R E S

RESUMEN:
“…. tampoco es cierto que exista un perjuicio irremediable, traducido, por vía de
ejemplo, en un inminente cierre del centro educativo. Que la Universidad sólo hubiere
podido conceder comisiones remuneradas de estudio a 10 de sus docentes (fl. 233), o
que en algún momento se hayan presentado dificultades administrativas y académicas
por no contar con los recursos suficientes para atender sus requerimientos, no implica,
de una parte, que exista o pueda presentarse- un daño irreparable, y de la otra, que
necesariamente esas fallas deban ser atribuidas a la omisión imputada a las autoridades
accionadas.
“…”
Memorase que según jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, los elementos
para que se configure el perjuicio irremediable son; "En primer lugar, el perjuicio debe
ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable Sala Civil grado de
certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta,
además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que
suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o
material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben
requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble
perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como
respuesta que amortice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de
protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y
eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.”
TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL
SALA CIVIL DE DECISIÓN
Magistrado Ponente:
MARCO ANTONIO AL V AREZ GOMEZ
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil seis (2006).
Ref: Acción de tutela de la Universidad de Cundinamarca -UDEC
contra la Gobernación y la Asamblea Departamental de Cundinamarca.
(Discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha)
Decídese la impugnación presentada por la Gobernación accionada contra la sentencia
de 28 de septiembre de 2006, proferida por el Juzgado 13 Civil del Circuito de Bogotá,
dentro del proceso de la referencia.
ANTECEDENTES
1. La Universidad de Cundinamarca instauró acción de tutela contra la Gobernación y la
Asamblea Departamental de Cundinamarca, para obtener la protección de sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la educación, a la igualdad y a la autonomía
universitaria, entre otros, que consideró vulnerados por las referidas autoridades,
quienes, a su juicio, "no le han asignado los recursos legales en pesos constantes, en
forma estricta a lo ordenado por el artículo 86 de la Ley 30 de 1992:" (fl. 262).
Argumentó la Universidad que entre 1993 y 1998, el Gobierno departamental le asignó
recursos con estricta sujeción a la referida normatividad, pero que a partir de 1999 el
tratamiento presupuestal que se le ha dispensado no se aviene a lo previsto en ella, en
cuanto dispone que los aportes de las entidades territoriales deben tener "siempre un
incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y
gastos, vigentes a partir de 1993" (fl 263).
2. Al amparo de estas razones, solicitó que se ordene a las entidades accionadas tramitar
una adición presupuestar, o realizar los trámites correspondientes para reajustar la
asignación de los recursos de acuerdo con lo prescrito en la norma en cuestión.
3. La acción de tutela fue coadyuvada por varias personas que dijeron ser menores de
edad y estudiantes de la Universidad, quienes solicitaron la especial protección de sus
derechos a la educación y a la igualdad, supuestamente vulnerados por la "no asignación
de recursos conforme a la ley" (fl. 284 a 295).
4. La autoridades accionadas se opusieron a la solicitud de protección, argumentando la
existencia de otros mecanismos judiciales -como la acción popular que se tramita ante el
Juzgado 29 Administrativo de Bogotá-; la improcedencia de la tutela para estos eventos;
la inexistencia de un perjuicio irremediable, y que, en todo caso, los recursos
trasladados del presupuesto para la Universidad, han atendido lo prescrito en la Ley 30
de 1982, al punto de existir una diferencia a favor de la administración, en cuantía de
$19.570'878.199,oo (fl. 385).
LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El juez de primer grado concedió el amparo suplicado, pues aunque se encuentra en
trámite una acción popular en la que se discuten los hechos aquí alegados, como "nos
encontramos en puertas de la culminación del año lectivo y de la apertura de la siguiente
vigencia fiscal, se configura el perjuicio a la espera de un fallo de primera y
posiblemente de una segunda instancia, que acorde con los términos judiciales no
alcanzaría a producirse antes del vencimiento de tales términos" (fl. 414, cdno. 1).
Tras extensas citas jurisprudenciales, señaló el juzgador que la Gobernación ha omitido
darle cumplimiento al artículo 86 de la Ley 30 de 1992, pues la asignación de los
recursos a la Universidad ha sido decreciente, lo cual le ha generado un perjuicio
irremediable, pues según lo certificó el mismo ente educativo, son muchas las
oportunidades en que se ha visto al borde del colapso administrativo; incluso, sólo 10
docentes han recibido apoyo para estudios de postgrado. Agregó que la falla
presupuestal ha vulnerado, por conexidad, "derechos fundamentales de terceros, caso
éste (sic) los mismos estudiantes, quienes se verán privados de programas y de
cobertura suficiente que garantice el acceso a la educación" (fls. 417 Y' 418, cdno. 1).
Igualmente precisó en relación con el derecho a la igualdad, que no existe razón que
justifique que a Universidades como la Tecnológica del Chocó y Pedagógica Nacional
de Sucre, se les reconozcan sus derechos con observancia de las previsiones señaladas
en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, y no ocurra lo mismo con la accionante, como
quiera que "desde el año 1999 no se le han reconocido los recursos en pesos constantes
con apoyo en el monto de los recursos girados en el año inmediatamente anterior, como
lo ordena la disposición en mención" (fls. 421 y 422, Icdno. 1).
Añadió que contrario a lo indicado por la Asamblea de Cundinamarca, sí está llamada a
ser accionada, pues no es ajena a la vulneración de los derechos fundamentales, pues
entre sus funciones se encuentra la de aprobar el proyecto presupuestal presentado por
el Gobernador, siempre y cuando se ajuste a las previsiones legales. En este caso, desde
el año de 1999 le ha impartido aprobación a un presupuesto que "no ha observado los
lineamientos de la ley y concretamente incumplido el precepto contenido en el artículo
86 de la ley 30 de 1992" (fI. 423, cdno. 1).
La Gobernación de Cundinamarca solicitó que se revoque el fallo de primera instancia
y, en su lugar, se niegue por improcedente la acción de tutela, porque el juez excedió su
competencia constitucional al desconocer, de una parte, que aún se encuentra por definir
la acción popular que propuso la Universidad para que se diera aplicación a la referida
ley, y de la otra, que existe cosa juzgada porque el Consejo de Estado negó una acción
de cumplimiento formulada por el accionante con ese mismo propósito.
Señaló que la acción de tutela no es viable para hacer cumplir las leyes; que la
Universidad debió demandar por vía contenciosa los actos administrativos a través de
los cuales se expidió el presupuesto, y que no se han vulnerado los derechos a la
igualdad y a la educación, porque los giros realizados "superan los presupuestos
incrementados en el índice de precios al consumidor por cada uno de los períodos
analizados" (ti. 438, cdno. 1).
CONSIDERACIONES
1. El Tribunal revocará la sentencia impugnada por las siguientes razones:
a) En primer lugar, porque si se miran bien las cosas, lo que la Universidad accionante
persigue es la satisfacción de un derecho legal, pues todo su reclamo se concreta a que
la Gobernación y la Asamblea accionadas, en su criterio, no le han dado estricto cumplimiento al inciso 2o del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, en cuanto dispone que
las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos
nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos
constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de
1993".
Por tanto, como el derecho de amparo no puede ser utilizado para hacer respetar
derechos que sólo tienen rango legal, ni para hacer cumplir las leyes, los decretos o
cualquiera otra norma de rango inferior" a la Constitución, como lo prescribe el artículo
2o del Decreto 306 de 1992, fuerza concluir que la solicitud de protección planteada, no
era procedente.
Sobre el particular ha precisado la Corte Constitucional que "... existe una amplia gama
de derechos de orden legal, derivados de los que tienen rango constitucional, que por ser
de inferior jerarquía no gozan del amparo prevalente de la tutela, aunque están
protegidas por los mecanismos corrientes de garantía diseñados por el Estado de
Derecho. Es así como la Corte en su jurisprudencia ha reiterado la posición según la
cual, el juez constitucional tiene el deber de declarar la improcedencia de la tutela
cuando por su intermedio se pretenda reparar el daño infligido a un derecho de
naturaleza legal”.
No desconoce la Sala el esfuerzo del peticionario por enmarcar su protesta en la
vulneración de derechos fundamentales como los de igualdad, educación y debido
proceso. Empero, si toda la argumentación confluye a la supuesta inobservancia de una
norma legal, es ese hecho y no otro el que debe ser tenido en cuenta para analizar la
viabilidad de la acción de tutela, por más que se alegue que, por rebote, resultaron
comprometidos derechos de la aludida estirpe.
b) En segundo lugar, porque tampoco aparece claro que se hayan lesionando derechos
fundamentales.
En efecto, en lo que atañe al derecho a la igualdad (art. 13 C.Pol.), mal puede afirmarse
que los organismos accionados le han otorgado un tratamiento disímil a la accionante,
frente al que se otorga a las Universidades respecto de las cuales se hace contraste Antioquia y Sucre-, por la sencilla razón de ser otras las Entidades territoriales que
transfieren recursos de su presupuesto a tales establecimientos educativos. Luego, no es
una misma autoridad la que aplica la ley de manera diversa, sino distintas autoridades,
en el ámbito de sus competencias.
En cuanto al debido proceso, no surge con evidencia cual sea el motivo de vulneración,
menos aún si, en rigor, el problema jurídico no concierne a una actuación administrativa
(art. 29 C. Pol.), sino al entendimiento que debe dársele al inciso 2o del artículo 86 de la
Ley 30 de 1992.
Frente al derecho a la educación, no se puede afirmar que se trata de un derecho del que
sea titular la Universidad accionante, por el que tampoco puede abogar so capa de una
posición de "garante", por lo menos para los efectos de obtener - para ella- la asignación
de unos recursos del presupuesto departamental. Es cierto, que el acceso a la educación
puede considerarse como un derecho fundamental, como se desprende de los artículos
44 y 67 de la Constitución Política; también lo es que su naturaleza progresiva,
reconocida en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(Lit. c. num. 2°, arto 13) y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art.
26), le impone al Estado el deber de actualizar y aumentar periódicamente el monto de
los recursos destinados a las Universidades Públicas, que es lo que, a la postre,
materializa el artículo 86 de la Ley 30 de 1992. Pero no lo es menos que, desde esta
última perspectiva, el acceso a la educación y, particularmente, a la educación superior que es la que debe apreciarse en este caso en particular-, constituye un arquetípico
derecho social y cultural, como fue contemplado por el constituyente, en el capítulo 2o
del título 2o de la Carta Política (arts. 67 y 69).
Por eso mismo, no se podía conceder el amparo so pretexto de la coadyuvancia que
hicieron varios estudiantes de la Universidad (fls. 283 a 295), porque en estricto sentido
a ellos no se les ha vulnerado su individual derecho de acceder a la educación superior,
en cuanto ya pertenecen al establecimiento educativo, sin que se hubiere acreditado, por
vía de ejemplo, que por causa de la conducta reprochada al Gobernador y a la Asamblea
Departamental, está en peligro su permanencia. Tal vez por ello, sus argumentos se
refieren más a la que consideran es la recta inteligencia de la referida norma de la Ley
30 de 1992 y al análisis de las partidas asignadas a la Universidad, que a hechos
puntuales que, develen una potencial amenaza o vulneración de su derecho fundamental
a recibir educación.
En suma, la protesta de la Universidad accionante concierne más al derecho social y
cultural de acceder a la educación superior, y a su carácter progresivo, que al derecho
fundamental de la persona humana a recibir formación educativa.
Y en lo que concierne a la autonomía universitaria, efectivamente reconocida en el
artículo 69 de la Constitución, es útil precisar que ella, en rigor, no constituye un
derecho fundamental, puesto que se trata de una garantía en virtud de la cual las
universidades pueden desarrollar libremente su actividad, sin interferencia del Estado,
aunque, por supuesto, con sujeción a precisos mandatos constitucionales y legales.
c) En tercer lugar, porque la Universidad accionante, en últimas, eleva protesta contra
actos que bien pudo controvertir ante la jurisdicción contencioso administrativa, a través
de las y; acciones de nulidad y de restablecimiento del derecho.
En este sentido, si la peticionaria consideraba que los actos expedidos por el Gobierno
Departamental a partir de 1999 - Decreto 4141/99; Decreto 3471/00; Ordenanza
33/2001; Ordenanza 40/2002; Decreto 215/2004; Decreto 0377/2004, entre otros.-,
violaban el inciso 2o del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, debió, acudir en su
oportunidad a la referida acción, sin que pueda emplear la tutela para, suplir su omisión,
dado el carácter subsidiario que le es inmanente.
d) En cuarto lugar, porque la acción de tutela, por regla, no sirve al propósito de hacer
incluir determinadas partidas en los presupuestos de las entidades territoriales.
A este respecto, es útil precisar que si bien es cierto que la jurisprudencia constitucional
ha posibilitado que, en casos excepcionales, el juez de tutela imparta instrucciones a las
autoridades administrativas para que adelanten las gestiones pertinentes con el fin de
apropiar los recursos necesarios para la satisfacción de un derecho fundamental, no lo es
menos que no es esa la hipótesis que se presenta en este caso, en la que se persigue que
el Gobierno Departamental le de cumplimiento a una ley.
e) En quinto lugar, porque el derecho de amparo no puede ser empleado para anticipar
las decisiones judiciales que deben adaptarse en otros procesos. Si la Universidad
accionante, por los hechos aquí planteados y con el objetivo aquí propuesto, promovió
una acción popular que actualmente se tramita ante el Juzgado 29 Administrativo de
Bogotá, no puede pretender que por la vía de la tutela, se dirima el conflicto jurídico allí
debatido.
En este sentido, ha dicho la Corte Constitucional que "... no está dentro de las
atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite de un proceso judicial en
curso, adoptando decisiones paralelas a las, que cumple, en ejercicio de su función,
quien lo conduce, ya que tal posibilidad está excluida de plano en los conceptos de
autonomía e independencia funcionales (artículos 228 y 230 de la Carta)”
Pero además, la circunstancia de haberse promovido una acción popular, pone de relieve
que la propia accionante no tiene claro si los derechos supuestamente amenazados o
vulnerados, son fundamentales o colectivos, circunstancia que evidencia la
imposibilidad de conceder el amparo suplicado.
En cualquier caso, no luce correcto afirmar que la referida acción popular no es un
mecanismo eficaz, puesto que se trata de un mecanismo que tiene trámite preferencial
con respecto a la mayoría de los asuntos de que conoce el juez contencioso, como lo
precisa el artículo 6o de la Ley 472 de 1998. La circunstancia de haberse ordenado en
dicho pleito, la vinculación de determinadas personas interesadas en ella (fls. 231 y
232), no autoriza afirmar que existe dilación, menos aún si las notificaciones pendientes
- en las que tiene especial protagonismo la Universidad-, tienen un procedimiento ágil y
expedito.
f) En sexto lugar, porque tampoco es cierto que exista un perjuicio irremediable,
traducido, por vía de ejemplo, en un inminente cierre del centro educativo. Que la
Universidad sólo hubiere podido conceder comisiones remuneradas de estudio a 10 de
sus docentes (fl. 233), o que en algún momento se hayan presentado dificultades
administrativas y académicas por no contar con los recursos suficientes para atender sus
requerimientos, no implica, de una parte, que exista o pueda presentarse- un daño
irreparable, y de la otra, que necesariamente esas fallas deban ser atribuidas a la omisión
imputada a las autoridades accionadas.
Incluso, llama la atención que se alegue la existencia de un perjuicio irremediable,
cuando se encuentra en trámite el proyecto de construcción de la sede de la Universidad
en el municipio de Zipaquirá, para el que, según lo informó el señor Pablo Enrique Leal
Ruiz, en escrito presentado en esta instancia, el Consejo Superior de la Universidad
autorizó un crédito de 2000 millones de pesos (fl. 54, cdno. 2).
Memorase que según jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, los elementos
para que se configure el perjuicio irremediable son; "En primer lugar, el perjuicio debe
ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable Sala Civil grado de
certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta,
además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que
suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o
material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben
requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble
perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como
respuesta que amortice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de
protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y
eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.”
2. Puestas de este modo las cosas, aunque el Tribunal concuerda en que la única
interpretación válida del inciso 2o del artículo 86 de la Ley 30 de 1993, es aquella según
la cual, la base para calcular el aumento de los recursos que deben transferir los
Departamentos a las Universidades públicas, es el valor de la partida incluida y
aprobada en el presupuesto del año inmediatamente anterior, en la medida en que sólo
de esa manera se satisface el carácter progresivo que tiene el acceso a la educación
superior, el cual, se itera, es un derecho social y cultural, debe concluir que la acción de
tutela no es el mecanismo apropiado para hacer efectiva esa norma jurídica de orden
legal, por lo que no era procedente concederla.
Por consiguiente, se revocará la sentencia impugnada.
DECISIÓN
Por lo expuesto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en Sala Civil de
Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
REVOCA la sentencia de 28 de septiembre de 2006, proferida por el Juzgado 13 Civil
del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela de la referencia y, en su lugar"
DENIEGA el amparo solicitado por la Universidad de Cundinamarca.
Remítase el expediente a la Corte Constitucional, para lo de su cargo.
NOTIFIQUESE
MARCO ANTONIO ALVAREZ GOMEZ
Magistrado.
RODOLFO ARCINIEGAS CUADROS
Magistrado
JOSÉ DAVID CORREDOR ESPITIA
Magistrado