Beneficios e Incentivos Tributarios en Colombia

Beneficios e Incentivos Tributarios en Colombia1
El creciente uso de beneficios e incentivos tributarios (llamado ‘gasto tributario’) observado
durante la última década es preocupante porque se desconocen sus resultados.
El costo fiscal del gasto tributario en Colombia supera el presupuesto nacional en seguridad y
defensa.
Por tal motivo, el Gobierno debería diseñar e implementar una estrategia de gestión del gasto
tributario, incluyendo procesos de evaluación y la introducción de fechas de vigencia.
Objetivo
1.
Esta nota tiene tres objetivos: (1) proporcionar un panorama general del uso de
beneficios y incentivos tributarios en Colombia; (2) sugerir cómo se puede mejorar la gestión de
esta política pública, y (3) proponer algunos ajustes a los gastos tributarios más importantes.
Desafíos Principales
2.
Durante la última década, el uso del gasto tributario como instrumento de política
pública en Colombia se incrementó sustancialmente. En 2011 existían 201 gastos tributarios
lo que, comparado con 127 casos en 2000, supone un aumento de casi 60 por ciento. Esto vino
acompañado por un aumento en el sacrificio fiscal en términos de recaudo tributario perdido
derivado de su establecimiento como ilustra el Grafico 1.
3.
La perdida recaudatoria por beneficios e incentivos tributarios se estima en
alrededor de 25 billones de pesos – un monto mayor a lo que se gasta en seguridad y
defensa o en educación. El costo fiscal también es sustancial en el contexto internacional
cuando se compara con el tamaño de la economía. Es importante destacar que la perdida
recaudatoria está concentrada en pocos beneficios o incentivos. De hecho, se observa una
concentración del costo fiscal entre los 4 gastos tributarios más costosos, que explican más de la
mitad del costo fiscal. De manera similar los diez gastos tributarios más costosos explican más
del 80 por ciento de la pérdida recaudatoria. Los tres gastos tributarios más grandes se
encuentran en el sistema de IVA: bienes inmuebles y construcciones (exención); alimentos
(exención), y alimentos (exclusión). En el impuesto sobre la renta los más costosos son la
exención de renta a 25 por ciento de las remuneraciones, y, los ingresos no constitutivos de renta
por ahorro voluntario.
1
Preparado por Lars Christian Moller, Economista Senior, Banco Mundial (lmoller@worldbank.org). Basado en el
estudio del Banco Mundial con el título ‘Gasto Tributario en Colombia – Una Propuesta de Evaluación Integral y
Sistemática de este Instrumento de Política Pública.’. Esta nota ha sido aprobada para su distribución.
Grafico 1. Tendencias en el gasto tributario de Colombia durante la última década.
(a) Impuesto sobre la renta: Número de GT por año, periodo 2000-2011
IVA
(b) Impuesto sobre la renta: Sacrificio fiscal (% del PIB), 2002-2010
1.8%
Impuesto a la Renta
1.6%
250
1.4%
200
1.2%
150
99
1.0%
0.8%
100
66
0.6%
50
102
61
0.4%
0.2%
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
0.0%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
(c) Número de usuarios de zonas francas, 1993-2011
800
(d) Número de contratos de estabilidad jurídica vigentes por año
70
Tendencia exponencial
700
61 62 62 62 61 61 60
60
600
55
50 49
48
50
45
500
Numero de usarios
400
39
40
30
300
43 42
37 36
35
25
21
200
20
100
10
12
7 7
5
1
0
2030
2028
2026
2024
2022
2020
2018
2016
2014
2012
2010
2008
Costo Fiscal del gasto tributario en el contexto nacional
2006
2011*
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1994
1993
(e)
0
0
(f) Costo fiscal del gasto tributario en el contexto internacional (% PIB)
Dom. Republic (2009)
Gasto tributario
Uruguay (2009)
Guatemala (2009)
Presupuesto Nacional:
Colombia (2010) Banco Mundia
Otros sectores
Costa Rica (2009)
Infrastructura
El Salvador (2009)
Chile (2009)
Colombia (2010) DIAN
Tesoro
Brazil (2008)
Educacion
Argentina (2009)
Defensa y seguridad
United Kingdom (2006)
Canada (2004)
Proteccion Social
United States (2008)
Spain (2008)
Servicio de deuda
Korea (2006)
0
20
40
Pesos (billones)
60
Netherlands (2006)
Germany (2006)
0.0
5.0
Nota: Figura RE.1b: Descuentos, exenciones y deducción por activos fijos, solamente.
Fuente: Base de datos de la DIAN elaborada por el Banco Mundial.
10.0
15.0
4.
¿Debemos preocuparnos por el mayor uso de gasto tributario como un instrumento
de política pública? La respuesta es afirmativa porque no conocemos los resultados que
produce para la sociedad. Es precisamente para contestar esta pregunta que resulta útil realizar
una evaluación integral de los gastos tributarios. En este contexto, se deben contestar algunas
preguntas claves: ¿Está justificada la intervención gubernamental? ¿Cuál es el objetivo de esta
política pública? ¿Quién es el beneficiario? ¿Representa el gasto tributario la mejor opción para
alcanzar los objetivos? ¿Cuáles son los costos y beneficios del gasto tributario? Por lo anterior
es importante entender las determinantes de las tendencias recientes.
5.
Existen varios factores principales que explican el crecimiento del gasto tributario
observado en Colombia durante la última década. Algunos de ellos son de carácter general,
mientras que otros son particulares del contexto colombiano.
6.
Los gastos tributarios son difíciles de remover una vez que entran a formar parte
del sistema tributario. Aquellos contribuyentes beneficiados por estas regulaciones suelen
ofrecer una gran resistencia a su eliminación en cualquier intento de reforma tributaria posterior.
7.
El establecimiento de un periodo de vigencia para estos beneficios, elemento ausente
en la legislación tributaria colombiana, es un instrumento importante para manejar el
crecimiento del gasto tributario. En Colombia existe una falta casi general de plazo de término
de los gastos tributarios. Solamente 5 gastos tributarios de los 201 actualmente vigentes tienen
una fecha de finalización y desde 1990 solo 2 gastos tributarios fueron eliminados
automáticamente. En consecuencia, la única opción actualmente viable para manejar la
tendencia creciente de los gastos tributarios en Colombia es su derogación explícita a través de
cambios legales, lo que implica un proceso lento y difícil.
8.
Las regulaciones que establecen tratamientos preferenciales para grupos de
contribuyentes o sectores económicos determinados tienden a crecer por demanda directa o
indirecta. Es así como determinados beneficios pueden generar demanda directa por tener un
impacto significativo en términos de reducción de la carga tributaria o demanda indirecta de
otros grupos o sectores que quieren también tener acceso a los mismos.
9.
Una brecha amplia entre tasas/tarifas generales y especiales genera demanda
adicional para los beneficiarios de los gastos tributarios e invita a la evasión. Hay varios
ejemplos de esta brecha en el impuesto sobre la renta como las zonas francas y el régimen
especial para sociedades sin ánimo de lucro donde se aplican tasas reducidas de 15 y 20 por
ciento respetivamente. La tarifa general del 33 por ciento es relativamente alta en comparación
al promedio de los países de la OCDE del 26 por ciento. Entre tanto, para el caso del IVA existe
una multitud de exenciones (tipo cero) y tarifas reducidas con respecto a la tasa general de 16 por
ciento.
10.
La falta de evaluación sistemática e integral de los costos y beneficios de los gastos
tributarios es otro factor importante que explica esta tendencia creciente observada. Con
un número cercano a 200 gastos tributarios vigentes y un costo fiscal de 25 billones de pesos,
llama la atención que casi no existen evaluaciones del gasto tributario en Colombia. ¿Cuáles son
los beneficios del gasto tributario en Colombia? Se sabe muy poco de esto porque no se han
realizado evaluaciones de este instrumento. El supuesto implícito del statu quo es que el
beneficio neto para la sociedad es positivo para todos los gastos tributarios.
11.
Las normas para acceder a determinados beneficios son, en algunos casos,
demasiado laxas y conllevan a abrir potenciales vías de evasión y elusión tributaria. Por
ejemplo, en el caso del régimen especial tributario de fundaciones o entidades sin ánimo de lucro
resulta deseable introducir reformas que establezcan requisitos más estrictos para que una
entidad pueda acceder a estos beneficios y cerrar de esta manera brechas de fraude. Los actuales
requisitos prácticamente impiden cualquier tipo de control efectivo por parte de la DIAN, de
forma tal que dicho control es actualmente inexistente.
Propuestas para una mejor gestión del gasto tributario
12.
El gobierno colombiano gestiona los gastos tributarios a través de distintos
instrumentos y mecanismos. Entre las medidas administrativas de corto plazo se pueden
mencionar varios ejemplos. En el caso de zonas francas se ha endurecido el proceso de
concesión y examen de solicitudes, a su vez, el proceso de resolución ha sufrido importantes
demoras. Lo mismo parece ocurrir en el caso de solicitudes de contratos de estabilidad jurídica
debido al estancamiento del proceso de aprobación de nuevos contratos. Se está contemplando
utilizar un decreto de ley para eliminar la posibilidad de solicitar zonas francas uniempresariales.
Finalmente, la Ley 1430 de 2010 derogó la deducción por inversión en activos fijos reales
productivos. Esta última medida fue clave para controlar el creciente costo fiscal; con ella se
espera incluso poder reducirlo en un 0.5 por ciento del PIB como consecuencia de la eliminación
de este incentivo.
13.
La respuesta que el Gobierno está dando a este problema de gasto tributario
creciente se traduce en medidas administrativas y legales de corto plazo que no son
sostenibles en el mediano y largo plazo y que en general responden a presiones
recaudatorias. Confiar meramente en un endurecimiento de los controles administrativos o en
demorar la resolución de los expedientes no parece ser una medida que pueda poner freno a una
demanda creciente que va más allá de un escenario de corto plazo. Además, el Gobierno corre el
riesgo de ser demandado por empresas que tienen un derecho adquirido para continuar
obteniendo beneficios fiscales a través del régimen de zonas francas o de los contratos de
estabilidad jurídica. Medidas legales ad hoc tampoco ofrecen una adecuada respuesta
sistemática y general a este desafío. Por el contrario, dichas medidas constituyen soluciones
parciales que tratan de dar respuesta a cuestiones concretas que surgen en determinados ámbitos
y que en su mayoría provienen de presiones recaudatorias. Por ello se concluye que la situación
actual demanda una respuesta estructural que vaya más allá de soluciones a corto plazo o parches
legales.
14.
Como respuesta estructural, se propone la introducción de una estrategia que
establezca reglas fiscales y medidas técnicas de mejora del diseño tributario y de los
sistemas de control y evaluación ex post. Elementos claves de esta estrategia incluyen los
factores determinantes anteriores mencionados. Adicionalmente, se considera una buena
práctica que el proceso de aprobación del gasto tributario siga los mismos pasos que la
aprobación de los programas de gasto directo así como la instauración de reglas fiscales, como
las existentes en otros países de la región.
15.
Aumentar la transparencia del proceso de establecimiento de beneficios e incentivos
tributarios es un elemento clave a la hora de fomentar la aceptación social del sistema
tributario y la credibilidad del sector público de un país. En este sentido, el estudio
recomienda someter los gastos tributarios a los mismos controles a que son sometidos los
programas de gasto directo. Es decir, se aboga por una plena integración de estos beneficios o
incentivos tributarios en el proceso presupuestario general.
16.
En la misma línea, puede tomarse en consideración el establecimiento de una regla
fiscal similar a la de Estados Unidos, también presente en países como Brasil y Canadá.
Estas reglas requieren que una propuesta de gasto tributario vaya acompañada de aumentos
proporcionales de ingresos tributarios o de disminución de otras partidas de gasto. La aplicación
práctica de esta regla puede facilitarse a través de la integración de las propuestas de gasto
tributario en los procesos presupuestarios normales. En cualquier caso, esta búsqueda de
ingresos tributarios que compensen el gasto tiene que evitar la distorsión que se puede derivar de
un aumento de la carga tributaria de determinados sectores o grupos tributarios como
consecuencia del establecimiento de un incentivo que beneficia a otros sectores o grupos de la
población. Los elementos de equidad tributaria deben ser, así pues, considerados en el proceso
de toma de decisiones.
17.
La reducción gradual de la brecha entre las tasas/tarifas generales y la tarifa
especial o la simplificación de las tasas del IVA, pueden reducir la demanda directa e
indirecta de los contribuyentes para obtener determinados beneficios o incentivos
tributarios. La brecha se puede cerrar a través de una reducción en la tasa/tarifa general,
combinada con medidas que amplíen la base tributaria, como a través de un aumento en las
tasas/tarifas especiales. En este contexto, el estudio nota con satisfacción que el Gobierno ya
está contemplando algunas medidas en esta dirección tanto en el impuesto sobre la renta como en
el IVA.
18.
La introducción de un proceso sistemático e integral de evaluación de los gastos
tributarios es otro paso importante para mejorar la efectividad de este instrumento de
política tributaria. En este aspecto se recomienda que todas las nuevas propuestas de gasto
tributario estén acompañadas de una evaluación de sus costos y beneficios. Asimismo, la DIAN
debe proceder a evaluar los costos y beneficios de los gastos tributarios con mayor impacto a
nivel de recaudo. También se propone que la eliminación por ley de un gasto tributario este
basada en una evaluación que justifique esta decisión. Finalmente, para aquellos gastos
tributarios que vencen en una fecha determinada, la decisión de extender su periodo de vigencia
debe estar fundamentada en un estudio que demuestre que ha cumplido con los objetivos
perseguidos de una manera efectiva y eficiente.
19.
En la práctica, es imposible efectuar una evaluación total de los 201 gastos
tributarios actualmente existentes en el sistema tributario colombiano. Una respuesta
práctica a este problema pudiera ser la aplicación, en un primer momento, de una evaluación con
las características apuntadas a aquellos beneficios o incentivos que tienen un mayor impacto
recaudatorio. Posteriormente, y en función de los recursos disponibles, está evaluación puede
extenderse a aquellos gastos con un impacto recaudatorio medio, con la posibilidad de pensar en
no efectuar esta evaluación a aquellos incentivos con impacto recaudatorio bajo por los limitados
recursos con los que se cuenta para realizar esta tarea.
20.
En cuanto al contenido de dichas evaluaciones, los tres casos de estudio incluidos en
el presente informe pueden servir de referencia para capturar los elementos necesarios que
deberían informar el proceso de toma de decisiones políticas. Con base en lo anterior, una
decisión de política tributaria que opte por establecer un gasto tributario debería: (1) justificar la
medida, (2) aclarar el objetivo perseguido, (3) demostrar que el gasto tributario es en este
contexto la mejor forma de intervención pública disponible y (4) evaluar los costos y beneficios
derivados de esta decisión en todas sus dimensiones relevantes.
21.
Se propone un mayor uso de periodos de vigencia tanto para nuevas propuestas de
gasto tributario como para aquellos actualmente existentes, al menos para los que suponen
mayor pérdida de recaudo. La falta de plazos de finalización de los gastos tributarios
actualmente vigentes es una oportunidad perdida para iniciar un debate político sobre su
relevancia e impacto. En consecuencia, resulta deseable que cada nuevo proyecto de ley que
establezca un gasto tributario incluya su plazo de vigencia. El Gobierno también podría
identificar un conjunto relevante de gastos tributarios e introducir periodos de vigencia a través
de cambios en el código tributario.
22.
Como un elemento final en el diseño de la estrategia, resulta importante tomar
especial cuidado en mejorar el diseño de los requisitos necesarios para acceder a un
beneficio. De este modo se pueden cerrar posibles vías de evasión y evitar, por medio de
requisitos establecidos de una manera rigurosa, que puedan acceder a estos beneficios aquellos
contribuyentes que no deberían. Además facilitaría el control posterior de los beneficios por
parte de la administración tributaria. Se sugiere iniciar este proceso con el régimen especial de
entidades y fundaciones sin ánimo de lucro en el impuesto sobre la renta.
Cuadro RE.1 Recomendaciones de política pública en el corto y mediano plazo
Tema
Introducir una mayor
transparencia en el proceso del
establecimiento de gastos
tributarios a través de su
integración en el proceso
presupuestario general.
Introducir reglas fiscales que
requieran que una propuesta de
gasto tributario vaya acompañada
de aumentos correlativos en los
ingresos o recortes en el gasto.
Reducir gradualmente la brecha
entre las tarifas generales y
especiales en el impuesto sobre la
renta y reducir asimismo la
proliferación de tasas en el IVA.
Implementar un proceso de
evaluación sistemática e integral
de los gastos tributarios.
Plazo de vigencia.
Revisar requisitos para acceder a
determinados beneficios de forma
que se facilite su control y a la vez
se cierren posibles vías de evasión
o elusión tributaria.
Corto plazo (1 año)
-Estudiar experiencias de otros
países.
Mediano plazo (2-3 años)
-Incorporación gradual de los
gastos tributarios en el proceso
presupuestario general.
-Estudiar experiencias de otros
países.
-Implementar reglas fiscales.
-Reducir la tarifa general del
impuesto sobre la renta de
sociedades.
-Aumentar las tarifas
especiales, especialmente en el
régimen de zonas francas
-Reducir el número de tasas
especiales en IVA.
-Incluir un requisito de
evaluación en cada nuevo
proyecto de ley que establezca
un gasto tributario.
-Hacer evaluaciones para
aquellos gastos tributarios con
mayor impacto recaudatorio.
-Incluirlo en cada nuevo
proyecto de ley que establezca
un gasto tributario.
Revisarlos para el Régimen
Tributario Especial.
-Posteriormente, y en función de
los recursos disponibles, esta
evaluación puede extenderse a
aquellos gastos con impacto
recaudatorio medio.
-Introducirlos para un conjunto
relevante de gastos tributarios a
través de cambios en el código
tributario.
-Revisarlos para otros gastos
tributarios.