salvo para las
escuelas de medicina, aunque ya no con funciones disciplinarias sino que le corresponde
“el gobierno interior y económico de la escuela”; igualmente, se mantiene la junta de
inspección y gobierno. Los grados de doctor en jurisprudencia o medicina eran
otorgados por los colegios a quienes aprobaran los respectivos exámenes. El examen de
farmacia era presentado ante el consejo de profesores médicos.
Consecuente con esta línea de pensamiento y ubicándola al lado de la libertad
individual, la seguridad personal, la inviolabilidad de la propiedad y demás garantías
liberales, la libertad de enseñanza y la de aprendizaje quedaron consagradas en el
artículo 5º de la Constitución de la Nueva Granada del 20 de mayo de 1853 en los
siguientes términos:
“La República garantiza a todos los granadinos:
(...)
9º. El dar o recibir instrucción que a bien se tenga, cuando no sea costeada con
fondos públicos”.
Confederación Granadina
A partir de 1855, con la creación del Estado Soberano de Panamá, empezaron a
reconocerse otros en el país, a saber: Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca,
Cundinamarca, Magdalena, y Santander. Es decir que la república, para ese entonces
constitucionalmente unitaria, era efectivamente federal. Para corregir esta situación se
expidió el Acto Legislativo 10 de 1858, que sirvió de pie para la expedición de una
nueva constitución, la de 1858, con la que se iniciaría la Confederación Granadina.
Siguiendo la línea de las constituciones anteriores, esta consagra dentro de los derechos
individuales (art. 56) la libertad de “dar o recibir la instrucción que a bien tengan en los
establecimientos que no sean costeados con fondos públicos” (Constituciones: 1013).
23
24
Compilación: p. 563.
Jaramillo, “El Proceso…”, p. 309.
13
Por lo demás, esta constitución, que sólo contó con 76 artículos, no hizo otra mención a
la educación.
1861 sería un año convulsionado. En medio de una de las tantas guerras civiles por las
que atravesaría el país, el General Mosquera dictó normas que habrían de provocar la
lucha religiosa, como el de la expulsión de los jesuitas y del Delegado apostólico, la
desamortización de los bienes de manos muertas y el de extinción de las comunidades
religiosas que no se sometieron a la desamortización –que fueron todas.25 En 1963 “en
nombre y por autoridad del Pueblo (no de Dios) y de los Estados Unidos Colombianos
que representa”, fue expedida la Constitución de los “Estados Unidos de Colombia”,
calificada de atea por sus detractores y que conservaría la libertad de enseñanza con su
fórmula típica.
La restauración de la Universidad
Habría que esperar hasta el 22 de septiembre de 1867 para que el Congreso Nacional
aprobara la ley que organizaría “una Universidad Pública en la Capital de la República
de Colombia, la que llevará el nombre de Universidad Nacional de los Estados Unidos
de Colombia”. Con ella regresarían las facultades de jurisprudencia, medicina, filosofía
y letras, y se crearían la Escuela de Ciencias Naturales, la de Ingeniería y la de Artes y
Oficios. Se daba especial importancia a la enseñanza técnica con motivo de la llegada
de los ferrocarriles, el telégrafo, los servicios urbanos y las obras públicas26. La
organización interna de la universidad fue fijada mediante decreto orgánico del 13 de
enero de 1868. El secretario del Interior fue investido de funciones de director General
de Instrucción Pública y como tal encargado de la inspección y vigilancia de la
universidad, teniendo entre otras funciones la de elegir al rector, los rectores de las
escuelas, el secretario, el tesorero, el bibliotecario y los catedráticos, a propuesta del
Gran Consejo.
Reforma Radical de 1870
Según Jaramillo, tres convicciones dominaban a los hombres de la generación radical:
“primera, el sistema republicano y democrático no puede sostenerse sino con el apoyo
de una ciudadanía ilustrada. Sin un minimum de educación carecen de realidad
instituciones como el sufragio, las libertades públicas y los planes de progreso
económico y social; segunda, la Iglesia, ligada como estaba en la Nueva Granada a los
más atrasados sectores sociales, y a ideologías monárquicas o antidemocráticas, no
puede llevar a cabo la tarea de conducir la educación popular; tercera, la educación es
un deber y un derecho del Estado y una de las expresiones de su soberanía” (Jaramillo:
268).
Lo anterior coincide en buena medida con las características que Renán Silva atribuye a
la reforma: 1) “la confianza plena en que la expansión del sistema de enseñanza es la
única garantía que puede otorgar un contenido real a las instituciones democráticas”; 2)
“la exigencia de separación del poder civil y eclesiástico en el sistema escolar”; 3) “la
reivindicación de la función docente del Estado, al incluir la educación en la órbita de
sus derechos y obligaciones”.
25
26
Tascón: p. 57.
Jaramillo, “El Proceso…”, p. 310.
14
En este contexto, se inició la reforma durante el gobierno del general Eustorgio Salgar y
continuó en los gobiernos siguientes hasta la Regeneración. Fue un proyecto ambicioso
que abarcaba la educación básica, la secundaria y la superior. Tuvo como base el
decreto orgánico de instrucción pública primaria de 1870. Constituye el primer
esfuerzo por dar a la educación unidad y autonomía administrativa por conducto de la
Dirección Nacional de Instrucción Pública, cuyo director general, con rango de
ministro, era nombrado por el Presidente con la aprobación del Senado. En cada Estado
Federal había un director de instrucción pública, nombrado por el presidente del
respectivo Estado a partir de candidatos presentados por el ejecutivo nacional y se
contaba con una Junta de Vigilancia en todos los distritos municipales. Fueron
proscritos los castigos corporales “que pueden debilitar el sentimiento del honor” así
como las preferencias por razón del origen social de los estudiantes.
El decreto creó una escuela normal nacional destinada a formar los altos funcionarios
del Sistema Educativo y habría además las escuelas normales en la capital de cada
Estado. A la luz de la reforma se creó la Universidad Nacional, en 1886, así como un
sistema de escuelas de carácter técnico y posteriormente una escuela de oficios.
La formación de los docentes ocupó un lugar preponderante. El interés del Estado no se
limitó a crear las escuelas normales a las que nos hemos referido anteriormente; también
incluyó la primera misión pedagógica alemana (1872), comprendida por nueve
pedagogos contratados para un período de seis años, y la fundación de la revista La
Escuela Normal, órgano de difusión de leyes y decretos, así como de temas
pedagógicos, que circularía hasta agosto de 1876.
La tensión entre los defensores de la instrucción neutral creció gradualmente. En 1876
estalló una nueva guerra civil, cuyas consecuencias y posibles motivaciones en torno al
tema fueron resumidas así por Jaramillo: “la guerra civil de 1876, que según
testimonios de la época se hizo en defensa de la religión y como protesta contra la
tiranía docente del Estado, interrumpió el proceso de la reforma. Las escuelas u
universidades se cerraron por dos años y muchas de ellas fueron convertidas en
cuarteles”.
Aunque la reforma radical propendía por la neutralidad religiosa de la enseñanza no
puede ser tildada de anticlerical.
No obstante, la Iglesia y los sectores más
conservadores de la sociedad opusieron franca resistencia desde su inicio. En gracia de
ejemplo, cabe traer a colación cómo el arzobispo de Popayán, Carlos Bermúdez,
prohibió a sus fieles, mediante pastoral en 1872, matricular a sus hijos en las escuelas
públicas oficiales so pena de excomunión27.
Mientras tanto, el Estado del Cauca expediría en 1879 el Código de Instrucción
Pública28, que en su artículo primero disponía que “la instrucción pública formará en
adelante un ramo independiente de los demás de la administración pública”. Se
dividiría en primaria, secundaria y superior y se impartía gratuitamente en los
establecimientos públicos destinados para dicho propósito.
27
Renán Silva, La Educación en Colombia. 1880 - 1930, en “Nueva Historia de Colombia” Vol. IV,
capítulo 2, p. 65
28
Compilación p. 843 – 851.
15
Al tenor del artículo 4º, “La instrucción secundaria o profesional abraza los
conocimientos de los ramos del saber humano que son indispensables para poseer una
ciencia o ejercer una profesión científica: se da en la Universidad i en los colejios del
Estado”. El artículo 7º faculta a las universidades y los colegios a impartir también la
educación superior, la cual no es definida en el código. Las materias que serían vistas en
este nivel fueron tratadas en el mismo artículo 7º, donde no se hizo ningún tipo de
mención a la educación religiosa. La suprema inspección y dirección de los
establecimientos públicos de educación Instrucción secundaria se radica en cabeza del
presidente del Estado, y se ordena al poder ejecutivo del mismo arreglar con el
Gobierno de la Unión el establecimiento de una Universidad en la ciudad de Popayán.
El código, de 420 artículos, se ocupó de todos los aspectos de la educación en los
distintos niveles.
La Regeneración
En un contexto de fragmentación, dado no solamente por la estructura federal del país,
sino por las frecuentes revueltas, guerras internas y levantamientos, entramos a la
década de 1880. Orden y paz eran vistos como elementos fundamentales para
incrementar la riqueza y prosperidad de la Nación. Una coalición de conservadores y
liberales independientes llevó a la presidencia del Partido Liberal al cartagenero Rafael
Nuñez, quien inició un proyecto de centralización y fortalecimiento del poder ejecutivo.
En materia de Educación, la Ley 106 de 1880 autorizaba al ejecutivo para modificar la
su régimen orgánico. En uso de esas atribuciones se expidió el Decreto 167 de 1881,
que definió a la Universidad como “Una institución de educación creada por la ley y
sostenida con fondos nacionales, para dar pública y gratuitamente educación
secundaria y profesional”. Se eliminaron los elementos de autonomía universitaria, con
respecto a lo cual Ricardo Becerra, entonces secretario de Instrucción Pública diría:
“Si los que piden la forma autonómica para la Universidad creen que esto le
daría un mejor carácter y más firme estabilidad, cumple decirles francamente
que es bueno su propósito, pero no es deseable. La Universidad no podrá tener
otra vida que da que le da el gobierno, y por lo mismo, lejos de hacer de éste un
simple patrono, como el caso del proyecto, debiera consustanciarse más y más
con él. La descentralización en asuntos de enseñanza es contraproducente, pues
tiende a la desorganización y a la ruina. Debiera pensarse más bien en una
completa regularización del ramo de la instrucción pública bajo el cuidado de
un secretario de Estado y no en simples independencias efímeras”. (Anales de
Instrucción Pública, t. I, pág. 280, citado en Jaramillo 326).
El 4 de agosto de 1886 fue expedida la Constitución de la República de Colombia29,
poniendo fin al modelo federalista. A diferencia de la anterior, ésta invocó nuevamente
el nombre de Dios como fuente suprema de toda autoridad y en su artículo 38 declaró a
la religión Católica, Apostólica, Romana como la de la Nación, aunque aclaró que “la
Iglesia Católica no es ni será oficial”. Se consagraron las libertades religiosa y de
culto, siempre que no fueran contra la moral cristiana (arts. 39 y 40, respectivamente),
pero se declaró que “La educación pública será organizada y dirigida en concordancia
con la religión católica” y se volvió a la fórmula anterior a la reforma radical según la
29
Constituciones 1091 – 1132.
16
cual “la instrucción primaria costeada con fondos públicos será gratuita pero no
obligatoria” (art.41).
Al respecto, Tascón nos ofrece un extracto de las memorias del General Nieto Roa en
donde éste transcribe una conversación que habría tenido con Rafael Núñez, para
entonces, presidente de la República:
“En el paseo de esta tarde, el doctor Nuñez me dijo: ‘Han sonado dos truenos
gordos, el de la instrucción pública y el de la prensa. Para mí el más
importante es el primero, porque envuelve la futura suerte de este país... Debe
aprovecharse esta ocasión para poner en manos del Gobierno, únicamente, la
dirección de la educación pública y debe cerrársele el paso a esa forma de
instrucción primaria y secundaria que ha desmoronado el país... Dejar libertad
para que esos apóstoles de la incredulidad oponga escuela mala y perversa a la
escuela moral y religiosa, es una temeridad y una grande insensatez; porque
esos colegios serán los cuarteles de instrucción de los futuros oficiales de las
turbas revolucionarias”30.
En esta nueva perspectiva, el Estado sería llamado a asumir un papel complementario.
“La educación debe ser obra tan solo de los particulares, limitándose el Estado a
actuar allí donde no llega o no se interesa por llegar la iniciativa privada” 31.
Las relaciones entre Iglesia y Estado, tan debilitadas en la época anterior, recibirían un
nuevo aire, no sólo con la Constitución de la República, sino también con el nuevo
Concordato y, en general, con el ambiente favorable a su intervención por parte de las
mayorías políticas. En su parte pertinente decía el Concordato de 1887:
“Artículo 12. En las universidades y colegios, en las escuelas y en los demás
centros de enseñanza, la educación e instrucción pública se organizará y
dirigirá en conformidad con los dogmas y la moral de la Religión Católica. La
enseñanza religiosa será obligatoria en tales centros, y se observarán en ellos
las prácticas piadosas de la Religión Católica.
Artículo 13. Por consiguiente, en dichos centros de enseñanza los respectivos
ordinarios diocesanos, ya por sí, ya por medio de delegados especiales,
ejercerán el derecho en lo que se refiere a la religión y la moral en las
universidades; y con el fin de asegurar la uniformidad de la enseñanza en las
materias indicadas, este prelado, de acuerdo con los otros ordinarios
diocesanos, elegirá los textos de los demás planteles de enseñanza oficial. El
gobierno impedirá que en el desempeño de asignaturas literarias, científicas y,
en general, en todos los ramos de instrucción, se propaguen ideas contrarios al
dogma católico y al respeto y veneración debidos a la iglesia”.32
Este nuevo orden permitiría más adelanta a las comunidades religiosas consolidarse
como el principal proveedor de educación en el país, hasta entrado el siglo XX. Este
favorecimiento, en apariencia injustificado, es explicado por Silva de la siguiente
manera:
30
Tascón, p. 108.
Silva, p. 67.
32
Lebot, Citada por Jaramillo en “El Proceso…”, p. 147.
31
17
“A finales del siglo XIX en Colombia sólo una institución, la Iglesia, tenía la
amplitud y solidez, la legitimidad y la aceptación necesaria para enfrentar a
través de la acción y prédica moral, en general bastante coercitiva, los
problemas de la seguridad social y el orden, la tranquilidad y la paz que la
Constitución del 86 implicaba y, por que no decirlo, que el desarrollo del país
exigía”.
Y más adelante, agrega:
“En el punto concreto del sistema educativo, la Iglesia era la única institución
poseedora de un aparato burocrático centralizado doctrinaria y
organizativamente, con la ascendencia y el respeto que las grandes masas de un
país culturalmente atrasado le profesaban y en donde nunca el anticlericalismo
radical había sobrepaso los límites prudentes de una elite ilustrada, pero
minoritaria y urbana”33.
Ante la desintegración de la universidad estatal, los liberales radicales fundaron en 1886
una universidad privada, la Externado de Colombia y poco tiempo después en 1923
surgiría otra, también privada y liberal, la Universidad Libre de Colombia.
Pero en el ocaso del XIX todavía quedaban sucesos por venir. Dos años después de la
expedición de la Constitución de 1886, estando Rafael Nuñez como Presidente, el
Consejo Nacional Legislativo expidió la Ley 61 de 1888, que sería conocida como la
ley de los caballos. En ella se borraba de un plumazo la mayoría de las garantías civiles
consagradas en la Constitución pues otorgaba al Presidente facultades judiciales
permitiéndole “prevenir y reprimir administrativamente los delitos y culpas contra el
Estado que afectaren el orden público” y “prevenir y reprimir con iguales penas las
conspiraciones contra el orden público y los atentados contra la propiedad pública o
privada que envuelvan, a su juicio, amenaza de perturbación del orden o mira de
infundir el terror entre los ciudadanos”. Por otra parte, en lo que más interesa a nuestro
tema, se le otorgaba en el artículo segundo “el derecho de inspección y vigilancia sobre
las asociaciones científicas e instituciones docentes” quedando facultado para
“suspender por el tiempo que juzgue conveniente, toda Sociedad o Establecimiento que
bajo pretexto científico o doctrinal sea foco de propaganda revolucionaria o de
enseñanzas subversivas”.34
En 1892 se promulgó la Ley 89 así como su Decreto Reglamentario, el 349 del mismo
año. Esta reglamentación se conocería como el Plan Zerda de Instrucción, con el que se
pretendía imponer un sistema de educación nacionalmente unificado. Desarrollado por
la legislación educativa de 1903 y 1904 su vida sería breve, pues se desencadenaría la
Guerra de los Mil Días. Las más extensa y devastadora de todas las que había vivido el
país a lo largo de su convulsionada historia.
El siglo XX empezó marcado por la guerra de los Mil Días y la separación de Panamá.
Señales de una prosperidad económica esquiva ya se veían venir con el auge de la
producción cafetera, pero el ambiente era aun confuso. En 1903 se inicia una nueva
reforma educativa con la Ley 39 y su decreto reglamentario, el 491 de 1904 (también
33
34
Silva, p. 70.
Tascón, p. 121.
18
conocidos como la reforma Uribe, por Antonio José Uribe, Ministro de Instrucción
Pública), en los que se retomaba buena parte del Plan Zerda, y se garantizaba la
preeminencia de la religión católica en la enseñanza. La educación se dividió en
primaria, secundaria y profesional. Si distinguió, de manera odiosa, entre la primaria
urbana, con una duración de 6 años y la primaria rural, con tan sólo 3 años en los que se
aprendería sólo lo más importante de la educación recibida en las urbanas; ignorando
que para esa época, más del 80% de la población del país era rural. La educación
secundaria se división en técnica y clásica; en la primera se veían idiomas modernos y
materias previas para la enseñanza universitaria o profesional, mientras que la segunda
acentuaba la filosofía y las letras. En materia presupuestal, los gastos de la educación
primaria recaían en los departamentos, mientras que los de la secundaria correspondían
a la Nación, a quien también se responsabilizó de la enseñanza normalista. El sistema
de inspección se divide en niveles nacional, departamental y local.35.
El esquema, de corte abiertamente policivo, retomaba figuras ya conocidas en el pasado,
como el inspector y las juntas (que ahora son juntas de inspección municipales) e
incluía unos nuevos en el régimen de inspección, como el policía escolar, que vigilaba
el comportamiento de los niños en las calles y visitaba sus hogares en caso de ausencia.
En cuanto a la educación superior, la estrategia fue la dispersión y el desmembramiento
de la universidad, separando sus facultades y sometiéndolas al control de un consejo
directivo compuesto por el rector y cuatro profesores nombrados por el ejecutivo.
Adicionalmente se ejerció control sobre el nombramiento de los docentes con la
excepción del Colegio Mayor del Rosario, calificado como institución universitaria por
excelencia, al que se le otorgaría autonomía plena y la conservación de sus
constituciones, que datan de 165436.
Ya a finales del Gobierno de Reyes, en 1905, el general liberal Rafael Uribe Uribe,
presenta un proyecto de ley “Sobre la reorganización de la Universidad Nacional”, que
fue apenas discutido, pero que contendría algunos de los elementos que serán recogidos
en la legislación universitaria de 1935. Entre ellos se pueden citar:
•
•
•
•
•
democratización del gobierno universitario;
la noción de cátedra libre
el carácter nacional, científico y experimental de la universidad;
la idea de ligar la universidad a los problemas reales del país, apareciendo así un
esbozo de “extensión universitaria”;
la organización académica en una serie de facultades, que combinen los saberes
clásicos tradicionales con los modernos: literatura y filosofía, agronomía y
veterinaria, pedagogía, humanidades, comercio y otras, ciencias jurídicas y
sociales”.37
35
Ver Silva: 77 y Jaramillo “El Proceso…”, p. 281.
Silva, p. 77.
37
Ramiro Lucio y Mariana Serrano, “La Educación Superior. Tendencias y políticas estatales”,
Universidad Nacional, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Bogotá, 1992, 29.
36
19
La reforma educativa de los años veinte.
Los años veinte entran marcados por la prosperidad. Ingresas al país los recursos por
concepto de la indemnización por la perdida de Panamá, la inversión extranjera se
fortalece, la migración del campo a la ciudad empieza, la inversión estatal y extranjera
en servicios públicos es creciente. Todo esto hace que sea más evidente que nunca
antes la necesidad de mano de obra calificada. La ley 56 de 1927 hizo obligatoria la
enseñanza primaria, aunque de manera vaga y ambigua, pues esta podía ser recibida en
una escuela pública, en una privada o en el hogar y no era obligatoria si no había una
escuela pública gratuita a una distancia inferior a 2.5 kilómetros. Se dio impulso al
movimiento de escuela nueva, planteando la necesidad de buenas instalaciones, un
cambio en la didáctica, pasando del modelo memorístico a uno de comprensión,
participación y análisis, etc.
El movimiento reformista de Córdoba pronto haría sentir sus efectos en nuestro país.
Del seno del Congreso Estudiantil de Ibagué (1928) saldrían las aspiraciones que
habrían de marcar la educación superior hasta nuestros días: libertad de cátedra, libertad
de asistencia de los alumnos a cursos; elaboración de programas anuales y actualización
periódica de ellos, exámenes orales y escritos ajustados a los programas; si la tercer
parte de un curso invitaba a una persona a dictar conferencia sobre determinado tema, el
curso debía autorizarse; no bastaban las clases ordinarias38. Estas aspiraciones serían
recogidas por Germán Arciniegas, quien hiciera parte del Comité Ejecutivo de la
Federación de Estudiantes en 1928, en un proyecto de reforma que seguía muy de cerca
los principios del movimiento de Córdoba y las conclusiones del Congreso Estudiantil.
El Decreto 1326 de 1922 reglamentaría lo relativo al reconocimiento de personas
jurídicas. Este sería adicionado por el 2272 de 1928 que fijaría los pénsumes y
programa de estudio de la Universidad Nacional como modelo a seguir, así:
“Artículo único: Además de los requisitos exigidos por el Decreto 1326 de
1922, para el reconocimiento por Poder Ejecutivo de personería jurídica,
cuando se trate de establecimientos de instrucción profesional, éstos deberán
comprobar que los respectivos pénsumes y programas de estudio están en un
todo de acuerdo con los de la Universidad Nacional. Esta comprobación se
hará por medio de un certificado del Ministerio de Educación Nacional. Si se
trata de establecimientos que funcionen fuera de la capital de la República, es
indispensable previo informe del Gobernador del respectivo Departamento”.
En 1932, con Julio Carrizosa Valenzuela como Ministro de Educación, se intenta
nuevamente reorientar la educación elemental y secundaria. Se creó la Inspección
Nacional Educativa con la cual el Ministerio de Educación adquiría control tanto sobre
los establecimientos de educación superior públicos, como sobre los privados. Aunque
tendría tres secciones, en la práctica sólo funcionaría la de Primaria. Con el Decreto
1487 de 1932 se intentó eliminar la diferencia entre la escuela primaria urbana y la
rural, fijando para ambas un ciclo básico de cuatro años y uno complementario de dos.
Por otra parte, se volvió al bachillerato clásico.
38
“Universidad”, ed. Germán Arciniegas, núm. 116, enero de 1929 citado en Jaramillo “El Proceso…”, p.
330.
20
Todavía siendo presidente Olaya Herrera, y “de conformidad con lo dispuesto en los
artículo 9, 10, 11 y 12 de la Ley 56 de 1927” se expidió el Decreto 1074 de 193439 “por
el cual se fija el reglamento para los exámenes de Cultura General y de admisión a las
Facultades Universitarias”, el cual sería “requisito indispensable para ingresar a las
Facultades Universitarias, oficiales y privadas”. El decreto contiene una reglamentación
más o menos detallada sobre la mecánica de los exámenes y el contenido de las
preguntas.
Los exámenes se verificarían “en el Ministerio de Educación Nacional ante un jurado
compuesto de profesores de segunda enseñanza nombrados por el Ministerio, y de
profesores universitarios, nombrados por las respectivas Facultades, en la proporción
de uno por cada Facultad, y serán presididos por el Ministro o por el Secretario del
Ministro” (Art. 1 num. 1), existía la posibilidad de realizarlos ante el Director de
Educación de los departamentos donde funcionaban facultades, pero estaba prohibido a
las Facultades Universitarias no oficiales dar examen de revisión o de matrícula a los
alumnos y el Ministerio no podía dar autorización para que ellos se verificaran (art. 3).
Adicionalmente, el Ministerio sólo registraría los diplomas profesionales de quienes
hubieran cumplido con este requisito (art. 4).
Alfonso López Pumarejo llega a la presidencia de la República en 1934 con su plan de
gobierno “La Revolución en Marcha” inspirada en una concepción intervencionista del
Estado. Aspectos tales como la definición de la función social de la propiedad, a través
de la Ley de Tierras, la separación del Estado y la Iglesia y la reforma a la educación,
entre otras, marcarían esta nueva etapa.
Con respecto a la educación, en su discurso de posesión, López señalaba:
“Nuestras universidades son escuelas académicas, desconectadas de los
problemas de los colombianos, situación que nos obliga, desgraciadamente a
buscar en profesionales extranjeros lo que los maestros y científicos nacionales
no pueden ofrecer para el progreso material y científico de la nación”
Igualmente se refirió al desconocimiento del país por parte de sus dirigentes y la escasa
preparación de los ciudadanos comunes. Con el propósito de corregir esta situación, se
aumenta el gasto en Educación. De manera que la Ley 12 de 1934 ordenó dedicar a
gastos educativos el 10% del presupuesto nacional. Aunque esta disposición no se
cumplió del todo, los recursos para el sector aumentaron de manera significativa40.
En 1935 se publicó un proyecto elaborado por Carlos García Prada en el que se
proponía “la integración de todas las escuelas y facultades que hasta entonces existían,
la construcción de una ciudad universitaria y un alto grado de autonomía, no la total
autonomía que se había propuesto (en) el proyecto anterior” (Jaramillo: 330). Estas
propuestas tendrían eco en la Ley 68 de 1935, que integró las escuelas, ordenó la
construcción de una Ciudad Universitaria y concedió autonomía administrativa y
académica a la institución. Según el artículo séptimo de esta ley el consejo directivo de
39
El número del Decreto es 1074 de 1934 o 1974 de 1934. En la Compilación figuran dos decretos de
idéntico contenido, ambos de fecha “Mayo 23 – 1934” el primero con el número 1074 y el segundo con el
1974. Cf. Compilación pp. 1784 – 1792.
40
Jaime Jaramillo Uribe, La educación durante los gobiernos liberales. 1930 – 1946, en “Nueva Historia
de Colombia”, Vol. IV, capítulo 3, p. 93.
21
la universidad se compondría de nueve miembros, así: el Ministro de Educación
Nacional, que sería su presidente; el Rector de la Universidad, que será su
Vicepresidente, y siete vocales elegidos para un período de dos años: dos por el
Gobierno Nacional, que deberían ser personas que hubieran desempeñado el cargo de
Ministro de Educación Nacional, o el de rector, decano o profesor universitario, uno de
las mismas calidades, elegido por los Decanos de las Facultades y escuelas que
constituyen la universidad; dos profesores elegidos por el profesorado de la universidad
y dos estudiantes, elegidos por los mismos estudiantes41.
El acceso a la educación se pretendió concretar en el Decreto 1283 de 1935 con el que
se esperaba lograr educación para todos, nivelación de los sistemas educativos para el
campo y la ciudad, legislación sobre educación técnica y el inicio de liberación de la
tutela monopolizante de la iglesia sobre el quehacer educativo42.
Siguiendo el impulso reformista, se crearon nuevas facultades y nuevos estudios
profesionales, como los de arquitectura, veterinaria, agronomía, química, filosofía,
economía, administración de empresas, etc. Junto a esfuerzos dirigidos a mejorar la
calidad tanto de los docentes como de las técnicas y los recursos docentes (se mejoró la
planta profesoral y se instauraron los profesores de tiempo completo), se introdujeron en
la Universidad Nacional dos nuevas instituciones que habrían de tener amplia
propagación: la extensión cultural y el bienestar estudiantil43.
Con la reforma constitucional de 1936, que tendría como uno de sus principales
propósitos la modificación de las relaciones entre la Iglesia y el Estado, se daría un
nuevo punto de apoyo al proyecto presidencial. El artículo 14 señalaría:
“Se garantiza la libertad de enseñanza. El Estado tendrá, sin embargo, la
suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes, públicos y privados,
en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la
mejor formación intelectual, moral y física de los educandos.
La enseñanza primaria será gratuita en las Escuelas del Estado, y obligatoria
en el grado que señale la ley”44.
Así mismo, el artículo 120 numeral 15 de la misma constitución asignará la Presidente
de la República la labor de reglamentar e inspeccionar la instrucción pública.
Este cambio sería duramente criticado por la oposición conservadora. Laureano
Gómez, líder conservador que pronto sería presidente de la República, escribiría en el
diario conservador El siglo lo siguiente:
“El precepto constitucional que manda dirigir y organizar la educación pública
en concordancia con la religión católica ha sido eliminado y reemplazado por
41
Compilación, p. 1861.
Lucio y Serrano, p. 31
43
Jaramillo, “El Proceso…” p. 336.
44
Constituciones, p. 1226.
42
22
la suprema inspección y vigilancia del Estado (...) la Escuela laica, la escuela
materialista y sin Dios, será la consecuencia inmediata de esa reforma”45.
A pesar de las voces de protesta la revolución de López seguía su marcha. La reforma
constitucional daría pie a una serie de leyes y decretos con los que el Estado entraría a
regular todo el sistema educativo. Las metas de López, que también lo eran del partido
liberal, se conservarían, con naturales modificaciones, en los gobiernos venideros de
Eduardo Santos, Alfonso López Pumarejo y Alberto Lleras Camargo, todos ellos
liberales.
Uno de tales decretos, el 260 de 1936, volvía a poner a la Universidad Nacional como
modelo a seguir para las demás facultades oficiales y privadas, al disponer:
“En lo sucesivo las Facultades Universitarias oficiales y privadas que aspiren al
reconocimiento por parte del Gobierno de los títulos que expidan, deberán
sujetarse a los programas y planes de enseñanza mínimos de la Universidad
Nacional, contar con la dotación material, científica y pedagógica que posea la
misma Universidad; someterse a los reglamentos que dicten al respecto el
Departamento Nacional de Higiene y la Comisión Nacional de Educación
Física; cumplir las disposiciones vigentes sobre segunda enseñanza en lo que a
ella atañe; sujetarse a los Reglamentos que sobre el particular acuerde el
Ministerio de Educación Nacional y aceptar la Inspección para vigilar el
cumplimiento de lo ordenado por el Presente Decreto”.
Así mismo, se expidió la Ley 132 del 20 de febrero de 1936, sobre la igualdad de
condiciones para el ingreso a los establecimientos de educación superior la cual
prohibió todo forma de discriminación por sexo, raza o religión, a pesar de ello la
participación de mujer siguió siendo excepcional.
Mediante el Decreto 506 del 9 de marzo de 1936 se organizó la enseñanza industrial.
Para la elaboración del decreto se contó, según lo expresan sus considerandos, con la
asesoría de Juan Gantes Aristizábal, Director de Enseñanza Industrial y Minera de
Chile. El propósito de este tipo de enseñanza, según el decreto, era “La preparación del
personal técnico, de los diversos grados y especialidades, para la industria fabril y de
manufacturas en relación con el desarrollo alcanzado por dichas industrias y sus
expectativas futuras”
La responsabilidad de la organización, vigilancia y control de las escuelas técnicas se
radicó en la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional, cuyo decano sería el
Jefe Superior del Servicio (arts. 2, 3 y 4).
Los cursos regulares comprendían dos grados de educación. El primero, destinado a
atender la preparación de operarios de distintos oficios; el segundo a la formación de
técnicos capacitados para la dirección inmediata de talleres, fábricas o faenas
industriales dentro de una rama de conocimientos.
45
Laureano Gómez, El Siglo. Febrero 17 de 1936. Citado en Juan Carlos Garzón Barreto, El Proceso de
Consolidación de la Universidad Pedagógica Nacional Femenina en el Marco de la Contra-Reforma
Educativa de los años 50 en “UNICAUCA. Ciencia”, Número Especial, 1999.
23
En otro terreno, el de la educación media, la discusión giraba en torno a su estructura,
existiendo defensores del bachillerato clásico y del bachillerato moderno, como se
identificaba la propuesta de la segunda misión alemana, que sugería dividir el
bachillerato en un período de cuatro años, de formación general y otro de dos años, de
orientación práctica. La controversia se caldeó en 1937, cuando el Ministerio estableció
el examen oficial obligatorio para el ingreso a la universidad, habiendo ya estatuido a
fines de 1936 exámenes de capacitación para los maestros.
Una característica importante de este período fue la consolidación de la universidad
privada. A las universidades laicas privadas existentes, como el Externado de Colombia
y la Universidad Libre, se sumaron, entre otras, la Pontificia Universidad Javeriana
(1932) y la Pontificia Bolivariana de Medellín (1936), ambas católicas. En la década de
los cincuenta este fenómeno tendría un alcance bastante mayor, como se verá más
adelante.
Durante el Gobierno de Alfonso López todos los sectores de la educación recibieron el
impulso modernizador. A este sector se le dedicó un mayor número de recursos
económicos; se hizo énfasis en la capacitación del profesorado, en multiplicar el número
de aulas y mejorar la dotación de material de escuelas, colegios y universidades, y se
transformó el método de la enseñanza, siguiendo la línea iniciada en el gobierno
anterior.
Los conservadores regresan al poder en 1946. Para ese mismo año empezaría el período
conocido como “La Violencia”, que se extendería hasta 1957. El asesinato de Jorge
Eliécer Gaitán provocaría una revuelta popular que durante el 9 de abril de 1948
sacudiría a buena parte del país y que habría de ser recordada como “el Bogotazo”. Las
razones de esta revuelta serían atribuidas por algunos a la escasa o desatinada
educación. Parece como si las causas económicas, políticas y sociales hubieran
desaparecido y para justificar los hechos, algunos líderes de la época no hubieran
encontrado mejor explicación que las deficiencias del sistema educativo.
La
consecuencia de esto sería un movimiento de reacción contra los proyectos de la
Revolución en Marcha y en general contra las iniciativas liberales de gobiernos
anteriores. Quizás como nunca antes, la polarización política tuvo eco en el sistema y
en las jerarquías educativas a lo largo y ancho del país. Los inspectores se convirtieron
en perseguidores de quienes profesaban ideas diversas, y en general, los métodos del
partido conservador se hicieron cada vez más insoportables tanto para los liberales
como para los conservadores del sector ospinista. Las reformas de la Revolución en
Marcha fueron frenadas. Con respecto a la Universidad Nacional, se eliminaron las
formas de autoparticipación y co-gobierno.
En 1946 se creó el Departamento de Enseñanza Técnica del Ministerio de Educación
Nacional; dos años después, en 1950, Gabriel Betancur Mejía impulsó la fundación del
Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior
(ICETEX), un instituto pionero en la financiación de estudios mediante créditos
asignados directamente a los estudiantes, que habría de jugar un papel importante en la
formación de los colombianos. Ese mismo año se impuso el examen de ingreso a los
estudios superiores. El año siguiente se impuso un año preparatorio a los cursos
universitarios, que sería suprimido en 1956 pero se conservaría el examen de ingreso46.
46
Aline Helg, La Educación en Colombia. 1946 - 1957, en “Nueva Historia de Colombia”. Vol. IV,
Capítulo 4, p. 132 (en adelante, Helg 1946-1957).
24
La Ley 143 de 1948 volvería sobre el tema de la enseñanza técnica, a la que definiría
como “la parte esencialmente práctica de la educación destinada a orientar hacia el
trabajo racionalizado toda ocupación o actividad que no necesite de una cultura general
académica”.
Esta enseñanza se impartiría en cursos para obreros y Escuelas de Aprendizaje; Escuelas
de Capacitación Obrera; Escuelas de Artes y Oficios, elementales, medias y superiores;
Institutos Técnicos; Facultades Técnicas y Universidades Técnicas. Todo según el
grado de formación que se pretendiera impartir.
También en 1950 el entonces Presidente, Laureano Gómez, modificó la Ley 68 de 1935,
la cual definía la estructura de la Universidad Nacional. Haciendo uso de las facultades
extraordinarias derivadas de la turbación del orden público modificó la composición del
consejo directivo de la Universidad Nacional, la participación de docentes y estudiantes
quedó reducida a uno de cada uno y en lugar de los consejos se creó un puesto para el
alumno de último año que tuviera mejores notas.
Con un ambiente político enrarecido y el aumento de la violencia en los campos, en
1953 tras un golpe militar, sube al poder el general Gustavo Rojas Pinilla, quien
anunció que daría a la prioridad a una orientación técnica, para ello crearía varias
instituciones que aun hoy forman parte del sistema educativo, tales como Colciencias, la
ESAP, el SENA y el Fondo Nacional Universitario, a partir del cual nacería el ICFES.
El Fondo Nacional Universitario se crearía con el Decreto 3686 de 1954 (Compilación:
2168 - 2169). Este decreto fue expedido por el General Gustavo Rojas Pinilla en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confería la declaración de turbación del
orden público, ocurrida el 9 de noviembre de 1949. Al amparo de estas facultades
extraordinarias, se buscaba, según se desprende de los considerandos, dotar al Estado de
las herramientas necesarias para “capacitar a las futuras clases dirigentes del país en
los diferentes ramos del saber y la técnica”. El Fondo tendría como misión distribuir
los fondos nacionales entre las universidades públicas y las privadas auxiliadas por el
Estado. Con respecto a esas instituciones también le sería asignadas funciones de
Inspección y Vigilancia. En 1957 el Fondo se transformaría en la Asociación
Colombiana de Universidades (ASCUN), organización de carácter privado que agrupó
tanto a instituciones oficiales como privadas y en la que el gobierno nuevamente delegó
las funciones de inspección y vigilancia de la educación superior. Ese mismo año se
crearía el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), que introdujo la formación
práctica en las empresas a la par de la información teórica en las aulas.
En 1955 fue nombrado Gabriel Betancur Mejía como Ministro de Educación, quien se
ocuparía de una planeación integral de la educación en el país, contando con la asesoría
de la UNESCO. Bajo el ministerio de Betancur expertos extranjeros y colombianos
trabajaron juntos para lograr el Plan Quinquenal de Educación Integral. En este plan se
propugnaba por la unificación de la escuela primaria (todavía dividida en rural y
urbana) con cinco años de escolaridad obligatoria. Se recomendó también la división
del bachillerato en dos ciclos, uno de tres años orientado hacia las carreras prácticas y
técnicas y el otro de carácter preuniversitario y normalista. Pero este plan nunca se
25
aplicó de manera integral. Sin embargo, novedades como la Oficina de Planeamiento
Educativo, primera del género en el continente, servirían como modelo a otros países y
permitirían acceso a créditos educativos extranjeros e internacionales destinados a
reformas educativas47.
La misión Lebret señalaba en 1956 el peligro de una expansión universitaria continua
con facultades mediocremente instaladas y con profesores ofreciendo cursos deficientes.
Sin embargo, esta época se caracterizaría por el surgimiento descontrolado de
universidades dentro de las cuales había varias con escasos niveles de calidad. Ante la
incapacidad del Estado para atender la creciente demanda de educación, la educación
privada se había ido consolidando en términos de número de instituciones y número de
estudiantes atendidos, de manera que los particulares empezaron a llenar este vacío.
Algunos autores atribuyen la proliferación de instituciones al hecho de ser ejercida la
inspección y vigilancia por las mismas universidades a través de entidades como el
Fondo Nacional Universitario y ASCUN48.
Un elemento de gran importancia para esta época es el surgimiento de las universidades
nocturnas, destinadas a brindar formación a quienes no podían ingresar a las
universidades diurnas ya por falta de recursos o bien por tener que laborar durante el
día. Sin embargo, serían duramente criticadas por diversos sectores alegando la pobre
calidad académica de sus egresados.
Las universidades públicas alcanzaron un grado relativo de autonomía en materia
académica, pero en términos financieros y administrativos ésta era más limitada pues su
accionar estaba vigilado por los Consejos Superiores, integrados por funcionarios
gubernamentales.
Con el Decreto 2113 de 195649 se dio creación al Banco Educativo Colombiano,
atendiendo la recomendación surgida en el seno de la Conferencia Interamericana de
Ministros, en el sentido de crear “instituciones bancarias con suficientes recursos
propios y suficiente autonomía para el desarrollo de sus planes destinados a financiar
la construcción de escuelas, colegios, universidades y adquisición de los equipos
correspondientes”
Este banco tendría inicialmente como único accionista al Fondo de Estabilización,
aunque el mismo decreto autorizaba al Gobierno y a los departamentos y municipios a
suscribir y pagar acciones del Banco. Su Junta Directiva estaría integrada por: El
Ministro de Educación, quien presidía; el Gerente del Banco de la República, un
miembro nombrado por el Presidente de la República y dos miembros nombrados por el
Fondo de Especialización.
También se creó un Consejo Superior de Educación, reorganizado por Decreto 2349 Bis
de 1956, el cual era la máxima entidad asesora del Ministerio de Educación. Contaba
con nueve comisiones, cada una con cinco miembros. El Consejo Superior en sí tenía
tanto miembros como comisiones. Estos miembros eran elegidos por el Presidente de la
47
Helg 1946-1957, pp.117 – 118.
Ver por ejemplo La autonomía universitaria en Colombia: Las tensiones entre el saber, el poder y el
querer. Gloria Cecilia Arboleda F. y Luis Hernando Rincón Bonilla, en “UNICAUCA Ciencia”,
Número Especial 1999, pp. 281 – 289.
49
Compilación, pp. 2192 – 2194.
48
26
República y de ellos uno, nombrado de terna presentada por el Arzobispo de Bogotá,
representaba a la Iglesia Católica y otro, que actuaba como representante de familia, era
elegido de terna presentada por la Directiva de la Asociación Nacional de Padres de
Familia.
La Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) fue creada por el Decreto 2356
de 195650, con los siguientes objetivos: “a) preparar el personal administrativo para las
descendencias nacionales, departamentales y municipales; b) investigar la organización
administrativa, y c) investigar las medidas que en otros países se hayan tomado o se
estén desarrollando para promover el adelanto de la administración pública, y estudiar
su posible aplicación el Colombia”.
En el contexto político la violencia continuaba y Rojas parecía no ser capaz de
contenerla, siendo esa la misión principal que justificó el apoyo recibido en su golpe.
Adicionalmente, estaba transgrediendo las facultades de Pacificador que le habían sido
dadas, emprendiendo una serie de reformas sociales con el propósito de crear una
tercera fuerza política, distinta a los partidos tradicionales y opuesta a la oligarquía. La
iglesia, los partidos tradicionales, los estudiantes y los sindicatos, se unieron para
derrocarlo y como solución salvadora surgiría una fórmula de alternancia en el poder
entre los partidos liberal y conservador. Esta fórmula, denominada Frente Nacional,
habría de ser ratificada mediante referéndum en 1958.
Depuesto el General Rojas Pinilla, la Junta Militar de Gobierno expide el Decreto 277
de 195851. En su artículo primero dispone que “las Universidades Oficiales
Departamentales “serán personas jurídicas autónomas”. El decreto señala como
autoridades de las universidades al Consejo Superior, al Consejo Directivo y al Rector.
El primer órgano estaba formado hasta por nueve miembros dentro de los que se
contaba el Gobernador o su representante, un delegado del Ministerio de Educación,
elegido entre los profesores de la misma universidad; uno de la Iglesia, elegido por el
ordinario respectivo, y uno de los Estudiantes y de Corporaciones Económicas a
Asociaciones Profesionales o de antiguos alumnos en el número y forma que
determinaran los estatutos. El Consejo Directivo era presidido por el Rector e integrado
además por los decanos de las facultades, un representante del profesorado y uno de los
estudiantes. El Rector era designado por el Consejo Superior para el período que fijaren
los estatutos de cada universidad.
En el Gobierno de Guillermo León Valencia se expiden los decretos 1464 de 1963, por
el cual se establecían normas para la fundación, aprobación e inspección de entidades no
universitarias de educación superior y 1297 de 1964, por el cual se reglamentaba la
educación superior en las universidades y en otros institutos.
El segundo de estos decretos define en su artículo primero a la universidad como “la
institución educativa de cultura superior, oficial y privada, autorizada por el Gobierno
Nacional, para otorgar licenciaturas, grados, profesiones y títulos académicos como
los de magíster y doctor”, señalando además que “las instituciones de educación
superior no comprendidas en la anterior definición, aunque reconocidas como personas
jurídicas por autoridad competente con el nombre de Universidad, no tienen el
carácter de tal, cualquiera que sea su origen (…) y se regirán por el Decreto 1464 de
50
51
Compilación, pp. 2198 – 2199
Compilación, pp. 2194 – 2252
27
1963”. Luego de esa definición general, el decreto enumera las que son reconocidas
como Universidades en Colombia52.
Por su parte, el Decreto 1464 definía como institutos o escuelas de educación superior
los que sin formar parte de una universidad fijaba un trámite concreto para las
instituciones no universitarias. En su artículo primero disponía:
“Para fundar o poner en funcionamiento, sin el carácter de Universidad o fuera de
una entidad universitaria, una Institución de Educación Superior, se requiere que
las persona, entidad o sociedad interesada cumpla el siguiente trámite:
a) Obtener del Ministerio de Educación, por intermedio de la División de
Educación Superior y Normalista, por lo menos con cuatro meses de
anticipación, autorización para fundar el instituto e iniciar labores.
b) Lograda la anterior autorización, debe solicitarse dentro del primer quimestre
(sic) de labores licencia de funcionamiento.
c) Obtenida la licencia de funcionamiento, debe solicitarse la aprobación de los
estudios, la que será gradual y separada por cada especialidad”
La aprobación de estudios a un plantel no universitario podía ser retirada cuando el
dejara de funcionar durante más de un año o suspendiera labores sin causa justificada,
cuando cambiara de denominación sin previo aviso al Ministerio, cuando se fusionara
con otro plantel o cuando cambiara su personal directivo y docente por otro, que a juicio
del Ministerio no reuniera las condiciones de idoneidad técnica y pedagógica exigidas
por el nivel académico o científico de la institución, entre otras causas.
La supervisión y vigilancia de estos establecimientos estaba a cargo del Ministerio de
Educación Nacional, por intermedio de la División de Educación Superior y Normalista,
y con la colaboración de la Oficina de Inspección Nacional, del personal técnico y
científico del Ministerio de Educación y del Fondo Nacional Universitario, cuando se
considerara conveniente.
El decreto contemplaba una serie de informaciones y documentos que el interesado
debía allegar, con los que se pretendía demostrar la trayectoria de los fundadores, la
solidez económica de la institución y condiciones generales para el funcionamiento de
la institución.
El Plan Básico de la Educación Superior de 1967
Un nuevo intento por una educación planificada se dio en 1967, cuando como producto
de las deliberaciones del Comité de Planeación se presentó el Plan Básico de la
Educación Superior53, un extenso documento que pretendía ser la base de los proyectos
y reformas legales y servir como guía general para la presentación organización y
52
Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Fundación Universidad de América, Fundación
Universidad de Bogotá “Jorge Tadeo Lozano” y las siguientes Universidades: de Antioquia, del Atlántico,
de Los Andes, de Caldas, de Cartagena, del Cauca, de Medellín, de Nariño, del Tolima, del Valle,
Distrital “Francisco José de Caldas”, Externado de Colombia, Industrial de Santander, La Gran Colombia,
Libre de Bogotá, Nacional de Colombia, Pedagógica Nacional de Bogotá, Pedagógica y Tecnológica de
Colombia, Pontificia Bolivariana, Pontificia Javeriana, Santiago de Cali, Tecnológica de Pereira.
53
Compilación, pp. 2468 – 2500
28
estructuración de los trabajos ya realizados para el diagnóstico, la formulación de metas,
la proposición de etapas y el desarrollo de proyectos. No sólo por la extensión del
documento sino también por la importancia de los conceptos que en él se manejan, a
continuación se citarán de manera extensa algunos de sus apartes.
Como objetivo de la educación superior se señala el cambio social y se declara que la
educación superior goza de un papel estratégico en este proceso de cambio social y
desarrollo económico. Es de gran importancia el que en este documento la educación
sea calificada como servicio público permanente y se afirma que debe desarrollarse en
relación con los fines generales de desarrollo económico y social. La educación
superior es definida como “todo programa educativo sistemático tendiente al
otorgamiento de un diploma, de un grado o de un título o a la acumulación de derechos
para obtenerlo, para cuya iniciación se requiere generalmente, la terminación legal de
la educación media” (numeral 3).
Se distingue entre las universidades y los institutos. La universidad es definida como
“la institución oficial o privada que al más alto nivel, se dedica a la investigación y a la
enseñanza de las ciencias naturales y sociales, en la matemática, en humanidades, en
las artes y en las profesiones liberales, lo mismo que a la extensión de los bienes que de
ellas se derivan, facultada por el Estado para otorgar licenciaturas y otros grados, y
títulos académicos como la maestría y el doctorado”.
Por otra parte, el instituto universitario es definido como “la institución de educación
superior oficial o privada de utilidad común, que, debidamente autorizada por el
Estado, se dedica con la mayor amplitud en la admisión de graduados del nivel medio,
a impartir formación profesional en programas de duración corta con el otorgamiento
de los diplomas correspondientes, a ofrecer programa de estudio que permitan la
transferencia de estudiantes a la universidad como alumnos de años superiores, a la
educación remedial y de adultos y a prestar otros servicio a la comunidad de acuerdo
con sus funciones”, advirtiendo que “el instituto no desempeñará las funciones
privativas de la universidad, ni generalmente la universidad cumplirá las funciones
características del instituto” aunque advierte que “habrá sin embargo, programas
análogos cuando estén destinados a la transferencia de alumnos del instituto a la
universidad”.
En cuanto a la autonomía de las universidades, el documento señala que esta “se
entiende dentro de la ley y en armonía con su función social primordial de contribuir al
desarrollo óptimo del país y a la causa de la comunidad internacional del saber”
teniendo como ejercicios el escoger su propio personal, seleccionar sus estudiantes,
participar efectivamente en la definición de programas y en la fijación de requisitos para
cada diploma, grado o título; decidir el programa de investigación que deba
emprenderse en el claustro, y distribuir los recursos disponibles de locales, equipo,
presupuesto entre sus diferentes actividades con respecto a los contratos y a las
destinaciones de los aportantes.
Se distingue entre diploma, grado y título. El diploma es el reconocimiento de “haber
cumplido satisfactoriamente los requisitos comprendidos en un plan de estudios de
corta duración generalmente en las profesiones u oficios”. Eran generalmente
otorgados por los institutos universitarios y podían ser de perito, experto y técnico. El
grado se otorgaba “a un estudiante por haber llenado satisfactoriamente los requisitos
29
comprendidos en un programa de estudios de larga duración y a un determinado nivel
en las ciencias, las artes o las profesiones”. Podían ser de licenciado o de profesional.
Los títulos eran “ciertas distinciones académicas que otorgadas por una universidad a
personas que, habiendo obtenido previamente un grado universitario, se hicieron
acreedoras a ellas por haber cumplido satisfactoriamente los requisitos comprendidos
en el respectivo plan de estudios”. Eran títulos académicos los de magíster y doctor.
El documento también se ocupa de la acreditación, en los siguientes términos:
“10.1 Entiéndese por acreditación el proceso permanente de estudio de
evaluación y asesoría a una universidad, a un instituto universitario, a un
programa de estudios de acuerdo con las respectivas normas o requisitos
mínimos aprobados. Por su medio se da crédito o se otorga confianza o se le
niega a una institución o programa educativo. Tal acto y proceso los realiza
periódicamente la autoridad educativa competente.
10.2. La acreditación será institucional y por programas.
10.3. La entidad competente para la acreditación será la Comisión Nacional de
la Educación Superior”.
Igualmente el proyecto contempla una serie de requisitos que habrán de tenerse en
cuenta para la acreditación tanto de las universidades como de los institutos
universitarios. Estos requisitos tenían que ver con número mínimo de estudiantes;
profesores de tiempo completo; capacitación de los docentes; existencia de biblioteca y
calidad de su servicio; laboratorios, talleres y ayudas audiovisuales; programa de
investigación y elaboración y publicación de trabajos científicos, propiedad de los
inmuebles en los que funciona la institución, etc.
En cuanto a la libertad de enseñanza se señala:
“Las personas naturales o jurídicas que deseen impartir enseñanza son libres de
pertenecer al sistema de educación superior si fueren admitidas por haber
llenado los requisitos, pero en caso de no desear pertenecer a él, o querer
retirarse de él, perderán los derechos y privilegios propios del sistema y
deberán abstenerse de todo equívoco en esta materia en sus relaciones con la
comunidad, bajo las sanciones que fijará el gobierno” (num. 13.4.1)
Por otra parte, el documento también aborda la creación tanto de las instituciones
oficiales como de las privadas, de su régimen legal, de la localización de las mismas, de
los estudios generales, de las instituciones y programas prioritarios y de la financiación,
entre otros temas que debemos sacrificar en aras de la brevedad.
El 9 de octubre de 1967 se expide la Ley 41 de 196754 “por la cual se fomenta la
educación nocturna”, entendiendo por estudios nocturnos aquellos que se llevaban a
cabo a partir de las seis de la tarde. Para ello se creó el “Fondo Nacional de Educación
Universitaria Nocturna”, con destino a la creación y sostenimiento de cursos y carreras
nocturnas en la Universidad Nacional de Colombia y en las Seccionales oficiales
aprobadas y se apropiaron diez millones de pesos ($10.000.000), aparte de los aportes
54
Compilación, pp. 2504 – 2505
30
con los que la Nación contribuye al funcionamiento de dichos centros educativos. La
creación de estos cursos y carreras se haría estrictamente de acuerdo con las prioridades
resultantes de las investigaciones de recursos humanos de alto nivel que ha llevado a
cabo el ICETEX y su actualización posterior.
La reforma constitucional de 1968
Esta reforma devolvió al Estado el control y la vigilancia de los establecimientos de
educación superior, antes en manos de organismos privados. Para ello, en el artículo
120 de la Constitución se incluyó la siguiente disposición:
“Corresponde al Presidente de la República, como Jefe del Estado y suprema
autoridad administrativa:
12º. Reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional ”55.
Adicionalmente, dispone que sean agentes directos del presidente de la República, de su
libre nombramiento y remoción, entre otros, los gerentes de establecimientos públicos,
lo cual afecta directamente a las universidades estatales nacionales, toda vez que dentro
de la organización del Estado ellas son tenidas como establecimientos públicos, con lo
cual se afecta seriamente su autonomía.
Este mismo año, con el Decreto 3156 de 196856, se reorganizó el Fondo Universitario
Nacional, que pasó a llamarse Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
Superior (ICFES). Como finalidad, el instituto tendría la de “servir de órgano auxiliar
del Ministerio de Educación Nacional en lo relativo a la inspección y vigilancia de la
Educación Superior, otorgar asistencia técnica, económica y administrativa a las
universidades, dentro del respeto a su autonomía legal, y prestar aquellos servicios que
sean necesarios para el mejoramiento cuantitativo y cualitativo de la misma, en
consonancia con los requerimientos del progreso armónico de la Nación”.
En materia de exámenes, los exámenes nacionales de admisión, a partir de este año
pasaron a llamarse Exámenes de Estado para ingreso a la Educación Superior a partir de
este momento se aplicaron de manera ininterrumpida y constituyen requisito obligatorio
para dicho propósito.57
Al año siguiente se creó el Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y
Proyectos Especiales “Francisco José de Caldas” (Colciencias), que tendría como una
de sus funciones principales la de promover la investigación universitaria.
Para este período la dependencia colombiana, tanto en términos de orientación política
como de financiación era innegable. Agencias como el BID, la AID, las fundaciones
Ford, Kellog y Rockefeller, y el Fondo Especial de las Naciones Unidas y la UNESCO
aportaban, entre préstamos y donaciones, grandes sumas de dinero, que en su mayoría
se destinaban a la educación superior, mientras que universidades estadounidenses
brindaban asesoría técnica.
55
Constituciones, p. 1339.
Compilación, pp. 2557 –2562.
57
Carlos Antonio Pardo Adames, El diseño de pruebas para los Exámenes de Estado: un proceso de
investigación permanente. ICFES, mayo de 1998, p. 7.
56
31
Ricardo Mosquera Mesa nos cuenta cómo “dentro de los postulados impuestos por la
Alianza para el Progreso, y en el marco de principios que caracterizaron a la llamada
Década del desarrollo, la creación del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior –ICFES-, en 1968 estuvo precedida del informe del señor Rudolph
P. Atcon, publicado en 1961, y el Plan Básico producido por la Universidad de
California entre 1966 y 1967. Estas acciones determinaron la adopción de un modelo
norteamericano de universidades y la exclusión del concepto europeo, y la orientación
general de la educación hacia un modelo transnacional desarrollista propuesto para
los países del Tercer Mundo considerados como bloque”.58
Para 1970 se crearon varios Institutos Politécnicos caracterizados en general por su bajo
perfil social y tecnológico, a lo que debía sumarse una fuerte tendencia a ser convertidos
en instituciones universitarias. Al sumar este nuevo elemento al contexto general de la
educación superior, a mediados esta década el país se enfrentaría a una gran
heterogeneidad de instituciones. En reacción a esta situación, mediante Decreto 817 de
197159, se creó un grupo de trabajo para el estudio de la Reforma Universitaria. Dentro
de los considerandos expuestos se decía “que el crecimiento de la Universidad
Colombiana en los últimos años ha tenido consecuencias académicas y administrativas
que exigen una consideración especial dentro de la reforma universitaria”. El equipo
estaría integrado por un grupo de personalidades del ambiente político de la época,
liderados por Luis Carlos Galán Sarmiento, entonces Ministro de Educación. Como
resultado de este ejercicio surgiría el Proyecto de Ley Número 21 de diciembre 16 de
197160, formado por 58 artículos distribuidos en ocho capítulos.
En este proyecto La educación superior era definida como “el más alto nivel que otorga
la Nación a través de las Universidades oficiales y no oficiales, y está encaminada a
elaborar y transmitir conocimientos, y a desarrollar la investigación en los diversos
campos del conocimiento y a formar al individuo”.
Dentro del proyecto se distinguen dos niveles de programas académicos: “formación
profesional y formación especializada o postgrado” y se advierte que “en ambos se
integrarán necesariamente la docencia y la investigación”. Los programas de
formación profesional “son los que aseguran la preparación de los estudiantes para el
ejercicio profesional”. Los de formación especializada o postgrado son “los destinados
a preparar investigadores, docentes universitarios y profesionales especializados. Para
ingresar a ellos se requiere poseer título profesional y acreditar el servicio cívico
obligatorio de que trata el artículo 6º de la presente Ley”.
Dentro de los organismos del Sistema de la Educación Superior se propone suprimir al
ICFES y reemplazarlo con el Consejo Nacional Universitario, establecimiento público
adscrito al Ministerio de Educación Nacional que contaría con una Junta Directiva, una
Secretaría Ejecutiva, 6 Consejos Regionales, 6 Secretarías Regionales, Consejos
Universitarios y los Rectores. La Junta Directiva estaría integrada por El Ministro de
58
Ricardo Mosquera Mesa, Diagnóstico y perspectivas de la Educación Superior en Colombia en
“Mayoría de Edad para la Universidad Colombiana. Historia de Una Reforma”, Senado de la República
de Colombia, Comisión IV, Santafé de Bogotá, 1993, p. 20.
59
Compilación, pp. 2631.
60
Compilación, pp. 2652 – 2671
32
Educación Superior, que la presidiría, cada uno de los presidentes de los seis Consejos
Regionales Universitarios, el Rector de la Universidad Nacional de Colombia, dos
rectores de universidades no oficiales, dos profesores y dos estudiantes.
Con respecto a la Autonomía, el proyecto disponía:
“Dentro del marco de la Constitución y las leyes, las universidades colombianas
y los establecimientos de educación superior, gozan de autonomía; es decir,
tienen capacidad jurídica para ejercer su propio gobierno académico y
administrativo, transmitir objetiva y científicamente los conocimientos, asegurar
la independencia de los sistemas de enseñanza, de investigación, de cátedra y de
formación profesional, otorgar grados y títulos, así como para preparar
ciudadanos idóneos para la solución de los problemas nacionales con un
criterio de renovación”.
También se proponía en este proyecto crear un Fondo Colombiano para las
Universidades “como órgano operativo del Consejo Nacional Universitario, con el
objeto de captar y administrar recursos para el financiamiento de programas de
desarrollo de la educación superior”, que tendría la naturaleza y atribuciones propias de
una corporación financiera oficial de fomento.
El Bienestar Universitario era definido como “el conjunto de actividades y servicios que
se prestan y dedican a la población universitaria para que sus condiciones de vida,
trabajo, estudio y vinculación orgánica a la comunidad sean las más adecuadas
posibles”. Los programas, actividades y servicios se desarrollarían en coordinación con
una serie de organismos, en su mayoría gubernamentales, señalados expresamente.
El proyecto se ocuparía de otros aspectos relevantes, dentro de los cuales vale
mencionar la regionalización de la educación superior pública, el control a la calidad y
cantidad de instituciones de educación superior. La respuesta del legislativo ante esta
iniciativa del ejecutivo dice mucho sobre de la apatía reinante. El proyecto no pasó la
segunda de cuatro rondas de debates.
En 1974 se expidió el Decreto 135061, con el que se definían los tipos de instituciones
de educación superior. Se denominaban establecimientos de educación superior
“aquellos que, partiendo de la educación secundaria, adelantan programas
investigativos, docentes y de servicio para la obtención de títulos o la certificación de
derechos para obtenerlos”. En el contexto de este decreto, son universidades “cuando
su objetivo principal es la investigación y la docencia a través de programas que
conduzcan a la obtención de licenciaturas y grados profesionales o a títulos
académicos como los de magíster y doctor o los de artes liberales”. Por su parte, los
institutos de educación tecnológica son aquellos cuyos “programas tienen por objeto
desarrollar destrezas y habilidades relacionadas con una tecnología específica, a partir
de conocimientos generales y científicos en que ésta se fundamenta”. El decreto
consideraba establecimientos de educación superior a establecimientos que no tuvieran
carácter de universidad o de instituto de educación tecnológica pero que ofrecieran
programas de educación superior y facultaba a las universidades para ofrecer programas
de educación tecnológica y de corta duración.
61
Compilación, p. 2767.
33
A mediados de la década de los setenta surgen en varias universidades tanto públicas
como privadas62 iniciativas en torna al ofrecimiento de programas a distancia
correspondientes a este nivel. Tales iniciativas fueron “respaldadas tímidamente por
una política permisiva, pero no decidida del Gobierno”.63 Para entonces, surge también
la inquietud de disponer de una modalidad –tecnológica- que prepare un técnico
superior de alto nivel, que posteriormente se denominará –tecnólogo- diferenciando así
la modalidad técnica de la tecnología en el nivel postsecundario.
Según Lucio y Serrano64 uno de los principales elementos estructurales característicos
del período comprendido entre 1975 y 1990 es la urbanización65, el cual afecta
directamente a la Universidad, que por su origen y las condiciones de su desarrollo es
un fenómeno predominantemente urbano. Esta expansión estaría relacionada con dos
tendencias que caracterizarían este período: la expansión cuantitativa tanto de las
instituciones como de los alumnos, y “la diferenciación cualitativa, desdoblándose
progresivamente en regiones, en modalidades y jornadas, en carreras y programas cada
vez más diferenciados entre sí”. A lo anterior, los autores suman otras dos tendencias:
“el credencialismo, mediante el cual una porción cada vez más alta de la población
económicamente activa cuenta con títulos o credenciales educativas (en este caso con
credenciales universitarias o de educación superior), con las correspondientes
repercusiones en los mercados de trabajo: selectividad, competitividad, aumento del
perfil educativo en ocupaciones (upgrading), etc.”. Y, por otra parte “los costos
crecientes, financieros y sociales, que la expansión y diversificación llevan consigo.
Costos que, por regla general, tienden a hacerse críticos a partir de la década de los
ochenta y que plantean a la sociedad una serie de alternativas posibles que van desde
frenar arbitrariamente el crecimiento del sistema, o masificarlo reduciendo su calidad,
hasta entregarlo por completo en manos de la iniciativa privada”.
Dentro de este contexto, se explica lo expuesto por Helg cuando señala:
“En 1980, Colombia era uno de los países del mundo con mayor número de
universidades: contaba doscientas una instituciones de enseñanza superior.
Cincuenta y seis eran oficiales (28%) y ciento cuarenta y cinco eran privadas
(72%). Ciento veintidós estaban registradas por el ICFES y las restantes, casi
todas instituciones privadas, no tenían reconocimiento oficial. El número total
de estudiantes matriculados alcanzaba a 303.056, de los cuales128.196 (42%)
estudiaban en planteles oficiales y 174.860 (58%) en establecimientos privados.
Este incremento no se hizo siempre en beneficio de la calidad de la enseñanza
superior”66.
0
Las pioneras fueron: Universidad de Antioquia, Pontificia Universidad Javeriana, Universidad Santo
Tomás, Universidad de la Sabana, Universidad San Buenaventura.
63
Luis José González Alvarez, et. al., “La Universidad Superior a Distancia en Colombia”, ICFES,
septiembre de 2000, p. 22.
64
Ramiro Lucio y Mariana Serrano, “La Educación Superior. Tendencias y políticas estatales”,
Universidad Nacional, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Bogotá, 1992, p. 97 –
99.
65
Definida ya como “el desarrollo acelerado de concentración poblacional en las ciudades y, dentro de
estas las gran metrópolis” o bien como “la transformación de naciones caracterizadas por la composición
relativa de su población, como típicamente rurales en naciones típicamente urbanas” (Lucio y Serrano, p.
97).
66
Aline Helg, La educación en Colombia. 1958 – 1980. En “Nueva Historia de Colombia, Vol. IV,
Capítulo 5, p. 138 (en adelante, Helg 1958 – 1980)
34
“El aumento de estudiantes universitarios se produjo además sin relación con
las posibilidades de empleo”.67
En igual sentido, Arboleda y Bonilla definen este modelo como desarrollista, señalando,
entre otras, las siguientes características: funcionamiento de la universidad como
empresa comercial debiendo buscar rentabilidad en sus actividades y servicios;
objetivos eminentemente pragmáticos y profesionalistas, adecuando la capacitación de
formación profesional a las condiciones de funcionamiento del mercado; privatización
progresiva de la totalidad del sistema universitario, y elitización creciente de los niveles
de formación superior68.
La reforma universitaria de 1980
En 1980, siendo Presidente Julio César Turbay Ayala, se dio una de las principales
reformas educativas en la historia del país, que sería conocida como “la reforma
universitaria de 1980”. Se trataba de una serie de decretos que se ocupaban de buena
parte de los temas de la educación superior. Para algunos fue “el primer conjunto
orgánico de normas diseñadas para tratar de regular y encauzar un conjunto de
instituciones que habían evolucionado de una manera que podríamos denominar
espontanea, al tenor de una normatividad anterior escasa y dispersa”69.
Como primer antecedente de esta reforma se tiene el proyecto de cooperación técnica
establecido con el Programa de las Naciones Unidas (PNUD) y la UNESCO, de
mediados de la década de los setenta, el cual contemplaba cuatro objetivos: “1) adecuar
la educación a los planes gubernamentales de desarrollo económico; 2) orientar el
proceso educativo hacia la educación ocupacional y técnica; 3) poner en marcha un
programa de control total de los contenidos educativos por parte del Gobierno; 4)
capacitar personal docente. El principio general que lo fundamenta se basa en que el
desarrollo educativo es la clave del crecimiento económico”.70
El 24 de enero de 1979 se expidió la Ley 8ª, “ por la cual se otorgan una facultades
extraordinarias para establecer la naturaleza, características y componentes del
Sistema de Educación Post-secundaria, se fijan requisitos para la creación y
funcionamiento de instituciones públicas y privadas de educación post-secundaria,
para organizar la Universidad Nacional de Colombia y las demás Universidades e
institutos Oficiales de nivel post-secundario y para expedir las normas sobre Escalafón
Nacional para el Sector Docente y derogar unas normas”. El epígrafe compendia la
norma. Con base en estas facultades se expediría el Decreto-Ley71 80 de 198072, “por el
cual se organiza el Sistema de Educación Post-secundaria”. En general, este, y los otros
decretos de la reforma del 80, serían muy detallados, a veces rayando en lo casuístico,
67
Helg 1958 – 1980, p. 139.
Arboleda y Bonilla, pp. 285 – 286.
69
Ricardo Mosquera Mesa, Concepción de la Reforma de la Educación Superior según la Ley 30 de
1992, en “Mayoría de Edad para la Universidad Colombiana. Historia de una Reforma”. Senado de la
República de Colombia, Comisión IV, Santafé de Bogotá, 1993, p. 276.
70
José Fernando Ocampo, Reforma Universitaria 1960 – 1980. Hacia una educación discriminatoria y
antidemocrática, Bogotá, Cinep, serie Controversia No. 79, 1979, citado por Lucio y Serrano, p. 191.
71
Un Decreto-Ley es una norma expedida por el Presidente de la República pero con carácter y fuerza de
ley, por surtirse en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por el Legislativo.
72
ICFES, La Educación Superior en Colombia. Compilación Normativa, 1990, pp. 4 – 165.
68
35
pero brindaron un marco
predominantemente policiva.
normativo
para
una
inspección
y
vigilancia
En el Título Primero, sobre los Principios Generales, siguiendo la línea trazada en el
Plan Básico de la Educación Superior de 1967, la educación superior es definida como
un servicio público que cumple una función social. No se precisa el alcance de su
consideración como servicio público, como sí ocurre con su función social que, según el
artículo 13 “implica para quienes se beneficien de ella la obligación de servir a la
sociedad. Por ende, quien accede a la educación superior adquiere por este hecho la
responsabilidad de superarse como persona, hacer el mejor uso de las oportunidades y
recursos que le ofrece el Sistema de Educación Superior y aplicar los conocimientos
adquiridos con permanente sentido de solidaridad social”.
El Decreto no define “Educación Superior”, pero señala que constituye el nivel
posterior a la educación media vocacional del Sistema Educativo Colombiano y
continúa la formación integral del hombre como persona culta y útil a la sociedad (art.
15). Además señala que se ofrece a quienes acreditan la calidad de bachiller (art. 16).
A diferencia de las normatividades anteriores, el Decreto-Ley 80 definía los
componentes, objetivos y organización del Sistema. En cuanto a modalidades
educativas, amplió la gama de posibilidades contemplada en normatividades anteriores
incluyendo las siguientes:
Formación Intermedia Profesional, que en virtud del artículo 2º de la Ley 25 de 1987
pasó a llamarse Formación Técnica Profesional; la Formación Tecnológica y la
Formación Universitaria. La primera “se ocupa de la educación predominantemente
práctica para el ejercicio de actividades auxiliares o instrumentales concretas”; la
segunda “se ocupa de la educación para el ejercicio de actividades tecnológicas, con
énfasis en la práctica y con fundamento en los principios científicos que la sustenta”, y
la tercera “se caracteriza por su amplio contenido social y humanístico y por su énfasis
en la fundamentación científica e investigativa”. Esta clasificación afectaría la tipología
de instituciones de educación superior, las cuales se dividían en Intermedias
Profesionales (luego Técnicas Profesionales), Tecnológicas y Universitarias73
Para los tecnólogos se contemplaba la posibilidad de cursar programas de
especialización tecnológica, definidos como “aquellos en los cuales, con énfasis en la
fundamentación científica respectiva capacitan al tecnólogo, tras un segundo ciclo de
perfeccionamiento, en la rama profesional que corresponda a su primer ciclo”.
Adicionalmente, para los programas de formación para las profesiones universitarias se
permitió la organización mediante currículos integrados o por ciclos, de tal manera que
al término del primer ciclo el educando estuviera preparado para el ejercicio de una
actividad tecnológica, pudiendo adquirir el título de Tecnólogo en la respectiva área
profesional (art. 32).
Según lo indica el artículo 34, “el máximo nivel de Educación Superior lo constituye la
modalidad de Formación Avanzada y tiene por objeto la preparación para la
investigación y para la actividad científica o para la especialización. La investigación
73
ICFES, “La Educación Superior…”, p. 43.
36
constituye el fundamento y el ámbito necesario de esta modalidad”. A ellos pueden
ingresar quienes acrediten título de formación universitaria o de tecnólogo especializado
y conducen al título de Especialista, Magíster o Doctor.
Otra novedad de este decreto es la inclusión de la unidades de labora académica
(ULA´s), las cuales reflejaban el trabajo académico del estudiante tanto en clase, como
en trabajo supervisado o en actividad académica independiente (art. 40 y Decreto 3191
de 1980).
Como requisito de validez de los programas de educación superior se establecen la
licencia de funcionamiento y la ulterior aprobación. Con la primera la institución de
educación podía empezar a ofrecer el programa La segunda era el reconocimiento que
el ICFES hacía del programa, autorizando a la institución a otorgar el título.
En este ordenamiento se da gran importancia a la investigación, fijando como propósito
de la educación la expansión del conocimiento (art. 3), la creación de un espíritu críticos
al vincularse con la docencia (art. 4) y la búsqueda e interpretación de la realidad (art.
5), su finalidad fundamental de reorientar y facilitar el proceso de enseñanza
aprendizaje así como de promover el desarrollo de las ciencias, las artes y las técnicas,
dentro de otras varias menciones a lo largo del texto.
En materia de financiación para la investigación, se dispone que el producto de las
sanciones pecuniarias impuestas por la Junta Directiva del ICFES a las Instituciones de
Educación Superior se destine al fomento de la investigación científica. Para tal
propósito, el ICFES expediría un Acuerdo, el 235 de 1980, mediante el cual se
organizaría un fondo que estaría constituido por las sumas que se le asignaren del
presupuesto nacional, las partidas que dentro de las actividades de fomento le asigne el
ICFES y el valor de las multas recaudadas. Posteriormente, en 1982 se expediría el
Decreto 2281, que ordenó a las universidades la inversión del 2% de los ingresos totales
para establecer un fondo de investigación. Sin embargo la disposición sería incumplida
de manera generalizada, según se afirmaría en la exposición de motivos elaborada por el
Gobierno para la que habría de ser la Ley 30 de 1992, basándose en una investigación
del ICFES74.
Las instituciones públicas de educación superior fueron definidas como
“Establecimientos Públicos”, lo que las sometía al control directo del poder ejecutivo,
que, entre otras cosas, designaba sus directores, lo cual afectaba su autonomía.
Adicionalmente, en su artículo 48, el Decreto definía la estructura del Consejo Superior,
máximo órgano de gobierno de estas instituciones, con una composición de ocho
miembros, cuatro de los cuales estaban vinculados al gobierno75 aunque el rector tenía
voz pero no voto. Los otros cuatro integrantes eran: un decano, designado por el
Consejo Académico; un representante de los docentes y uno de los estudiantes, ambos
elegidos por votación secreta entre sus pares, y un egresado designado por los egresados
miembros de los Consejos de Facultad de la Entidad, todos ellos para períodos de dos
años.
74
Ver Mosquera, p. 54
Ministro de Educación Nacional; Gobernador del Departamento, Intendente o Comisario de donde
tenga su domicilio la institución; el respectivo alcalde; un miembro designado por el Presidente de la
República y el Rector de la Institución (de libre nombramiento y remoción del ejecutivo).
75
37
Un elemento innovador de este decreto es el exigir a las instituciones de educación
superior privadas tener carácter de personas jurídicas de utilidad común, sin ánimo de
lucro, organizadas como corporaciones o fundaciones (art. 138 y 139). Con ello se
pretendía frenar el interés mercantilista que parecía inspirar a muchos de quienes
crearon instituciones privadas con anterioridad, pero también se les otorgaban algunas
ventajas de carácter tributario. Las entidades privadas, como era de esperarlo
reaccionaron. Por un lado solicitaron subsidios alegando cumplir una función propia
del Estado, que éste no ha podido cumplir a cabalidad y haciéndolo con mayor
eficiencia. Por otro lado, mostraron recelo sobre la función de control del ICFES, toda
vez que la libertad de enseñanza era entendida como libertad incontrolada de empresa, y
finalmente, solicitaron la concesión de apoyos financieros institucionales más
indirectos, como la creación de un banco educativo para financiar inversiones en
dotación y planta física, alivios tributarios y la exención de algunos recargos en la
nómina de salarios, como los aportes al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) a los que, por regla general, están
obligados los empleadores.76
Para la creación de instituciones de educación superior de carácter oficial se exigía un
estudio de factibilidad en el que se demostrara la disponibilidad de personal docente
idóneo, organización académica y administrativa adecuada y recursos físicos y
financieros suficientes. Igualmente, debía demostrarse que la creación de la institución
estaba acorde con el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social, los proyectos
sectoriales y las necesidades de la región (Art. 52).
Para el reconocimiento de la personería jurídica de las instituciones no oficiales se
requería un estudio de factibilidad con las mismas exigencias que para las oficiales,
documentos que acrediten la seriedad de los aportes de los fundadores y demás
documentos relacionados con la personería jurídica: acta de constitución y estatutos de
la institución.
El decreto se ocupa del Bienestar Social, definiendo sus programas como el “conjunto
de actividades que se orientan al desarrollo físico, mental, espiritual y social de
estudiantes, docentes, directivos y demás personas vinculadas a las instituciones de
educación superior”. Para garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, el Decreto
disponía que “todas las instituciones, en la medida de sus capacidades económicas,
dedicarán como mínimo el dos por ciento (2%) de sus ingresos corrientes” (Art. 162).
El régimen de inspección y vigilancia contemplado en el Decreto-Ley 80 de 1980 tenía
por objeto “procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor
formación intelectual, moral y física de los educandos” y sobre las instituciones
privadas, que por disposición del mismo Decreto-Ley sólo puede ser entidades de
interés social sin ánimo de lucro, para que “sus rentas se conserven y apliquen
exclusivamente al objeto social educativo previsto por los fundadores”.
Se contemplaba una serie de sanciones, variando la autoridad que las impone según su
gravedad. La amonestación pública es impuesta por EL Director del ICFES; las multas
sucesivas de hasta cien salarios mínimos legales mensuales por la Junta Directiva del
mismo Instituto; la suspensión de la personería jurídica y cancelación de la personería
76
Lucio y Serrano, p. 243 – 245.
38
jurídica por el Ministro de educación. Adicionalmente, sin que se le atribuya carácter
de sanción, pero comprendida dentro del mismo título, el Decreto otorgaba al ICFES la
facultad de “suspender o cancelar programas de formación u ordenar la no admisión
de nuevos estudiantes, cuando previa evaluación aparezca que su nivel académico no
es satisfactorio” (art. 187). Estas facultades fueron desarrolladas en el Decreto 1227 de
198977, complementado por el 2674 del mismo año, facultando al ICFES para “disponer
que se tomen las medidas correctivas de saneamiento cuando se han violado
disposiciones legales” y “suspender las funciones del rector y/o Consejos Superiores y
Directivos de ellas, cuando se presenten las situaciones de que trata el artículo 3o78 del
presente decreto a juicio del Director del ICFES, previo concepto de la Junta Directiva
y con el voto favorable de su Presidente”.
También se disponía que:
“Con el fin de garantizar el ejercicio de la facultad de inspección y vigilancia,
en los Consejos Directivos de cada una de las instituciones de educación
superior no oficiales, habrá un delegado del Ministro de Educación Nacional en
los casos en que él lo considere conveniente durante el año siguiente al
levantamiento de la medida preventiva de suspensión de funciones de que trata
el literal f. del artículo 2º del presente Decreto”.
En cumplimiento a lo dispuesto por la Ley 8ª de 1979, el régimen orgánico de la
Universidad Nacional volvería a ser modificado. La Universidad Nacional sería
definida como “un establecimiento público, de carácter docente e investigativo,
autónomo, con personería jurídica, gobierno, patrimonio y rentas propias, adscrito al
Ministerio de Educación Nacional” (art. 1).
La integración del Consejo Directivo daría representación mayoritaria a personas
vinculadas a la institución. Los únicos que no saldrían de su seno serían los dos
ministros. La composición fue la siguiente: El Ministro de Educación o su Delegado,
quien lo presidirá; el Ministro de Hacienda o su delegado, Un Decano elegido por el
Consejo Académico, Un profesor de la Universidad, con vinculación docente no inferior
a cinco años, elegido por los profesores de la misma; un egresado graduado de la
Universidad, elegido por los mismos miembros de los comités asesores de carrera; Un
estudiante de la Universidad, elegido por votación directa y secreta de los alumnos
matriculados en la misma; un exrector de la institución, designado por el Consejo
Superior, y el Rector, con voz pero sin voto.
El decreto guarda silencio sobre quién elegiría al Rector, por lo que se sigue aplicando
la regla general según la cual éste es nombrado por el Presidente de la República,
debido a la naturaleza de establecimiento público propia de la Universidad.
77
“La educación superior...”, p. 147 – 150.
Tales situaciones eran: Cuando la institución haya rehusado la exigencia que se le haga de someter todo
lo relacionado con los asuntos administrativos y académicos a la inspección del ICFES; cuando sus
directivos, administradores o representantes legales, se hayan rehusado a declarar con los requisitos de
ley, sobre la actividad desarrollada; cuando incumplan reiteradamente las órdenes e instrucciones del
ICFES, debidamente explicadas; cuando se persista en violar sus estatutos o las disposiciones legales que
le son aplicables; cuando persistan en el manejo de la institución de educación superior en forma no
autorizada.
78
39
Quizás de los pocos temas que el Decreto 80 de 1980 no contempló fue el de la
educación abierta y a distancia, el cual sería uno de los elementos del programa de
gobierno de Belisario Betancur (Presidente de la República en el período 1982 – 1986).
Betancur pretendía fortalecer esta modalidad, procurando ampliar la cobertura de la
educación superior al permitirle llegar a los lugares más apartados del país. Como se
señaló anteriormente, varias universidades, la mayoría privada y católicas, ya habían
iniciado la oferta de programas académicos en esta modalidad pero no contando con el
apoyo del gobierno, sino más bien con su indiferencia.
El marco jurídico de la educación superior abierta y a distancia fue dado por los
Decretos 2412 de 1982, “por el cual se reglamenta, dirige e inspecciona la Educación
Abierta y a Distancia y se crea el Consejo de Educación Abierta y a Distancia”, y 1820
de 1983, “por el cual se reglamenta la Educación Superior Abierta y a Distancia” que
definiría el sistema de educación superior abierta y a distancia y establecería la
reglamentación sobre apertura y funcionamiento de dichos de programas.
Al respecto, una comisión de expertos contratada por el ICFES para proponer
lineamientos sobre esta modalidad diría:
“Una vez más observamos una problematización del sistema educativo a nivel
superior con la introducción de un espacio de virtualidad cuyos resultados no
son claramente previsibles para la mayoría de los dirigentes del sector
educativo. Más aún, el modelo propuesto como política del gobierno no se
ajustaba a ninguno de los modelos de las universidades a distancia europeas.
Éstas, como ya vimos, eran nacionales: en cada nación el gobierno creó una
para todo el país. En Colombia se abrió la posibilidad de que las diferentes
universidades, públicas y privadas, ofreciesen programas con esa metodología.
Y además, se quiso que este nuevo sistema estuviese orientado por el modelo
pedagógico de la educación superior “abierta”; ya por eso siempre fue
presentada como ‘educación superior abierta y a distancia’ ”79.
La reglamentación del Decreto-Ley 80 de 1980 y demás normas integrantes de la
reforma educativa de 1980, constituyen el cuerpo más extensa de normas sobre
educación que el país haya tenido; contempló prácticamente todos los aspectos de la
educación superior dentro de un sistema de rígida inspección y vigilancia. Sin embargo,
estas normas fueron controvertidas desde el inicio de la reforma por el contexto en el
que se dieron: facultades extraordinarias otorgadas a un poder ejecutivo que no consultó
las medidas con las instituciones destinatarias.
A pesar de la intención inicial de frenar la proliferación de entidades y programas de
baja calidad y del carácter policivo y reglamentarista que le caracterizo, éstos no
disminuyeron. La sensación general fue la de que el sistema se había nivelado por lo
bajo80.
79
González Álvarez et. al. “La Educación Superior a Distancia en Colombia.
lineamientos para su gestión”. ICFES, Bogotá, septiembre de 2000, p. 22.
80
Ver Lucio y Serrano, p. 202.
40
Visión histórica y
La Ley 30 de 1992
En 1991, siendo presidente de Colombia Cesar Gaviria, fue convocada una Asamblea
Nacional Constituyente de integración plural y democrática, que habría de otorgar al
país una nueva Constitución Política. El contexto estaba marcado por la derrota de la
maquinaria electoral tradicional al ser elegido Gaviria como Presidente; la
consolidación como la tercera fuerza política y electoral del país del grupo guerrillero
reinsertado M-19 y el otorgamiento de voz y voto a interlocutores de movimientos
rebeldes (no sólo el M-19) en el contexto político en general y en la Asamblea
Constituyente en particular81.
Radicando la soberanía en el pueblo, invocando la protección de Dios, pero afirmando
el carácter laico del Estado, y pretendiendo asegurar al pueblo colombiano el
conocimiento (entre otros derechos enunciados en el preámbulo), fue decretada,
sancionada y promulgada la Constitución Política de Colombia, el 20 de julio de 1991.
Un articulado extenso, garantista y en el que tendrían cabidas diversas posturas y
corrientes ideológicas, al punto de ser calificada con frecuencia como una “colcha de
retazos”.
Los artículos de esta nueva Carta que mayor relación tiene con la educación superior
son el 27, el 67, el 68 y el 69. En el artículo 27 se garantizan las libertades de
enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. El artículo 67 se ocuparía de la
educación en los siguientes términos:
La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una
función social: con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la
técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura.
La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la
paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el
mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del
ambiente.
El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será
obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como
mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica.
La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del
cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.
Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de
la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines
y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos;
garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las
condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección,
financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los
términos que señalen la Constitución y la ley.
81
Ver Lucio y Serrano, p. 285.
41
El artículo 68 permite a los particulares fundar establecimientos educativos y señala que
la ley establecerá las condiciones para su gestión y creación. Mientras que el artículo 69
dispone:
Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus
directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.
La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.
El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y
privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.
El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de
todas las personas aptas a la educación superior.
La consagración constitucional de la autonomía universitaria fue novedosa pero
correspondía a la tendencia que desde principios del siglo XX se había impulsado con el
movimiento de Córdoba y luego con el proyecto de Ley presentado por Germán
Arciniegas, el de Carlos García Prada, el Plan Básico de Educación de 1967 y el
Decreto-Ley 80 de 1980, por citar sólo algunas de las normas que se ocuparon del tema
y a las que se ha hecho referencia en este escrito.
Algo que debe tenerse en cuenta, pues ha afectado de manera sustancial el desarrollo
jurisprudencial de varios de los conceptos fundamentales no solo de la educación
superior sino también de un sinnúmero de derechos, es la implementación de la Acción
de Tutela, herramienta de participación contenida en el artículo 86 de la Constitución,
en virtud de la cual:
“Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo
momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí
misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(...)
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y
su resolución”.
Con esta acción se permitiría a estudiantes, docentes, instituciones de educación
superior llevar sus quejas ante la justicia en aquellos casos que satisficieran los
requisitos de procedibilidad contemplados en la Constitución y la Ley.
Dentro de este marco constitucional surgiría la Ley 30 de 1992, por la cual se
reglamenta el servicio público de la educación superior. Pero antes de entrar en su
análisis, es conveniente presentar un contexto general de sus antecedentes. Lo primero
que debe señalarse es que los trabajos iniciales de preparación y discusión del proyecto
de reforma se iniciaron con anterioridad a la expedición de la nueva Constitución
42
Política82. En la elaboración de esta ley se distinguen tres momentos claves: 1) La
elaboración por parte del Ministerio de Educación y el ICFES, junto a un grupo de
instituciones y expertos, de un trabajo de análisis y concertación, tomando como punto
de partida la experiencia, aplicación y efectos de los decretos leyes 80 y 81 de 1981; 2)
La introducción de modificaciones al proyecto inicial por parte de Ricardo Mosquera
Mesa, en calidad de senador ponente; 3) El debate legislativo. Adicionalmente, cuando
el proyecto inicial estuvo terminado, fue socializado y discutido en cinco foros
regionales y mientras se encontraba en trámite, se recibieron en audiencia pública
representantes de los distintos grupos e instituciones interesadas83.
Otro antecedente de importancia es el Plan de Apertura Educativa que contenía los
lineamientos principales de la política educativa de la administración Gaviria y que en
síntesis planteaba: “la desregulación del sistema, el incremento de matrículas en las
instituciones oficiales, la ampliación de las líneas de crédito y becas y el fomento de la
investigación y de la educación de postgrado”84
Dentro de los objetivos iniciales de esta reforma, siendo quizás el principal, figuraba el
de “cambiar la relación existente entre el Estado y las Instituciones de Educación
Superior en el sentido de hacerla más orientadora, más selectiva y menos
reglamentarista”85.
Varios de los problemas que se había pretendido resolver con el Decreto-Ley 80 de
1980 seguían sin solución. El siguiente fragmento de la Exposición de Motivos de la
Ley 30 resulta bastante ilustrativo:
“La Educación Superior colombiana se caracteriza por la existencia de una
gran diversidad de instituciones, modalidades educativas, orígenes, tamaños y
jornadas”
(..)
“... esta gran diversificación experimentada por la Educación Superior en
Colombia tiene varios orígenes: 1. Se ha producido una gran proliferación de
instituciones oficiales en respuesta a presiones políticas y de grupos de interés
regional, de carácter descentralista en ciudades donde el tamaño del mercado
no es suficiente para hacer costeable una institución privada. 2. En las grandes
áreas metropolitanas del país, la presión de la demanda, junto con las
limitaciones de la oferta pública, ha producido un mercado en rápida expansión
para la creación de nuevas instituciones privadas costeables, con base en el
cobro de matrícula a los estudiantes. 3. Los altos costos de oportunidad de la
asistencia a programas presenciales diurnos, ha generado una demanda por
programas nocturnos y a distancia, demanda que encontrará una respuesta
comparable por el lado de la oferta. 4. La creciente saturación en los mercados
de trabajo para los egresados de muchas carreras largas tradicionales y las
82
Ricardo Mosquera Mesa, Concepción de la Reforma de la Educación Superior según la Ley 30 de
1992, en “Mayoría de Edad para la Universidad Colombiana. Historia de una Reforma”. Senado de la
República de Colombia, Comisión IV, Santafé de Bogotá, 1993, p. 277.
83
Mosquera, Introducción, p. 10 – 12)
84
Exposición de Motivos para la Ley 30 de 1992. En Mosquera, “Mayoría...”, p. 52.
85
Mosquera, “Concepción...”, p. 278.
43
limitaciones de cupos en otras produjo una fuerte demanda por carreras cortas
de tipo técnico o tecnológico lo cual las instituciones han respondido en forma
bastante elástica en las últimas dos décadas. 5. El estatuto docente para los
maestros de primaria y media del sector oficial, creó incentivos muy fuertes
para la proliferación y diversificación de las licenciaturas y las
especializaciones en ciencias de la educación superior. 6. En las últimas dos
décadas ha venido incrementándose el número de programas de postgrado
(especializaciones y maestrías), principalmente en las áreas de la economía,
administración y afines, de educación y en las especialidades médicas”86.
Así mismo, otros temas recurrentes de la educación superior volvían a aparecer en la
exposición de motivos: financiación, ciencia y tecnología, investigación y calidad. El
ICETEX y el ICFES87 se mantendrían en la nueva ley y conservarían sus funciones
tradicionales con algunas modificaciones.
Ya entrando en el contenido de la Ley tenemos que empieza por definir a la educación
superior como “un proceso permanente que posibilita el desarrollo de las
potencialidades del ser humano de una manera integral, se realiza con posterioridad a
la educación media o secundaria y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y
su formación académica o profesional” (Art. 1) y, en concordancia con la nueva
Constitución, como “un servicio público cultural, inherente a la finalidad social del
Estado.
Autonomía universitaria
Uno de los rasgos más decisivos de esta nueva legislación es el desarrollo dado al tema
de la Autonomía Universitaria. Consagrado por primera vez en la Constitución
Nacional, cobró gran importancia en virtud de las interpretaciones y los alcances que se
le atribuyeron. Al respecto Luis Bernardo Flórez señala en el prólogo al libro “Mayoría
de Edad para la Universidad Colombiana”:
“… tal como quedó expresada en la ley, la concepción de autonomía se orientó
en términos más restringidos a la desregulación y la autorregulación de las
condiciones para el funcionamiento y creación de instituciones y programas de
educación superior, pero sin establecer un marco adecuado de diferencias en
autonomía y de requisitos y exigencias entre distintos tipos de instituciones”.88
El mismo autor recuerda cómo en la ponencia presentada por el Mosquera Mesa se
señalaba:
“Es exclusivamente a la Universidad a la que le es dado dirigirse a sí misma,
definir sus estatutos y determinar su organización, sus programas y actividades,
sin limitaciones diferentes a las muy generales que le imponen la Constitución y
las leyes. El resto de instituciones de educación superior deben gozar también
de algún grado de autonomía pero tendrán que someterse a sus estatutos y
86
Exposición de Motivos para la Ley 30 de 1992. En Mosquera, “Mayoría...”, p. 49.
La estructura general del ICFES, sus funciones y demás características serían definidas inicialmente en
el Decreto 1211 de 1993 y luego en el 2662 de 1999.
88
Luis Bernardo Flórez Enciso, Prólogo a “Mayoría de Edad para la Universidad Colombiana”, Senado
de la República de Colombia, Comisión Cuarta, Santafé de Bogotá 1993, p. 5.
87
44
nuevos programas en áreas no afines a las de sus especialidades tradicionales a
la ratificación del Estado”89
Después de expedida la Ley, el senador ponente diría al respecto:
“En suma, más allá de los principios generales y de la retórica sobre la
importancia de la calidad, la investigación y la ciencia, con lo cual es difícil
estar en desacuerdo, primó el objetivo de legalizar el ‘laissez faire’ como una
alternativa supuestamente realista y seguramente facilista, al inocuo pero
engorroso reglamentarismo y burocratismo vigente en la dirección estatal de las
instituciones. Pocas y débiles fueron las voces que intentaron preservar ciertas
prerrogativas exclusivamente para las denominadas ‘instituciones de
excelencia’ de tradición reconocida. En contra de estas pretensiones
seguramente jugó un papel central el rechazo o la repugnancia que en las
versiones más populistas de nuestra democracia se levantaron contra cualquier
idea, justificada o no, que intente consolidar o explicitar algún tipo de
elitización o jerarquización”90
Consecuente con la exposición de motivos antes citada, la consagración efectiva de la
Autonomía Universitaria en la Ley 30 se daría en dos artículos, uno dirigido a las
universidades y otro dirigido a las demás instituciones de educación superior. El tenor
de los artículos es el siguiente:
Artículo 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política
de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las
universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus
autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus
programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas,
docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes,
seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus
correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el
cumplimiento de su misión social y de su función institucional.
Artículo 29. La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas
tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada
por su campo de acción y de acuerdo con la presente Ley en los siguientes
aspectos:
a) Darse y modificar sus estatutos.
b) Designar sus autoridades académicas y administrativas.
c) Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los
correspondientes títulos.
d) Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes,
científicas, culturales y de extensión.
e) Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos.
f) Adoptar el régimen de alumnos y docentes.
89
Idem.
Ricardo Mosquera Mesa, Concepto de la Reforma de la Educación Superior según la Ley 30 de 1992,
en “Mayoría de Edad para la Universidad Colombiana. Historia de una reforma”, p. 274.
90
45
g) Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de
su función institucional.
Parágrafo. Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y c) se
requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes).
Como se puede ver, el contenido esencial de los dos artículos es el mismo, salvo porque
para las instituciones que no ostentan el carácter de Universidades se exige la
notificación de las modificaciones en sus estatutos así como sobre la creación de
programas académicos. De esta distinción se concluyó que las Universidades deben
informar al ICFES sobre la creación de sus programas académicos con el propósito de
mantener actualizado el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior,
mientras la demás instituciones deben notificar sobre el mismo aspecto. Sin embargo,
en la práctica nunca se estableció la diferencia entre “informar” y “notificar”. Los
decretos que se ocuparon de la creación de programas y la verificación de sus requisitos,
utilizan la expresión “informar o notificar” y no establecen diferencia en el trámite que
se debe seguir. De manera que en la práctica universidades y no universidades tienen
un régimen de autonomía con igual alcance.
Debe hacerse una distinción en las entidades oficiales, que para este efecto se clasifican
en “entes universitarios autónomos”, que son las universidades, y establecimientos
públicos, correspondiente a las demás instituciones oficiales. Las consecuencias de ser
considerado establecimiento público las vimos anteriormente, quedando por señalar
entonces que los entes universitarios autónomos están dotados de una autonomía similar
a la de las instituciones no oficiales, aunque están sujetos al control por parte de los
organismos estatales.
Tipología de instituciones
Al no existir diferencias prácticas de fondo en la autonomía de unas y otras
instituciones, el elemento diferenciador está dado por los programas que ofrecen. La
tipología de las Instituciones de Educación Superior inicialmente se contemplaba las
siguientes:
Instituciones Técnicas Profesionales. Facultadas legalmente para ofrecer programas de
formación en ocupaciones de carácter operativo e instrumental y de especialización en
su respectivo campo de acción, sin perjuicio de los aspectos humanísticos propios de
este nivel (art. 17).
Instituciones Universitarias. Facultadas para adelantar programas de formación en
ocupaciones, programas de formación académica en profesiones o disciplinas y
programas de especialización (art. 18).
Universidades. Las reconocidas al momento de la expedición del Decreto como tales y
las instituciones que acrediten su desempeño con criterio de universalidad en las
siguientes actividades: La investigación científica o tecnológica; la formación
académica en profesiones o disciplinas y la producción, desarrollo y transmisión del
conocimiento y de la cultura universal y nacional. Están facultadas para adelantar
programas de formación en ocupaciones, profesiones o disciplinas, programas de
especialización, maestrías, doctorados y postdoctorados” (Art. 19). Esta clasificación
46
no tuvo origen en el proyecto de ley inicial presentado por el gobierno, sino que fue
elaborada en el proceso de concertación.91
Instituciones tecnológicas. Contempladas en el Decreto-Ley 80 de 1980 habían
desaparecido, aunque no por mucho tiempo. En cambio aparecieron las instituciones
universitarias y las escuelas tecnológicas. En consideración a esta situación, el artículo
139 de la Ley 30 dispuso que “Las instituciones clasificadas actualmente en las
modalidades de: Universitarias, instituciones tecnológicas y las técnicas profesionales,
tendrán un plazo hasta de tres (3) años para transformarse en universidades o en
instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, siempre y cuando llenen los
requisitos establecidos en la presente ley y aquellos que fije el Consejo Nacional de
Educación Superior (CESU) para este propósito”.
La Ley 115 de 1994, aunque posterior a la Ley 30 de 1994, se ocupó de organizar el
sistema educativo colombiano. En general, no abordó a la educación superior pero en
su artículo 213 dispuso que “las actuales Instituciones Tecnológicas y las que se
reconozca con arreglo a la ley son Instituciones de Educación Superior” y que estarían
“facultadas legalmente para ofrecer programas de formación en ocupaciones,
programas de formación académica en disciplinas y programas de especialización en
sus respectivos campos de acción” y derogó el artículo 213 de la Ley 30.
Curiosamente, el artículo 35 de la Ley 115 reproducía la clasificación consagrada
inicialmente en la Ley 30, sin la inclusión de las tecnológicas, lo cual hizo pensar que
fue un cambio de última hora, consecuencia del cabildeo de los representantes de este
tipo de instituciones ante el Legislativo. Como consecuencia de esta modificación el
sistema quedaría con: universidades, instituciones universitarias, escuelas tecnológicas,
instituciones tecnológicas e instituciones técnicas profesionales.
En el taller “Hacia una Tipología de Programas e Instituciones de Educación Superior”
desarrollado en la Segunda Fase de la Movilización, se afirma que el resultado final
esperado de la clasificación y tipología de las instituciones, no parece haberse
alcanzado, siendo en consecuencia “necesario que el esquema que se proponga permita
establecer una mejor identidad de las instituciones, mayor claridad en el usuario del
servicio educativo acerca de la nomenclatura y de los títulos, de modo que éste último
pueda distinguir con mayor precisión instituciones y programas académicos”92.
Otra forma de clasificar a las Instituciones de Educación Superior es por razón de su
origen. Con este criterio el artículo 23 distingue entre “Estatales u Oficiales, Privadas y
de Economía Solidaria”. Adicionalmente, el artículo 134 de la misma Ley, disponía:
“Para dar cumplimiento a los objetivos de educación cooperativa establecidos
en la Ley 79 de 1988, a partir del 12 de enero de 1993, por lo menos la mitad de
los recursos previstos para educación, en el artículo 54 de la precitada ley,
deben ser invertidos en programas académicos de Educación Superior,
ofrecidos por instituciones de economía solidaria de Educación Superior
autorizados legalmente.”
91
Ver: “Así avanza la Modelación del Sistema de Educación Superior. Hacia una tipología de
programas académicos e instituciones de Educación Superior, en “Movilización Social por la Educación
Superior, Segunda Fase”, ICFES, mayo de 2000.
92
ICFES, Movilización Social por la Educación Superior. Construcción colectiva de un modelo ideal de
Educación Superior, septiembre de 1999, p. 67.
47
Lo relacionado con las instituciones de economía solidaria no hacia parte del proyecto
gubernamental, sino que surgió en los debates legislativos. Su autoría se atribuye al
Senador César Pérez, quien para entonces estaba vinculado a la Universidad
Cooperativa de Colombia. Tal participación habría de costarle la investidura como
Senador por considerarse que hubo un conflicto ilegítimo de intereses.
El artículo 132 fue derogado de manera escueta por la Ley 72 de 1993 y ni en el CESU,
ni en la Junta Directiva del ICFES se nombraron representantes de estas instituciones,
por no existir hasta la fecha instituciones a las que se les haya otorgado personería
jurídica como instituciones de economía solidaria de educación superior.
Educación a distancia y Educación nocturna
La educación nocturna y la educación a distancia se conservan pero sin que exista un
régimen especial para ellas. En algunos programas, como derecho y educación, los
programas nocturnos deben durar un año más que los diurnos, pero no existen más
normas relacionados con ellos. En cuanto a la educación a distancia, el artículo 15 de la
Ley 30 señala que las instituciones de Educación Superior podrán ofrecer programas de
educación abierta y a distancia, pero salvo una mención en el Código Penitenciario y
Carcelario (Ley 65 de 1993)93 no hay desarrollos legislativos ni reglamentarios.
En materia de educación mediada por computadores (o “educación virtual”) los avances
que se han hechos son tímidos y corresponden generalmente a iniciativas de las
instituciones, aunque existen algunos programas impulsados por el Ministerio de
Educación Nacional y el ICFES. No existen hasta el momento normas que se ocupen
del tema y los programas nacionales son tratados con los escasos criterios existentes
para la educación a distancia. En cuanto a la educación ofrecido por conducto de la
Internet, no existe una posición clara al respecto.
Programas académicos
En cuanto a los programas que se pueden ofrecer, la ley contempla en el nivel de
pregrado, los programas técnicos profesionales, los tecnológicos y los profesionales, y
en el de postgrado, las especializaciones, las maestrías, los doctorados y los
postdoctorados. Los programas de maestría, doctorado y postdoctorado94 tienen a la
investigación como fundamento y ámbito necesarios de su actividad (Art. 12).
Los requisitos para su ofrecimiento varían según el programa. Los de pregrado y las
especializaciones tienen requisitos comunes a partir de la vigencia del Decreto 1225 de
1996. Ambos deben someterse a un procedimiento de “notificación o información”
para obtener un código de registro en el Sistema Nacional de Información de la
93
“Las instituciones de educación superior de carácter oficial prestarán un apoyo especial y celebrarán
convenios con las penitenciarías y cárceles de distrito judicial, para que los centros educativos se
conviertan en centros regiones de educación abierta y a distancia (Cread), con el fin de ofrecer
programas previa autorización del ICFES. Estos Programas conducirán al otorgamiento de títulos en
educación superior” Artículo 94, inciso 3.
94
La inclusión de “programas” de postdoctorado es a nuestro juicio desacertada, porque los estudios
postdoctorales no corresponden a programas académicos sino a trabajos de investigación adelantados por
un doctor con el patrocinio o apoyo de una institución.
48
Educación Superior95, sin el cual no pueden hacer publicidad ni entrar en
funcionamiento. Este registro se ha convertido en una especie de “licencia de
funcionamiento” exigible tanto a las universidades como a las demás instituciones sin
distinción.
Los programas de maestría, doctorado, requieren de autorización del Ministerio de
Educación Nacional, previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educación
Superior (CESU). Para ello el CESU propuso al Gobierno la creación de la Comisión
Nacional de Doctorados, propuesta que sería acogida en el Decreto 2791 de 1994, que
sería modificado por el Decreto 1475 de 1996 atribuyéndole nuevas funciones y
modificando su nombre al de Comisión Nacional de Doctorados y Maestrías.
En principio, los programas de doctorado y maestría sólo pueden ser ofrecidos por las
universidades, las instituciones universitarias y las escuelas tecnológicas, pero la misma
ley prevé que, de manera excepcional, aquellas que no tengan dicho carácter puedan ser
autorizadas siempre que cumpla con los criterios fijados por el Sistema Nacional de
Acreditación para tal fin.
El Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) y la Comisión
Consultiva de Instituciones de Educación Superior
Es necesario hacer un alto para referirnos a este cuerpo, que se ha mencionado en un par
de ocasiones y que constituye sin duda, una de las principales novedades de la Ley 30
de 1992. Definido como un “organismo del Gobierno Nacional, con funciones de
coordinación, planificación, recomendación y asesoría” estaría integrado por 16
miembros con los que se pretendía dar cabida a todos los sectores vinculados con la
educación superior, a saber:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
m)
n)
El Ministro de Educación Nacional, quien lo preside.
El Jefe del Departamento Nacional de Planeación.
El Rector de la Universidad Nacional de Colombia.
El Director del Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y Proyectos
Especiales "Francisco José de Caldas", Colciencias.
Un Rector de la universidad estatal u oficial.
Dos Rectores de universidades privadas.
Un Rector de universidad de economía solidaria.
Un Rector de una institución universitaria o escuela tecnológica, estatal u oficial.
Un Rector de institución técnica profesional estatal u oficial.
Dos representantes del sector productivo.
Un representante de la comunidad académica de universidad estatal u oficial.
Un profesor universitario.
Un estudiante de los últimos años de universidad.
El Director del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
(Icfes), con voz pero sin voto.
A ellos vendría a sumarse un representante de las Instituciones Tecnológicas, por
disposición del artículo 213 de la Ley 115 de 1994, al que ya se hizo referencia.
95
Este sistema fue creado por la Ley 30 con el propósito de “divulgar información para orientar a la
comunidad sobre la calidad, cantidad y características de las instituciones y programas del Sistema” (Art.
56). Su administración corresponde al ICFES y la reglamentación al CESU.
49
Sus principales funciones serían:
“… proponer al Gobierno Nacional:
a)
b)
Políticas y planes para la marcha de la Educación Superior.
La reglamentación y procedimientos para:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Organizar el Sistema de Acreditación.
Organizar el Sistema Nacional de Información.
Organizar los exámenes de estado.
Establecer las pautas sobre la nomenclatura de títulos.
La creación de las instituciones de Educación Superior.
Establecer los requisitos de creación y funcionamiento de los
programas académicos.
c) La suspensión de las personerías jurídicas otorgadas a las instituciones de
Educación Superior.
d) Los mecanismos para evaluar la calidad académica de las instituciones de
Educación Superior y de sus programas.
e) Su propio reglamento de funcionamiento.
f) Las funciones que considere pertinentes en desarrollo de la presente Ley”
(Art. 36).
Para el desarrollo de sus funciones contaría con cuatro comités asesores (técnicas,
tecnológicas, instituciones universitarias y universidades) integrados por dos rectores
del respectivo nivel (uno de institución pública y uno de institución privada), un
representante de las comunidades académicas, dos representantes del sector productivo
y el Director del ICFES, quien los presidía.
Sobre la naturaleza de este cuerpo, la Corte Constitucional diría:
“Es claro que se trata de un organismo de carácter técnico y administrativo, no
político, conformado, por personas que representan, dadas sus calidades, los
diferentes campos de acción que, de acuerdo con la ley, pueden desarrollar las
instituciones de educación superior, y no los intereses particulares de dichas
instituciones…”96.
Pero la realidad dista de esta apreciación, y resulta difícil esperar otra cosa. Los
miembros del CESU no reciben remuneración por su participación en el Consejo (con la
excepción de pasajes y viáticos a quienes asisten desde fuera de la capital), conservan
sus vínculos con su institución de origen y son elegidos en procesos democráticos en los
que la hoja de vida y sus capacidades intelectuales tienen peso pero no son el factor
primordial pues prima la capacidad política del candidato o de quien lo postula.
96
Corte Constitucional. Sentencia C-188, mayo 8 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz. Tomado de Iván
Francisco Pacheco A., Nuevo Compendio de Normas sobre la Educación Superior”, ICFES, noviembre
de 2001, pp. 46 – 48.
50
Asignar al CESU tareas operativas como el concepto previo para el reconocimiento de
una institución de educación superior, la aprobación de programas de maestría y
doctorado o la imposición de sanciones fue un error que se pretendió corregir con la
expedición del Decreto 1176 de 1999, que lo convirtió “en un organismo con funciones
exclusivas de coordinación, planificación, recomendación y asesoría”, el cual quedaría
con las siguientes funciones:
a) Proponer políticas y planes para la Educación Superior;
b) Recomendar normas y procedimientos de carácter general;
c) Proponer mecanismos para evaluar la calidad académica de las Instituciones de
Educación Superior;
d) Proponer mecanismos para evaluar la calidad académica de los programas de
Educación Superior;
e) Darse su propio reglamento de funcionamiento.
Para cumplir las demás funciones, los Comités Asesores a que se refería el artículo 45
de la Ley 30 de 1992, fueron fusionados en la Comisión Consultiva de Instituciones de
Educación Superior, un nuevo cuerpo integrado por cinco miembros designados por el
Ministro de Educación de ternas enviadas por el Consejo Nacional de Educación
Superior, Colciencias, el Colegio Máximo de Academias, y otras instituciones
relacionadas con el sector que gocen de alta acreditación y reconocimiento. La
Comisión tendría las siguientes funciones:
“… evaluar y conceptuar, previamente a las decisiones que le competen al Ministro
de Educación Nacional, en relación con los siguientes temas:
1. Creación de Instituciones oficiales de Educación Superior y reconocimiento
de Personería Jurídica de Instituciones de Educación Superior de derecho
privado.
2. Ratificación de las reformas estatutarias que impliquen modificación del
carácter académico de las Instituciones de Educación Superior.
3. Creación de seccionales de Instituciones de Educación Superior Oficiales y
Privadas.
4. Recuperación o liquidación de Instituciones de Educación Superior
Públicas.
5. Aplicación de las sanciones de que tratan los literales d), e) f) y g) del
artículo 48 de la Ley 30”.
Al parecer, La pluralidad consagrada en la Ley 30 fue sacrificada en aras de la
eficiencia en los trámites. Esta modificación sería calificada por la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado como una extralimitación del ejecutivo:
“La Sala considera que las funciones del CESU cuya descripción se efectuó en
la primera parte de este concepto, por estar consignadas en la ley especial de la
educación, ley 30 de 1992, no podían ser objeto de exclusión como aparece en
el Decreto 1176, ya que la competencia constitucional invocada por el
Presidente para ese efecto, Artículo 189.16 ‘con sujeción a lo previsto en el
51
artículo 54 de la Ley 489 (…) de 1998 no permite asignar o distribuir
funciones…”97
Sin embargo, por tratarse de un concepto, este pronunciamiento no tiene fuerza
vinculante y a la fecha la Comisión sigue en funcionamiento.
Inspección y Vigilancia
Según el artículo 32, la suprema inspección y vigilancia se realizará mediante un
proceso de evaluación que apoye, fomente y dignifique la Educación Superior, para
velar por:
a) La calidad de la Educación Superior dentro del respeto a la autonomía
universitaria y a las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y
cátedra.
b) El cumplimiento de sus fines.
c) La mejor formación moral, intelectual y física de los educandos.
d) El adecuado cubrimiento de los servicios de Educación Superior.
e) Que en las instituciones privadas de Educación Superior, constituidas como
personas jurídicas de utilidad común, sus rentas se conserven y se apliquen
debidamente y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de sus
fundadores. Por consiguiente, quien invierta dineros de propiedad de las
entidades aquí señaladas, en actividades diferentes a las propias y
exclusivas de cada institución será incurso en Peculado por Extensión.
f) Que en las instituciones oficiales de Educación Superior se atienda a la
naturaleza de servicio público cultural y a la función social que les es
inherente, se cumplan las disposiciones legales y estatutarias que las rigen
y que sus rentas se conserven y se apliquen debidamente.
A pesar de la voluntad del legislador, en materia represiva la tarea de inspección y
vigilancia adelantada por el Ministerio a través del ICFES, se ha limitado en buena
medida a verificar la existencia de requisitos formales relacionados principalmente con
el registro de programas académicos. No obstante, se han adelantado investigaciones
más comprensivas contra algunas instituciones que han generado alerta social, con
resultados satisfactorios en términos de la aplicación efectiva de las sanciones.
Las sanciones contempladas en la ley son: amonestación privada; amonestación
pública; multas sucesivas hasta de cien (100) veces el salario mínimo legal mensual
vigente en el país, suspensión de programas académicos y de admisiones por el término
hasta de un (1) año, cancelación de programas académicos; suspensión de la personería
jurídica de la institución y cancelación de la personería jurídica de la institución.
Empero, no debe perderse de vista en este contexto que la inspección y vigilancia
comprende tanto el aspecto represivo como el proactivo, lo que explica porqué se
colocó en un mismo título junto con el fomento. Al respecto, la definición de
estándares mínimos de calidad para algunos programas académicos (educación,
ingenierías, ciencias de la salud y derecho, habiendo más por venir) y la implantación de
exámenes a egresados de algunos programas, atiende sugerencias hechas por distintos
97
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta Radicación 1280, 1º de diciembre de
2000. C.P. Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce. Tomado de “Nuevo Compendio de Educación Superior”
p. 453 – 454.
52
expertos sobre la materia y constituye un importante paso hacia el mejoramiento de la
calidad de los programas.
Acreditación
Quizás el antecedente más remoto de la Acreditación se da en el Plan Básico de la
Educación Superior de 196998. Sin embargo, la creación del Sistema Nacional de
Acreditación y del Consejo Nacional de Acreditación (artículos 53 y 54) han constituido
en un elemento fundamental para el desarrollo de una inspección y vigilancia como
proceso evaluativo. El proceso de acreditación ha contado con apoyo creciente por
parte de las instituciones de educación superior.
Inicialmente destinado a la
acreditación de programas, se extendió a la acreditación de instituciones. En un
documento preparado dentro del marco de la Movilización Social por la Educación
Superior99, el CESU señala:
“El Sistema Nacional de Acreditación debe:
Mantener el carácter fundamentalmente académico de la acreditación. La
participación de asociaciones profesionales puede darse en el proceso de revisión
de características, variables e indicadores, pero los juicios sobre calidad deben ser
emitidos por los pares académicos y el Consejo Nacional de Acreditación.
Fortalecer el Sistema Nacional de Acreditación con suficiente apoyo económico,
técnico y administrativo para mejorar sus gestión”100.
La buena imagen con la que cuenta este organismo hizo que en busca de procesos más
transparentes y eficientes, se le asignaran la acreditación previa de programas de
educación y la verificación de estándares de calidad para el otorgamiento de registro
calificado de los programas de ingeniería y de ciencias de la salud, funciones que no
tienen directa relación con su objeto toda vez que corresponden a requisitos mínimos
para el ofrecimiento de dichos programas y no con criterios de máxima calidad.
La universidad Nacional saldría fortalecida en esta etapa. El artículo 135 de la Ley 30
le otorgaría estatus especial al señalar que “se regirá por las normas de la presente ley,
salvo lo previsto en su régimen orgánico especial” con lo cual adquiriría una posición
preeminente sobre las demás instituciones de educación superior. El régimen orgánico
de la Institución sería dado por el Decreto 1210 de 1993 según el cual su Consejo
Superior estaría integrado por: el Ministro de Educación Nacional o el Viceministro,
quien lo presidirá; dos miembros designados por el Presidente de la República, uno de
ellos egresado de la Universidad Nacional; un exrector de la Universidad Nacional de
Colombia que haya ejercido el cargo en propiedad, elegido por los exrectores; un
miembro designado por el Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, de terna
presentada por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología; un miembro del Consejo
98
Ver página 28.
La Movilización Social por la Educación Superior es un proceso participativo de amplio espectro
convocado por el Ministerio de Educación con el soporte del ICFES. En él, diferentes instancias de la
sociedad presentaron inquietudes y propuestas destinadas a mejorar el Sistema de la Educación Superior.
100
“Políticas y Compromiso del CESU con la Educación Superior colombiana: Avances y Urgencias.
Recomendaciones al Gobierno Nacional”, Consejo Nacional de Educación Superior, (CESU), ponentes,
Moisés Wasserman y Hugo Salazar García, Bogotá, febrero de 2002, p.4.
99
53
Académico, designado por éste; Un profesor de la Universidad, elegido por el
profesorado; Un estudiante de pregrado o de postgrado, elegido por los estudiantes; El
Rector de la Universidad, quien será el Vicepresidente del Consejo, con voz pero sin
voto.
Finalmente, la creación del Sistema de Universidades del Estado (SUE), integrado por
todas las universidades estatales u oficiales (Art. 81) y del Fondo de Desarrollo de la
Educación Superior (Fodesep), como una entidad de economía mixta organizada bajo
los principios de la economía solidaria. En la que podrán participar todas aquellas
instituciones de Educación Superior, tanto privadas como estatales u oficiales, que así lo
deseen (Art. 89) representan un nuevo esfuerzo por crear organismos que den al Sistema
de Educación Superior herramientas tanto de organización como de financiación.
A manera de cierre, debe señalarse que Colombia es un país que ha delegado en el
sector privado buena parte de la Educación Superior. Esto exige normas que respetando
la autonomía universitaria den al Estado y a la misma comunidad académica,
herramientas que les permitan exigir calidad a quienes prestan este servicio público con
función social. Los retos pendientes son muchos, ampliar la cobertura, garantizar la
financiación, ampliar el espectro del bienestar institucional y, sobre todo, garantizar la
calidad y pertinencia de la educación. Para ello, es necesario definir el país que se
quiere, cuáles son sus necesidades de formación, qué se espera de los egresados, de las
instituciones y del Estado. Mientras esto no ocurra, estaremos en una barca con buenos
remeros pero sin norte conocido.
54
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