MINISTERIO DE PLANIFICACION Y COOPERACION DIVISION DE PLANIFICACION E INVERSION DEPARTAMENTO DE PLANIFICACION Y ESTUDIOS EVOLUCIÓN Y ESTRUCTURA DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN CHILE Santiago, Chile Noviembre 1999 www.mideplan.cl MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Indice Introducción ................................................................................................................. 1 Metodología ................................................................................................................. 3 I. Evolución de la inversión pública .......................................................................... 11 1.1. Evolución de la inversión pública total ........................................................... 12 1.2. Evolución de la inversión del gobierno central y los gobiernos regionales ............................................................................................................ 14 II. Estructura de la inversión pública ......................................................................... 20 2.1. Composición de la inversión por sectores...................................................... 21 2.2. Distribución territorial de la inversión por sectores......................................... 25 2.3. Inversión por sectores ........................................................................................ 28 2.3.1. Sector Transporte ........................................................................................ 28 2.3.2. Sector Vivienda y Multisectorial: Subsector Desarrollo Urbano ........... 43 2.3.3. Sector Salud................................................................................................. 48 2.3.4. Sector Agua Potable y Alcantarillado..................................................... 53 2.3.5. Sector Educación y Cultura ...................................................................... 59 2.3.6. Sector Silvoagropecuario .......................................................................... 64 2.3.7. Sector Justicia ............................................................................................. 69 2.3.8. Sector Pesca................................................................................................ 72 2.3.9. Sector Defensa y Seguridad (Seguridad Cuidadana) ......................... 75 2.3.10. Sector Deporte y Recreación................................................................. 77 2.3.11. Sector Industria, Comercio, Finanzas y Turismo.................................... 79 2.3.12. Sector Energía ........................................................................................... 82 2.3.13. Sector Minería ........................................................................................... 84 2.3.14. Sector Comunicaciones .......................................................................... 86 2.3.15. Sector Multisectorial ................................................................................ 88 2.3.15.1. Medio Ambiente ............................................................................... 88 2.3.15.2. Inversión social orientada a grupos sociales prioritarios ............. 92 2.3.15.3. Edificación Pública ........................................................................... 96 2.3.15.4. Defensas Fluviales y Recursos Hídricos ............................................. 99 2.4. Síntesis: Composición de la inversión según áreas principales .................. 101 2.4.1. Transporte ................................................................................................... 102 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 2.4.2. Servicios sociales ........................................................................................ 103 2.4.3. Servicios básicos ........................................................................................ 105 2.4.4. Desarrollo productivo ................................................................................ 106 III. Conclusiones ........................................................................................................... 108 Anexo 1 ......................................................................................................................... 110 Anexo 2 ......................................................................................................................... 115 Bibliografía .................................................................................................................... 116 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile INTRODUCCIÓN Para asegurar la competitividad y crecimiento de la economía chilena en el mediano plazo, se requiere expandir de forma sostenida la capacidad productiva del país. La realización de inversiones en capital físico incide decisivamente en el desempeño de la economía, no sólo a través de una mayor productividad y competitividad, sino también como canal de cambio tecnológico. Adicionalmente, la expansión de la base productiva del país permite a la economía generar empleos más estables y mejor remunerados. A todo ello contribuyen tanto la inversión privada como la pública. Mientras la inversión privada se orienta por el cálculo de beneficios y costos privados, la inversión pública responde a consideraciones relativas al interés de la comunidad local, regional o nacional. Con este enfoque, la inversión pública puede orientarse tanto a finalidades relacionadas directamente con el crecimiento económico, como a propósitos sociales, medio ambientales, regionales. Así, la inversión es la base sobre la que se sustenta el desarrollo del país, a través de la creación de capacidades productivas y para el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. Una alta tasa de inversión privada contribuye al crecimiento del país, del mismo modo como una inversión pública vigorosa y eficiente es requisito para un crecimiento sostenido, equitativo y ambientalmente sustentable. Al desempeñar su rol específico, la inversión pública puede aportar, como ha ocurrido en los años recientes, a la construcción de infraestructura, a la inversión social y en las distintas regiones del país. Incide de manera relevante en la apertura de actividades económicas, en el apoyo a la inversión privada y en la atención de las necesidades primordiales de la población. En dicha capacidad de desarrollo del país, influyen tanto los volúmenes de nuevas inversiones como la eficiencia con que ella se materializa. El estado cuenta con un conjunto de normas, técnicas y procedimientos para el proceso inversionista del sector público, que conforman el Sistema Nacional de Inversiones, administrado conjuntamente por el Ministerio de Planificación y el Ministerio de Hacienda. Esto permite que el gobierno central y los gobiernos regionales dispongan de una amplia cartera de proyectos formulados y evaluados técnicamente, entre los cuales priorizar para responder con eficacia y eficiencia a las necesidades del país y las regiones. Para contribuir a dar racionalidad al proceso inversionista, resulta de interés conocer la evolución y orientación real de la inversión pública. Este informe tiene el propósito de proporcionar un conjunto de elementos de información acerca de la inversión pública en Chile, principalmente, la inversión del gobierno central y los gobiernos regionales. Esto implica ordenar dichos antecedentes de modo que proporcionen una descripción básica de la estructura de la inversión pública y su evolución en los años recientes. 1 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Para que dicha descripción se refiera a la orientación real de la inversión pública, más que a su ordenamiento institucional (por Ministerios y otras reparticiones), se efectúa un ordenamiento de la información en función de los sectores de actividad que constituyen su destino concreto o sustantivo. Buscando que este informe resulte de verdadera utilidad, el ordenamiento sectorial de la inversión, de acuerdo a su orientación concreta, abarca al conjunto de la inversión y con mayor desagregación que la disponible hasta ahora. De acuerdo a ello, este informe persigue dos objetivos específicos. En primer lugar, describir la evolución de la inversión pública del gobierno central en la década de los años 90, teniendo como referencia la década anterior. El análisis de la década de los 90 enfoca tanto la inversión en servicios sociales y servicios básicos, como la inversión en infraestructura de transporte, y la inversión de decisión regional. Esta descripción de la evolución de la inversión pública permite observar pautas de comportamiento y políticas de inversión a nivel de una visión global, proporcionando un marco para el análisis detallado por sectores. El segundo objetivo específico consiste en presentar un resumen esquemático de tipo descriptivo, acerca de la inversión pública en cada uno de los sectores en los cuales tienen una participación relevante el gobierno central y los gobiernos regionales. Cuando para esa descripción resulta pertinente, se enfocan también las inversiones de las empresas públicas. Esto incluye una descripción de la distribución territorial de la inversión en las regiones, a un nivel de desagregación que constituye un valor agregado específico de este informe. La revisión a efectuar, implica analizar sintéticamente tanto la composición real como las principales políticas que han guiado las inversiones en cada sector. El análisis se refiere a la inversión durante la presente década, con énfasis en los años 1995 a 1998, respecto de quince sectores en que interviene la inversión pública, incluyendo una descripción de los montos e importancia relativa de las inversiones por subsector, los destinos principales de las inversiones, la distribución territorial de la inversión (en los principales sectores), las fuentes de financiamiento, las principales instituciones responsables y las políticas actuales. Este documento fue elaborado por Diego Figueroa, Noemí Herrera, Oscar MacClure y Sandra Reiter (Departamento de Planificación y Estudios, División de Planificación, Estudios e Inversión, MIDEPLAN). Contó también con los aportes de Ricardo Sanhueza y Fabio Vio (Departamento de Economía, Universidad de Chile), Luis Díaz, Michel Guillmore, Mabel López y Víctor Ortega (División Regional, MIDEPLAN), Ana María Aguad, Juan Cavada, Boris Chacón, Alejandro Gálvez, Marcela González, Marisa Kornfeld, Mónica Osses, Maruzzella Paván, Paola Pérez, Cecilia Romeu, Marcela Salinas, José Salomón, Marcelo Silva, Marcia Vallejos, René Vásquez, Pamela Vera, Mónica Villablanca, Nancy Whittle y Roberto Yávar (División de Planificación, Estudios e Inversión, MIDEPLAN), y Reinaldo Ruiz (Unidad de Coordinación de Estudios, MIDEPLAN). 2 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile METODOLOGÍA Como se indicó en la introducción, la finalidad principal de este documento consiste en poner a disposición de los interesados en analizar la inversión pública, un conjunto de elementos de información relativa a la evolución y estructura actual de la dicha inversión, principalmente del gobierno central y los gobiernos regionales, complementando esto con la incorporación de empresas públicas cuando ello resulta pertinente (de acuerdo a lo que se señalará más adelante). Las definiciones básicas utilizadas de inversión pública son las del sistema presupuestario chileno (establecidas en la Ley de Presupuestos). El término inversión pública se refiere a recursos financieros que el estado destina a bienes de capital. A este respecto, hay diferencias en la forma de contabilizar la inversión, entre la contabilidad del sector público (registrada por la Contraloría General de la República y el Ministerio de Hacienda) y las Cuentas Nacionales del Banco Central. La principal de ellas consiste en que se incluyen las compras de activos reales existentes, como terrenos y edificios, mientras las Cuentas Nacionales consideran como inversión geográfica bruta en capital fijo, sólo los gastos que adicionan bienes nuevos duraderos a las existencias de activos fijos1. La inversión pública total está compuesta de tres agrupaciones institucionales: gobierno central y gobiernos regionales, empresas públicas y municipalidades. El primero incorpora fundamentalmente la inversión de los ministerios, ya sea a través de inversión de decisión central o a través de decisiones regionales vía inversión sectorial de asignación regional (ISAR), incluyendo además la Presidencia de la República y los otros organismos centrales del Estado. Respecto de las empresas públicas, para efectos del presente informe, éstas serán subdivididas por un lado, en empresas de servicios y de transportes, y por otra parte, de producción de bienes; este último grupo corresponde a las tres grandes empresas del estado, CODELCO, ENAP y ENAMI. Finalmente, la inversión municipal corresponde a toda aquella que hacen los municipios con fondos propios. Los proyectos de inversión de las municipalidades que son financiados con fondos regionales y que constituyen la mayor parte de las inversiones de éstas, se registran como inversión regional. El análisis del destino de las inversiones por sectores de actividad que presenta este documento excluye la inversión de dos tipos de entidades públicas, las efectuadas por empresas públicas de producción de bienes (CODELCO, ENAP y ENAMI) y las realizadas por las municipalidades con fondos propios. Las primeras no serán incorporadas en dicho análisis sectorial por cuanto sus inversiones son realizadas con criterios de mercado, mientras que la naturaleza de este estudio 1 Banco Central de Chile, Anuario de Cuentas Nacionales, Santiago, 1997. 3 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile apunta hacia las inversiones orientadas directamente a propósitos de desarrollo socioeconómico. La inversión municipal tampoco será incorporado en dicho análisis puesto que no se dispone de suficiente información que permita su clasificación de acuerdo a la estructura sectorial que será utilizada en el documento. Considerando los objetivos del informe, éste se divide en dos capítulos centrales, cuya metodología se expone a continuación. En el primer capítulo del documento se describen y analizan brevemente las estadísticas de evolución de la inversión del gobierno central y los gobiernos regionales durante las décadas más recientes. También se presentan análisis parciales de algunos sectores de interés para los cuales las cifras históricas permiten representar la evolución en la última década. Para todo ello se utilizó preferentemente información estadística de fuentes oficiales como la Contraloría General de la República y el Ministerio de Hacienda. Este capítulo se centra primordialmente en la inversión del gobierno central y los gobiernos regionales, pues ella será el objeto principal del análisis sectorial (en el capítulo 2) y por tanto no se incorpora en esta parte la inversión de empresas públicas ni de municipalidades con fondos propios. Sin embargo, como marco de referencia, se presenta también en forma agregada la composición cuantitativa de la inversión pública total, incluyendo el conjunto de las empresas públicas y la inversión municipal. El segundo capítulo describe la estructura actual de la inversión en términos de su composición según los sectores de actividad a los cuales ésta se dirige. Esto comprende la inversión del gobierno central y de los gobiernos regionales y cuando corresponde, la de empresas públicas principalmente en sectores de servicios y transporte, excluyendo las empresas productoras de bienes (CODELCO, ENAP y ENAMI) y las inversiones de las municipalidades con fondos propios. Específicamente, esta descripción abarca los cuatro últimos años respecto de los cuales se dispone de información cuantitativa completa, es decir, desde 1995 hasta 1998. En cuanto a las fuentes de datos, para la cuantificación de la inversión del gobierno central y de los gobiernos regionales se utilizó la información de la Contraloría General de la República, que registra la totalidad de la inversión pública efectuada cada año2. En relación a la inversión de las empresas públicas consideradas, se contó con información de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, lo que se complementó con información originada en las empresas sanitarias. Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público, 1995, 1996 y 1997. 2 4 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Respecto de la información utilizada, los datos cuantitativos sobre inversión del gobierno central y los gobiernos regionales, corresponden a los montos efectivamente gastados (pagados) en cada año. Dicha inversión efectiva o pagada abarca los subtítulos 31, 30 y 33 (ítem 80) de la Ley de Presupuestos de la Nación3. Esto incluye los montos en moneda nacional más moneda extranjera, convertida a pesos utilizando el tipo de cambio promedio de cada año. Los montos se expresaron en pesos del año 1998, utilizando el Indice de Precios al Consumidor (IPC) como deflactor. Para observar las tendencias principales, el análisis descriptivo de los datos cuantitativos se centró en los montos de inversión acumulada entre 1995 y 1998. El subtítulo 31 se refiere a la Inversión Real y comprende los gastos para la formación de capital y compra de activos físicos existentes. Se consideraron todos los ítem de este subtítulo, lo que incluye inversiones para funcionamiento, compra de activos físicos, estudios para inversiones, inversión regional y nacional, Convenios de Programación, expropiaciones, entre otros. El subtítulo 30 se refiere a la Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR) y comprende toda aquella inversión que corresponda a estudios preinversionales, programas y proyectos de inversión, que siendo de responsabilidad de un ministerio o de sus servicios, se deben materializar en una región específica y sus efectos económicos directos se concentren principalmente en ella. Se consideraron todos los ítem de este subtítulo. Los recursos ISAR corresponden a inversión de decisión regional y en los años analizados, fueron canalizados a las regiones por los ministerios de Interior, Defensa, Obras Públicas (MOP), Salud, Vivienda y MIDEPLAN. Finalmente, el subtítulo 33 ítem 80 comprende la Inversión Regional de Asignación Local (IRAL), que abarca anteriores recursos ISAR, cuyo mecanismo de asignación se trasladó al nivel local. Debe tenerse presente que al incluir como inversión los recursos IRAL y los gastos de inversión en moneda extranjera, las cifras pueden diferir de las presentadas en otros informes, pero tienen la ventaja de proporcionar una visión más comprehensiva del tema analizado. Cabe considerar también que la inversión real del gobierno central y los gobiernos regionales, de acuerdo a las cifras de la Contraloría utilizadas, incluye los gastos de inversión en funcionamiento y similares4. Estos representaron el 4,7% de la inversión efectuada en 1998. Por ello, aunque el Sistema Nacional de Inversiones y el BIP-MIDEPLAN considera solamente proyectos de inversión y se excluyen los gastos de inversión en funcionamiento y similares, el monto relativamente pequeño de éstos no afecta mayormente el análisis cuantitativo de la composición de la inversión a un nivel agregado, como se efectúa en este informe. Las definiciones de dichos subtítulos se establecen en: Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos, Instrucciones para la Ejecución de la Ley de Presupuestos del Sector Público, años 1995, 1996 y 1997. 4 Específicamente, los siguientes subtítulos del ítem 31 de la Ley de Presupuesto: 50 Requisitos de inversión para funcionamiento, 51 Vehículos, 52 Terrenos y Edificios, y 54 Maquinarias y equipo. 3 5 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Por otro lado, las cifras de la Contraloría utilizadas en el análisis incluyen la inversión de reparticiones y servicios del estado que no están completamente integradas al Sistema Nacional de Inversiones y al BIP-MIDEPLAN. En particular, se incluyen algunas de las instituciones vinculadas al Ministerio de Defensa, que llevan a cabo proyectos de inversión por montos agregados que resulta pertinente considerar, como los efectuados por la Dirección de Aeronáutica Civil y DIGEDER, reparticiones dependientes de dicho ministerio. Aparte de dichas instituciones del Ministerio de Defensa, se incluye la inversión de otras entidades que tampoco se encuentran plenamente incorporadas al BIP-MIDEPLAN, cuyos gastos de inversión5 representan un porcentaje pequeño de la inversión del gobierno central y los gobiernos regionales, que correspondería mayoritariamente a gastos de inversión en funcionamiento y similares. En cuanto al ordenamiento de la información, el capítulo presenta la composición cuantitativa de la inversión desglosada por sectores o subsectores de actividad a los cuales se dirige la inversión. Se consideraron como sectores de inversión pública, los definidos de acuerdo a los procedimientos y metodologías del Sistema Nacional de Inversiones (SNI), que incluye el Banco Integrado de Proyectos (BIP), administrado por MIDEPLAN. Por ello, de acuerdo a la matriz de sectores del BIP-MIDEPLAN, se reclasificó a 204 reparticiones y programas de servicios públicos registrados en los Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público de la Contraloría. Así, las inversiones de las reparticiones registradas por Contraloría, se reclasificaron en los 15 sectores que distingue el BIP-MIDEPLAN para los proyectos de inversión (ver Anexo 1): Transporte; Vivienda; Salud; Agua Potable y Alcantarillado; Educación y Cultura; Silvoagropecuario; Justicia; Pesca; Defensa y Seguridad; Deportes y Recreación; Industria, Comercio, Finanzas y Turismo; Energía; Minería; Comunicaciones; y Multisectorial. La estructura de sectores y subsectores establecida en el BIP y el SNI permite una aproximación sustantiva a la realidad del destino de las inversión, especialmente cuando confluye en un sector o subsector más de una institución de financiamiento de las inversiones (por ejemplo, los proyectos de vialidad urbana son financiados por diversos ministerios). En cambio, la forma habitual de elaboración y presentación de la información, por instituciones de financiamiento (ministerios y servicios específicos), dificulta tal aproximación. Para un análisis sustantivo de la composición de la inversión pública, que permita incorporar variables económicas, sociales y técnicas, resulta de interés reclasificar los datos contables, reagrupándolos por sectores de actividad a los cuales se dirige la inversión. El sector principal al que destinan sus inversiones las reparticiones y programas de servicios públicos registrados por Contraloría, consituyó el criterio para dicha reclasificación. Sin embargo, algunas de estas reparticiones y programas de Excluyendo, además del Ministerio de Defensa, a la Administración del Sistema de Concesiones del MOP. 5 6 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile servicios públicos invierten en más de un sector. Esta insuficiencia de la fuente de datos cuantitativos utilizada (por ejemplo, las inversiones de la División de Obras Portuarias del Ministerio de Obras Públicas fueron clasificadas en Transporte marítimo, pero invierte también en Pesca), será compensada a través del análisis posterior. Este procedimiento de clasificación, aunque presenta limitaciones, permite dar cuenta de la inversión pública, en forma sistemática y cuantitativamente confiable, constituyendo una razonable aproximación a la estructura de la inversión. Un procedimiento similar fue utilizado por Marcel y Crispi (1994), para analizar la composición cuantitativa del gasto social, reclasificando de acuerdo a una nueva matriz de análisis, la contabilidad existente para finalidades presupuestarias, al mayor nivel de desagregación disponible6. Los análisis cuantitativos y cualitativos efectuados como paso posterior, específicos a cada sector de actividad, permiten contrarrestar el caso de alguna repartición o servicio que realice inversiones en más de un sector. En comparación a otras fuentes de datos, los utilizados (provenientes de Contraloría) presentan la ventaja de ser confiables en términos de dar cuenta de la totalidad de la inversión pública del gobierno central y los gobiernos regionales. En contraste, no resulta suficientemente confiable una suma de las cifras provenientes de cada uno de los ministerios o servicios, pues los datos cuantitativos procedentes de éstos han sido elaborados con diversas finalidades, sean éstas de tipo presupuestario-contable o bien para la gestión operativa de la ejecución de programas y proyectos, presentando por tanto significativas diferencias metodológicas que impiden una agregación. Por su parte, el BIPMIDEPLAN no registra todos los proyectos de inversión pública, debido a diversas razones técnicas y de procedimientos7. Cabe aclarar que al ordenar la información cuantitativa por sectores y no por instituciones, la desagregación de las cifras frecuentemente difiere de una clasificación por ministerios y otras reparticiones, aún cuando la inversión pública total debería ser equivalente. Además, se integró de modo sistemático información complementaria de tipo cuantitativo, compatibilizada con el grupo principal de datos (expuesto en los párrafos anteriores), lo que representa un valor agregado de este informe. Estos datos adicionales se refieren a diferentes aspectos: por un lado, a la incorporación al análisis por sectores, de recursos de inversión regionales, así como de empresas públicas complementarias a la inversión del gobierno central y los gobiernos regionales, y por otra parte, a la inclusión de datos originados en diversas fuentes que permitan la mayor desagregación posible respecto del destino de las inversiones. Jaime Crispi y Mario Marcel, Aspectos Cuantitativos de la Política Social en Chile, 1987-1993, mimeo, Santiago, 1994. 7 Ver: MIDEPLAN, Inversión del Gobierno Central: Análisis de la Cobertura del BIP, Junio 1998 (mimeo). 6 7 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile • A este respecto, la creciente importancia de los fondos de decisión regional, y específicamente del FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional), que se destinan a todos los sectores, exige complementar la información cuantitativa de los servicios centrales con los datos regionales, para generar una visión sectorial comprehensiva. El BIP-MIDEPLAN contiene una alta cobertura de dichas inversiones regionales (bordeando el 100%), razón por la cual se utilizó a éste como fuente de datos para cuantificar la magnitud de la inversión por sectores con recursos FNDR. Esto último presenta la ventaja, por sobre los registros de Contraloría relativos al FNDR, de que permite ordenar por sectores y subsectores dichas inversiones. Así, al cruzar la inversión de las diversas reparticiones o servicios de los ministerios, con la realizada con recursos del FNDR, en cada uno de los sectores, se ha hecho posible disponer de una completa cuantificación agregada de la composición de la inversión pública. El BIP-MIDEPLAN proporciona una configuración sectorial de las inversiones, que permite integrar en una misma matriz de sectores de actividad, tanto las inversiones de los ministerios como las realizadas con fondos FNDR. En relación a lo anterior, cabe aclarar que al sumar a la inversión realizada en un sector, la efectuada con recursos FNDR, la cifra normalmente difiere de la que resulta exclusivamente de la inversión originada en un determinado ministerio o repartición pública. • Además, al analizar la composición de la inversión del gobierno central y los gobiernos regionales por sectores, resulta útil incluir también las inversiones de algunas empresas, específicamente las sanitarias, las de servicios y las de transporte, que durante el período analizado se vincularon estrechamente al resto de la inversión en sectores específicos. Así, las cifras de inversión de estas empresas permiten complementar los datos de Contraloría, para cuantificar los montos de inversión en los diversos sectores en los cuales tienen influencia (ver Anexo 2). Como se ha indicado, esto excluye las empresas productoras de bienes (CODELCO, ENAP y ENAMI). De este modo, el análisis cuantitativo de la composición de la inversión pública incorporó las 13 empresas sanitarias dependientes de CORFO, puesto que su funcionamiento formó parte integral de la inversión pública en el sector de agua potable y alcantarillado, durante el período analizado. Por razones similares, vinculadas al sector de infraestructura de transporte se incluyó también al Metro de Santiago, la Empresa de Ferrocarriles del Estado, la Empresa de Abastecimiento de Zonas Aisladas, la Empresa de Transporte Marítimo de Chiloé Aysén y la Empresa Portuaria de Chile. Además se incorporaron a diversos sectores las inversiones del resto de las empresas del estado: Comercializadora de Trigo S.A., Sociedad Agrícola SACOR S.A., Sociedad Agrícola y Servicios Isla de Pascua, Polla Chilena de Beneficencia S.A., Zona Franca de Iquique S.A., Empresa Nacional del Carbón S.A., Carbonífera Victoria de Lebu S.A., Diario La Nación y la Empresa de Correos de Chile (ver en Anexo 2 el desglose por sector). • También se incluyeron datos complementarios provenientes de fuentes adicionales a la Contraloría General de la República, para lograr la mayor 8 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile desagregación posible sobre el destino de las inversiones. Para los sectores con mayores montos de inversión (Transporte, Salud, Vivienda, Agua Potable y Alcantarillado), se revisaron datos cuantitativos procedentes de los propios ministerios (MOP, MINVU y MINSAL) y servicios relacionados. Además, se apoyó el análisis de éstos a través de los proyectos registrados en el BIP-MIDEPLAN. Finalmente, se incorporaron antecedentes generales tanto de tipo cualitativo como cuantitativo, acerca de la inversión efectiva en cada sector, proporcionados por los ministerios, reparticiones y servicios más relevantes, así como otros generados de la información acumulada en la División de Inversiones de MIDEPLAN. Para los sectores de menor monto de inversión, además de las cifras de la Contraloría General de la República, el análisis se apoyó en los listados de proyectos registrados desde 1995 hasta 1998 en cada sector, en el BIP-MIDEPLAN. En términos generales, se distinguieron los subsectores establecidos en dicho banco de datos y se consideraron variables relevantes respecto de los proyectos registrados, tales como gasto efectivo de inversión, tipologías de destino de los proyectos, fuentes de financiamiento, instituciones responsables. Estos últimos antecedentes tienen la limitación de que el BIP no cubre la totalidad de la inversión pública, pero permite una buena aproximación a lo que ha estado ocurriendo en los diversos sectores, utilizando indicadores homogéneos y permitiendo por tanto útiles comparaciones. Las dimensiones de análisis de cada sector, fueron de modo uniforme las siguientes: • Monto e importancia relativa de las inversiones por subsector Para conocer globalmente en qué consiste la inversión materializada en cada sector y su estructura en términos cuantitativos, se presenta su monto total (por ejemplo, en el sector transporte) y su composición por subsectores (por ejemplo, en caminos y en vialidad urbana, al interior del sector transporte), agregando tanto los fondos del gobierno central como de los gobiernos regionales. • Destinos principales de las inversiones Para conocer en forma relativamente precisa el destino de las inversiones y su composición en términos cualitativos, se analizan los principales tipos de inversiones realizadas (por ejemplo, en vialidad urbana estructurante al interior del sector transporte urbano). • Distribución territorial de la inversión Para conocer la asignación que han tenido las inversiones de los diversos sectores a lo largo de todo el territorio, se desglosa los montos que se han asignado a las diversas categorías de inversión para cada región. Este análisis regional se incorpora con cierto detalle en los principales sectores de inversión (Transporte, Salud, Agua Potable y Alcantarillado, Vivienda y Educación). Cabe 9 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile destacar que por primera vez se dispone de una información descriptiva de estas características acerca de la inversión por regiones. • Fuentes de financiamiento Para conocer de dónde provienen los recursos de inversión materializados, se describen las principales instituciones financieras de las inversiones en cada sector. De acuerdo a las asignaciones presupuestarias, éstas pueden ser tanto sectoriales (ministerios y sus servicios) como regionales (gobiernos regionales, con fondos FNDR). En algunos sectores y subsectores (como vialidad urbana), confluye más de un ministerio en el financiamiento del gobierno central para las inversiones. • Principales instituciones responsables Para conocer quiénes ejecutan los proyectos de inversión, que a menudo no coinciden con las fuentes de financiamiento (por ejemplo, inversiones que son ejecutadas por los municipios), se describen las principales instituciones responsables de contratar, licitar y en general materializar los proyectos (responsables técnicos). La ejecución directa de los proyectos es, por regla general, efectuada a través de empresas privadas. • Políticas actuales Por último, para conocer cuál es la finalidad que guía la inversión en cada sector, se describen sintéticamente las orientaciones reales principales y las políticas públicas vigentes, específicamente durante el período analizado (1995 - 1998), sin incorporar políticas futuras aún no concretadas. 10 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile I. EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA En este capítulo se efectúa un análisis descriptivo de la evolución de la inversión pública, principalmente en la década de los años 90. En primer lugar, se describe la evolución de la inversión pública total y enseguida, de modo más acotado, la del gobierno central y los gobiernos regionales, que influye directamente en el desarrollo social y económico del país. La inversión pública total no financiera, que incluye al gobierno central y los gobiernos regionales, empresas públicas y municipalidades, alcanzó en 1998 poco más de $1,9 billones de pesos, monto equivalente a casi US$ 4.150 millones (en moneda del mismo año). Esta cantidad representa un 5,7% del Producto Interno Bruto (PIB) de ese año. Como referencia, la formación bruta de capital fijo total del país como porcentaje del PIB, alcanzó a un 25,5%, en el mismo año8. En comparación a la década de los 60, ha disminuido la participación porcentual de la inversión pública en la inversión total y ha pasado a representar una menor proporción del PIB9. La inversión privada ha pasado a ser predominante, adquiriendo un creciente dinamismo. En términos de la composición de la inversión pública, entre la segunda mitad de la década de los años 60 y el mismo período de los años 90, se ha reducido fuertemente la participación relativa de la inversión en los sectores de agricultura, industria y vivienda, mientras se ha incrementado notoriamente la importancia relativa de la inversión en minería (CODELCO principalmente) e infraestructura de transporte; han experimentado una disminución menor de su importancia relativa, las inversiones en electricidad y servicios básicos, así como en educación, mientras ha presentado un cierto incremento la participación de la inversión en salud. Adicionalmente, en comparación a los años 70 y 80, la inversión pública ha evolucionado de acuerdo a pautas diferentes durante la década de los 90. A lo largo de esta última década, como se analizará enseguida, ha aumentado la inversión pública, especialmente la inversión del gobierno central y los gobiernos regionales. Con estos recursos, se ha incrementado la inversión social y se ha expandido la inversión en infraestructura de transporte contando con una importante participación del sector privado, al mismo tiempo que se han descentralizado las decisiones de inversión. 8 Banco Central, Boletín Mensual, Nº853, Marzo 1999. La metodología de cálculo de la formación bruta de capital fijo (FBKF) impide en estricto rigor una comparación con la inversión pública, pues a diferencia de la primera, esta última incluye compras de terrenos y expropiaciones. 9 En cuanto a la inversión pública en los años 60, ver: ODEPLAN, La Inversión Pública en el Período 1961-1970, Santiago, 1971; ODEPLAN, Balances Económicos de Chile 1960-1970, Ed. Universitaria, Santiago, marzo 1973. 11 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Los cambios reseñados, representan un giro en la inversión pública respecto de períodos precedentes. El análisis de estos cambios, permite comprender con mayor plenitud el desempeño presente de la inversión del estado en cada uno de los sectores de actividad en los que participa actualmente. Por ello, resulta de especial interés, el análisis descriptivo de la evolución de la inversión pública que se presenta a continuación. 1.1 EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA TOTAL La inversión pública total está compuesta de la inversión que realizan tres tipos de agrupaciones institucionales participantes, el gobierno central y gobiernos regionales, las municipalidades y las empresas públicas, incluyendo CODELCO y el resto de las empresas. Durante la década de los noventa la inversión pública total (no financiera) ha ascendido a montos cercanos a los 12,6 billones de pesos, equivalentes a US$27.400 millones (dólares de 1998). Dicha inversión ha mostrado una tendencia real positiva a lo largo de la década presente, con una tasa de crecimiento anual promedio de 10,2%. A lo largo de la década, el mayor componente de la inversión pública total, en términos de recursos monetarios involucrados, ha sido la inversión real del gobierno central y de los gobiernos regionales (Gráfico 1.1), la cual constituye el objeto principal de este informe. La inversión real de dichas entidades abarcó el 56,9% de la inversión pública total acumulada durante el período de 1990 a 1998, lo que representa un porcentaje superior a la inversión de los municipios y empresas públicas. La inversión del gobierno central y los gobiernos regionales ha mantenido una tasa de crecimiento real positiva a través de cada uno de los años del período 1990 a 1998, con un promedio de crecimiento de 12,5% anual, acumulando un total superior a $7 billones, equivalentes a US$ 15.598 millones. Dicho monto incluye la inversión de todos los ministerios y sus reparticiones, además de la Presidencia de la República y otros organismos centrales del Estado (Congreso Nacional, Poder Judicial, Tribunal Constitucional, Tribunales Regionales Electorales, Tribunal Calificador de Elecciones y Contraloría). La inversión municipal ha sido relativamente pequeña dentro del total de inversión pública, representando solamente 7,4% de dicho total durante el período de análisis, con una variabilidad muy pequeña en este porcentaje de participación a lo largo de la década. Esta variable de inversión mostró un crecimiento real positivo para casi todo el período, exceptuando ligeras caídas en los años 1994 y 1997. Así, el crecimiento promedio anual para la inversión municipal en el período 90 - 98 fue de 10,2%. 12 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Con respecto a las inversiones de las empresas públicas, tanto de CODELCO como del resto, la inversión global para el período de análisis es también significativa, alcanzando $4,49 billones (alrededor de US$ 9.770 millones), representando el 35,6% del total de inversión pública durante el período de análisis. Cabe destacar que los montos de inversión de este tipo de empresas pueden tener altas fluctuaciones de un año a otro, puesto que estas inversiones responden en gran parte a metas de productividad y competitividad de dichas empresas, es decir, de acuerdo a criterios de mercado, los cuales son distintos de los que orientan a la inversión de las demás instituciones del Estado, donde priman los requerimientos asociados a necesidades de la comunidad y del desarrollo del país. En cuanto a CODELCO, las inversiones se incrementaron con la construcción y puesta en ejecución del proyecto minero Radomiro Tomic, principalmente entre 1996 y 1997. Por su parte, el resto de las empresas públicas experimentaron los mayores incrementos relativamente fuertes en su inversión hacia la segunda mitad de la década de los 90, en lo cual incidieron las inversiones en el Metro de Santiago y en las empresas sanitarias. En promedio, la inversión en CODELCO creció a una tasa del 8,6% anual y la del resto de las empresas públicas a un 12% anual. Gráfico 1.1 Inversión pública total (no financiera) Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total 1 .0 5 0 .0 0 0 8 5 0 .0 0 0 6 5 0 .0 0 0 4 5 0 .0 0 0 2 5 0 .0 0 0 5 0 .0 0 0 1990 1991 G o b .C t r a l.y R e g io n a le s 1992 1993 1994 M u n ic ip a lid a d e s 1995 E m p r . P ú b l. s in C O D E L C O Fuentes: Min. Hacienda, Dir. Presupuestos, Estadísticas de las Finanzas Públicas. Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. Nota: Series deflactadas por IPC. 13 1996 1997 1998 C O D E LC O MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN 1.2 Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN DEL GOBIERNO CENTRAL Y LOS GOBIERNOS REGIONALES La inversión del gobierno central y los gobiernos regionales es de especial relevancia para el desarrollo económico-social del país. Ella incluye inversiones en servicios sociales (salud, educación y otros), servicios básicos, infraestructura de transporte e infraestructura para el desarrollo productivo del país. A continuación se examina la trayectoria de dicha inversión durante los años 70 y 80, incluyendo los efectos de la crisis recesiva de esa última década. Enseguida, se revisa el incremento de la inversión en la década de los 90 y la forma como se distribuyó. La participación que había alcanzado la inversión del gobierno central en el gasto público total durante la segunda mitad de los años 70, se vió afectada por la recesión de los años 80. En la coyuntura recesiva de la primera mitad de la década de los ochenta, la crisis fiscal condujo al gobierno central a reducir su presupuesto de gastos, incluyendo el gasto de inversión. Dada la relativa flexibilidad de los gastos de capital en relación a los gastos corrientes, se puede observar (Gráfico 1.2) que se produjo un efecto contractivo en la participación de la inversión real del gobierno central dentro del total de gasto éste durante toda la década de los 80 con respecto de los últimos años de la década precedente. Gráfico 1.2 Gobierno Central: participación de la Inversión Real en el Gasto Total 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 Fuentes: DIPRES, Ministerio de Hacienda, Estadísticas de las Finanzas Públicas (varias publicaciones desde 1987). (1986 hacia atrás) 95 96 97 98 Ministerio de Hacienda Nota: Las cifras de inversión corresponden a la del GobiernoCentral, incluyendo inversión en funcionamiento y similares. Durante toda la década de los 80, la inversión del gobierno central, en términos reales, se mantuvo en volúmenes inferiores a los últimos años de la década de los 70 y no fue sino hasta 1991 que se logró sobrepasar dicho nivel (Gráfico 1.3). 14 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Gráfico 1.3 Gobierno Central: evolución de la Inversión Real Millones de pesos de 1998 1.100.000 1.000.000 900.000 800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 Fuentes: DIPRES, Ministerio de Hacienda, Estadísticas de las Finanzas Públicas (varias publicaciones desde 1987). Ministerio de Hacienda (1986 hacia atrás). Notas: Serie deflactada por IPC. Las cifras corresponden a inversión real bruta del Gobierno Central, incluyendo inversión en funcionamiento y similares. Por otra parte, durante los años 80 se llevaron a cabo reformas institucionales que permitieron culminar durante la década, la privatización del sector eléctrico y del de telecomunicaciones. Esto permitió, durante la década siguiente, incrementar sustancialmente el ritmo de las inversiones en estos sectores, a través de privados, y con ello generar una mayor oferta para satisfacer la creciente demanda. Con ello, además, se liberaron recursos para ser invertidos en otras tipologías de inversión pública. Paralelamente, en el período de los años 80 se estableció y consolidó un sistema de evaluación de proyectos destinado a asegurar una mayor racionalidad en el proceso de inversión pública. Hacia el año 1991, la inversión pública volvió a alcanzar una participación similar a la obtenida a finales de la década de los 70, en el gasto total del gobierno central (ver Gráfico 1.2). A partir de 1991, la expansión de la economía y las políticas públicas, permitieron un incremento sostenido en la inversión real, la cual creció hasta 1998 a una tasa promedio anual de 12,5%. Así, la inversión del gobierno central alcanza en la actualidad un monto dos y media veces superior al volumen del año 1990 (ver Gráfico 1.3). El incremento de la inversión pública del gobierno central en la década de los 90 se debe a dos factores. En primer lugar, al aumento de los ingresos fiscales en correspondencia con el crecimiento de la economía, en lo que incidió también la Reforma Tributaria de 1991. En segundo lugar, a que el uso de los mayores recursos presupuestarios enfatizó en la inversión más que en el gasto corriente. Así, en un contexto de crecimiento económico, la mayor disponibilidad de recursos públicos ha hecho posible cubrir demandas insatisfechas que se habían agudizado durante la década previa. Se ha incrementado la inversión para 15 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile enfrentar los déficits más agudos y alcanzar una base mínima, principalmente en el ámbito social y en infraestructura de transporte. Al mismo tiempo, para lograr un desarrollo más equilibrado del territorio, se ha impulsado una descentralización de las decisiones de inversión hacia las regiones. Por otro lado, las políticas públicas han estimulado la incorporación del capital privado a áreas en las que tradicionalmente sólo actuaba el estado, mientras en la economía en su conjunto se ha acelerado el ritmo de la inversión privada. Las inversiones brutas en capital fijo, incluyendo la variación anual de existencias, se incrementaron 2,5 veces entre 1990 y 1998, siendo su componente principal la inversión privada. La evolución experimentada por la inversión del gobierno central y los gobiernos regionales durante la década de los años 90, puede apreciarse con mayor detalle a continuación. 1.2.1 Inversión en servicios sociales y servicios básicos En el ámbito de los servicios sociales y servicios básicos, la inversión pública se ha orientado a enfrentar los déficits y a los proyectos de mayor impacto para la superación de la pobreza, siendo los sectores de salud, educación y vivienda los que han formado parte medular del esfuerzo realizado. Es así como la inversión realizada en los principales sectores sociales, ha experimentado un ascenso importante durante la década de los 90 en comparación a los niveles que se tenían al iniciarse ésta (Gráfico 1.4). Entre 1990 y 1998, la inversión en el sector de vivienda se multiplicó por dos, salud por 4 y educación por 5 veces. Gráfico 1.4 Evolución de la inversión de los sectores sociales de Vivienda, Salud y Educación Millones de pesos de 1998 VIVIENDA 300.000 SALUD 80.000 EDUCACIÓN 60.000 70.000 50.000 250.000 60.000 40.000 50.000 200.000 40.000 30.000 30.000 20.000 150.000 20.000 10.000 10.000 100.000 0 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 0 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de la Situación Presupuestaria. Dirección de Presupuestos. Ministerio de Hacienda. Nota: La Inversión incluye fondos sectoriales e ISAR de los ministerios respectivos, además de FNDR asignado a cada uno de los sectores. 16 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 1.2.2 Inversión en infraestructura de transporte La década de los 90 se inició con una demanda insatisfecha, que se había venido agudizando durante el período previo, en áreas fundamentales como infraestructura vial, puertos y aeropuertos. En la presente década se han realizado importantes reformas institucionales, que han provocado una expansión de la participación privada, tanto nacional como extranjera, en áreas de infraestructura. Es así como la inversión privada en áreas públicas se ha materializado, principalmente, en las concesiones de infraestructura vial interurbana. La inversión privada en infraestructura de transporte no portuario, ya en 1997 representó cerca de un 37% del total de inversión en este rubro, como se aprecia en el gráfico 1.5. Dicho gráfico presenta la evolución de la inversión en infraestructura, tanto de privados como del Ministerio de Obras Públicas (MOP), apreciándose que la inversión sumada de ambas fuentes, se ha multiplicado: luego de que en la década de los 80 el promedio permaneció levemente superior a US$ 200 millones anuales, en 1997 ha bordeado US$ 1.360 millones, es decir, se ha multiplicado en más de seis veces el volumen previo. En todo caso, la inversión pública en infraestructura de transporte ha continuado representando un monto significativo, alrededor de la mitad de la inversión del gobierno central, pero focalizada actualmente en los proyectos en los cuales no habría interés privado por invertir en ellos. Además, el proceso de concesiones ha permitido liberar recursos para cubrir necesidades de infraestructura que, debido a escasez de recursos, antes no eran prioritarias. Gráfico 1.5 Inversión MOP y privada en infraestructura de transporte (no portuaria) Millones de US$ de 1995 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 Prom. 80-84 Prom. 85-89 90 91 MOP 92 93 Privada 94 95 96 97 Total Fuente: CEPAL, Chile: Las reformas estructurales y la inversión privada en áreas de infraestructura, 1997. Nota: La inversión MOP corresponde a inversión efectiva según los estados de gestión financiera de dicho Ministerio, de acuerdo a datos de su División de Planeamiento. La inversión privada corresponde a gasto efectivo de inversión, de acuerdo a datos de la Cámara Chilena de la Construcción. En ambos casos, las cifras del 2º semestre de 1997 constituyen una estimación del respectivo organismo. Las cifras excluyen la inversión de las empresas públicas de puertos y sanitarias, así como la inversión privada en puertos. 17 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 1.2.3. Inversión regional Un tercer componente medular de la política de inversiones del gobierno central durante la década de los 90, ha sido la transferencia de decisiones de inversión a las regiones, a través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y de otros instrumentos. El FNDR tuvo un objetivo inicial de contribuir a una compensación territorial, cuando aún no existían los gobiernos regionales. Actualmente, es el gobierno regional el que decide cómo se gastan los recursos del FNDR puestos a su disposición. El FNDR ha sido una importante fuente de recursos de inversión disponibles en los gobierno regionales y ha crecido marcadamente durante la década de los años 90 (gráfico 1.6). De este modo, el FNDR ha aumentando su participación en la inversión total, creciendo más que la inversión sectorial. Además, parte de los recursos de decisión regional se han materializado a través de dos mecanismos puestos en marcha durante esta década. En primer lugar, la ISAR (Inversión Sectorial de Asignación Regional), definida según las normas presupuestarias como aquella inversión de responsabilidad de un ministerio o sus servicios, que se materializa en una región específica. Corresponde al gobierno regional resolver la distribución de la inversión ISAR entre proyectos específicos que cumplen los criterios de elegibilidad establecidos; ha sido complementada por la Inversión Regional de Asignación Local (IRAL), en la cual los municipios desempeñan un rol relevante. En segundo lugar, se han acordado Convenios de Programación, definidos como acuerdos formales entre gobiernos regionales y ministerios, en que se establecen las acciones relacionadas con los proyectos de inversión que se concuerda realizar, dentro de un plazo determinado ya sea anual o plurianual. De este modo, la inversión de decisión regional, sumando el FNDR más la Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR) y los Convenios de Programación, representó en 1998 cerca de 5 veces el monto que había alcanzado en 1990 la inversión regionalizada (del FNDR), entendiendo que en la actualidad se trata de conceptos distintos a los de aquella época, en términos de facultades de decisión regional. Acorde con la definición gubernamental de transferir a las regiones parte importante de las decisiones de inversión, se ha incrementado la participación de la inversión de decisión regional en el total de la inversión del gobierno central, la que ha alcanzado a $292.212 millones en 1998. Al mismo tiempo, más del 80% de los proyectos de inversión pública están actualmente siendo evaluados técnicamente en las propias regiones. 18 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Gráfico 1.6 Evolución de la Inversión de Decisión Regional Millones de pesos de 1998 3 0 0 .000 2 5 0 .000 2 0 0 .000 R e s t o I.D .R . 1 5 0 .000 1 0 0 .000 F .N .D .R . 5 0 .0 0 0 0 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 Fuentes: Datos FNDR - 1986: Intendencias regionales, Balances Presupuestarios FNDR. 1987 a 1990: Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE). 1991 a 1998: MIDEPLAN, Serie Regionalizada de la Inversión Pública Efectiva. Datos IDR - 1986 a 1990: Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE); 1991 - 1998: MIDEPLAN, Serie Regionalizada de la Inversión Pública Efectiva. Notas: Resto I.D.R. incluye ISAR, IRAL, y Convenios de Programación. Series deflactadas por IPC. 19 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile II. ESTRUCTURA DE LA INVERSIÓN PÚBLICA Después de revisar la evolución de la inversión del gobierno central y gobiernos regionales en la última década, resulta importante conocer cuál es su estructura actual. El propósito de este capítulo es mostrar la composición de dicha inversión, así como de las empresas públicas de servicios y transporte, según sus sectores de destino, durante los años recientes y en particular, desde 1995 hasta 1998. El análisis descriptivo de este capítulo se concentra en la inversión del gobierno central y los gobiernos regionales que alcanza al 57,3% de la inversión pública entre 1995 y 1998, así como en las empresas públicas de servicios y transportes que abarcan 11,5%, sumando ambas 68,8% (Gráfico 2.1). Las demás fuentes de inversión no serán incluidas en este capítulo. Como se ha señalado, ello obedece por un lado, a que las inversiones de las empresas públicas productoras de bienes (CODELCO, ENAP y ENAMI) se orientan hacia metas de productividad y competitividad distintas a las inversiones que constituyen el objeto de este informe. Por otra parte, como también se ha indicado, las inversiones de las municipalidades con fondos propios, no son clasificables por sectores como es el objetivo de este capítulo, debido a limitaciones de la información disponible. Las empresas productoras de bienes, representan el 23,8% de la inversión pública total y las de municipalidades con fondos propios alcanzan al 7,3%. Este último porcentaje es relativamente menor, pero los municipios cuentan también con inversiones financiadas con fondos regionales. Gráfico 2.1 Inversión pública total (no financiera), acumulado 1995 - 1998 Porcentajes del total M unicipalidades 7 ,3% C O D E LC O 1 8 ,2 % G o bierno C entral y ENAP 4 ,4 % ENAM I 1,2% G o bierno s R e gio n a l e s 5 7 ,3 % Resto Empresas P úblicas 1 1 ,5 % Fuentes: Contraloría General de la República y Dirección de Presupuestos del Min. Hacienda. ENAP y ENAMI: información proporcionada por cada empresa. 20 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile En este capítulo se presenta, en primer lugar, un análisis relativamente agregado de la inversión por sectores, incluyendo su distribución territorial en las diversas regiones del país. Enseguida, se analiza con mayor detalle cada uno de los 15 sectores en los cuales se ha clasificado el destino de la inversión, considerando los siguientes aspectos: los montos e importancia relativa de las inversiones por subsector, los destinos principales de las inversiones, la distribución territorial de la inversión, las fuentes de financiamiento, las principales instituciones responsables y las políticas actuales. Finalmente, se elabora una síntesis de la información desagregada previamente presentada. Para analizar la composición de la inversión por sectores, se utiliza la metodología expuesta inicialmente10. 2.1 COMPOSICIÓN DE LA INVERSIÓN POR SECTORES Considerando el conjunto de la inversión del gobierno central y de los gobiernos regionales, así como de las empresas públicas de servicios y transporte, de acuerdo a las cifras registradas, los principales sectores de inversión, corresponden a Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, Agua Potable y Alcantarillado, y Salud, abarcando a un 80,8% del total (Gráfico 2.2). El sector de infraestructura de transporte, principalmente (como se observará más adelante) vialidad interurbana y urbana, concentra parte importante de la inversión total. Gráfico 2.2 Inversión en principales sectores, acumulado 1995 - 1998 Porcentaje del total de inversión pública y millones de pesos de 1998 S a lu d 5 ,1 % A g u a P o t a b le y 9 ,8 % A lc a n t a rilla d o V iv ie n d a y D e s a rro llo 2 0 ,6 % Urbano 4 5 ,4 % T ra n s p o rte 0 5 0 0 .0 0 0 1 .0 0 0 .0 0 0 1 .5 0 0 .0 0 0 2 .0 0 0 .0 0 0 2 .5 0 0 .0 0 0 Fuentes: Contraloría General de la República (inversión sectorial); reparticiones y servicios reclasificados por sectores. BIP-MIDEPLAN (FNDR). Dirección de Presupuestos (empresas públicas). Nota: Incluye inversión sectorial, FNDR y empresas públicas no productoras de bienes. 10 Ver capítulo Metodología. 21 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Aunque con montos menores, también se encuentran entre los principales sectores de inversión, considerando la importancia de los montos invertidos, Defensa y Seguridad Ciudadana, Educación y Cultura, y Silvoagropecuario (Gráfico 2.3). Les sigue en términos de volumen de inversión, un segundo grupo de sectores, compuesto por Justicia, Industria y Turismo, Energía e Inversión Social. Cabe considerar que los montos relativos de las inversiones, pueden ser independientes de la magnitud de su impacto, es decir, inversiones en sectores y proyectos de montos relativamente menores pueden alcanzar un alto impacto. Por otro lado, la inversión en medio ambiente es sustancialmente mayor al porcentaje consignado en el Gráfico 2.3, si se considera un conjunto de inversiones públicas en este ámbito que serán analizadas más adelante. Gráfico 2.3 Inversión en sectores de menor monto, acumulado 1995 - 1998 Porcentaje del total de inversión pública y millones de pesos de 1998 0 ,1 % P esca M e d io 0 ,2 % A m b ie n t e E d ific a c ió n p ú b lic a 0 ,3 % R e c u rs o s H í d ric o s y 0 ,3 % D e f e n s a s F lu v ia le s 0 ,3 % M in e r í a D e p o rte y 0 ,4 % R e c re a c ió n 0 ,4 % C o m u n ic a c io n e s 0 ,9 % In v e r s ió n S o c ia l 1 ,0 % Energía In d u s t ria , C o m e r c io , 1 ,2 % F in a n z a s y T uris m o 2 ,2 % J u s t ic ia 3 ,2 % S ilv o a g ro p e c u a rio D e f e n s a y S e g u rid a d 3 ,3 % C iu d a d a n a 3 ,4 % E d u c a c ió n y C u lt u r a 0 5 0 .0 0 0 1 0 0 .0 0 0 1 5 0 .0 0 0 2 0 0 .0 0 0 Fuentes: Contraloría General de la República (inversión sectorial); reparticiones y servicios reclasificados por sectores. BIP-MIDEPLAN (FNDR). Dirección de Presupuestos (empresas públicas). Notas: Incluye inversión sectorial, FNDR y empresas públicas no productoras de bienes. 22 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Entre los sectores que han acumulado un mayor ritmo (tasas) de crecimiento promedio de la inversión total durante los años analizados, se encuentran Comunicaciones, Educación y Medio Ambiente (Cuadro 2.1). Cuadro 2.1 Inversión pública por sectores Inversión gobierno central, gobiernos regionales y empresas del Estado Total anual, acumulado y participación porcentual SECTOR 1. Transporte 2. Vivienda y Desarrollo Urbano 3. Salud 4. Agua Potable y Alcantarillado 5. Educación y Cultura 6. Silvoagropecuario 7. Justicia 8. Pesca 9. Defensa y Seguridad Ciudadana 10. Deporte y Recreación 11. Industria, Com., Finanzas y Turismo 12. Energía 13. Minería 14. Comunicaciones 15. Multisectorial 15.1. Medio Ambiente 15.2. Inversión Social 15.3. Edificación pública 15.4. Recursos Hídricos y Def. Fluviales 15.5. Otros Multisectorial Resto Total Millones de pesos de 1998 Totales por año 1995 1996 1997 435.350 583.924 566.966 247.075 256.067 245.040 62.329 65.595 60.896 101.566 103.691 124.402 24.390 43.985 36.392 28.416 32.474 41.698 20.871 18.766 37.442 1.712 1.349 2.221 35.080 35.343 39.722 2.818 4.486 4.823 8.577 13.063 18.087 11.007 9.142 13.952 4.092 4.425 3.538 1.256 2.434 7.410 1998 597.993 242.856 56.080 143.460 57.730 51.720 26.984 1.893 47.816 4.071 18.385 13.181 2.705 10.154 Total 1995-98 Monto % 2.184.234 45,4 991.038 20,6 244.901 5,1 473.119 9,8 162.497 3,4 154.308 3,2 104.062 2,2 7.175 0,1 157.960 3,3 16.197 0,4 58.113 1,2 47.282 1,0 14.761 0,3 21.253 0,4 1.533 10.131 3.068 2.476 2.200 28.908 1.407 10.882 3.443 3.286 4.252 13.707 2.555 10.800 3.407 3.627 4.576 14.989 3.199 9.656 3.168 3.375 5.619 20.067 8.693 41.469 13.087 12.764 16.646 77.670 0,2 0,9 0,3 0,3 0,4 1,6 1.032.852 1.211.720 1.242.545 1.320.112 4.807.230 100 Fuentes: Contraloría General de la República (Sectorial); reparticiones y servicios reclasificados por sectores. BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR); Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos (fondos empresas). Notas: Se incluye exclusivamente la inversión real del gobierno central y los gobiernos regionales, más la inversión de las empresas del estado. Se excluye la inversión de empresas productivas (CODELCO, ENAMI Y ENAP) y de las municipalidades con recursos propios. La inversión del gobierno central y los gobiernos regionales corresponde a inversión efectiva (montos pagados), incluyendo gastos de inversión para funcionamiento y similares. La categoría "resto" del FNDR corresponde a la diferencia entre el monto total registrado por Contraloría y por BIP-MIDEPLAN. Se incluye en las columnas Sectorial, la Inversión Regional de Asignación Local (IRAL), del Ministerio del Interior y del Ministerio de Planificación. A partir de la información presentada en el cuadro 2.2 es posible verificar que del volumen total de la inversión pública por sectores, acumulada entre los años 1995 y 1998, el 74 % proviene de fuentes sectoriales, el 10% se materializa con recursos FNDR y el 16% restante proviene de empresas públicas. 23 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Cuadro 2.2 Inversión pública por sectores: Inversión del gobierno central, gobiernos regionales y empresas del Estado Millones de pesos de 1998 1995 SECTOR Sectorial 1. Transporte 348.290 2. Vivienda y Desarrollo Urbano 246.110 3. Salud 52.831 4. Agua Potable y Alcantarillado 9.251 5. Educación y Cultura 2.746 6. Silvoagropecuario 26.230 7. Justicia 20.224 8. Pesca 1.321 9. Defensa y Seguridad Ciudadana 33.771 10. Deporte y Recreación 2.800 11. Industria, Comercio, Finanzas y Turismo 7.488 12. Energía 1.480 13. Minería 1.579 14. Comunicaciones 512 15. Multisectorial 15.1. Medio Ambiente 1.317 15.2. Inversión Social 9.812 15.3. Edificación pública 2.801 15.4. Recursos Hídricos y Defensas Fluviales 2.092 15.5. Otros Multisectorial 507 Resto 13.840 Total 785.001 SECTOR Sectorial 1. Transporte 475.155 2. Vivienda y Desarrollo Urbano 244.173 3. Salud 52.172 4. Agua Potable y Alcantarillado 14.485 5. Educación y Cultura 3.979 6. Silvoagropecuario 38.379 7. Justicia 35.358 8. Pesca 1.356 9. Defensa y Seguridad Ciudadana 36.956 10. Deporte y Recreación 4.008 11. Industria, Comercio, Finanzas y Turismo 11.202 12. Energía 1.735 13. Minería 2.832 14. Comunicaciones 832 15. Multisectorial 15.1. Medio Ambiente 2.137 15.2. Inversión Social 10.415 15.3. Edificación pública 2.877 15.4. Recursos Hídricos y Defensas Fluviales 2.687 15.5. Otros Multisectorial 1.156 Resto 11.449 Total 953.344 1996 FNDR Empresas Sectorial 16.032 71.028 430.841 965 254.385 9.498 54.265 7.888 84.427 11.134 21.643 3.144 1.347 839 30.114 647 17.404 392 952 1.308 31.446 18 4.430 277 813 10.742 9.526 1.819 393 2.119 1.779 110 634 998 216 319 266 384 1.693 15.067 87.992 159.859 1.303 10.068 2.306 2.567 652 11.638 881.985 FNDR Empresas 25.482 127.602 1.682 11.330 12.062 80.495 40.842 2.191 169 1.362 397 3.897 55 508 1.813 7.323 331 2.316 57 1.379 104 814 1.137 719 3.738 2.069 115.961 213.774 1997 1998 FNDR Empresas Sectorial 25.802 66.009 465.497 867 240.925 8.724 44.804 10.824 99.094 20.939 32.412 3.462 3.033 286 46.413 2.084 25.438 865 1.275 2.765 44.321 815 2.423 575 6.310 12.332 12.217 1.105 414 292 2.349 94 6.484 1.075 FNDR Empresas 33.927 98.569 1.932 11.276 6.570 115.951 54.268 4.636 671 1.546 618 3.496 1.648 845 5.209 12.076 356 0 278 8.801 418 386 531 940 3.619 3.540 110.727 178.474 1.286 8.773 3.110 2.565 927 14.245 943.262 1.913 883 58 810 4.750 5.745 147.649 229.201 Fuentes: Contraloría General de la República (inversión sectorial); reparticiones y servicios reclasificados por sectores. BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR). Dirección de Presupuestos Min. Hacienda y Empresas Sanitarias (empresas públicas). Notas: Se incluye exclusivamente la inversión real del gobierno central y los gobiernos regionales y la inversión de empresas públicas de servicios, sanitarias y de transportes. Se excluye la inversión de CODELCO, ENAP y ENAMI y de municipalidades con recursos propios. La inversión del gobierno central y los gobiernos regionales corresponde a inversión efectiva (montos pagados), incluyendo gastos de inversión para funcionamiento y similares. Se incluye en las columnas Sectorial, la inversión IRAL del Min. Interior y MIDEPLAN. La categoría "resto" del FNDR corresponde a la diferencia entre el monto total registrado por Contraloría y por BIP-MIDEPLAN. 24 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 2.2 DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE LA INVERSIÓN POR SECTORES Para visualizar de modo más completo la inversión pública en los diversos sectores, resulta de interés conocer la distribución territorial de la inversión a lo largo de las trece regiones que componen el país, durante los años recientes. Ello se aprecia a continuación, en primer lugar, en la distribución territorial de la inversión total y en segundo lugar, según sectores de actividad. En cuanto a la distribución de la inversión total en los últimos cuatro años, el 25,4% se ha concentrado en la Región Metropolitana, lo que constituye un indicador del grado de descentralización de la inversión pública en el país (Gráfico 2.4). Le siguen en importancia las regiones V y VIII, con participaciones del 10,5% y 10,6% respectivamente. Gráfico 2.4 Inversión por regiones, acumulado 1995 - 1998 Porcentajes del total 30% 2 5 ,4 % 25% 20% 15% 1 0 ,5 % 1 0 ,6 % 10% 4 ,2 % 3 ,0 % III 3 ,7 % II 5 ,9 % 5% 5 ,8 % 8 ,3 % 7 ,4 % 6 ,3 % 2 ,8 % 2 ,9 % 3 ,2 % No Reg. XII XI X IX VIII VII VI R.M V IV I 0% Fuente: MIDEPLAN, Serie Regionalizada de la Inversión Pública Efectiva. Nota: Las cifras excluyen la inversión municipal incluida en el documento citado La distribución territorial de la inversión según los sectores en que ésta participa, puede apreciarse a través de la regionalización de la inversión en los sectores o subsectores principales, entendiendo por éstos los que han representado elevados montos invertidos, los cuales en conjunto abarcan a gran parte del total invertido: los subsectores de Transporte Caminero y de Vialidad Urbana pertenecientes al sector Transporte, la inversión Habitacional del sector Vivienda, los sectores de Salud, Agua Potable y Alcantarillado, Educación y Cultura y Silvoagropecuario 11. Entre los sectores o subsectores con mayor volumen de inversión entre 1995 y 1998, los que presentan una menor concentración en la Región Metropolitana Se carece de información suficiente para una adecuada cuantificación de la inversión por regiones en el resto de los sectores. 11 25 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile corresponden a Silvoagropecuario y Transporte caminero, mientras que la mayor concentración territorial se observa en Salud, Vivienda (Habitacional) y Vialidad urbana (Cuadro 2.3). Esta distribución territorial por sectores explica en gran medida la composición regional de la inversión total revisada en el párrafo anterior, pues las inversiones en sectores a los que se dirigen fuertes volumenes de recursos, como el de transporte caminero, han sido marcadamente desconcentradas. Cuadro 2.3 Destinos de la inversión en sectores o subsectores principales, por regiones, acumulado 1995 - 1998 Porcentaje del total y mill. pesos de 1998 % de participación por Región Subsector I II III IV V VI VII Transporte Caminero 2,7 5,2 3,5 5,8 6,2 8,0 9,2 VIII IX Vialidad Urbana 2,4 4,8 2,1 4,8 17,0 6,5 4,2 11,8 5,2 Vivienda (Habitacional) 3,0 3,1 1,6 6,0 9,5 6,5 7,3 11,3 6,9 Salud 4,3 1,9 1,5 4,2 5,4 2,7 2,9 7,8 Agua Potable y Alcantarillado 8,4 5,2 4,5 5,9 20,1 5,9 5,7 7,6 Educación y Cultura 6,1 8,0 5,4 6,9 8,3 7,6 Silvoagropecuario 2,0 0,6 6,6 27,3 3,1 1,8 X Total País XI XII R.M. N.r. 3,9 4,0 4,5 2,3 4,1 30,1 0,1 100 446.993 6,8 1,1 1,8 34,2 0,8 100 721.416 2,3 7,1 1,5 1,3 40,9 16,2 100 251.668 4,9 5,1 1,6 2,4 21,5 1,1 100 473.119 7,6 10,1 5,5 11,9 4,1 1,8 16,5 0,1 100 154.298 6,5 26,8 3,6 1,8 1,9 5,0 12,0 100 135.763 9,6 13,1 14,1 1,1 5,5 % Monto 9,2 100 1.066.775 Fuentes: MOP (sectorial Transporte Caminero y Vialidad Urbana); MINVU (sectorial Vialidad Urbana y Vivienda); MINSAL (sectorial Salud); Empresas Sanitarias y MOP (sectorial Agua Potable y Alcantarillado); BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (Educación y Cultura, Silvoagropecuario y FNDR). Notas: BIP incluye el 95% y 88% de la inversión total de los sectores de Educación y Cultura y Silvoagropecuario, respectivamente. Inversión en Salud corresponde a gasto devengado, por tanto difiere ligeramente del monto expresado en el cuadro 2.1. Incluye inversión sectorial, FNDR y empresas públicas sanitarias. Debido a las fuentes de datos disponibles para los sectores de Salud, Educación y Silvoagropecuario, no es posible sumar la participación de cada región en el conjunto de los principales sectores o subsectores. N.r.: No regionalizado. El sector de mayor relevancia en términos de los montos que involucra, es el subsector de transporte caminero, que muestra una distribución territorial con niveles de concentración de la inversión comparativamente bajos en relación al resto. La inversión materializada en infraestructura de transporte caminero supera el 10% en sólo dos regiones, la IX Región y la X Región. En contraste, en el subsector de vialidad urbana alrededor del 60% de la inversión se ha materializado en las regiones Metropolitana, V y VIII, entre las cuales la primera abarca el 30,1% del total. En estas tres regiones se ubican los centros poblacionales más grandes del país y por tanto, los de mayor flujo vehicular. Una situación parecida a la anterior es la que se manifiesta en el subsector vivienda (habitacional), en el que se observa una concentración de la inversión principalmente en las regiones Metropolitana, VIII y V, que en conjunto alcanzan al 55% del total, destacándose la Región Metropolitana con un 34,2%. En salud, la Región Metropolitana registra el 40,9% de la inversión, proporción que se asemeja a la distribución poblacional del país. El resto de los recursos muestran una leve concentración en la VIII y X Región. Es importante indicar que la información no regionalizada alcanza a 16,2% del total del sector, de manera que 26 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile el análisis del sector conlleva algunas limitaciones que no se dan en los otros sectores. En agua potable y alcantarillado, las regiones Metropolitana y la V concentran el 41,6% de la inversión. Más adelante se verá que la gran inversión en la V Región se asocia principalmente a un megaproyecto de colectores de aguas. La inversión en educación presenta una distribución territorial con un menor grado de concentración que otros sectores o subsectores. La inversión materializada en educación supera el 10% en sólo tres regiones, la VIII Región, la X Región y la Región Metropolitana. Más de la mitad de la inversión en el sector silvoagropecuario se ha concentrado en dos regiones, la IV Región y la VIII Región, con 27,3% y 26,8% del total, respectivamente. Como se verá más adelante, ello se asocia principalmente a la realización de obras de riego en dichas regiones. La distribución territorial de la inversión, será revisada con mayor detalle en el análisis de cada uno de los sectores a los que se dirige la inversión pública, lo que se presenta en las páginas siguientes. 27 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 2.3 INVERSIÓN POR SECTORES 2.3.1 SECTOR TRANSPORTE Comprende toda aquella asignación de recursos tendiente a mejorar el desplazamiento por vías de transporte terrestre, aéreo, ferroviario, marítimo, fluvial y lacustre, así como el desplazamiento peatonal. Monto e importancia relativa de las inversiones por subsector La inversión pública en este sector se ha concentrado principalmente en los subsectores de transporte caminero y de vialidad urbana (transporte urbano y vialidad peatonal). En comparación, han alcanzado un monto relativamente menor las inversiones de empresas públicas y el resto de las inversiones del MOP en transporte aéreo, ferroviario, marítimo, fluvial y lacustre. Cuadro 2.4 Inversión pública en transporte Transporte caminero Vialidad urbana Empresas públicas Resto TOTAL Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Año 1995 1996 1997 1998 210.105 271.841 293.666 291.163 100.248 119.379 109.522 117.845 71.028 127.602 66.009 98.569 53.969 65.102 97.769 90.416 435.350 583.924 566.966 597.993 TOTAL 95-98 Monto % 1.066.775 48,8 446.993 20,5 363.208 16,6 307.258 14,1 2.184.234 100 Fuentes: Dirección de Vialidad, Ministerio de Obras Públicas. División de Desarrollo Urbano, MINVU. Dirección de Presupuestos, M. Hacienda BIP-MIDEPLAN, Julio 1999: para gobiernos regionales (FNDR). Nota: El Resto incluye principalmente Obras Portuarias, Aeronáutica, Aeropuertos y Concesiones. La inversión en infraestructura vial, que incluye transporte caminero y vialidad urbana, alcanzó conjuntamente un total acumulado de $1,513 billones entre 1995 y 1998 (Cuadro 2.4). La mayor parte de esta inversión se ha dirigido a transporte caminero, es decir, a la red vial que conecta las ciudades y otros centros poblados o zonas del país. En contraste, las inversiones en vialidad urbana representan menos de la tercera parte del total vial. Esta proporción sería algo mayor si se considera la inversión en el metro de Santiago, principalmente la Línea 5, por $290.229 millones en el mismo período (ver Anexo 2). Con inversiones de montos comparativamente menores (14,1% del total del sector), se encuentran los subsectores de transporte aéreo, transporte marítimo, transporte ferroviario y Administración de Concesiones del MOP (ver Resto en cuadro 2.4). Cabe destacar dentro de ese grupo, las inversiones que realiza la Administración del Sistema de Concesiones del MOP, la cual fue responsable de la inversión de alrededor del 6% de la inversión total del sector durante el período de análisis. 28 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Esta dependencia demandó recursos de inversión para expropiaciones, inspección fiscal, pago de IVA, subsidios y estudios. La primera de estas variables, las expropiaciones, implica la compra de terrenos por parte del Estado para hacer factible la ejecución de las obras por parte del sector privado. También se incluye en este ítem el pago que hacen los privados de esos terrenos que luego deben comprar al Estado. La segunda variable corresponde a la inversión en inspección fiscal que debe hacer el MOP para asegurarse el pleno cumplimiento del concesionario de las condiciones pactadas en los contratos. La tercer variable, pago de I.V.A., consiste en la devolución de este tributo que debe hacer el Estado a las empresas concesionarias de las obras. Por su parte, los subsidios corresponden al pago estatal que se realiza cuando el proyecto no alcanza el nivel mínimo de beneficios garantizados en el contrato. Finalmente, los estudios se refieren principalmente a la formulación de perfiles de nuevos proyectos de concesión de obras públicas en las diversas regiones del país. Por último, en los cuatro últimos años también se materializaron inversiones de empresas públicas en el sector transporte, con un 16,6% del sector (Cuadro 2.4) incluyendo Metro, Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI), Ferrocarriles del Estado (EFE), Transporte Marítimo Chiloé Aysén y la Empresa de Abastecimiento de Zonas Aisladas (ver Anexo 2). Complementando la inversión pública en el sector transporte, se han agregado importantes montos invertidos por el sector privado a través del mecanismo de concesiones 12. Con respecto de la inversión total en infraestructura vial, ésta se ha subdividido en tres categorías, transporte caminero, vías urbanas estructurantes y “resto de vías urbanas” (Cuadro 2.5). Cuadro 2.5 Inversión pública en infraestructura vial según clases de vías, acumulado 1995 - 1998 Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Transporte Vías urbanas Resto vías Caminero estructurantes urbanas Fuente de financiamiento Monto % Monto % Ministerio de Obras Públicas 944.151 88,5 107.248 56,6 ISAR (MOP y MINVU) 71.580 6,7 33.230 12,9 104.811 6,9 79.003 41,7 178.337 69,2 257.340 17,0 SERVIU (MINVU) Gobiernos regionales (FNDR) Total % del total de infraest. vial Monto % TOTAL infraestr. vial Monto % 1.051.398 69,5 51.044 4,8 3.215 1,7 45.960 17,8 100.219 6,6 1.066.775 100 189.465 100 257.528 100 1.513.768 100 70,5 12,5 17,0 100 Fuentes: Ministerio de Obras Públicas: Dirección de Vialidad MOP. ISAR: Dirección de Vialidad MOP (Transp. Caminero) y División de Desarrollo Urbano MINVU (Resto vías urbanas). SERVIU (MINVU): División de Desarrollo Urbano, MINVU; los datos corresponden a los programas de vialidad urbana y pavimentación (mantención, emergencia, vialidad intermedia, pavimentos participativos y gestión de tránsito), denominados en el cuadro “Vías urbanas estructurantes” y “resto vías urbanas” respectivamente. Gobiernos regionales (FNDR) : BIP-MIDEPLAN, Julio 1999; vías urbanas estructurantes: identificación a partir de descriptores de fichas EBI de proyectos seleccionados. Nota: No se incluyen aportes privados ni empresas públicas. 12 Más detalles respecto de este tema se describen en la sección 1.2.2. del Capítulo I. 29 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Como se mencionó anteriormente, cabe destacar la importancia en cuanto a montos, del transporte caminero, representando el 70,5% del total en obras viales (Cuadro 2.5). Por su parte, la inversión en vías urbanas estructurantes, compuestas por las principales vías urbanas, ha alcanzado un monto relativamente importante, un 12,5% del total vial, aunque algo inferior al resto de las vías urbanas. En infraestructura vial no sólo se incorpora inversión del MOP sino que también del Ministerio de Vivienda y Urbanismo a través de la inversión que éste realiza en vías urbanas estructurantes y en el “resto de vías urbanas” (Cuadro 2.5). Finalmente, también forman parte de la inversión en infraestructura vial los fondos que se aportan a través del FNDR, los cuales representan el 6,6% del total de este tipo de inversión. Destinos principales de las inversiones Transporte caminero El subsector transporte caminero, incluye los caminos e infraestructuras complementarias, de carácter nacional, regional y comunal, que unen ciudades, pueblos, localidades rurales o que permiten el acceso a zonas productivas, turísticas, países vecinos, etc. Los destinos de la inversión en transporte caminero pueden apreciarse clasificando los proyectos en las diversas clases de caminos (Cuadro 2.6). Cuadro 2.6 Transporte caminero: destinos de proyectos de inversión, según clases de caminos, 1998 Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Clases de caminos Monto Caminos nacionales % 116.563 40,0 Caminos regionales principales 36.120 12,4 Caminos regionales secundarios 36.230 12,4 Caminos comunales 84.959 29,2 Obras fluviales de la red vial 10.200 3,5 No clasificables 7.092 2,4 Total proyectos 291.163 100 Fuentes: Ministerio de Obras Públicas: Dirección de Vialidad MOP; Gobiernos regionales (FNDR) : BIP-MIDEPLAN, Julio 1999. Notas: Reclasificación de MIDEPLAN considerando descriptores del BIP. Se excluye inversión de empresas. 30 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Tomando 1998 como año de referencia, dicha clasificación establece las siguientes distinciones: a) Son caminos nacionales el camino longitudinal, los que unen el longitudinal con las capitales regionales, con puertos y/o aduanas marítimas mayores, y con aeropuertos internacionales. b) Son caminos regionales principales aquellos no clasificados como nacionales, que unen un camino nacional con una capital provincial o con tres capitales comunales y aquellos que unen capitales provinciales con dos capitales comunales o con la frontera pasando por una capital comunal. c) Son caminos regionales secundarios aquellos no clasificados como nacionales ni regionales principales, que son el acceso principal a las capitales comunales y a zonas pobladas de más de 1.500 habitantes. d) Son caminos comunales todos los caminos no clasificados como nacionales o regionales. Como se observa en el Cuadro 2.6, los mayores montos de inversión, se concentran en los caminos nacionales, 40% del total. Les siguen en importancia de volúmenes invertidos, los caminos comunales con 29,2% y los regionales con 24,8%. El estándar de los caminos nacionales es normalmente superior al resto, frecuentemente asfalto u hormigón, por lo cual el costo por kilómetro es mayor. En general, en la red básica, integrada por caminos nacionales y regionales con un relativamente elevado flujo vehicular, los costos por kilómetro de las obras son mayores que en los caminos comunales. Una excepción de esto son las sendas de penetración (incorporadas en la clasificación como caminos comunales), que corresponden a caminos que incorporan zonas con problemas de accesibilidad; frecuentemente, estas sendas implican la apertura de caminos nuevos y debido a sus características presentan altos costos por kilómetro. En términos de longitud (kilometraje), entre 1995 y 1998 la mayor inversión fue materializada en la red de caminos comunales. Cabe resaltar que este tipo de caminos tienen una mayor longitud total en comparación a los demás tipos de caminos13. Por otro lado, la mayor parte de la inversión en transporte caminero se orienta a mantener el patrimonio constituido por los 80 mil kilómetros de caminos existentes en el país. Los pavimentos nuevos terminados en los años recientes a través de inversiones públicas, han abarcado unos 400 kilómetros anuales, en promedio. De este modo, el destino de las inversiones en caminos puede apreciarse de acuerdo al tipo de obras que se llevan a cabo (Cuadro 2.7). De acuerdo a datos del MOP, los caminos comunales abarcan un 71% del total de la red vial nacional. 13 31 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Cuadro 2.7 Transporte caminero y urbano: destinos de los proyectos de inversión según tipos de proyectos, 1998 Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Transporte caminero Vialidad urbana Tipos de proyectos Monto Vías existentes % Monto % 257.693 88,5 47.301 40,9 Conservación y reparación 116.466 40,0 11.488 9,9 Reposición 37.050 12,7 6.342 5,5 Mejoramiento 104.177 35,8 29.471 25,5 58,2 Vías nuevas 21.722 7,5 67.355 Ampliación 1.668 0,6 3.331 2,9 Construcción y habilitación 20.054 6,9 64.872 56,2 Resto 11.747 4,0 273 0,2 Total 291.163 100 115.778 100 Fuentes: Transporte Caminero: Dirección de Vialidad, MOP. Para FNDR: BIP-MIDEPLAN, julio 1999. Vialidad Urbana: Para MINVU (SERVIU) y FNDR: BIP-MIDEPLAN, julio 1999. Para MOP: Dirección de Vialidad. Notas: Vialidad urbana Incluye: Vías Urbanas Estructurantes y Resto Vías. El BIP registra una proporción de inversión inferior al total del subsector. Resto incluye en transporte caminero: equipamiento (maquinarias y equipos de vialidad), explotación (plazas de peaje), seguridad vial (señalización, pasarelas y ciclovías), principalmente. Según se muestra en el cuadro anterior, 88,5% del volumen total de inversión en transporte caminero se dirige a vías existentes y corresponde principalmente a la conservación vial, es decir, aquellas inversiones que tienen por finalidad evitar el deterioro acelerado de la carpeta de rodado, postergando su reposición. Esto abarca la conservación tanto de la red básica nacional como de la comunal, de las obras fluviales de la red vial, de los túneles y de otras infraestructuras camineras. Esta mayor importancia relativa de la conservación, en términos de volúmenes de inversión, obedece a que el desgaste es un problema existente en la totalidad de la red vial del país, por lo que las obras requeridas para devolverles a los caminos sus estándares mínimos involucran montos considerables de inversión. Un lugar relevante en las inversiones del sector transporte caminero, lo ocupan las inversiones en mejoramiento, destinadas a elevar los estándares en las rutas, sea en el trazado o en la calidad de la carpeta. Los mejoramientos de trazado aumentan la calidad del servicio mediante cambios en la trayectoria del camino (por ejemplo, disminución de la curvatura o las pendientes en un camino). Los mejoramientos de la carpeta consisten en un cambio del tipo de carpeta de rodado, a una de mejor calidad (por ejemplo, pavimentación de un camino de ripio, ripiadura de un camino de tierra). También adquieren importancia en términos de los montos invertidos, las inversiones en reposición, que consisten en renovar parcial o completamente la carpeta de rodado deteriorada, incluyendo las obras básicas necesarias (por ejemplo, repavimentación de una mezcla de hormigón, recapado con mezcla asfáltica o caminos de ripio que se requiere volver a enripiar). Esto incluye tanto caminos de diversas clases, como puentes, señales y otras infraestructuras complementarias. 32 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Por otro lado, las inversiones en vías nuevas abarcan 7,5% de la inversión en infraestructura de transporte caminero. Ellas abarcan principalmente las inversiones en construcción de caminos nuevos, por ejemplo, de caminos de penetración, caminos costeros o pasos fronterizos, que incorporan zonas con problemas de accesibilidad. Las ampliaciones, por su parte, consisten en el aumento de la capacidad vehicular de un camino (por ejemplo, construcción de segundas calzadas). Frecuentemente, las ampliaciones enfrentan problemas derivados del uso intensivo de las vías. Así, las inversiones públicas, de diversa magnitud, se han concentrado en la conservación, reposición y mejoramiento de los caminos existentes, mientras la construcción de nuevas rutas y la ampliación de las existentes ocupa actualmente una proporción de recursos comparativamente menor. Las principales inversiones en ampliación o construcción de rutas, que frecuentemente apuntan a resolver problemas de saturación, han sido concesionadas y ello contribuye a que la inversión pública en este tipo de proyecto sea comparativamente menor. A este último tipo de inversiones ha estado destinada la mayor parte de la participación privada a través del mecanismo de concesiones viales interurbanas. Las inversiones materializadas a través de estas concesiones se han destinado a diversos tramos de la ruta Norte-Sur del país (Ruta 5), así como al Túnel El Melón, Camino de la Madera y Acceso Sur de Concepción, Acceso Norte a Concepción, Ruta Santiago-San Antonio, Camino Puchuncaví-Nogales. La participación privada ha permitido concentrar las inversiones con financiamiento público, hacia necesidades de transporte interurbano que no son de interés privado. Vialidad urbana Las inversiones en infraestructura vial urbana, se refieren a obras en la red de vías o arterias y nudos o intersecciones que proveen una cierta capacidad de transporte al flujo vehicular y peatonal, en una ciudad o centro poblado. La inversión en vías urbanas estructurantes, es decir, en las vías principales, concentra parte importante de la inversión del subsector de transporte urbano (Cuadro 2.5). Estas vías estructurantes abarcan las principales vías urbanas intercomunales definidas por la Ley y Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, e incluyen las vías urbanas declaradas caminos públicos por el Ministerio de Obras Públicas. Entre los proyectos relevantes realizados por el MOP en este tipo de vías durante los años analizados, se encuentran los enlaces de acceso a Buin y Curicó en la Ruta 5 Sur, la construcción de pasos superiores en la Rotonda Grecia y de un paso bajo nivel en la intersección de la Ruta 68 con Av. Teniente Cruz (Pudahuel), ambos en Santiago. Por otro lado, la inversión en el Metro de Santiago, que no está incorporada en las cifras del subsector de vialidad urbana, ejerce también efectos importantes en la red de vías estructurantes de la ciudad. La Línea 5 entró en funcionamiento en 1997 y la puesta en servicio de la extensión de esta línea se encuentra 33 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile programada para el año 2000. La inversión en la Línea 5 del Metro, involucró un gasto total real de $225.109 millones, entre los años 1995 y 1998; a ello se agregaron otras inversiones en el Metro por $65.120 millones en los años considerados 14. En todo caso, más de la mitad de la inversión del gobierno central y los gobiernos regionales en vialidad urbana, se destina a vialidad intermedia y local. La vialidad intermedia corresponde a vías no estructurantes, de orden local. La pavimentación local apunta a dar servicio fundamentalmente al peatón y flujos locales, y las inversiones se dirigen principalmente a la pavimentación y mantención de calzadas y aceras al interior de poblaciones. Las inversiones en vialidad urbana se orientaron en el año 1998 en mayor proporción a vías nuevas que a vías existentes (Cuadro 2.7). La construcción o ampliación de vías y no solamente su conservación, es el destino principal de las inversiones en vialidad urbana, en contraste con el subsector de infraestructura de transporte caminero. Esto obedece a que en las vías urbanas del país el problema principal es de saturación y no solamente de desgaste, lo que frecuentemente requiere cambios de diseño, ampliación de capacidades u obras de gestión de tránsito, y se aprovecha de mejorar las vías cuando éstas requieren reparación. Transporte aéreo Actualmente, las inversiones públicas se concentran en los pequeños aeródromos y parcialmente en la red secundaria de aeropuertos. La red de alrededor de 100 pequeños aeródromos, cubre a zonas aisladas por razones geográficas y las inversiones permiten enfrentar necesidades sociales de la población. La red secundaria abarca 10 aeródromos de tráfico nacional y, en forma esporádica, internacional, entre los cuales se encuentran los de Copiapó, La Serena, Osorno, Temuco, Valdivia y Coyhaique. La red principal incluye 9 aeropuertos, que en su mayor parte reciben tráfico tanto nacional como internacional, incluyendo los de Arica, Iquique, Antofagasta, Isla de Pascua, Santiago, Concepción, Puerto Montt, Balmaceda, y Punta Arenas. Esta última categoría de aeropuertos, la red principal, ha sido en gran parte concesionada y los aeropuertos de tamaño intermedio que componen la red secundaria también se encuentran abiertos al sector privado, en la medida que sean de su interés. Esto ha permitido concentrar la intervención estatal principalmente en las inversiones para conservación y mejoramiento de estándares de pequeños aeródromos (carpetas de asfalto, por ejemplo). Las inversiones públicas en la red principal corresponden a pistas, accesos, calles de rodaje. A ello se agregan edificios terminales de carga y pasajeros. Finalmente, equipamiento de radioayudas, ayudas visuales y otros. Transporte ferroviario En años recientes, las inversiones materializadas corresponden a las realizadas directamente por la Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE) en la mantención y operación de sus actuales instalaciones y servicios, por un monto que alcanzó a $59.885 millones entre 1995 y 1998 (ver Anexo 2). La mayor inversión del último 14 De acuerdo a datos de la Dirección de Presupuesto de Hacienda. 34 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile tiempo ha sido la reposición y ampliación del número de trenes del servicio suburbano Santiago - Rancagua. Respecto de la ampliación de otros servicios suburbanos, los proyectos han llegado sólo a su etapa de factibilidad. Transporte marítimo Dado el marco actual de desarrollo de este sector, donde se ha establecido que la construcción de nuevos puertos y sitios de atraque será realizada por el sector privado a través de concesiones, el grueso de la inversión del estado en este sector se ha concentrado en obras portuarias menores tales como conservación y construcción o reposición de pequeños muelles, rampas de atraque o muros. Las inversiones sectoriales se han dirigido a las caletas de pesca artesanal. Asimismo, se orientan al transporte insular, para solucionar problemas de comunicación en lugares aislados. Por otro lado, también se ha mantenido una pequeña inversión en equipamiento, con el propósito de otorgar mayor eficiencia a la operación de los terminales portuarios de la ex Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI). Con esta finalidad, EMPORCHI ha llevado a cabo un programa de inversiones, principalmente en los puertos de Valparaíso y San Antonio. Distribución territorial de la inversión Transporte caminero En el subsector transporte caminero no se registran niveles de concentración territorial importantes. Las regiones IX y X concentran el 13,1% y el 14,1% del total respectivamente, superando incluso, a la Región Metropolitana donde se localiza el 5,5% entre 1995 y 1998 (Cuadro 2.8). Los caminos nacionales, que constituyen los de mayor peso relativo desde el punto de vista de los montos de inversión involucrados, tampoco presentan niveles de concentración importantes. La X Región, donde se localizan la mayor parte de las inversiones destinadas a este tipo de caminos, sólo alcanza al 13,5% del monto invertido en 1998, seguida por las regiones IX con 10,5% y XII con 10%. Los caminos comunales, que siguen a los nacionales en términos de importancia del monto invertido, presentan una relativa concentración en las regiones centro sur del país. Entre las regiones VII a la X se concentra el 60% de la inversión total destinada a este tipo de caminos, destacando la IX Región, donde se localiza el 25%. Los caminos regionales principales y secundarios presentan diferencias en el patrón de distribución de la inversión a lo largo del territorio. Los caminos regionales principales exhiben una distribución más homogénea que los secundarios: sólo en dos regiones las inversiones superan el 10% del total, la IV y VI Región. En contraste, más de la mitad del total invertido durante 1998 en caminos regionales secundarios, se concentra en dos regiones del país, la VII y X Región. 35 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile La inversión en obras fluviales en la red vial, se concentra principalmente en la VI Región, seguida de la Región Metropolitana. Cuadro 2.8 Transporte Caminero: Inversión por clase de caminos por regiones 1998 e inversión acumulada 1995 - 98 Porcentaje del total y millones de pesos de 1998 % de participación por Región Total país Clase de camino I II III IV V VI VII Caminos nacionales 3,7 5,0 6,2 3,5 7,3 6,5 6,4 6,7 10,5 13,5 6,3 10,0 7,2 7,3 100 116.563 Caminos regionales principales 0,0 34,9 0,1 14,5 3,1 10,4 3,5 7,8 5,1 6,3 6,3 0,5 0,9 6,7 100 36.120 Caminos regionales secundarios 0,0 0,0 6,9 2,6 3,6 1,7 25,2 8,2 9,5 25,9 0,2 1,2 5,2 9,9 100 36.230 Caminos comunales 3,9 0,6 2,9 5,3 4,5 7,9 11,0 10,7 25,0 13,3 4,4 2,2 5,9 2,3 100 84.959 Obras fluviales de la red vial 0,3 0,6 9,9 3,4 7,3 25,9 5,1 1,7 7,8 4,4 1,8 1,4 20,3 10,0 100 10.200 No clasificables 0,7 0,0 0,0 0,0 0,0 10,6 6,9 0,0 2,9 0,0 0,9 0,0 0,0 77,9 100 Participación por región en 1998 2,7 6,5 4,5 5,2 5,3 7,6 9,7 7,9 13,6 13,4 4,7 4,9 6,0 7,9 100 Participación por región acumulado 95 - 98 2,7 5,2 3,5 5,8 6,2 8,0 9,2 9,6 13,1 14,1 3,9 4,0 5,5 9,2 100 1.066.775 VIII IX X XI XII R.M. N.r. % Monto 7.092 291.163 Fuentes: Ministerio de Obras Públicas: Dirección de Vialidad MOP; Gobiernos regionales (FNDR) : BIP-MIDEPLAN, Julio 1999. Notas: Reclasificación de MIDEPLAN considerando descriptores del BIP. Se excluye la inversión de empresas. N.r.: No regionalizable. Vialidad urbana La inversión en vialidad urbana, que involucra una proporción de recursos inferior a la de infraestructura de transporte caminero, se localiza de modo distinto a este último subsector. Del total invertido en vialidad urbana, alrededor de un tercio se materializa en la Región Metropolitana, seguida de las regiones V con un 17% y VIII con un 11,8% (Cuadro 2.9). Los montos invertidos en vías urbanas distintas de las estructurantes (resto vías urbanas), que representan más de la mitad de la inversión en vialidad urbana, se concentran en la Región Metropolitana con 23% del total, seguida por la V Región con un 13,1% y la VIII Región con un 10,9%. En el caso de las vías urbanas estructurantes, los niveles de concentración son mayores. Alrededor de tres cuartas partes de la inversión se concentra en las regiones Metropolitana, V y VIII, donde se sitúan las principales ciudades del país (Santiago, Valparaíso-Viña del Mar y Concepción). En la Región Metropolitana se localiza el 39% del total invertido en estas vías, le sigue en importancia la V Región y a continuación la VIII Región. 36 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Cuadro 2.9 Inversión en Vialidad Urbana por regiones, acumulado 1995 - 1998 Porcentaje del total y millones de pesos de 1998 % de participación por Región I II III IV V VI VII Vías urbanas estructurantes 1,5 3,1 0,2 4,6 22,2 8,6 Resto vías urbanas 3,2 6,1 3,6 5,0 13,1 Total 2,4 4,8 2,1 4,8 17,0 VIII Total País IX X XI XII R.M. N.r. % Monto 2,2 13,1 0,3 1,5 0,1 3,3 39,0 0,3 100 189.465 5,0 5,7 10,9 8,8 6,7 3,9 4,6 23,5 0,0 100 257.528 6,5 4,2 11,8 5,2 4,5 2,3 4,1 30,1 0,1 100 446.993 Fuentes: Ministerio de Obras Públicas: Dirección de Vialidad MOP. ISAR: División de Desarrollo Urbano MINVU (Resto vías urbanas). SERVIU (MINVU): División de Desarrollo Urbano, MINVU; los datos corresponden a los programas de vialidad urbana y pavimentación (mantención, emergencia, vialidad intermedia, pavimentos participativos y gestión de tránsito), denominados en el cuadro “Vías urbanas estructurantes” y “resto vías urbanas” respectivamente. Gobiernos regionales (FNDR) : BIP-MIDEPLAN, Julio 1999; Vías urbanas estructurantes: identificación a partir de descriptores de fichas EBI de proyectos seleccionados. Notas: Se excluye la inversión de empresas. N.r.: No regionalizable. Fuentes de financiamiento La mayor parte del financiamiento del estado para el sector transporte se canaliza a través de fondos sectoriales (78,7%), principalmente del Ministerio de Obras Públicas (MOP), así como del Ministerio de la Vivienda (MINVU). Sin embargo, en una proporción menor, también se destinan a este sector recursos FNDR, administrados por los gobiernos regionales. En comparación a otros sectores, los recursos FNDR destinados al sector infraestructura de transporte, alcanzaron entre 1995 y 1998 una magnitud considerable, $101.243 millones. La inversión a través de empresas representó el 16,6% durante el período debido principalmente a la inversión realizada por la empresa Metro, cuya inversión ascendió a poco más de $290.000 millones. En un segundo orden de magnitud sobresale la inversión de Ferrocarriles del Estado con alrededor de $60.000 millones. Cuadro 2.10 Inversión Sector Transporte Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años TOTAL 95 - 98 Fuente de financiamiento 1995 1996 1997 1998 Monto % Sectorial 348.290 430.841 475.155 465.497 1.719.783 78,7 FNDR 16.032 25.482 25.802 33.927 101.243 4,6 Empresas 71.028 127.602 66.009 98.569 363.208 16,6 435.350 583.924 566.966 597.993 2.184.234 100 TOTAL Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. (Empresas) 37 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Transporte caminero La fuente principal de financiamiento de la inversión pública en transporte caminero son los fondos sectoriales del Ministerio de Obras Públicas (a través de la Dirección de Vialidad), institución que financia el grueso de las inversiones en la Red Vial Básica y la Red Vial Comunal del país. Una parte comparativamente menor de la inversión en transporte caminero tiene como fuente de financiamiento el FNDR. El grueso de los montos invertidos por el FNDR se destina a caminos regionales y caminos comunales. Por otro lado, una importante fuente de financiamiento del subsector ha pasado a ser la inversión privada, que se ha venido materializando desde el año 1994, a través de las concesiones de infraestructura vial interurbana. El financiamiento privado de inversiones en caminos nacionales, ha permitido destinar recursos públicos de inversión a caminos nacionales que no serían de interés privado, así como a caminos regionales y comunales. Vialidad urbana El subsector de vialidad urbana es el que conjuga la mayor variedad de fuentes de financiamiento, incluyendo recursos canalizados por MOP, ISAR-MINVU, SERVIU (MINVU) y FNDR. En vías urbanas estructurantes, la inversión es financiada en proporción similar por el SERVIU (MINVU) y la Dirección de Vialidad (MOP), y en un porcentaje bastante menor, por los gobiernos regionales utilizando recursos FNDR. La inversión FNDR es relativamente importante en vialidad intermedia y local. Municipalidades y MINVU financian la vialidad intermedia, en conjunto con el FNDR. En pavimentación local, el fuerte del financiamiento corresponde al Ministerio de Vivienda y Urbanismo a través del Programa de Mantención Vial Urbana y fundamentalmente a través del Programa de Pavimentos Participativos. Este último programa realizó un gasto de inversión equivalente a $30.128 millones en 1998 y cabe destacar además, la participación adicional de las Municipalidades respectivas y de los propios usuarios, cuyos aportes se traducen en puntajes que les permiten acceder con mayor celeridad al beneficio de la ejecución del proyecto. 38 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Transporte aéreo Una importante fuente de financiamiento de inversión en infraestructura de transporte aéreo es la Dirección de Aeropuertos del MOP, a lo que se agregan las inversiones realizadas con recursos de la Dirección de Aeronáutica. También se registran inversiones de los gobiernos regionales con recursos FNDR, aunque en un volumen muy inferior a transporte urbano e interurbano. A lo anterior se agrega la inversión real ejecutada por la Dirección de Aeronáutica Civil, entidad dependiente del Ministerio de Defensa, que no se encuentra incorporada al Sistema Nacional de Inversiones. Las inversiones privadas a través del sistema de concesiones se iniciaron en 1996. El financiamiento privado de las inversiones se ha efectuado de acuerdo a dos modalidades de concesión: la obtención de un porcentaje de la tasa de embarque y la segunda, más reciente, adiciona a lo anterior los ingresos obtenidos por el inversionista privado en otras construcciones que logre edificar y explotar (estacionamientos, restaurantes, arriendo de locales comerciales). Transporte ferroviario La Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE) ha sido la entidad a través de la cual se has financiado las inversiones en obras en el subsector de transporte ferroviario. Adicionalmente, tanto la Comisión de Planificación de Inversiones en Infraestructura de Transporte (SECTRA) como la Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE), han realizado estudios para la ampliación de servicios de ferrocarriles suburbanos. Transporte marítimo El financiamiento sectorial proviene de la Dirección de Obras Portuarias del MOP. Principales instituciones responsables El principal organismo ejecutor en todo el sector transporte es el MOP a través de sus direcciones, Vialidad, Aeropuertos y Obras Portuarias, que ejecutan obras de transporte vial, aéreo y marítimo. No obstante lo anterior, el Ministerio de la Vivienda, a través del Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU), tiene una participación importante en el subsector de vialidad urbana. Además, el MOP desempeña un rol como regulador de la inversión que realiza el sector privado en infraestructura pública. Para ello, el MOP ha creado la Dirección de Administración del Sistema de Concesiones. Por otro lado, parte importante de los estudios realizados para mejorar la situación en este sector, son ejecutados por la Comisión de Planificación de Inversiones en Infraestructura de Transporte (SECTRA). Su actividad se centra en la realización de estudios que permitan la planificación en el sector y optimizar la inversión; esto 39 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile incluye análisis de flujos de tráfico, evaluación de sistemas de transporte y otros estudios. Para lograr la coordinación de la acción del estado en este sector, se creó el Comité de Ministros de Infraestructura de Transportes (CIPIT)15. Transporte caminero En el caso de vialidad interurbana, su ejecutor estatal es casi exclusivamente el Ministerio de Obras Públicas, a través de la Dirección de Vialidad. Esta responsabilidad es asumida tanto por su dirección central o nacional, como por sus direcciones regionales. Vialidad urbana En la ejecución de las inversiones en vías urbanas estructurantes, existe una tuición compartida entre SERVIU y la Dirección de Vialidad del MOP. Dichas inversiones requieren un tratamiento estratégico de red, donde se superponen no sólo proyectos sino también acciones y medidas de distintas instituciones, tales como el Ministerio de Vivienda (MINVU), Ministerio de Obras Públicas MOP), Ministerio de Transporte (MINTRATEL), Municipalidades, que deben coordinarse. Por ello, a instancias del Comité de Ministros de Infraestructura de Transportes (CIPIT), se creó la Unidad de Coordinación de Vialidad Urbana, que preside el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) y que reúne a los agentes técnicos de cada una de las instituciones involucradas en la vías urbanas estructurantes, a fin de que ellas participen conjuntamente en el análisis y aprobación de los proyectos de inversión. Por otro lado, el SERVIU es el principal responsable de las inversiones del gobierno central y de los gobiernos regionales en vialidad urbana intermedia y local. Transporte aéreo El principal ejecutor en este subsector es la Dirección de Aeropuertos del MOP. Transporte ferroviario La ejecución de proyectos de infraestructura ferroviaria es responsabilidad de la Empresa de Ferrocarriles del Estado. Sin embargo, la SECTRA ha tenido también a su cargo la realización de estudios de ampliación y habilitación de servicios ferroviarios. Transporte marítimo Las inversiones en infraestructura para la pesca artesanal y el transporte insular, son realizadas por la Dirección de Obras Portuarias del MOP. Políticas actuales El desarrollo de la infraestructura de transporte representa una alta prioridad de las políticas públicas. Esto se ha reflejado en importantes y crecientes volúmenes 15 Acuerdo Marco del Cuarto Programa de Inversión en Infraestructura Urbana. 40 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile de inversión pública en este sector. La acción directa del estado en el sector transporte se orienta en la actualidad principalmente hacia áreas que no son de interés para las empresas privadas, pero que son claves para la movilidad de las personas y los recursos económicos a lo largo del territorio, así como al interior de los centros poblados. Al mismo tiempo, las políticas públicas se han orientado hacia impulsar la participación del sector privado en las inversiones del sector transporte, generando mecanismos que faciliten e incentiven la inversión privada, así como sistemas de regulación de ésta. El área de infraestructura de transporte se ha abierto decididamente a la participación del sector privado a través de las concesiones. En una primera etapa, esto se estableció sólo para el sistema de transporte caminero interurbano y posteriormente para el transporte aéreo, marítimo y urbano. Se ha puesto especial énfasis en la coordinación de las políticas de transporte, a través del Comité de Ministros de Infraestructura de Transportes (CIPIT). Transporte caminero La inversión pública directa se ha dirigido a caminos nacionales, pero también, en magnitudes considerables, a caminos regionales y comunales. Ha tenido como destino, principalmente labores de conservación, reposición y mantenimiento, y en menor medida, obras de ampliación y construcción. Se ha propendido a concesionar la creación o ampliación de obras de vialidad interurbana de tamaño mayor. Al inicio del proceso de concesiones, según el diagnóstico del MOP, sólo el 42% de la vialidad pavimentada estaba en buen estado y el déficit de vías superaría los 5.000 kilómetros al año 2000. Esto puso de relieve la importancia del aporte de las empresas privadas a través del sistema de concesiones, que les otorgó el derecho a invertir en un ámbito que anteriormente era labor exclusiva del Estado16. De este modo, los recursos públicos liberados por la participación privada en la inversión en transporte caminero, se han orientado a enfrentar necesidades del país que no serían del interés privado, asignándose especial prioridad a los caminos comunales. Vialidad urbana La inversión pública se ha orientado tanto a vías urbanas estructurantes, como intermedias y locales. Frente a los críticos problemas en las vías estructurantes, se han llevado a cabo importantes proyectos de inversión. Al mismo tiempo, para orientar la inversión, se han definido programas plurianuales de inversiones en infraestructura vial urbana en las principales ciudades del país, Santiago, Valparaíso y Concepción, los cuales definen, a partir de modelos estratégicos de transporte, los proyectos que se realizan en un período determinado. A través de la Unidad de Coordinación de Vialidad Urbana, presidida por el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN), se ha Respecto de este tema véase la primera sección de este documento: 2.2. Inversión en infraestructura de transporte. 16 41 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile otorgado un tratamiento ágil, expedito y coordinado a los proyectos contenidos en dichos programas de Inversiones. Por otra parte, se ha iniciado un proceso de definición de normas para la materialización de las primeras concesiones urbanas. En el ámbito de la vialidad local, destaca como una innovación en las políticas públicas, el Programa de Pavimentación Participativa. Transporte aéreo Las inversiones estatales se han dirigido principalmente a pequeños aeródromos en localidades o zonas aisladas y socialmente prioritarias, así como a aeropuertos de tamaño intermedio que no son de interés privado. En general, estas inversiones apuntan a la conservación de los aeródromos y al mejoramiento de sus estándares. Se ha licitado gran parte de los terminales aeroportuarios de la red principal del país, lo que determinó un cambio en la estructura de la inversión estatal realizada a través de la Dirección de Aeropuertos del MOP, la que pudo así concentrarse con mayor fuerza en los aeródromos de la red secundaria y en pequeños aeródromos. Las concesiones abarcan aeropuertos donde se requiere efectuar construcciones y donde se registra un mayor movimiento de pasajeros y carga, lo que resulta de interés para el sector privado. Transporte ferroviario La ampliación de servicios suburbanos, corresponde a las metas inversionales de la Empresa de Ferrocarriles en el mediano plazo. En los años recientes se ha priorizado la ejecución de proyectos orientados al mejoramiento del servicio entre Santiago y Rancagua. Transporte marítimo La inversión pública se concentra en instalaciones de caletas pesqueras y en rampas de atraque para el transporte insular. Las inversiones en infraestructura de caletas pesqueras, forman parte de la política de desarrollo de la pesca artesanal (definida en 1995). Se propende a entregar en concesión a las organizaciones legales de pescadores artesanales, la administración de las instalaciones, que seguirán siendo públicas. La Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI) ha desaparecido, dando lugar a diez empresas autónomas de puertos a lo largo del país, de acuerdo a la ley que moderniza el sector portuario estatal (de diciembre 1997). Esta autonomía abre la competencia de estas empresas por capitales privados, para la ampliación y mejoramiento de los terminales existentes, de acuerdo al nuevo marco legal establecido. Las empresas podrán dar en arrendamiento u otorgar concesiones portuarias de sus bienes hasta por treinta años. 42 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 2.3.2 SECTOR VIVIENDA y SUBSECTOR DESARROLLO URBANO Se ha incorporado el análisis del sector vivienda en conjunto con el subsector de desarrollo urbano (sector multisectorial) debido a las características similares de sus objetivos, tendientes a afectar positivamente la calidad de vida de la población a través de la mejora de las condiciones habitacionales y de los asentamientos humanos. El sector vivienda comprende la asignación de recursos tendientes a mejorar las condiciones habitacionales de la población. El subsector de desarrollo urbano abarca toda asignación de recursos relacionados con la formulación de instrumentos normativos, de política y planificación, que regulan la vida urbana, así como la ejecución de obras como las relacionadas con equipamientos comunitarios y parques urbanos. Monto e importancia relativa de las inversiones por subsector La inversión en el sector vivienda y el subsector desarrollo urbano alcanzó un total estimado de $991 mil millones entre 1995 y 1998 (Cuadro 2.11). El grueso de la inversión se concentra en viviendas (inversión habitacional), lo que abarca un monto comparativamente mayor que obras urbanas. Completan la inversión en este ámbito, programas complementarios como el Programa de Mejoramiento Urbano (PMU) y el Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB), así como las obras urbanas. Cuadro 2.11 Inversión Vivienda y Desarrollo Urbano Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Viviendas Sociales Viv. Básicas SERVIU Total 95 - 98 1995 1996 1997 1998 126.589 126.249 120.104 117.297 MONTO % 490.240 49,5 91.508 87.752 81.885 78.512 339.657 34,3 6.349 8.213 9.028 7.499 31.088 3,1 14.804 15.737 10.893 9.670 51.104 5,2 1.575 5.264 4.529 5.930 17.298 1,7 Subsidios Rurales 12.354 9.283 13.770 15.686 51.093 5,2 Subsidios Unificados y PET Viv. Progresivas SERVIU Viv. Progresivas Privadas Viv. Básicas Privadas 62.509 60.178 53.657 48.781 225.125 22,7 Subsidios Unificados 41.842 42.417 38.444 34.807 157.510 15,9 Progr. Especial Trabajadores 20.667 17.761 15.213 13.974 67.616 6,8 1.593 1.601 531 2.326 6.050 0,6 190.691 188.029 174.292 168.404 721.416 72,8 37.124 40.538 46.702 45.752 170.115 17,2 4,7 Otras inversiones habitacionales Subtotal Inversión Habitacional Programas PMU y PMB Obras Urbanas Resto de inversión MINVU Total 7.825 10.208 12.854 15.876 46.763 11.439 17.294 11.182 12.825 52.740 5,3 247.079 256.069 245.030 242.856 991.033 100 Fuentes: Min. Vivienda, División Política Habitacional (Viviendas Sociales y Subsidios Unificados y PET). Contraloría General de la República. Estados de Situación Presupuestaria (subtotal habitacional y total sector). BIP - MIDEPLAN, julio 1999 (inversión FNDR). Notas: Otras Inversiones Habitacionales: incluye la inversión de los subtítulos 88, 89 y 91 del ítem 31 del Ministerio de Vivienda; además, incluye la diferencia entre montos de inversión habitacional registrados por la Contraloría y el Min. Vivienda. Obras Urbanas: incluye Equipamientos Comunitarios, Parques Urbanos, Invers. FNDR e inver. ribera norte del Bio Bio. Resto de inversión MINVU: Incluye ítems de funcionamiento (subtítulos 50, 51, 52 y 54) del MINVU y otras invers. menores. 43 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Destinos principales de las inversiones La inversión habitacional corresponde mayoritariamente a viviendas sociales, orientadas a grupos de menores ingresos, en particular los pertenecientes al 40% más pobre. En este grupo de viviendas se incluyen los programas Viviendas SERVIU, Viviendas Progresivas (Privadas), Viviendas Básicas (Privadas) y Subsidio Rural. En un segundo nivel de importancia han estado las inversiones en subsidios unificados y el programa especial de trabajadores (PET) que se orientan principalmente hacia el sector poblacional de ingresos medios 17. Estos programas habitacionales ofrecen alternativas de subsidios del Estado para financiar parte del costo de la vivienda, en proporciones que varían entre el 90% y el 19% del valor de la solución, correspondiendo los más altos a aquellos destinados a los sectores más pobres. En el caso de los programas orientados a los sectores medios, el monto del subsidio es menor, lo que exige un mayor ahorro de los beneficiarios y un endeudamiento hipotecario para adquirir una vivienda en el mercado. El traspaso de los subsidios se efectúa en dos modalidades: se entrega la solución subsidiada al beneficiario (Viviendas SERVIU y “casetas sanitarias” del Programa de Mejoramiento de Barrios) o se transfiere el subsidio al vendedor de la casa en el momento de la compra (en el resto de los programas). La inversión en viviendas sociales ha representado alrededor el 49,5% del total de inversión del sector (Cuadro 2.11). El programa más grande en este grupo, Viviendas Básicas SERVIU (34,3% del total del sector), tiene la característica de que aporta un subsidio de hasta 140 UF con un máximo del 70% del valor de la vivienda. Por otra parte, con una menor importancia relativa, los programas de Vivienda Progresiva consisten en un apoyo estatal para familias de escasos recursos, destinado a alcanzar a través del tiempo, en dos etapas, un estándar similar al de la vivienda básica; la primera etapa se realiza a través de la entrega de soluciones por parte de SERVIU o a través de agencias privadas asesoras de viviendas progresivas; se incorpora la participación activa de los beneficiarios tanto en el diseño como en la ejecución, facilitándose la solución habitacional a través de la alternativa del ahorro no monetario, y adecuando la vivienda a las reales necesidades y posibilidades de la familia. Por su parte, las Viviendas Básicas Privadas, permiten la adquisición de viviendas a elección del beneficiario, con un subsidio de hasta 140 UF con tope máximo de 70% del valor de la vivienda. Finalmente, los Subsidios Rurales alcanzan hasta 150 UF con un máximo del 75% del valor de la vivienda. Por otra parte los Subsidios Unificados y PET representan el 23% de la inversión del sector. Entre ambos, el Subsidio Unificado es relativamente más importante en cuanto a monto y tiene la característica de que permite adquirir viviendas hasta por 1.500 UF, con crédito por un máximo de 1.000 UF con derecho a subsidio 17 MIDEPLAN, División Social, Departamento de Estudios Sociales, Impacto de la Política Habitacional de los Años Noventa, Santiago, Agosto 1998. 44 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile implícito. El Programa Especial de Trabajadores permite a grupos organizados acceder a un subsidio de 90 UF para viviendas por un valor máximo de 400 UF. Por su parte, los Programas de Mejoramiento de Barrios y Mejoramiento Urbano, proveen recursos dirigidos principalmente al saneamiento y lotes con servicios, representando un importante destino de la inversión en el total de vivienda y desarrollo urbano (17,2% del total). Otras inversiones se dirigen a obras urbanas tales como equipamiento comunitario y parques urbanos. En cuanto a la construcción de equipamiento comunitario, incluyendo centros comunitarios y plazas, su focalización se centra en los barrios más pobres y/o con mayores carencias. Las inversiones en parques urbanos tienen como objetivo la construcción de espacios multiuso de carácter comunal e intercomunal, preferentemente en la cercanía de los barrios pobres, contando con la arborización como elemento estructurador, así como la arborización de las riberas de cursos de agua y de vías. Entre las obras relevantes desde el punto de vista del desarrollo urbano, se encuentra la inversión en el plan de desarrollo urbano de la ribera norte del Bío-Bío (Concepción), que ha concentrado un importante volumen de recursos. Distribución territorial de la inversión Las inversiones habitacionales, que representan el grueso de la inversión en vivienda y desarrollo urbano, se localizan en 34,2% en la Región Metropolitana, seguida por la VIII Región con 11,3% y la V Región con 9,5% (Cuadro 2.12). Las inversiones habitacionales de menor monto proporcional corresponden a las regiones III, XI y XII. El nivel de concentración territorial es menor en la categoría de viviendas sociales, con 28% de la inversión en la Región Metropolitana, mientras en la misma región se localiza el 48,6% de los Subsidios Unificados y PET. En la categoría de viviendas sociales, se aprecia una relativa concentración territorial pero de distinta orientación. Por un lado, las Viviendas Básicas SERVIU y Viviendas Básicas Privadas, tiene una mayor participación proporcional la Región Metropolitana, siendo el primer programa de un monto comparativamente elevado; también presentan una participación importante la V y VIII Región, además de la IV Región en el caso de las Viviendas Básicas Privadas. En contraste, la inversión en Viviendas Progresivas Privadas se concentra entre las regiones V a la VIII incluyendo la Región Metropolitana, en Viviendas Progresivas SERVIU en las regiones IX y X, y en Subsidios Rurales en regiones de mayor nivel de ruralidad, desde la VI a la X Región. Considerando conjuntamente los Subsidios Unificados y el PET, este último programa se encuentra menos concentrado en la Región Metropolitana que el primero. Entre todos los programas de inversión habitacional, el Subsidio Unificado es el que presenta proporcionalmente una mayor localización en la Región Metropolitana. 45 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Cuadro 2.12 Inversión Habitacional por regiones, acumulado 1995 - 1998 Porcentajes del total y millones de pesos de 1998 % de participación por Región I II III IV V VI 3,3 3,6 2,0 6,6 9,7 6,8 3,5 4,0 2,3 5,6 10,3 5,3 Viv. Progresivas SERVIU 10,1 5,0 4,5 9,6 4,9 7,4 Viv. Progresiv.Privadas 2,0 4,1 0,0 8,4 13,9 15,2 10,1 13,2 Viv. Básicas Privadas 0,3 2,2 0,4 15,6 9,9 Subsidios Rurales 0,7 0,1 0,7 Subsidios Unificados y PET 2,5 2,0 Subsidios Unificados 1,3 Progr. Espec. Trabaj. Viviendas Sociales Viv. Básicas SERVIU 2,0 VII VIII Total IX X XI XII R.M. % 7,4 12,4 8,5 8,1 1,3 2,1 28,0 100 490.240 5,7 12,2 6,0 6,4 1,1 2,4 35,3 100 339.657 4,6 21,4 25,0 0,0 5,5 0,0 100 31.088 8,4 6,1 3,8 0,2 14,6 100 51.104 2,2 1,6 1,3 3,5 36,1 100 17.298 7,0 6,5 11,5 16,1 16,2 20,0 12,6 1,3 0,1 7,2 100 51.093 0,9 4,8 9,4 5,8 7,5 9,2 3,4 4,3 0,5 1,0 48,6 100 225.125 1,5 0,2 3,9 9,5 5,1 7,4 9,0 2,6 3,0 0,3 0,3 55,9 100 157.510 5,4 3,1 2,5 7,0 9,2 7,4 7,7 9,6 5,4 7,4 1,0 2,8 31,4 100 67.616 3,0 3,1 1,6 6,0 9,5 6,5 7,3 11,3 6,9 6,8 1,1 1,8 34,2 2,1 6,6 18,2 Otras invers. habitacionales Total Monto 6.050 721.416 Fuentes: Min. Vivienda, División Política Habitacional (Viviendas Sociales y Subsidios Unificados y PET). Contraloría General de la República. Estados de Situación Presupuestaria (subtotal habitacional y total sector) . Nota: Otras Inversiones Habitacionales: Incluye la inversión de los subtítulos 88, 89 y 90 del Ministerio de Vivienda. Además, incluye la diferencia entre los montos de inversión habitacional registrados por la Contraloría y el Min. Vivienda. Fuentes de financiamiento La principal fuente de financiamiento de estas inversiones en vivienda y obras urbanas, corresponde a fondos sectoriales del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, principalmente administrados por el Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU) y la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo. Cuadro 2.13 Inversión Vivienda y Desarrollo Urbano Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años TOTAL 95 - 98 Fuente de financiamiento 1995 1996 1997 1998 Sectorial 246.110 254.385 244.173 240.925 985.592 99,5 965 1.682 867 1.932 5.446 0,5 247.075 256.067 245.040 242.856 991.038 100 FNDR TOTAL Monto % Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) La inversión pública en vivienda tiene como contraparte también una participación privada; tal es el caso de las viviendas básicas, que cuentan con un subsidio estatal, a lo que se agrega un crédito SERVIU al propietario; esta 46 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile modalidad de operar bajo la forma de subsidio, posibilita la gestión privada del programa a través del aporte privado o del propietario. Por otro lado, a través de la SUBDERE (Subsecretaría de Desarrollo Regional) se canalizan al sector fondos complementarios ISAR e IRAL (Inversión Sectorial de Asignación Regional e Inversión Regional de Asignación Local, respectivamente), destinados a los Programas de Mejoramiento de Barrios y Mejoramiento Urbano. También participan en este proceso de inversión, principalmente en el subsector de Desarrollo Urbano, los diversos Gobiernos Regionales, con financiamiento del FNDR, aunque en magnitudes bastante marginales. Principales instituciones responsables La ejecución de la inversión en estos sectores está a cargo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, quien asume la responsabilidad sobre las inversiones a través del SERVIU y la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo. Pero como complemento, también han asumido un rol de ejecutor técnico algunas municipalidades, quienes definen e impulsan la ejecución de proyectos en el subsector de Desarrollo Urbano relacionados con instrumentos de planificación territorial, uso del suelo y otros. Políticas actuales Las metas fijadas por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, han definido ininterrumpidamente la necesidad de disminuir el déficit de vivienda. Además, han apuntado a lograr una mejor calidad de vida en el entorno de la vivienda, a través de parques y equipamientos comunitarios, entre otros. Se enfatiza en la equidad, focalizando parte importante de la inversión en los estratos más pobres. Se aspira también a una integralidad de las soluciones, completando y coordinando los diferentes proyectos que se relacionan con las condiciones habitacionales y urbanas de los hogares beneficiarios. Surge además como nueva política del Gobierno, de carácter interministerial, la creación del programa “Chile Barrios”, el cual se encuentra en proceso de ejecución en algunas comunas del país y está enfocado a regularizar los asentamientos espontáneos o “campamentos”. Su principal objetivo es buscar un concepto de barrio, de unidad espacial y en general, entregar una mejor calidad de vida a las personas, por medio de la organización de los recursos disponibles, tanto humanos como económicos y financieros.18 18 Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Programa Chile Barrios, 1997. 47 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 2.3.3 SECTOR SALUD En términos generales, la inversión en el sector comprende toda asignación de recursos tendientes a fomentar, proteger y recuperar el nivel de salud de la población. Monto e importancia relativa de la inversiones por subsector La inversión en el sector salud alcanza a $251.668 millones en pesos, considerando el gasto devengado entre los años 1995 a 1998 (Cuadro 2.14) 19. Del total de la inversión, en el subsector alta complejidad se materializó el 46,6%. Se verifica una reducción en los montos invertidos en esta categoría durante los años revisados. Le sigue en importancia el subsector de baja complejidad y finalmente, el de mediana complejidad 20. Cuadro 2.14 Inversión en el sector salud Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Alta complejidad Media complejidad Baja complejidad Administracion salud No clasificados ISAR Subsecretaría e Instituciones Otros Resto Total sector Total 1995-98 1995 33.433 1996 32.467 1997 29.842 1998 21.457 Monto 117.199 % 46,6 8.381 8.162 6.117 11.508 6.737 7.903 5.959 9.845 27.194 37.418 10,8 14,9 2.484 231 963 3.423 7.357 721 65.243 3.090 3.410 2.959 3.264 3.348 815 66.627 2.592 616 4.754 2.884 6.207 882 62.421 2.936 421 4.655 3.315 6.148 2.382 57.120 11.102 4.678 13.331 12.886 23.060 4.800 251.668 4,4 1,8 5,3 5,1 9,2 1,9 100 Fuentes: Ministerio de Salud (inversión sectorial) y BIP- MIDEPLAN (inversión FNDR). Notas: Hasta la línea continua se incluyen inversiones clasificables según la estructura de ordenamiento del BIP-MIDEPLAN. No clasificados: corresponde a los proyectos sectoriales que no se clasificaron por subsector, así como a proyectos de capacitación e intersubsectoriales. La inversión ISAR y de Subsecretaría e Instituciones, no está desagregada por subsector. Otros, incluye la inversión del subtítulo 31-50 al 31-53. Resto: corresponde a la diferencia entre la inversión registrada por el Ministerio de Salud y los valores de Contraloría Las cifras corresponden a gasto devengado. Destinos principales de las inversiones Alta Complejidad: Esta categoría, que es proporcionalmente la más importante dentro del sector con una inversión que abarca el 46,6% del total (Cuadro 2.14), está compuesta, bajo la modalidad de atención abierta, por Consultorios Esta cifra difiere ligeramente del cuadro 2.1 del Capítulo I debido a que en dicho cuadro los montos son pagados y no devengados. 20 La composición de estos subsectores, alta, media y baja complejidad ha sido definida en MIDEPLAN con la finalidad de que existiera un ordenamiento operativo en el BIP. 19 48 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Adosados de Especialidades (CAE) y los Centros de Diagnóstico Terapéutico (CDT), y para la modalidad de atención cerrada por Institutos de Especialidades (en la Región Metropolitana) y Hospitales tipo 1 y tipo 2, siendo que el primero de éstos posee todas las especialidades de medicina y la totalidad de subespecialidades, mientras que el segundo posee sólo algunas de estas especialidades. En términos generales, la categoría de Alta Complejidad esta compuesta por inversión en proyectos de construcción de establecimientos, reposición y equipamiento de diversas unidades de especialidades; además incorpora proyectos de mejoramiento y equipamiento médico e industrial de los diversos hospitales. Con respecto a lo anterior, cabe destacar las principales inversiones realizadas en los últimos años. En un proceso que se inició en 1991, se realizó la reposición total de tres establecimientos hospitalarios para tres regiones seleccionadas; el Hospital de Iquique (I Región), Complejo Hospitalario San Felipe, (V Región) y el Hospital de Valdivia (X Región). Adicionalmente, se financió la recuperación de la totalidad de establecimientos de alta complejidad de la Región Metropolitana, además de la reposición y equipamiento del Hospital San José y la construcción del Hospital Padre Hurtado. Por otra parte, se ha invertido en estos años en la construcción de tres grandes Centros de Diagnóstico Terapéutico (CDT), los cuales se encuentran en sus fases finales de construcción: el CDT San Borja Arriarán y el CDT San Juan de Dios, además se ha rehabilitado el CDT de Temuco. Finalmente, entre otras grandes obras de importancia se encuentra la construcción de la Torre Quirúrgica del Hospital de Puerto Montt, la cual ya se encuentra en operación. Media Complejidad: A esta categoría se ha destinado alrededor del 10,8% de la inversión en los últimos cuatro años (Cuadro 2.14). Esta compuesta por Centros de Referencia de Salud (CRS) y Consultorios de Especialidades (CAE), de menor nivel de complejidad que en el caso anterior, ambos bajo la modalidad de atención abierta. Por otro lado, bajo la modalidad de atención cerrada, el subsector está compuesto por hospitales tipo 3, los que se caracterizan por poseer solamente las cuatro especialidades básicas; pediatría, obstetricia - ginecología, cirugía y medicina. La categoría de Media Complejidad ha comprendido fundamentalmente la inversión en equipamiento y reposición de equipos de unidades de especialidades básicas, además invierte en la reparación de establecimientos asistenciales y hospitales y eventualmente algunas construcciones y ampliaciones de este tipo de establecimientos. Algunas de las obras que sobresalen por su monto invertido lo son la construcción de dos Centros de Referencia de Salud (CRS); Maipú y Pudahuel, los cuales se encuentran actualmente en operación. Baja Complejidad: Ha representado el segundo subsector en importancia en cuanto a montos se refiere, con 14,9% del total (Cuadro 2.14). Está compuesta por Consultorios del tipo General Urbano y Rural, Postas de Salud Rural, Servicios de Atención Primaria de Urgencia (SAPU) y Rondas de Salud Rural, todas ellas bajo la modalidad de atención abierta. Mientras que la modalidad de atención cerrada 49 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile está compuesta por hospitales tipo 4, los que son indiferenciados en sus niveles de atención, sin especialidades. La categoría de Baja Complejidad, al estar compuesta por un número bastante alto de instituciones relacionadas que atienden constantemente a gran número de personas, ha requerido de forma permanente una gran cantidad de inversiones, entre ellas, adquisición de equipamiento médico, construcciones y ampliaciones de consultorios y postas, equipamiento de ambulancias, laboratorios, hospitales y postas, mejoramiento de equipos y salas, y finalmente algunas reposiciones de ambulancias, consultorios y postas. El grueso de los recursos, que mayoritariamente han provenido del FNDR, se han destinado a numerosas inversiones en construcción y reposición de hospitales y postas. Administración de Salud: ha invertido en estos últimos años principalmente en proyectos de desarrollo de informática en los diversos servicios de salud y en la administración de los créditos a través de las unidades controladoras de proyectos, además de otros programas menores. Finalmente, cabe indicar que a partir de 1991 se inició el aporte de un crédito alemán, que ha financiado específicamente equipamiento médico e industrial en establecimientos de todas las complejidades, alta, media y baja. Dicho crédito se ha compuesto de tres etapas, siendo que en la primera de ellas otorgó recursos por alrededor de 25 millones de dólares para un total de 33 establecimientos de las regiones quinta, octava, novena y metropolitana. En la segunda etapa financió 47 establecimientos de las regiones cuarta, sexta, séptima y décima por montos superiores a los 22 millones de dólares y finalmente, la tercera etapa, que se encuentra actualmente vigente y se prolongará hasta el año 2001 está dando recursos por más de 25 millones de dólares para alrededor de 45 establecimientos. Distribución territorial de la inversión A partir de la información disponible sobre la inversión regionalizada en salud, es posible observar que en la Región Metropolitana se encuentra materializado el grueso del monto total alcanzando al 40,9% (Cuadro 2.15). Ello se asocia a que en el subsector de alta complejidad, que abarca el mayor volumen de inversión en salud, las inversiones se concentran mayoritariamente en la Región Metropolitana, con 57,6% de este subsector. En el subsector de mediana complejidad, la inversión se localiza también mayoritariamente en la Región Metropolitana. En contraste, el subsector de baja complejidad exhibe una distribución más homogénea en el territorio, alcanzando en la Región Metropolitana 20,1% de la inversión, en la VIII Región 14,2% y en la V Región 12,8%. 50 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Cuadro 2.15 Inversión en el sector salud por regiones, acumulado 1995 a 1998 Subsector I II Millones de pesos de 1998 y porcentajes % de participación por Región III IV V VI VII VIII IX X Alta complejidad Media complejidad Baja complejidad Administrac. salud No clasificados ISAR Subsec. e Instituc. Otros Resto Total sector 6,4 1,5 4,1 5,3 3,1 4,4 1,6 2,0 1,0 9,5 0,2 7,3 1,5 0,6 1,2 4,1 0,2 7,2 2,2 9,8 10,6 5,2 0,0 5,3 4,8 3,5 12,8 10,5 1,6 8,0 2,4 0,0 7,8 1,8 0,4 6,9 2,7 2,3 5,8 2,0 0,0 8,4 9,1 0,2 14,2 16,6 11,3 9,6 1,0 0,4 8,2 1,6 0,0 8,7 9,7 6,5 7,3 8,5 0,0 8,1 0,7 2,2 3,8 2,9 0,3 4,5 0,1 4,5 1,7 5,7 0,0 5,5 57,6 65,8 20,1 35,0 83,0 16,1 4,3 1,9 1,5 4,2 5,4 2,7 2,9 7,8 2,3 7,1 1,5 1,3 40,9 XI XII R.M. N.r. 100 100 100 16,2 Total Monto % 100 100 100 100 100 100 117.199 27.194 37.419 11.102 4.677 13.330 12.886 23.060 4.800 251.668 100 Fuente: Ministerio de Salud (inversión sectorial) y BIP- MIDEPLAN (inversión FNDR). Notas: Hasta la línea continua se incluyen las inversiones clasificables según la estructura de ordenamiento del BIP-MIDEPLAN. No clasificados: corresponde a los proyectos sectoriales que no se clasificaron por subsector, así como a proyectos de capacitación e intersubsectoriales. corresponde a los proyectos sectoriales que no se clasificaron por subsector. La inversión ISAR y de Subsecretaría e Instituciones, no está desagregada por subsector. Otros, incluye la inversión del subtítulo 31-50 al 31-53. Resto: corresponde a la diferencia entre la inversión registrada por el sector salud y los valores de Contraloría. Las cifras corresponden a gasto devengado. Fuentes de financiamiento La mayor parte de la inversión materializada en el sector salud, ha sido financiada a través de recursos sectoriales, mientras el 16,7% restante ha correspondido a fondos del FNDR, entre 1995 y 1998. Estos últimos se han orientado principalmente al subsector de baja complejidad, representando el grueso del financiamiento de la inversión en este subsector. Cuadro 2.16 Inversión Sector Salud Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Fuente de financiamiento Sectorial FNDR TOTAL 1995 1996 1997 TOTAL 95 - 98 1998 Monto % 52.831 54.265 52.172 44.804 204.073 83,3 9.498 11.330 8.724 11.276 40.828 16,7 62.329 65.595 60.896 56.080 244.901 100,0 Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) La fuente de financiamiento de los recursos sectoriales ha sido el Ministerio de Salud. Hasta 1995 la decisión del destino de las inversiones había recaído en las instancias centrales de esta entidad y en la actualidad se ha delegado parcialmente la decisión a las SEREMI (Secretaría Regional Ministerial) y Direcciones de Salud. Estos fondos, en términos generales financian proyectos de altos montos, como por ejemplo la construcción y reposición de hospitales, CRS y CDT, además de la reposición de equipamiento médico e industrial. La fuente FNDR ha financiado, a través de los gobiernos regionales, una diversidad de proyectos principalmente de baja complejidad para la modalidad 51 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile de atención abierta, entre ellos consultorios y postas, con montos comparativamente menores a los que financia la fuente sectorial. Por otro lado, la Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR) ha representado 5,3% del monto total invertido en salud entre 1995 y 1998. Principales instituciones responsables El Ministerio de Salud, ha sido la entidad directamente responsable de las inversiones que se han financiado con recursos sectoriales. Por otra parte, el financiamiento entregado por los Gobiernos Regionales a través del FNDR ha sido asignado a dos tipos de instituciones que han asumido la responsabilidad sobre el uso de dichos recursos, las cuales son: las municipalidades, como responsables en consultorios y postas (en los que tienen responsabilidad técnica y administrativa), y los Servicios de Salud, como responsables de hospitales, consultorios y postas, para aquellos en que la municipalidad no tiene ingerencia. Políticas actuales A lo largo de la década de los 90, la inversión del sector Salud se ha orientado principalmente a la recuperación de la infraestructura y de la obsolescencia técnica del equipamiento, y a la rehabilitación de los establecimientos hospitalarios. Dicha inversión se ha realizado en un marco organizativo que ha incluido la definición de un rol regulador para el Ministerio de Salud, la descentralización del sistema público de salud y la complementariedad público privada. Asimismo, la inversión se ha orientado a contribuir a un proceso más amplio de reforma de la seguridad social. 52 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 2.3.4 SECTOR AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO Este sector comprende la asignación de recursos tendiente a aumentar la cobertura o calidad del agua potable, alcantarillado y el tratamiento de aguas servidas de la población. En este sector se distingue dos zonas: urbana, que concentra el 84,7% de la población nacional, y rural, que abarca al resto de la población. Monto e importancia relativa de las inversiones La inversión de las empresas públicas sanitarias, del gobierno central y los gobiernos regionales en agua potable y alcantarillado alcanzó $473 mil millones entre 1995 y 1998 (ver Cuadro 2.17). Este sector se relaciona específicamente con los sistemas de agua potable y de recolección y disposición de aguas servidas, en las áreas urbanas y rurales del país. Las inversiones en proyectos de agua potable consisten en asignar recursos a las componentes de producción, regulación o distribución de agua potable, en tanto que los proyectos de recolección y disposición de aguas servidas se refieren a redes de alcantarillado, colectores, emisarios y tratamiento de aguas servidas. En el Cuadro 2.17 se presenta la inversión en el sector, distinguiendo los principales subsectores y destinos de las inversiones. Los valores presentados excluyen los correspondientes a las inversiones de las empresas sanitarias privadas, las que en el período analizado alcanzaron una participación minoritaria en el sector (atendiendo al 7% de la población nacional). El grueso de la inversión se concentró en agua potable y alcantarillado urbano. Sin embargo, importantes volúmenes de recursos se destinaron también a agua potable rural. Cuadro 2.17 Inversión Agua Potable y Alcantarillado Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Tipología 1995 1996 1997 1998 Total 95 - 98 Monto % Alcantarillado Urbano 12.687 14.846 16.380 13.792 57.705 12,2 Agua Potable Urbana 32.758 34.047 42.201 48.688 157.695 33,3 8.520 10.773 14.142 20.439 53.874 11,4 Tratamiento Aguas Serv. 18.748 13.406 19.017 32.180 83.351 17,6 Programas 18.642 14.028 20.011 16.133 68.814 14,5 Agua Potable Rural Estudios 2.008 6.529 2.107 1.246 11.891 2,5 Otros y Super. Serv.San. 8.203 10.063 10.544 10.981 39.790 8,4 101.565 103.692 124.402 143.460 473.119 100 Total Fuentes: Inversiones Empresas: SAE. Inversiones Agua Potable Rural (APR) y Super. Serv. Sanit.: Contr. General de la Rep., Estados de Sit. Presupuestaria. Inversiones FNDR: BIP-MIDEPLAN, junio 1999. Notas: Toda la inversión del FNDR se incluyó en el sector urbano, lo que no induce a un error significativo. En Agua Potable Rural se incluyó solamente la inversión ISAR-MOP. 53 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Destinos principales de las inversiones Las inversiones efectuadas en el sector agua potable y alcantarillado, han permitido alcanzar coberturas de servicio del 99,3% en Agua Potable Urbana, 91,0% en Alcantarillado Urbano, 20% en Tratamiento de Aguas Servidas Urbanas, 75% en Agua Potable Rural - Sector Concentrado, de acuerdo a cifras de la Superintendencia de Servicios Sanitarios (a diciembre de 1997). En materia de Alcantarillado Rural - Sector Concentrado, en fase de programación de inversiones, los estudios realizados21 han permitido diagnosticar que el esfuerzo de inversión a realizar en alcantarillado y tratamiento de aguas servidas, supera los US$800 millones, para dar cobertura con este servicio público a las localidades rurales que cuentan con servicio de agua potable rural o que contarán con éste al año 2000. Específicamente, la inversión pública se ha destinado a: Agua Potable Urbana: La inversión se ha enfocado principalmente en la mejora de los sistemas, puesto que en materia de cobertura ésta ya es cercana al 100%. En general, los proyectos corresponden a ampliaciones, construcciones, mejoramiento y reposiciones de redes, sistemas, plantas de tratamiento, estanques y otras diversas. Las inversiones en agua potable urbana han experimentado un crecimiento sostenido en los años analizados y representan el principal componente de la inversión en el sector, 33,3% entre 1995 y 1998. Alcantarillado Urbano: Las inversiones se han orientado a aumentar la cobertura en recolección y disposición de aguas servidas, y las obras efectuadas en este sentido se refieren básicamente a redes de recolección, colectores y plantas elevadoras. Generalmente, se ha incluido en el subsector de alcantarillado urbano a las redes colectoras de aguas lluvias, aún cuando éstas requieren de inversiones diferenciadas. Tratamiento de Aguas Servidas: En los últimos años se han destinado recursos a estudios de preinversión con el objeto de materializar en el mediano plazo la ejecución de los proyectos de tratamiento de aguas servidas a nivel nacional. Algunos proyectos ejecutados en este sector se refieren a obras de mejoramiento de plantas existentes (ejs: Copiapó y San Fernando), construcción de sistemas de tratamiento en diversas localidades del país (por ejemplo, en las regiones III, VI y X), y construcción de emisarios submarinos con un tratamiento preliminar (V Región). Al interior del sector agua potable y alcantarillado, la inversión en tratamiento de aguas servidas alcanza a 17,6% en el período, siguiendo en importancia a agua potable urbana. Agua Potable Rural, Sector Concentrado: Gran parte de los proyectos de inversión han correspondido a construcción y ampliación de sistemas de Agua Potable Rural (APR), con la finalidad de ampliar la cobertura de servicio. Además, se ha invertido en mejoramiento y reposiciones de sistemas de APR existentes. 21 MIDEPLAN, Diagnóstico de sistemas de evacuación de aguas servidas - sector rural concentrado, elaborado por Dames & Moore, 1998. 54 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Alcantarillado Rural, Sector Concentrado: Incluye principalmente estudios básicos para la planificación del desarrollo del sector, como diagnóstico de la infraestructura e institucionalidad del sector, desarrollo de alternativas técnicas de recolección, disposición y tratamiento de aguas servidas, metodologías de evaluación de proyectos y formulación de programas de inversión. Agua Potable y Evacuación de aguas servidas, Sector Rural Disperso: La inversión se ha orientado principalmente a estudios de alternativas de abastecimiento de agua potable y otros estudios previos a la formulación de un programa de inversiones de este sector. Programas de mantención: Corresponden a la mantención permanente de la infraestructura. Distribución territorial de la inversión Los principales destinos de la inversión del sector agua potable y alcantarillado, desde la óptica de su distribución territorial, son la Región Metropolitana y la V Región. En la primera de ellas se materializa el 21,5% de la inversión nacional en tanto que la V Región concentra el 20,1% (Cuadro 2.18). En cada una de las regiones restantes, las inversiones no superan el 10% del total del país. Cuadro 2.18 Inversión Agua Potable y Alcantarillado por regiones acumulado 1995 - 1998 Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total % de participación por Región VII VIII Total País I II III IV V VI IX X XI Alcantarillado Urbano 5,8 4,0 4,6 6,7 9,4 8,4 5,4 13,0 8,6 8,8 0,6 XII 7,8 17,1 R.M. N.r. Agua Potable Urbana 6,4 % Monto 100 57.726 100 157.704 100 53.874 18,9 8,3 7,5 4,4 10,7 3,8 4,2 4,7 3,1 0,3 1,3 26,5 Agua Potable Rural 3,1 2,0 2,4 9,3 12,1 12,9 14,0 7,3 8,7 7,5 4,9 0,3 Tratamiento Aguas Serv. 1,0 1,6 2,1 1,2 66,4 0,4 2,6 3,0 2,7 2,2 2,4 2,7 11,5 100 83.351 Programas 3,3 5,6 4,1 9,9 10,0 4,7 8,1 16,7 3,6 7,2 1,3 3,1 22,2 100 68.814 Estudios 6,8 2,4 1,0 5,6 8,7 3,6 3,9 6,2 4,1 5,3 0,6 1,3 50,6 100 11.860 Otros y Super. Serv.San. 2,6 6,8 2,1 9,0 7,2 4,8 5,3 8,3 2,7 7,6 2,3 1,1 35,3 4,9 100 39.790 Total 8,4 5,2 4,5 5,9 20,1 5,9 5,7 7,6 4,9 5,1 1,6 2,4 21,5 1,1 100 473.120 9,8 5,9 Fuentes: Inversiones Empresas: SAE; Inversiones Agua Potable Rural (APR): Depto.Programas Sanitarios-MOP; Super. Serv. Sanit.: Contraloría General de la Rep., Estados de Situación Presupuestaria; Inversiones FNDR: BIP-MIDEPLAN, junio 1999. Notas: Toda la inversión del FNDR se incluyó en el sector urbano, lo que no induce a un error significativo. En Agua Potable Rural se incluyó solamente la inversión ISAR-MOP. N.r.: No regionalizado. En agua potable urbana, que desde el punto de vista de la magnitud de los montos involucrados es la categoría más importante, las regiones que registran mayor inversión corresponden a la Metropolitana con 26,5%, la I Región con 18,9% y la V Región con 10,7%. El grueso de la inversión en agua potable rural se distribuye en forma relativamente homogénea, entre la IV Región y la X Región, con una mayor proporción en las regiones V, VI y VII. 55 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile En alcantarillado urbano, que abarca un volumen de inversión menor, la distribución se presenta más homogénea. Las regiones donde se localizan mayores montos corresponden a la Región Metropolitana con 17,1% y la VIII Región con 13%. En contraste, el tratamiento de aguas servidas presenta un elevado nivel de concentración en la V Región, donde destacan, entre otros, las inversiones en el Colector Viña-Valparaíso y en el emisario submarino de Viña del Mar, con 66,4% de la inversión total. Fuentes de financiamiento Los proyectos desarrollados en el área urbana han sido financiados principalmente con fondos de las empresas sanitarias, cuya inversión representa la mayor parte de la inversión del sector, 80,3% para el período de análisis, 1995 a 1998. Cuadro 2.19 Inversión Sector Agua Potable y Alcantarillado Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Fuente de financiamiento 1995 1996 1997 TOTAL 95 - 98 1998 Monto % Sectorial 9.251 11.134 14.485 20.939 55.809 FNDR 7.888 12.062 10.824 6.570 37.344 7,9 84.427 80.495 99.094 115.951 379.967 80,3 101.566 103.691 124.402 143.460 473.119 100,0 Empresas TOTAL 11,8 Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. (Empresas) El financiamiento FNDR representó el 7,9% del total de la inversión en el sector durante el mismo período, y corresponde a recursos que los gobiernos regionales invierten en proyectos, ya sea en forma total o co-financiada con las empresas sanitarias. En 1994 se dió inicio al financiamiento sectorial ISAR-MOP, destinado a financiar el Programa de Agua Potable Rural en localidades rurales concentradas, y esta fuente representó el 11,8% de la inversión del sector en el período 95-98. Principales instituciones responsables La mayor responsabilidad en la oferta del servicio de agua potable y alcantarillado está a cargo de las empresas sanitarias, dentro de las zonas urbanas, mientras que en las zonas rurales corresponde al Ministerio de Obras Públicas. En este último caso, el MOP da cobertura, en materia de agua potable rural, a aquellas localidades concentradas con una población de más de 150 habitantes y con una densidad de al menos 15 viviendas por kilómetro de red. 56 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile El sector urbano, vale decir, aquel que se refiere a sistemas sanitarios de más de 500 arranques domiciliarios, ha sido atendido durante el período analizado, por 31 empresas de servicios sanitarios, 13 de las cuales filiales de la CORFO. Estas últimas han prestado servicios al 92% del sector, mientras que el 8% restante ha sido atendido por empresas del sector privado. El sector es fiscalizado por la Superintendencia de Servicios Sanitarios. Las inversiones realizadas por la empresas sanitarias se enmarcan dentro de un Plan de Desarrollo, que es un programa de inversiones para 15 o 25 años (depende del número de clientes del área de concesión de la empresa). El Plan de Desarrollo es requisito básico para obtener la concesión del servicio sanitario en el sector urbano y debe ser presentado a la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) y aprobado por ese organismo. En el sector rural concentrado , sólo el subsector Agua Potable Rural cuenta con una institucionalidad plenamente definida, en tanto que el de recolección, disposición y tratamiento de aguas servidas se encuentra en proceso de desarrollo. La propiedad de los sistemas de agua potable rural (APR) es estatal (Empresas CORFO y MOP) y la administración de la operación de los mismos descansa en Cooperativas de APR y, principalmente, en sistemas de administración comunitaria, denominados Comités de APR, asociados a cada sistema o servicio de APR. Actualmente hay alrededor de 950 sistemas de APR en operación, que dan servicio a 1.055.000 personas, y otros 900 en postulación, estudio o construcción22. Los Comités y Cooperativas de APR son los organismos que, con mayor probabilidad, asumirán la responsabilidad de administrar los sistemas de alcantarillados y tratamiento de aguas servidas rurales una vez consolidado el desarrollo institucional del subsector correspondiente. Políticas actuales La política general en materia de servicios sanitarios es que toda la población, urbana y rural, cuente con servicios sanitarios básicos, lo cual no es más que la expresión en esta área de derechos ciudadanos establecidos en la Constitución Política del Estado. Las políticas específicas han sido: Agua Potable y Alcantarillado Urbano: Los programas de inversión en desarrollo tienden al logro del 100% de cobertura al año 2000. Actualmente, la cobertura de los servicios de agua potable urbana ha alcanzado al 99% y de alcantarillado al 91%, lo cual es consistente con la política de dotar de servicios sanitarios a la totalidad de la población. Aguas Servidas en general: La política de estado en esta materia, tanto por razones de salubridad como por consideraciones medio ambientales, se orienta a lograr que las aguas servidas, cualquiera sea su origen, reciban el tratamiento adecuado antes de ser dispuestas en los cauces o en cuerpos receptores, sean éstos ríos, lagos, tierra o mar. Tal finalidad requiere de cuantiosos recursos de 22 Ídem. 57 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile inversión, que el Estado sólo podría afrontar en un plazo muy largo. Esto llevado al Estado a la formulación de planes de privatización que aseguren ritmo de inversión más alto y que liberen recursos estatales para enfrentar inversiones de subsectores parcialmente postergados, como el rural, donde inversiones necesariamente son abordadas por el sector público. ha un las las Agua Potable-Sector Rural Concentrado: Se encuentra en desarrollo, en fase final, el Programa Nacional de Agua Potable Rural (APR), el cual se ejecuta con recursos ISAR-MOP y que tiene por objetivo el logro del 100% de cobertura al año 2000. Aguas Servidas-Sector Rural Concentrado: Se trabaja en completar las bases de desarrollo del sector y se encuentran en desarrollo experiencias piloto para alternativas de conducción, tratamiento y disposición de aguas servidas, por parte del MOP. Agua Potable-Sector Rural Disperso: La inversión se ha orientado al desarrollo de alternativas técnicas de abastecimiento con el objetivo último de formular un plan de inversiones para el sector. De acuerdo a la ley aprobada en 1997, las empresas sanitarias de propiedad estatal se han abierto a la participación privada. Esto permitirá generar un flujo de capital privado, que permita alcanzar las metas de un 100% de cobertura de agua potable y alcantarillado en las zonas urbanas y 100% de cobertura de agua potable en los sectores rurales concentrados. De igual manera, permitirá abordar el tratamiento de aguas servidas urbanas, lo que representa el mayor esfuerzo de inversión en este sector de servicios de agua potable y alcantarillado. 58 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 2.3.5 SECTOR EDUCACIÓN Y CULTURA En términos generales, la inversión del sector comprende toda asignación de recursos tendientes a mejorar el nivel educacional y cultural de la población. Monto e importancia relativa de las inversiones por subsector La inversión total en educación y cultura alcanzó un monto estimado de $57.730 millones de pesos en 1998 y un acumulado entre 1995 y 1998 de $162.497 millones (ver cuadro 2.1, Capítulo I). La información mostrada en el Cuadro 2.20, respecto del gasto de inversión en el sector educación y cultura desglosado por subsectores, comprende solamente la información disponible en el BIP-MIDEPLAN, lo que permite identificar algunas de las líneas principales de inversión en el sector, aunque no abarca al total de la inversión en educación 23. Se observa en el cuadro que durante los últimos cuatro años, los recursos de inversión en este sector se han concentrado en el subsector de educación básica y media. En un segundo nivel de importancia en cuanto a los montos invertidos, se encuentran los subsectores educación media técnica y educación prebásica. En el período analizado se observa un significativo incremento de la inversión en el subsector de educación básica y media, lo que se vincula a la prioridad asignada por la autoridad al mejoramiento y reforma de la enseñanza básica, principalmente. Cuadro 2.20 Educación y Cultura Inversión registrada en el BIP - MIDEPLAN, por subsectores Millones de pesos de 1998 y porcentaje del total Año Subsector 1995 1996 Total 95-98 1997 1998 Monto % Administr. educac. y cultura 687 596 774 1.436 3.493 2,3 Arte y cultura 359 935 1.143 1.016 3.453 2,2 Capacitac. educac. y cultura Educación básica y media Educación diferenc. y espec. Educación media técnico Educación para adultos Educación prebásica Educación superior Intersubsect.educ. y cultura Total 12 18 126 49 204 0,1 18.079 33.238 25.689 44.735 121.742 78,9 182 388 754 333 1.656 1,1 1.602 4.179 2.205 3.938 11.924 7,7 12 149 339 310 810 0,5 1.247 1.843 2.162 1.605 6.857 4,4 34 124 362 1.303 1.823 1,2 242 319 478 1.365 2.404 1,6 22.454 41.788 34.032 56.090 154.365 100 Fuente: BIP-MIDEPLAN, agosto 1999. Nota: El BIP registra una proporción de inversión ligeramente inferior al total del sector. 23 Las cifras acumuladas 95-98 en el cuadro 2.20 representan el 95% del total de inversión del sector. 59 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Destinos principales de las inversiones El subsector de educación básica y media ha concentrado el 78,9% de la inversión entre 1995 y 1998 (Cuadro 2.20). Una prioridad de la inversión continúa siendo disminuir el déficit de cobertura educacional en la enseñanza básica y media para aquellas comunas y regiones que así lo requieren. En zonas donde el déficit ya ha sido eliminado se ha enfocado la inversión hacia la calidad de la educación. Más allá de lo anterior, en la perspectiva del mejoramiento de la cobertura y calidad de la educación, en los subsectores de Educación Básica y Media, Media Técnico y Prebásica, ha existido una vasta cantidad de proyectos de inversión asignados a lo largo del país, destinados a la ampliación, construcción, mejoramiento, reposición y reparación de escuelas y liceos. Además de ello, parte importante se ha destinado al equipamiento de estos centros educativos. Dentro de este equipamiento, está el proyecto Enlace, consistente en dotar de computadores, capacitación y conexión en red, a las escuelas y liceos del país. Por otra parte, en cuanto a la inversión referente al subsector de Arte y Cultura los principales proyectos de inversión se han enfocado a la habilitación y mejoramiento de diversas instituciones, entre ellas, bibliotecas, museos, teatros y otros de naturaleza cultural. La inversión en educación superior ha experimentado un incremento en los años analizados, pero aún así ha sido marginal en el total del sector educación y cultura (Cuadro 2.20). Distribución territorial de la inversión En el sector educación y cultura se observa una distribución territorial relativamente homogénea de la inversión, es decir, no se manifiestan niveles de concentración relevantes a lo largo del país, aún cuando se presentan diferencias entre las regiones (Cuadro 2.21). Las regiones Metropolitana, VIII y X superan el 10% de la inversión total, con una mayor proporción en la Región Metropolitana. A nivel de subsectores, la mayor parte de la inversión se dirige hacia educación básica y media, definiendo el comportamiento territorial de la inversión total. Dentro de este subsector, la inversión se dirige en mayor proporción hacia las regiones Metropolitana, VIII y X; entre las restantes regiones, las de menores montos relativos son las regiones XI y XII. Otros tres subsectores de menor relevancia en términos de su peso relativo en el sector pero que muestran una relativa concentración territorial son: Arte y cultura, Capacitación educación y cultura y Educación superior. De estos tres subsectores el más importante en términos de monto es el de Arte y cultura, que presenta una concentración en la Región Metropolitana. Los otros dos subsectores evidencian una concentración regional en regiones distintas a la Metropolitana. En el 60 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile subsector Capacitación, educación y cultura, más de la mitad de la inversión se concentra en la I Región. En el subsector Educación superior, la concentración de la inversiones se presenta en la II Región; en ésta y en menor medida en otras regiones, los gobiernos regionales han destinado recursos FNDR a la construcción y equipamiento de carreras universitarias y laboratorios, así como otros proyectos de las respectivas universidades regionales. Cuadro 2.21 Educación y Cultura Inversión registrada en el BIP - MIDEPLAN, por subsectores y regiones Porcentaje del total y mill. pesos de 1998 % de participación por Región Subsector I II III Administr. educac. y cultura 8,3 7,9 10,7 Arte y cultura 4,2 10,0 IV V VI VII 1,2 1,8 13,0 13,3 VIII IX X Total País XI XII R.M. N.r. % Monto 5,5 0,0 0,6 19,0 4,7 13,4 0,6 100 3.493 5,0 5,7 10,6 1,6 1,2 6,3 7,6 2,3 1,9 41,7 0,0 100 3.453 0,0 0,0 0,0 11,2 0,0 4,9 100 204 1,8 Capacitac. educac. y cultura 55,2 8,8 0,0 0,0 10,2 0,0 9,8 Educación básica y media 4,3 6,2 4,3 8,4 9,3 8,5 8,9 11,0 6,4 12,3 3,6 1,2 15,6 0,0 100 121.742 Educación diferenc. y espec. 16,9 4,7 1,4 0,0 21,2 0,1 0,7 13,4 0,0 22,0 1,0 3,2 15,5 0,0 100 1.657 Educación media técnico 11,0 13,9 18,6 0,0 3,8 0,9 6,9 3,3 21,6 1,1 1,2 17,2 0,0 100 11.924 Educación para adultos 16,6 0,0 0,0 0,0 19,6 35,0 0,0 0,4 0,0 0,0 0,0 1,0 27,3 0,0 100 810 Educación prebásica 20,9 15,3 1,0 1,0 5,9 3,2 1,5 1,1 0,0 2,8 10,2 11,7 25,4 0,0 100 6.857 6,7 70,1 Educación superior Intersubsect.educ. y cultura Total Región 0,6 7,5 0,0 2,2 0,0 5,8 0,0 0,3 4,9 18,1 6,1 3,0 2,7 1,1 0,0 7,6 27,9 2,1 3,0 11,4 0,0 6,1 8,0 5,4 6,9 8,3 7,6 7,7 10,1 5,5 11,9 4,1 0,0 0,0 0,0 2,3 100 1.823 1,0 11,1 5,0 100 2.404 1,8 16,4 0,1 100 154.365 Fuente: BIP-MIDEPLAN, agosto 1999. Notas: El BIP registra una proporción de inversión inferior al total del sector. N.r.: No regionalizado. Fuentes de financiamiento La principal fuente de financiamiento ha sido el FNDR, que ha canalizado alrededor del 92% de los recursos invertidos en el sector educación. Se ha clasificado la inversión FNDR en tres componentes: FNDR tradicional, FNDR BID y FNDR FIE. Esta fuente, en cualquiera de sus modalidades, financia solamente a las instituciones de educación municipalizadas. Cuadro 2.22 Inversión Sector Educación y Cultura Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Fuente de financiamiento Sectorial 1995 1996 1997 TOTAL 95 - 98 1998 Monto % 2.746 3.144 3.979 3.462 13.331 8,2 FNDR 21.643 40.842 32.412 54.268 149.166 91,8 TOTAL 24.390 43.985 36.392 57.730 162.497 100,0 Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) 61 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile El FNDR tradicional financia proyectos de infraestructura y equipamiento tradicional, así como la realización de estudios y programas de apoyo a la inversión. El FNDR BID (Banco Interamericano de Desarrollo) financia la construcción reposición, ampliación mejoramiento y habilitación de establecimientos educacionales, jardines infantiles, internados, bibliotecas y vivienda para el personal en localidades rurales y equipamiento requerido por estos establecimientos. El FNDR FIE (Fondo de Infraestructura Educacional) financia proyectos de establecimientos, con déficit de infraestructura, que funcionan en una jornada o en un régimen de Jornada Escolar Completa. También financia la construcción de nuevos establecimientos en sectores que presentan déficit de cobertura educacional. Finalmente, financia otros proyectos para mejorar las condiciones de salubridad, seguridad y funcionalidad de los establecimientos educacionales. Otra fuente de financiamiento, a nivel sectorial del Ministerio de Educación, es el Aporte de Capital Adicional Suplementario, que financia específicamente la incorporación al programa de jornada escolar completa. Además, para el nuevo impulso de la reforma educacional, se ha establecido el Programa de Subvención Anual de Apoyo al Mantenimiento. Dichos programas van destinados tanto a las instituciones municipalizadas, como a las particulares subvencionadas. El primero de dichos programas financia la necesidad de espacio escolar y mobiliario para que los establecimientos se puedan incorporar al régimen de jornada escolar completa (habilitación, adecuación, ampliación, adquisición de inmuebles arrendamiento, equipamiento y mobiliario). El segundo tiene por finalidad la mantención de infraestructura educacional; esta subvención está fijada en la Ley Nº 19532 expresada en Unidades de Subvención Educacional (USE), según nivel, modalidad de enseñanza y valor por alumno de atención diurna. Principales instituciones responsables Con respecto al FNDR, tanto el FNDR tradicional como el FNDR BID tienen como responsable de asignación de los recursos a la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE) y al Gobierno Regional, mientras que el FNDR FIE tiene como responsables al Ministerio de Educación, la SUBDERE, el Gobierno Regional y la Secretaría Regional del Ministerio de Educación. Políticas actuales El mejoramiento de la calidad de la educación básica y media, ha sido la finalidad principal de la política pública en este sector, a lo largo de la década. Se ha dado un nuevo rumbo al sector a través de la actual reforma del sistema educacional, con lo cual se han expandido los planes de inversión que permitan implementar las iniciativas que ésta propone. La reforma se sustenta en cuatro 62 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile pilares: jornada escolar completa, cambio curricular, desarrollo profesional de los docentes y programa de mejoramiento pedagógico. La extensión de la jornada escolar requiere de una mayor inversión en infraestructura. Para este fin se ha implementado el fondo adicional de aporte de capital (concursable) para infraestructura y junto con ello, la subvención anual de apoyo al mantenimiento de instalaciones. Finalmente, para responder a la creciente demanda producto de los requerimientos que generan los proyectos educativos de los establecimientos educacionales, en el sector se incluyen inversiones tales como: talleres de computación, laboratorios, medios audiovisuales, bibliotecas, entre otros. 63 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 2.3.6 SECTOR SILVOAGROPECUARIO En términos generales la inversión del sector comprende toda asignación de recursos tendiente a investigar, preservar, fomentar y manejar los recursos silvícolas, agrícolas y pecuarios. Monto e importancia relativa de las inversiones por subsector La inversión total en el sector silvoagropecuario alcanzó un monto estimado de $51.720 millones de pesos en 1998 y un acumulado entre 1995 y 1998 de poco más de $154.000 millones (ver cuadro 2.1, Capítulo I). Es importante resaltar que las cifras anteriores incorporan inversiones menores correspondientes a las empresas públicas que tienen relación con el sector (1,3% del total), Comercializadora de Trigo S.A., Sociedad Agrícola SACOR S.A. y la Sociedad Agrícola y Servicios de Isla de Pascua. Las cifras presentadas en el Cuadro 2.23, respecto del gasto de inversión en el sector Silvoagropecuario desglosado por subsectores, abarcan solamente los proyectos registrados en el BIP-MIDEPLAN, lo que no cubre la totalidad de la inversión en este sector 24. Aún así, las cifras permiten identificar las principales líneas de inversión. De acuerdo a ellas, el subsector riego ha representado el grueso de la inversión en el sector. Esto se debe a las características propias de los proyectos en el subsector, las cuales involucran altos costos de obras. Sin embargo, también se han llevado a cabo inversiones por montos menores, en los subsectores de agricultura y silvicultura. Cuadro 2.23 Sector Silvoagropecuario: Proyectos de inversión registrados en el BIP-MIDEPLAN, por subsectores Millones de pesos de 1998 y porcentaje del total Montos Subsector Adm. silvoagropecuario Agricultura Capac. silvoagropecuario Intersub. silvoagropec. Pecuario Riego Silvicultura Total sector Total 1995-98 1995 2.054 1.292 1996 4.623 1.897 1997 440 2.252 1998 570 1.917 Monto 7.687 7.358 % 5,6 5,4 110 298 104 466 109 376 121 6.751 443 7.891 0,4 5,8 165 18.828 842 23.589 210 21.181 185 28.667 395 30.992 1.068 35.631 353 37.365 1.200 48.276 1.123 108.366 3.295 0,8 79,6 2,4 100 136.163 Fuente: BIP-MIDEPLAN, junio 1999. Nota: El BIP registra una proporción de inversión inferior al total del sector. Por otra parte, es necesario indicar que una parte importante de los programas que desarrolla el Ministerio de Agricultura son financiados a través del ítem de transferencia al sector privado de la Ley de Presupuesto, entre ellos, el subsidio de riego y drenaje, el subsidio forestal y el crédito INDAP a pequeños productores. Muchas de estas transferencias se transforman en inversión que no está registrada en el Sistema Nacional de Inversiones y por tanto tampoco en el Banco Integrado 24 Las cifras acumuladas 95-98 en el cuadro 2.23 representan el 88% del total de inversión del sector. 64 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile de Proyectos; es por ello que no están considerados en el Cuadro 2.23. La cifra de inversión en el sector se triplicaría si se incluyeran dichas transferencias. Destinos principales de las inversiones Las inversiones en el subsector riego se destinan principalmente a la construcción, mejoramiento y/o habilitación de canales, redes de canales, embalses para riego o sistemas de regadío. En los últimos años, los proyectos de este tipo han sido numerosos, pero cabe destacar grandes obras ejecutadas que han demandado grandes montos de inversión: embalse Puclaro y embalse Corrales en la IV Región, embalse Santa Juana en la III Región y el sistema de regadío Laja Diguillín en la VIII Región. Se encuentra en etapa de factibilidad la construcción de un nuevo sistema de embalses en Aconcagua en la V Región. El segundo subsector en importancia, agricultura, está compuesto por una amplia diversidad de tipos de proyectos, entre ellos la construcción y mejoramiento de sistemas de abastecimiento de agua a sectores campesinos, además invierte en capacitación en riego, innovación productiva y uso de equipos y maquinaria, entre otros. Este subsector también incorpora diversas investigaciones en cultivos de gran variedad de alimentos. Con respecto del subsector silvícola, la diversidad de proyectos es amplia, sobresaliendo entre otros, las investigaciones en diversas temáticas del área, así como construcciones, reposiciones y mejoramientos, también diversos, tendientes a generar infraestructura que permita proteger y desarrollar el área silvícola. Distribución territorial de la inversión En el subsector silvoagropecuario y principalmente en obras de riego, la inversión se concentra en la IV Región con un 27,3% y en la VIII Región con un 26,8% , de acuerdo a los proyectos de inversión registrados en el BIP-MIDEPLAN (ver Cuadro 2.24). La concentración de la inversión en esas dos regiones se debe a los grandes proyectos de embalses y de sistemas de regadío allí realizados, aún cuando se han realizado obras de riego a lo largo de todo el país. 65 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Cuadro 2.24 Sector Silvoagropecuario Inversión registrada en el BIP - MIDEPLAN, por subsectores y regiones Porcentaje del total y mill. pesos de 1998 % de participación por Región VIII Total País Subsector I II III IV V VI VII IX X XI XII R.M. N.r. Administr. Silvoagropecuario 0,0 0,3 0,3 0,0 0,5 4,1 1,3 0,2 1,3 0,3 3,0 5,0 75,9 Agricultura 2,1 0,9 4,8 2,4 0,6 1,7 12,5 3,4 4,3 11,0 6,0 % Monto 7,7 100 7.687 1,1 0,0 49,1 100 7.358 Capacit. Silvoagropecuario 15,0 0,0 0,0 39,0 0,0 1,6 18,5 0,7 15,2 9,3 0,0 0,7 0,0 0,0 100 443 Intersubsect. Silvoagropec. 2,5 0,0 0,0 2,4 0,6 0,2 0,1 0,6 1,1 1,6 6,8 4,3 0,5 79,5 100 7.891 Pecuario 0,0 0,0 0,0 19,4 1,4 7,3 2,3 4,6 9,3 7,3 35,1 12,9 0,0 0,4 100 1.123 Riego 2,2 0,6 8,0 33,4 3,6 1,7 7,3 33,1 3,6 0,2 0,9 4,2 100 108.366 0,2 1,3 Silvicultura 0,0 0,4 0,0 2,1 5,9 1,0 6,4 3,0 9,0 7,4 20,6 5,9 0,1 38,3 100 Total Región 2,0 0,6 6,6 27,2 3,1 1,8 6,8 26,7 3,6 1,1 1,8 5,0 11,9 100 136.163 1,8 3.295 Fuente: BIP-MIDEPLAN, agosto 1999. Notas: El BIP registra una proporción de inversión levemente inferior al total del sector. N.r.: No regionalizado. Fuentes de financiamiento Las principales fuentes de financiamiento de proyectos de inversión pública en el sector silvoagropecuario son los recursos sectoriales (91,5%), que se ejecutan principalmente a través de la Dirección de Obras Hidráulicas del MOP, de las diferentes instancias del Ministerio de Agricultura y de la Comisión Nacional de Riego. La segunda fuente de financiamiento corresponde al FNDR, representando poco más de 7% en el período de análisis. Cuadro 2.25 Inversión Sector Silvoagropecuario Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Fuente de financiamiento Sectorial FNDR Empresas TOTAL 1995 1996 1997 TOTAL 95 - 98 1998 Monto % 26.230 30.114 38.379 46.413 141.136 91,5 1.347 2.191 3.033 4.636 11.207 7,3 839 169 286 671 1.965 1,3 28.416 32.474 41.698 51.720 154.308 100,0 Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. (Empresas) En el caso del FNDR, si bien el monto de su financiamiento han sido relativamente pequeño, se espera un incremento a corto plazo debido a que se ha creado a partir del año 1998 una provisión especial para fomento productivo, con el objeto de entregar a los Gobiernos Regionales recursos adicionales que permitan impulsar inversiones en el ámbito del fomento productivo, conforme a las prioridades definidas por las autoridades regionales; es por ello que su proporción dentro del total tendería a crecer en el tiempo. 66 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Cabe indicar que el financiamiento de este sector para los primeros años de la década fue obtenido mayoritariamente por el Programa de Obras Medianas y Menores de Riego, el cual era financiado por el Banco Mundial. Finalmente, un porcentaje muy pequeño de inversión en el sector (1,3%) se atribuye a la inversión de empresas públicas relacionadas (Ver anexo 2), las cuales fundamentalmente desempeñan labores comerciales y de servicios en materia agrícola. Principales instituciones responsables Las principales instituciones públicas involucradas en el desarrollo y proceso de inversión del sector son la Comisión Nacional de Riego, el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Obras Públicas a través de la Dirección de Obras Hidráulicas. La Comisión Nacional de Riego (CNR) tiene como objetivo central coordinar las iniciativas del sector público, para que se asegure el incremento y mejoramiento de la superficie regada del país. Está conformada orgánicamente en su Consejo, por los Ministros de Economía, Hacienda, Obras Públicas, Agricultura, y Planificación y Cooperación, y cuenta con una Secretaría Ejecutiva. Dentro de sus funciones se encuentra la de formular la política nacional de riego; planificar, estudiar y evaluar proyectos integrales de riego; vigilar, coordinar y complementar la acción de los diversos organismos públicos y privados relacionados con el riego; gestionar la asignación de recursos para obras de riego, representando al país en la obtención de créditos externos y fomentar la inversión privada en obras de riego y drenaje. Su Secretaría Ejecutiva lleva a cabo inversiones tanto en estudios básicos como en programas, en las siguientes áreas: realización de estudios integrales de riego, Programa de Validación y Transferencia de Tecnología en Riego y Drenaje, y administración de la Ley de Fomento para inversión privada en obras de riego y drenaje. La Dirección de Obras Hidráulicas del MOP es la unidad ejecutora de las obras de riego que se financian con fondos públicos en el país. Sin embargo, esta labor está regulada por el Decreto Ley 1123 que establece que estas obras deben ser traspasadas a sus usuarios en un plazo no mayor a 4 años, a menos que se establezca que es conveniente que queden bajo administración del Estado. La Dirección de Obras Hidráulicas realiza inversiones en los siguientes campos: construcción de grandes obras, construcción de obras medianas y menores, programas de manejo provisional de obras de riego, capacitación y organización de regantes de obras de riego construidas, conservación de obras fiscales de riego. El Ministerio de Agricultura dirige su inversión a través de diversas instancias, con un objetivo general orientado hacia la transferencia de tecnología. Dichas instancias se mencionan seguidamente. - Oficina de Estudios y Políticas Agrarias (ODEPA): funciona como unidad asesora de riego, pero además orientada a la formulación y análisis de políticas sectoriales y a suministrar información nacional e internacional para 67 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN - - - - Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile apoyar el proceso de toma de decisiones de los diferentes agentes silvoagropecuarios. Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP): dirigido al mejoramiento de la agricultura campesina. Para esto desarrolla programas nacionales con un alto componente de inversión, tales como: Programa de transferencia tecnológica, Programa de riego campesino, Programa de comercialización y agroindustria, entre otros, de los cuales la gran parte de la inversión es canalizada a través de transferencias. Pero las inversiones que si se asignan como tales corresponden principalmente al subsidio al fortalecimiento de organizaciones campesinas, el subsidio al riego campesino, y algunos tipo de proyectos genéricos como la construcción de sistemas de abastecimientos de agua y capacitación a diversos grupos de personas. Corporación Nacional Forestal (CONAF): dirige inversiones a la protección silvícola, administración de áreas silvestres protegidas y fomento de la producción forestal. Lo anterior lo lleva a cabo mediante la realización de las diversas acciones, entre ellas, bajo el sistema nacional de áreas protegidas invierte en equipamiento y construcción de parques, por otra parte, el manejo de cuencas y control de la desertificación implica grandes inversiones en forestación. Fundación para la Innovación Agraria (FIA): fomenta y promueve la transformación de la agricultura y de la economía rural del país, mediante el financiamiento y coordinación de programas y proyectos de inversión orientados a incorporar innovación en los procesos productivos (desarrollo de nuevas tecnologías y nuevos productos); de transformación industrial o de comercialización en las áreas agrícola, ganadera, forestal, dulceacuícola y de recursos naturales renovables. Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA): especializado en inversión en investigación básica agropecuaria y validación de tecnologías de manejo de cultivos. Posee una modalidad tipo instituto CORFO, en cuanto a que se persigue su autofinanciamiento. Aún así, en 1997 se le entregaron transferencias directas desde la Subsecretaría de Agricultura. Además compite en programas de la Comisión Nacional de Riego, FNDR y otros fondos destinados a la investigación. Políticas actuales En términos generales, tanto la inversión sectorial como la ejecutada a través de fondos del FNDR, se han enfocado a la construcción de obras como embalses y sistemas de regadío, y transferencia y validación de tecnologías. Por otra parte, algunos de los destinos del FNDR se han ido adaptando a los requerimientos actuales de investigación y programas de fomento productivo. Finalmente, cabe indicar que el Ministerio de Obras Públicas ha iniciado estudios tendientes a analizar la factibilidad de concesionar la construcción de obras de riego al sector privado, haciendo uso de instrumentos como los derechos de agua. 68 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 2.3.7 SECTOR JUSTICIA En términos generales incluye toda asignación de recursos en estudios, programas y proyectos relacionados con la administración de justicia, asistencia de menores en situación irregular y atención de las personas detenidas o privadas de libertad. Monto e importancia relativa de las inversiones La inversión total en el sector de justicia alcanzó un monto estimado de $ 26.984 millones de pesos en 1998 y un acumulado entre 1995 y 1998 de poco más de $104.000 millones. Cuadro 2.26 Inversión Sector Justicia Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Fuente de financiamiento Sectorial FNDR TOTAL 1995 1996 1997 TOTAL 95 - 98 1998 Monto % 20.224 17.404 35.358 25.438 98.423 94,6 647 1.362 2.084 1.546 5.639 5,4 20.871 18.766 37.442 26.984 104.062 100,0 Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) El sector abarca tanto la inversión del Ministerio de Justicia como del Poder Judicial. En los años recientes, los mayores montos de inversión corresponden al Ministerio de Justicia, alrededor del 80% del total. A principios de la década, el sector venía arrastrando un déficit de inversión en infraestructura, lo que se expresaba en el estado que presentaban las dependencias de los servicios relacionados del Ministerio de Justicia, especialmente Gendarmería de Chile y el Servicio Nacional de Menores. Para superar dicho déficit, en la década actual ha aumentado sustancialmente la inversión en el sector. Esto se ha ordenado a través de un plan quinquenal de inversión del Ministerio de Justicia, que además ha permitido mejorar la calidad de la inversión. Los mayores montos de inversión en el sector Justicia se concentran en los establecimientos a cargo de Gendarmería de Chile. Destinos principales de las inversiones En primer lugar, la inversión se ha dirigido a servicios relacionados con el Ministerio de Justicia, que incluye a Gendarmería de Chile, Servicio Nacional de 69 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Menores (SENAME), Registro Civil, Servicio Médico Legal y programas de asistencia judicial. La inversión en establecimientos que tienen por finalidad atender, vigilar y asistir a las personas detenidas o privadas de libertad (misión que corresponde a Gendarmería de Chile), ha estado destinada básicamente a la reposición de dichos establecimientos, principalmente Centros de Detención Preventiva y Centros de Cumplimiento Penitenciario. Los Centros de Detención Preventiva están destinados a la mantención y custodia de personas detenidas o que están siendo procesadas, y de quienes cumplen condenas cortas, mientras que los Centros de Cumplimiento Penitenciario están destinados a los condenados a cumplir penas. Entre las inversiones realizadas en los años recientes destacan el Complejo Penitenciario de Valparaíso y el Centro de Detención y Readaptación de Arica, cuya edificación y equipamiento ha demandado importantes volúmenes de recursos. La inversión en atención de menores (Servicio Nacional de Menores), se ha dirigido principalmente a la construcción de establecimientos, especialmente Centros de Observación y Diagnóstico, y Centros de Rehabilitación Conductual. Los Centros de Observación y Diagnóstico (COD), atienden a jóvenes infractores de la ley enviados por los jueces e internados con privación de libertad, mientras se efectúa un diagnóstico de su situación por un equipo de profesionales y el juez adopta una resolución a su respecto. Los Centros de Rehabilitación Conductual (CERECO), atienden a jóvenes que han sido objeto de medidas judiciales privativas de libertad, por infracción a la ley. En menor proporción, los recursos de inversión se han destinado también a hogares de menores. En relación a la inversión en los demás servicios relacionados con el Ministerio de Justicia, ésta se ha dirigido principalmente al Registro Civil, Servicio Médico Legal y a los programas de asistencia judicial. En cuanto al Registro Civil, se trata mayoritariamente de la reposición, equipamiento y construcción de oficinas, así como el desarrollo de un nuevo sistema de identificación. Además, se han mejorado las instalaciones del Servicio Médico Legal y se han extendido sus servicios a ciudades que carecían de éstos. Finalmente, se ha impulsado un programa de acceso a la justicia para personas de escasos recursos, con objeto de lo cual se han efectuado inversiones en consultorios jurídicos. En cuanto al Poder Judicial, las inversiones realizadas se han destinado a juzgados de letras, civiles, criminales, del trabajo y de menores, así como a edificios de tribunales de justicia y cortes de apelaciones. La inversión se ha dirigido mayoritariamente a reposición, y reparación y mejoramiento de las edificaciones, así como en menor medida, a equipamiento y construcción. Fuentes de financiamiento Las inversiones se encuentran financiadas mayoritariamente por fondos sectoriales, los que han representado el 94,6% del total, durante el período 1995 1998 (Cuadro 2.26). Dichos fondos son administrados por la Subsecretaría de Justicia en el caso del Ministerio de Justicia y por la Corporación Administrativa del Poder Judicial en lo que respecta al Poder Judicial. 70 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile El financiamiento FNDR ha sido bastante inferior al de fondos sectoriales, 5,4% del total del sector justicia en el período de análisis. Se ha dirigido principalmente a infraestructura complementaria de centros de detención y penitenciarios, así como a atención de menores. Secundariamente, a instalaciones y equipamiento computacional de juzgados y tribunales, así como a oficinas del Registro Civil y el Servicio Médico Legal. Principales instituciones responsables La responsabilidad de la ejecución de inversiones en esta área corresponde Ministerio de Justicia a través de sus servicios relacionados, principalmente Subsecretaría de Justicia, Gendarmería, SENAME, Servicio Médico Legal Registro Civil, así como a la Corporación Administrativa del Poder Judicial en referente a la mayoría de los proyectos de tribunales y juzgados. al la y lo Políticas actuales Un énfasis de la política actual consiste en disminuir el déficit de infraestructura en el sector, que por décadas ha sido crítico, principalmente en atención de reos y de menores, a cargo de Gendarmería y el Servicio Nacional de Menores, respectivamente. La mayor parte de la inversión en este sector se dirige a infraestructura penitenciaria, en la cual se ha realizado la más importante inversión de las últimas décadas, con la finalidad de mejorar las condiciones de vida de la población reclusa y generar posibilidades reales de reinserción social. Por otra parte, para lograr la erradicación de los niños y jóvenes menores de 17 años de los recintos penitenciarios de adultos, se ha invertido en establecimientos a cargo del SENAME, especialmente en Centros de Orientación y Diagnóstico, destinados a la realización de diagnóstico de jóvenes infractores, mientras el juez adopta una decisión. Además, la inversión se ha orientado hacia iniciativas para el mejoramiento del Servicio Médico Legal, la modernización de la gestión del Registro Civil y la asistencia judicial a personas de menores recursos. Las políticas públicas en relación a este sector, también han enfatizado en la modernización de la administración de justicia en el país, lo que se ha traducido en inversiones en juzgados y tribunales. 71 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 2.3.8 SECTOR PESCA En términos generales la inversión del sector comprende la asignación de recursos relacionada con la actividad pesquera (principalmente de la pesca artesanal) y con los recursos hidrobiológicos. Monto e importancia relativa de las inversiones La inversión total en el sector Pesca alcanzó un monto estimado de $1.893 millones de pesos en 1998 y un acumulado entre 1995 y 1998 de $7.175 millones. Cuadro 2.27 Inversión Sector Pesca Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Fuente de financiamiento Sectorial FNDR TOTAL 1995 1996 1997 TOTAL 95 - 98 1998 Monto % 1.321 952 1.356 1.275 4.903 68,3 392 397 865 618 2.272 31,7 1.713 1.349 2.221 1.893 7.175 100,0 Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) Las inversiones del gobierno central y de los gobiernos regionales se han concentrado principalmente, en términos de montos gastados, en la pesca artesanal y en estudios de recursos hidrobiológicos, de acuerdo a los datos de proyectos registrados en el BIP-MIDEPLAN. Con la puesta en vigencia de la Ley General de Pesca y Acuicultura en 1991, se dió un impulso al sector en general y a la inversión tanto en pesca artesanal como en investigaciones pesqueras. Destinos principales de las inversiones En el sector pesca, tres han sido las líneas principales de destino de la inversión. En primer lugar, las inversiones en infraestructura portuaria para las caletas de pesca artesanal, esto incluye proyectos de construcción, mejoramiento, ampliación y reposición de muelles pesqueros, rampas, explanadas y varaderos, principalmente.25 En segundo lugar, equipamiento y capacitación, también para la pesca artesanal, incluyendo proyectos tales como equipos de radiocomunicación y centros de producción de semillas para el cultivo de recursos bentónicos. A esto se agrega un programa de crédito apoyado por el FOSIS y el Banco del Estado. 25La inversión de la Dirección de Obras Portuarias del Ministerio de Obras Públicas en obras infraestructura portuaria para la pesca artesanal, está en general registrada como inversión en el sector Transporte, subsector Transporte Marítimo 72 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile A las inversiones directas del gobierno central y los gobiernos regionales destinadas a la pesca artesanal, corresponde agregar las financiadas a través del Fondo de Fomento de la Pesca Artesanal, establecido por la Ley de Pesca. Este fondo está destinado a fomentar y promover el desarrollo de diversos proyectos orientados al incremento de la infraestructura; capacitación y asistencia técnica de pescadores artesanales y sus organizaciones; repoblamiento de los recursos hidrobiológicos; y a la comercialización de los productos pesqueros. Entre los proyectos financiados se encuentran inversiones en infraestructura de terminal pesquero, taller de reparaciones, radiocomunicación, planta de proceso, cámara de frío, vehículo para comercialización, plan de manejo de recursos bentónicos y galpones para acopio, entre otros. Una tercera línea de destino de las inversiones en el sector pesca, corresponde a estudios de recursos hidrobiológicos. Se trata principalmente de investigaciones referidas a la situación de diversas pesquerías: pelágicas, bentónicas, demersales y crustáceos. Otras investigaciones se refieren a especies particulares, incluyendo: loco, bacalao, congrio, merluza, raya, anchoveta, jurel, ostión, pulpo, macha y salmón. Estos estudios contribuyen al manejo o a la recuperación de los recursos, a la implementación de cultivos y a otras funciones necesarias para el desarrollo sustentable de la actividad pesquera. Los resultados obtenidos complementan la información necesaria para la adopción de medidas de administración de las pesquerías y de las actividades de acuicultura, propendiendo de esta forma a la conservación de los recursos hidrobiológicos. Esta línea de inversión, ha contado también con el apoyo del Fondo de Investigación Pesquera (FIP) establecido por la Ley General de Pesca y Acuicultura, el cual se orienta a financiar proyectos de investigación pesquera y acuicultura. Fuentes de financiamiento Las fuentes de financiamiento de las inversiones directas del gobierno central y los gobiernos regionales en el sector pesca, son de tipo sectorial, principalmente el MOP y la Subsecretaría de Pesca, y por otro lado, el FNDR. El MOP invierte en infraestructura portuaria de las caletas pesqueras. Las inversiones de la Subsecretaría de Pesca se dirigen principalmente a investigaciones de recursos hidrobiológicos. Los recursos del FNDR representaron, en el período de análisis, 31,7% del total de la inversión en el sector pesca (ver Cuadro 2.27) y se invirtieron preferentemente en pesca artesanal, de acuerdo a los datos de proyectos registrados en el BIPMIDEPLAN. Por otra parte, las inversiones realizadas por el Fondo de Fomento de la Pesca Artesanal y el Fondo de Investigación Pesquera, cuentan con recursos presupuestarios y de otros orígenes, canalizados a través de la Subsecretaría de Pesca. Adicionalmente, otras fuentes apoyan el desarrollo de las capacidades del sector pesca, principalmente CORFO, a través de sus programas de apoyo directo al 73 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile sector pesquero artesanal, de fomento y asistencia técnica (PROFO y FAT), así como diversos fondos tecnológicos (FONTEC, FONDEF, FDI y FIA, además del FIP). Principales instituciones responsables Las principales instituciones responsables técnicas y de la gestión de la inversión en el sector pesca, son las siguientes: Ministerio de Obras Públicas a través de la Dirección de Obras Portuarias: infraestructura portuaria de caletas pesqueras. Subsecretaría de Pesca (del Ministerio de Economía): principalmente en lo relativo a la inversión en estudios de recursos hidrobiológicos. Adicionalmente, preside el Fondo de Investigación Pesquera (FIP). Servicio Nacional de Pesca( SERNAPESCA), dependiente de la Subsecretaría de Pesca: inversiones en pesca artesanal, excluyendo infraestructura portuaria. Además, preside y administra el Fondo de Fomento de la Pesca Artesanal. Instituto de Fomento Pesquero (IFOP): vinculado a CORFO, lleva a cabo sus proyectos de investigación principalmente en el marco del Fondo de Desarrollo e Innovación (FDI) y en coordinación con la Subsecretaría de Pesca. Además, ejecuta estudios financiados por los gobiernos regionales. También ejercen responsabilidad en los proyectos de inversión en el sector, aunque en menor medida que las anteriores instituciones, el FOSIS y las Secretarías de Planificación y Cooperación (SERPLAC). Políticas actuales La inversión en el sector pesca se desarrolla en el marco establecido por la Ley General de Pesca y Acuicultura. Se dirige principalmente a la inversión en infraestructura de caletas pesqueras, a inversiones en equipamiento e infraestructura para el desarrollo económico de la pesca artesanal, así como a la investigación de los recursos hidrobiológicos con el objeto de hacer un manejo sustentable de éstos. 74 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN 2.3.9 SECTOR DEFENSA Y SEGURIDAD Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile (Seguridad Ciudadana) La descripción de este sector concentra su atención en la inversión en seguridad ciudadana, entendida como aquella que comprende las inversiones relacionadas con el resguardo de la seguridad de la población, dejando de lado la inversión que corresponde a las fuerzas armadas (defensa). Monto e importancia relativa de las inversiones El sector de defensa y seguridad abarca tanto las fuerzas armadas y las fuerzas de orden y seguridad, como a diversas instituciones descentralizadas vinculadas al Ministerio de Defensa. Las inversiones mayoritariamente no se integran al Sistema Nacional de Inversiones y por ende casi no están registradas en el Banco Integrado de Proyectos (BIP-MIDEPLAN). Carabineros de Chile e Investigaciones de Chile, que cumplen un rol en el ámbito de la seguridad ciudadana, realizaron un gasto de inversión real (sectorial) de $38.445 millones durante los últimos cuatro años, de acuerdo a cifras de la Contraloría General de la República (ver Cuadro 2.28). A esto se agregan los proyectos financiados por el FNDR en este sector, que se destinan principalmente a dichas instituciones, los cuales representaron un monto total de $11.466 millones en el período de análisis. De este modo, la inversión, solamente en seguridad ciudadana, alcanzó un total de $49.911 millones entre 1995 y 1998. Si bien en el cuadro siguiente también se incorpora la inversión sectorial correspondiente a defensa, ésta no ha podido ser descrita a nivel de proyectos o categorías particulares. Cuadro 2.28 Inversión Sector Defensa y Seguridad Ciudadana Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Fuente de financiamiento 1995 Seguridad Ciudadana TOTAL 95 - 98 1996 1997 1998 Monto % 6.992 10.936 12.427 19.556 49.911 31,6 Sectorial (instituciones Seguridad Ciudadana) 5.684 7.039 9.662 16.060 38.445 24,3 FNDR 1.308 3.897 2.765 3.496 11.466 7,3 Defensa (Sectorial instituciones Defensa) 28.087 24.408 27.294 28.261 108.050 68,4 TOTAL 35.079 35.343 39.721 47.817 157.961 100 Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) Destinos principales de las inversiones La información disponible en el BIP muestra los destinos de las inversiones de dos instituciones en particular, Carabineros de Chile e Investigaciones de Chile, en proyectos con financiamiento del FNDR principalmente. Los objetivos de los proyectos propuestos se relacionan con el quehacer de las citadas instituciones, 75 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile que para Carabineros corresponde a vigilar y mantener la seguridad y el orden público, reprimir delincuencia, prevenir la comisión de delitos, en especial contra la seguridad interna, terrorismo y tráfico y consumo de estupefacientes. Por su parte, Investigaciones de Chile incorpora dentro de sus funciones el mantenimiento de la tranquilidad pública, mediante la investigación de delitos y represión de delincuencia, atentados a la seguridad del Estado y terrorismo. Básicamente, los proyectos para infraestructura en seguridad ciudadana, tienen como destino aumentar la cobertura de los servicios de seguridad que proporcionan a la población tanto Carabineros como Investigaciones de Chile, a través de proyectos de inversión que provean la construcción, ampliación, mejoramiento y reposición de infraestructura como prefecturas, comisarías, cuarteles, retenes, tenencias. Además de lo anterior, debe incorporarse la inversión en equipos de movilización como motos, vehículos y cuarteles móviles. Finalmente, también se invierte en equipamiento de brigadas especiales. Fuentes de financiamiento Los recursos institucionales de naturaleza sectorial son administrados por el Ministerio de Defensa y no son incorporados al Sistema Nacional de Inversiones. Parte de los proyectos de Investigaciones y Carabineros, son financiados por el FNDR. Del total de la inversión en seguridad ciudadana realizada a través de Carabineros, Investigaciones y fondos FNDR, estos últimos recursos representaron el 23% en el período de análisis, proporción que indica la relevancia otorgada por los gobiernos regionales a este ámbito. Principales instituciones responsables Además de Carabineros de Chile e Investigaciones de Chile, servicios dependientes del Ministerio de Defensa, Bomberos de Chile también participa en la inversión regional, aunque en menor medida. Todas estas entidades postulan sus distintas iniciativas de inversión al FNDR. Políticas actuales Las políticas actuales tienden a incrementar los esfuerzos en aumentar la presencia de Carabineros en las calles, es decir, mayor énfasis en la vigilancia, además del mejoramiento de sistemas de información interna. En sentido más amplio, se busca responder a la inquietud de la población frente al problema de la delincuencia. Conforme con alcanzar los objetivos planteados, en los últimos años el énfasis de las inversiones ha tendido a privilegiar aquellas iniciativas de inversión que mejoran la infraestructura de las distintas unidades policiales tales como; construcciones, reposiciones, reparaciones y adquisición de equipamiento destinados a mejorar la calidad en la entrega del servicio, además de adquisición de vehículos, motos y mejoramiento computacional. 76 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN 2.3.10 Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile SECTOR DEPORTE Y RECREACIÓN En términos generales la inversión del sector comprende la asignación de recursos tendientes a incrementar la práctica deportiva y a permitir la recreación de la población. Monto e importancia relativa de la inversiones La inversión pública en el sector Deportes y Recreación, sumando la inversión asignada a través de la Dirección General de Deportes y Recreación (DIGEDER), más la inversión con recursos FNDR, alcanzó $ 16.197 millones en el período de análisis. Cuadro 2.29 Inversión Sector Deporte y Recreación Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Fuente de financiamiento Sectorial 1995 1997 TOTAL 95 - 98 1998 Monto % 2.800 4.430 4.008 2.423 13.661 84,3 18 55 815 1.648 2.536 15,7 2.818 4.485 4.823 4.071 16.197 100 FNDR TOTAL 1996 Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) La inversión en este sector está concentrada en deporte competitivo, deporte recreativo, deporte formativo y de alto rendimiento, principalmente a través de la DIGEDER. Durante el período revisado, las inversiones de esta institución no se registraron en el BIP-MIDEPLAN. Adicionalmente, con respecto a los proyectos de inversión incorporados en el BIP, provenientes de fuentes distintas de DIGEDER, el subsector de recreación absorbe la mayor parte de los recursos de inversión registrados en el sector, principalmente con recursos del MINVU dirigidos a equipamiento comunitario. El FNDR se ha hecho presente en los últimos años en este sector, financiando básicamente deporte competitivo y recreativo. Destinos principales de las inversiones En los subsectores de deporte recreativo y competitivo, se destinan las inversiones a proyectos dirigidos principalmente a la construcción, reparación y mantenimiento de instalaciones deportivas, entre ellas, estadios, gimnasios, multicanchas y polideportivos. Por otra parte, en el subsector de recreación, se han destinado las inversiones principalmente a la construcción de parques y de plazas de juegos infantiles en diversas ciudades a lo largo del país. Fuentes de financiamiento El sector deporte y recreación abarca básicamente la inversión de la Dirección General de Deportes y Recreación (DIGEDER), así como inversión de otras 77 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile instituciones (SEREMI de Vivienda y Urbanismo y Parque Metropolitano) y del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR). El principal impulsor en materia de inversión en deportes ha sido la DIGEDER. En el último tiempo ha tomado también especial importancia el financiamiento a través del FNDR, a través de programas deportivos y/o proyectos de infraestructura en este ámbito, coordinados por los gobiernos regionales. A este fondo postulan principalmente los municipios y las universidades. Dependiendo de las iniciativas locales y/o regionales y de la coordinación existente entre las distintas instituciones, se financian obras de infraestructura deportiva a través de un financiamiento compartido, con recursos de la DIGEDER, FNDR, universidades, municipalidades, según corresponda. La principal fuente de financiamiento orientada a programas y proyectos deportivos surge a través de concursos que coordina la DIGEDER, tanto a nivel regional como nacional. Generalmente, a éstos postulan los clubes deportivos, municipalidades, establecimientos educacionales y universidades, entre otros. Principales instituciones responsables La principal institución responsable de este sector es la Dirección General de Deportes y Recreación (DIGEDER) que se financia con fondos sectoriales. El resto de la inversión relacionada con este sector, se ha efectuado por iniciativas locales y/o regionales a través de las municipalidades y la Coordinación Regional de Deporte y Recreación. Por otra parte, el MINVU a través de las SEREMI (Secretaría Regional Ministerial), ha invertido en el ámbito recreativo mediante la construcción de parques, plazas y juegos infantiles. En cuanto a las instituciones que responsables de constituir las unidades técnicas para la ejecución de las obras, entre éstas se encuentran frecuentemente las Municipalidades y en algunos casos, la Dirección de Arquitectura del MOP y las Universidades. Políticas actuales Actualmente, las iniciativas de inversión surgen desde una coordinación tanto a nivel local como regional, de acuerdo a sus propias necesidades y prioridades. Es así como nacen proyectos de infraestructura deportiva como multicanchas, gimnasios y centros deportivos y recreativos, ya sean comunales, regionales y/o universitarios. Las áreas en que trabaja la DIGEDER son el deporte competitivo, formativo, recreativo y de alto rendimiento. En este período se ha propendido a dar un impulso especial al deporte de alto rendimiento. 78 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN 2.3.11. Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile SECTOR INDUSTRIA, COMERCIO, FINANZAS Y TURISMO En términos generales la inversión del sector comprende la asignación de recursos relativa a actividades industriales, comerciales, financieras y turísticas. En este sector la participación estatal propicia condiciones adecuadas para el funcionamiento de la actividad económica privada. Monto e importancia relativa de las inversiones La inversión en el sector industria, comercio y finanzas, alcanzó $ 58.113 millones durante los cuatro años de análisis. Cuadro 2.30 Inversión Sector Industria, Comercio, Finanzas y Turismo Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Fuente de financiamiento Sectorial FNDR Empresas TOTAL 1995 1996 1997 TOTAL 95 - 98 1998 Monto % 7.488 10.742 11.202 12.332 41.763 71,9 277 508 575 845 2.205 3,8 813 1.813 6.310 5.209 14.145 24,3 8.578 13.063 18.087 18.386 58.113 100,0 Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. (Empresas) El grueso de estos recursos se concentró en la modernización institucional de organismos públicos como INTEC (Corporación de Investigación Tecnológica), SII (Servicio de Impuestos Internos), Servicio de Tesorerías, Servicio Nacional de Aduana, Casa de Moneda, INE (Instituto Nacional de Estadísticas), así como en los gastos efectuados por CORFO inherentes al proceso de privatización de empresas. En el sector se incorporan las inversiones realizadas por las empresas públicas relacionadas a éste, particularmente la Zona Franca de Iquique y Polla Chilena de Beneficencia. La inversión de la primera de ellas fue altamente significativa durante el período de análisis ya que llegó a representar 24,3% de la inversión total del sector (Ver Anexo 2). De la inversión total en este sector un monto menor de recursos se dirigió directamente a fomento productivo26, particularmente a través de fondos del FNDR que alcanzaron $2.205 millones en los cuatro últimos años. Adicionalmente, en la actualidad operan en el país seis fondos tecnológicos, cinco de los cuales están articulados en el Programa de Innovación Tecnológica (PIT) dependiente del Ministerio de Economía, conformando el Sistema Nacional de Fondos de Fomento Tecnológico; presupuestariamente, los recursos administrados por estos fondos no se registran como inversión pública. Otras inversiones en fomento productivo se han dirigido al Sector Silvoagropecuario y al Sector Pesca. 26 79 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Destinos principales de las inversiones Entre los destinos de las inversiones en el sector, destaca el fomento productivo, aún cuando no es el más relevante en términos de montos. Los datos de proyectos registrados en el BIP-MIDEPLAN muestran que la inversión en fomento productivo con recursos FNDR, se ha destinado en los últimos años en especial al subsector de turismo. Esto indica que los gobiernos regionales han asignado prioridad al turismo, para el impulso de la actividad económica de las diferentes regiones del país. Las inversiones en el subsector de turismo, consisten en estudios de Planes de Desarrollo Turístico ligados al SERNATUR para dar a conocer las potencialidades de las diversas zonas del país. También se financian algunos proyectos de construcción y reparación de señalización y equipamiento turístico. En términos generales, la menor inversión relativa en los subsectores de Comercio e Industria, comprende estudios destinados básicamente al fomento de la pequeña empresa y al análisis de potencialidades de actividades económicas específicas. Por otra parte, la inversión de la CORFO en la VIII Región, se destinó durante los años analizados, al plan de desarrollo de la zona deprimida de Arauco, específicamente a inversiones en Curanilahue, el puerto de Lebu y Lota. En cuanto a los fondos tecnológicos, éstos se orientan hacia distintos tipos de proyectos: investigación tecnológica, desarrollo precompetitivo, introducción de especies, transferencia tecnológica, infraestructura tecnológica, investigación científico-tecnológica, investigación para información y regulación, y desarrollo de capacidades. Algunos de los fondos tienen una definición sectorial precisa, en tanto que otros no establecen sectores preferentes. Los agentes destinatarios son empresas, universidades e institutos tecnológicos. Operan a través de diversas modalidades: ventanilla abierta, concursos abiertos o temáticos y licitaciones. Fuentes de financiamiento La principal fuente de recursos para el sector corresponde a los fondos sectoriales, representando 71,9% del total para el período 1995 - 1998. Dichos fondos son asignados tanto por el Ministerio de Economía como por el Ministerio de Hacienda, a través de diversas reparticiones de cada una de las instituciones. Dentro de este tipo de fuente de financiamiento, cabe resaltar también los diversos fondos tecnológicos articulados en el Programa de Innovación Tecnológica (PIT) dependiente del Ministerio de Economía, estos son: FONDEF (Fondo de Fomento al Desarrollo Científico y Tecnológico), FONTEC (Fondo Nacional de Desarrollo Tecnológico y Productivo), FDI (Fondo de Desarrollo e Innovación), FIA (Fundación para la Innovación Agraria) y FIM (Fondo de Investigaciones Mineras). La integración al Programa de FIP (Fondo de Investigación Pesquera) está aún pendiente. Estos fondos cuentan con diversas fuentes de financiamiento: CORFO (FONTEC y FDI), CONICYT-Ministerio de 80 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Educación (FONDEF), Ministerio de Agricultura (FIA), Subsecretaría de Pesca y pago adelantado de patentes pesqueras (FIP), y aportes de CODELCO y empresas mineras privadas (FIM). La inversión de las dos empresas incorporadas a este sector, Zona Franca de Iquique y Polla Chilena, representó casi la cuarta parte del total del sector. Finalmente, el financiamiento de inversiones en fomento productivo ha provenido mayoritariamente del FNDR en los años analizados, canalizándose a través de los gobiernos regionales de las diversas regiones. Principales instituciones responsables Las instituciones principales dentro del sector son varias dependencias de los Ministerios de Economía y de Hacienda, entre las que sobresalen la CORFO, el Servicio de Impuestos Internos, el Servicio Nacional de Aduanas, la Casa de Moneda y el Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR), entre otros. Finalmente, tal como se mencionó con antes, además de estas entidades, también participan en el sector las empresas públicas Zona Franca de Iquique y Polla Chilena de Beneficencia. La institución responsable de las inversiones FNDR en fomento productivo, ha sido principalmente el Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR) de las diversas regiones. Dicha institución es la encargada de las labores de difusión en materia turística. Aún así, en algunas oportunidades las municipalidades acceden a este financiamiento, destinándolo también principalmente a fines turísticos o en algunas ocasiones a apoyar alguna actividad relacionada con el comercio o la industria. Políticas actuales La inversión orientada a la promoción del turismo se ha desarrollado con un énfasis creciente en los últimos años. En 1998 comenzó a funcionar una provisión del FNDR para el fomento productivo, diferente de la tradicional, con la cual se otorga un mayor énfasis a las acciones que se llevan a cabo para el fomento del desarrollo productivo de las regiones. La política de desarrollo productivo regional asigna funciones a la CORFO en la línea de atracción de inversiones, para lo cual se ha iniciado un programa de promoción de inversiones en varias regiones, cofinanciado con recursos del FNDR. Por otro lado, el Programa de Innovación Tecnológica (PIT) tiene el propósito de ofrecer mecanismos financieros destinados a fortalecer el proceso innovador en el aparato productivo chileno, facilitando la búsqueda de recursos a quienes necesitan de ellos para la innovación tecnológica. 81 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN 2.3.12 Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile SECTOR ENERGÍA Comprende la asignación de recursos destinada a estudios, programas y proyectos relativos a la generación, transmisión y distribución de energía en sus diversas formas: eléctrica, gas, solar, nuclear y otras. Monto e importancia relativa de las inversiones La inversión total en el sector Energía alcanzó un monto estimado de $13.181 millones de pesos en 1998 y un acumulado entre 1995 y 1998 de poco más de $47.000 millones. Cuadro 2.31 Inversión Sector Energía Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Fuente de financiamiento 1995 1996 1997 TOTAL 95 - 98 1998 Monto % Sectorial 1.480 1.819 1.735 1.105 6.139 FNDR 9.526 7.323 12.217 12.076 41.143 87,0 11.006 9.142 13.952 13.181 47.282 100,0 TOTAL 13,0 Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) Luego del proceso de privatización de este sector iniciado en la década de los ochenta, la inversión estatal en éste se ha concentrado casi completamente en la distribución y conexión final a los usuarios, principalmente en electrificación rural. Destinos principales de las inversiones La mayor parte de las inversiones en el sector de energía, se destinaron a obras de instalación de suministro de energía eléctrica, que forman parte del Programa de Electrificación Rural impulsado durante los años recientes. En un segundo orden de magnitud se ubicaron los proyectos del subsector de Alumbrado Público, los que específicamente corresponden a instalación, mejoramiento o reposición de las redes de alumbrado público en las calles, carreteras y ciudades del país. Finalmente cabe resaltar que los proyectos del subsector de Generación y Transmisión han quedado en manos del sector privado, luego de que se concretara el traspaso de última empresa del estado, Empresa de Electricidad de Aysén (EDELAYSEN). 82 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Fuentes de financiamiento La fuente de financiamiento del sector ha sido mayoritariamente FNDR (ver Cuadro 2.31), la cual cubrió el 87% del financiamiento del sector para el período de análisis. El respaldo de este financiamiento se ha consolidado desde el año 1995 con el establecimiento del Programa de Electrificación Rural, el cual es administrado por la Comisión Nacional de Energía. Dicho programa funciona a través de una provisión del FNDR destinada específicamente a la electrificación rural. Principales instituciones responsables La responsabilidad del uso de los recursos se asigna casi exclusivamente a los municipios, quienes negocian con las empresas con apoyo de la Comisión Nacional de Energía. Políticas actuales La inversión más relevante en el sector energía, corresponde a electrificación rural, financiada por la provisión del FNDR para esta finalidad. En la actualidad se realiza una serie de estudios de preinversión, con la finalidad de implementar un programa de electrificación que abarque el 100% de las comunas rurales de la sexta a la décima región. Estos estudios, junto con las inversiones que se seguirán realizando a lo largo del país, están enfocados a alcanzar una meta de cobertura rural para el año 2000 del 75%. Por otro lado, se mantiene como objetivo permanente el desarrollo de proyectos de alumbrado público a través de las municipalidades. Finalmente, en el sector se ha generado un impulso a diversas iniciativas de investigación en formas de energía no convencionales. 83 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 2.3.13 SECTOR MINERÍA En términos generales la inversión del sector comprende la asignación de recursos relacionada con la investigación, prospección y extracción de recursos mineros e hidrocarburos. Monto e importancia relativa de la inversiones La inversión total en el sector minería alcanzó un monto de $2.705 millones en 1998, para un total acumulado entre 1995 y 1998 de $14.761 millones. Cuadro 2.32 Inversión Sector Minería Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Fuente de financiamiento Sectorial FNDR 1995 1996 1997 TOTAL 95 - 98 1998 Monto % 1.579 1.779 2.832 2.349 8.539 57,9 393 331 414 356 1.494 10,1 Empresas 2.119 2.316 292 0 4.728 32,0 TOTAL 4.091 4.426 3.538 2.705 14.761 100,0 Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. (Empresas) Cabe resaltar que inversiones de gran magnitud en el sector minero son realizadas por las empresas públicas CODELCO, ENAMI y ENAP, que no son incorporadas en este análisis. Las inversiones realizadas por la Empresa Nacional del Carbón y la Carbonífera Victoria de Lebu son incorporadas al análisis del sector, las cuales han ido perdiendo importancia relativa durante los últimos años ante el cierre de actividades en las faenas de extracción, lo que se expresa en la caída de las inversiones de las empresas en el Cuadro 2.32. Destinos principales de las inversiones El grueso de las inversiones en este sector se concentra en el subsector de Administración Minera, que se destinan principalmente a enfrentar problemas ambientales asociados a la minería, apoyar a pequeños mineros artesanales y a las actividades de investigación geológica y de seguridad de las actividades mineras. Esto involucra, por una parte, programas, estudios y capacitación, realizados por el Ministerio de Minería. Se ha enfatizado en programas orientados a asumir el costo medio ambiental que ha ocasionado la minería a través del tiempo, con un enfoque tendiente a revertir los daños provocados por este sector. Además, el Programa de Apoyo a la Minería Artesanal (PAMMA) del Ministerio de Minería, 84 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile destina recursos para capacitación, asistencia social y apoyos en capital o tecnología a pequeñas minas con algún potencial. Por otra parte, se destinan recursos de inversión a estudios geológicos y mineros, así como a programas de capacitación en aspectos tales como seguridad y temas ambientales en las faenas mineras, realizados por el Servicio Nacional de Geología y Minería (SERNAGEOMIN). Otras inversiones, de menor monto, están destinadas a la realización de estudios básicos sobre recursos mineros, tanto metálicos como no metálicos, en las diferentes regiones del país. Fuentes de financiamiento Las fuentes de financiamiento utilizadas corresponden tanto a fondos sectoriales como FNDR. Por su parte también ha existido la inversión de las empresas citadas que abarcó el 32% del total del sector en el período de análisis, pero que se ha suspendido a raíz del cierre de funciones de ambas empresas (Cuadro 2.32). Los fondos sectoriales son administrados directamente por el Ministerio de Minería y sus SEREMI (Secretaría Regional Ministerial), así como por SERNAGEOMIN. El FNDR ha financiado apenas una proporción de 10,1% del total de la inversión en este sector, asignada por los gobiernos regionales a diversos estudios básicos. Principales instituciones responsables Con respecto a los fondos sectoriales, la responsabilidad sobre la ejecución de los proyectos recae en general en el Ministerio de Minería y sus SEREMI, así como en SERNAGEOMIN. En cuanto a los estudios realizados con financiamiento del FNDR, la responsabilidad en la ejecución recae sobre diversas instituciones, entre ellas, universidades, SEREMI de Minería o SERNAGEOMIN. Políticas actuales La inversión del gobierno central y los gobiernos regionales en el sector minero, se ha orientado principalmente a enfrentar los problemas ambientales vinculados a la actividad minera, a otorgar apoyo a los pequeños mineros artesanales, a la investigación geológica, a actividades de seguridad de las faenas mineras y a estudios básicos sobre los recursos mineros disponibles en diversas regiones. 85 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 2.3.14 SECTOR COMUNICACIONES En términos generales la inversión del sector comprende la asignación de recursos relacionada con medios de comunicación, tales como radio, teléfono y correos. Monto e importancia relativa de las inversiones La inversión total en el sector comunicaciones alcanzó un monto acumulado entre 1995 y 1998 de $21.253 millones. Cuadro 2.33 Inversión Sector Comunicaciones Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Fuente de financiamiento 1995 1996 1997 TOTAL 95 - 98 1998 Monto % Sectorial 512 998 832 1.075 3.417 16,1 FNDR 110 57 94 278 539 2,5 Empresas TOTAL 634 1.379 6.484 8.801 17.297 81,4 1.256 2.434 7.410 10.154 21.253 100,0 Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. (Empresas) Poco más del 81% de la inversión en el sector corresponde a la inversión de las empresas públicas relacionadas, en particular la Empresa de Correos de Chile (63%) y el Diario La Nación (18%). El resto de la inversión en este sector se concentra principalmente en el subsector de Administración de Comunicaciones, específicamente en telefonía rural, estudios básicos y programas, de acuerdo a los datos de proyectos registrados en el BIP-MIDEPLAN. Resulta importante tener presente que la actividad de telecomunicaciones se encuentra en el ámbito de la empresa privada desde la década de los ochenta, asumiendo el gobierno central funciones de regulación y control del sector. Destinos principales de las inversiones Parte importante de la inversión, excluyendo las empresas, se ha dirigido a telefonía rural, a través del Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones, cuya misión consiste en promover el aumento de la cobertura del servicio público telefónico en áreas rurales con baja densidad telefónica, cuya población pertenece al primer o segundo quintil de ingresos y están geográficamente aisladas. La asignación de recursos se hace a través de empresas que postulan a subsidios para teléfonos públicos. El énfasis ha estado puesto en satisfacer las 86 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile necesidades de las regiones más aisladas, por lo que en la cartera de proyectos se incluye una cierta cantidad de proyectos que pertenecen a estas zonas. Parte de la inversión en el sector de comunicaciones ha correspondido a programas y estudios básicos, tendientes a definir las políticas de acción del sector en armonía con el funcionamiento de las empresas privadas que son la parte medular de las telecomunicaciones en el país. Los estudios básicos se refieren fundamentalmente a actualización de reglamentos o normas en materia de telecomunicaciones, así como a análisis y diagnósticos en diversos tópicos. Con respecto a los programas, éstos se han enfocado principalmente al control de sistemas y obras de comunicaciones. Asimismo, se han destinado recursos de inversión a proyectos entre los cuales se encuentran la adquisición, instalación e implementación de diversos equipos de comunicaciones en instituciones de naturaleza pública. Por su parte, la empresa de Correos y el Diario La Nación invierten en activos propios de sus respectivos rubros, fundamentalmente con criterios de rentabilidad privada. Fuentes de financiamiento Las empresas de Correos de Chile y el Diario la Nación son las que generan los mayores montos de inversión en el sector (81% del total del período). Por otra parte, la otra fuente de financiamiento de las inversiones, excluyendo las empresas, ha sido la sectorial, financiada a través de la Subsecretaría de Telecomunicaciones. La telefonía rural también es financiada fundamentalmente por la Subsecretaría de Telecomunicaciones, a través del Fondo Nacional de Telecomunicaciones. Adicionalmente, se han asignado fondos del FNDR, a través de los gobiernos regionales, destinados en su mayoría a pequeñas inversiones de telefonía rural. Principales instituciones responsables El grueso de las inversiones han sido responsabilidad de las dos empresas públicas incorporadas en el sector. Por su parte, la Subsecretaría de Telecomunicaciones es la entidad responsable de la regulación del sector y de las inversiones que se realizan en éste. Políticas actuales Se ha enfatizado en una política de subsidio para el desarrollo de la telefonía rural. Además, se ha buscado fortalecer el rol regulador y fiscalizador de la Subsecretaría de Telecomunicaciones. 87 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 2.3.15 SECTOR MULTISECTORIAL Comprende la asignación de recursos a estudios, programas, y proyectos que por su naturaleza tienen múltiples efectos sectoriales y que por ello, no es correcto clasificar en algún sector de los anteriormente definidos. La inversión multisectorial global fue de aproximadamente $92.600 millones durante el período de análisis de cuatro años, monto asignado a diversos subsectores. Para efectos de la presente sección se describe seguidamente algunas agrupaciones de inversión que parten de la clasificación de dichos subsectores pero que no se ajustan exactamente a ellos. Entre estas agrupaciones se encuentran Medio Ambiente, Inversión social orientada a grupos sociales prioritarios, Edificación Pública, Defensas Fluviales y Recursos Hídricos. 2.3.15.1 MEDIO AMBIENTE Comprende la asignación de recursos tendiente a mejorar y preservar la calidad del medio ambiente, ya sean asignaciones para equipos e infraestructura destinados a preservarlo y/o a controlar su calidad, o asignaciones para estudios (como los de preparación de normas ambientales), educación y capacitación en gestión ambiental. Monto e importancia relativa de las inversiones La inversión pública en medio ambiente alcanzó $8.693 millones durante el período de análisis, considerando exclusivamente los recursos canalizados por la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), y los destinados a este subsector por el FNDR . Cuadro 2.34 Inversión Medio Ambiente Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Fuente de financiamiento Sectorial FNDR TOTAL 1995 1996 1.317 1.303 1997 2.137 TOTAL 95 - 98 1998 Monto 1.286 6.042 % 69,5 216 104 418 1.913 2.651 30,5 1.533 1.407 2.555 3.199 8.693 100,0 Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) Sin embargo, el monto total de la inversión pública en medio ambiente es sustancialmente mayor, si se consideran las inversiones realizadas en diversos sectores, como se expondrá más adelante. 88 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Destinos principales de las inversiones En términos generales, las áreas temáticas del medio ambiente tienen relación con los siguientes tópicos: sistema de evaluación de impacto ambiental, planes, normas, recursos naturales, legislación, economía ambiental, residuos sólidos y líquidos y, sistemas de información geográfica, entre otros. La política estatal para el medio ambiente, durante la presente década, se ha basado en el concepto de “desarrollo sustentable”, el cual tiene su expresión jurídica en la Ley 19300 de Bases Generales del Medio Ambiente, promulgada en 1994. Dicha ley establece las regulaciones fundamentales en materia de medio ambiente desde una perspectiva integral, con bases para la gestión ambiental que comprometen las acciones del Estado, del sector privado y de la ciudadanía. Asimismo, la referida Ley crea la Comisión Nacional del Medio Ambiente, CONAMA, ente coordinador del sector, y define las materias que deberán ser objeto de reglamentación, entre las cuales destacan las relativas al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) por las implicancias que tiene en materia de inversión. Durante la mayor parte del período en análisis operó un sistema voluntario de evaluación de impacto ambiental que permitió el mejoramiento de la viabilidad ambiental de más de 170 proyectos que totalizan una inversión total de US$22.000 millones, incluída su componente ambiental. En abril de 1997 entró en vigencia el Reglamento del SEIA, con lo cual todo proyecto de inversión, público o privado, que conlleve riesgos ambientales, debe someterse obligatoriamente a los procedimientos de dicho sistema y, en acuerdo a sus características, considerar los efectos ambientales de su implementación y las medidas correctivas que minimicen y/o compensen los daños ambientales previstos. Ley y Reglamento persiguen que todo proyecto de inversión “internalice” los costos ambientales asociados a su desarrollo, a través de la inclusión, como parte del proyecto, de los costos de obras, de maquinarias y equipos necesarios para materializar el manejo, tratamiento y disposición de residuos, como también los costos de la gestión ambiental propuesta, incluídos los relacionados con la mitigación y/o compensación de los efectos ambientales negativos. De lo anterior se deduce que un destino importante de la inversión ha sido, de forma creciente, el componente medio ambiental de los propios proyectos de inversión públicos, lo que se extiende también a los proyectos privados. Esto incluye, por una parte, a las inversiones físicas para el cumplimiento de las normas ambientales, como por ejemplo, sistemas de tratamiento de gases tóxicos, sistemas de filtrado y disposición de partículas contaminantes, sistemas de manejo, tratamiento y disposición de residuos peligrosos, plantas de tratamiento de RILES, etc. Por otra parte, lo anterior abarca también el cumplimiento de las medidas de mitigación y/o compensación que surgen del sistema de evaluación ambiental, tales como el reasentamiento de población, reforestación, barreras acústicas. Un segundo componente de inversión en medio ambiente, cuyos montos están explícitos en los programas de inversiones de los distintos sectores del estado, está 89 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile integrado por el conjunto de proyectos de inversión física relacionados con la gestión ambiental que le compete al estado, como por ejemplo, sistemas de monitoreo de calidad del aire, vertederos de residuos sólidos, equipos para lavado de calles, parques urbanos, forestación de áreas deterioradas. Otro destino de la inversión, también asociado a la gestión ambiental estatal, está constituido por estudios básicos y programas, generalmente de naturaleza interregional, relativos al análisis y/o desarrollo de diversas temáticas ambientales, como por ejemplo planes de descontaminación, planes de manejo ambiental, desarrollo e implementación de normas, análisis de impacto ambiental de planes y programas de desarrollo, programas de capacitación. Fuentes de financiamiento La CONAMA es una fuente de financiamiento de estudios básicos y programas relacionados con el medio ambiente (Cuadro 2.34). Sin embargo, también invierten en medio ambiente el Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU) (proyectos de construcción de parques y otros), el Ministerio de Minería (recuperación ambiental frente a emanaciones, tranques de relaves, tecnologías limpias en la minería), el Ministerio de Planificación y Cooperación, el Ministerio de Economía y el Ministerio de Obras públicas (MOP). Si se considera el conjunto de los recursos de capital orientados por el gobierno central al medio ambiente, éstos multiplican varias veces los montos canalizados por CONAMA. Se estima que la principal fuente de recursos de capital público dirigidos al medio ambiente, corresponde al MOP, a través del programa de agua potable rural. Le sigue el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, a través de pavimentos urbanos, pavimentación participativa a nivel local, parques urbanos y otras inversiones. Además de dichas fuentes dirigidas a servicios ambientales, diversas instituciones financian inversiones en planificación ambiental y reparación de daños ambientales, principalmente. Adicionalmente, distintas iniciativas medio ambientales son financiados por los gobiernos regionales con recursos FNDR (Cuadro 2.34). Por otro lado, resulta de interés tener presente que además de la inversión pública en gestión ambiental aquí analizada, las empresas del estado, especialmente en el sector minero, realizan importantes inversiones ambientales, en cumplimiento de las regulaciones existentes. Principales instituciones responsables La problemática medio ambiental es de naturaleza esencialmente multisectorial, por lo que la CONAMA, ente coordinador del subsector, se ha convertido en el eje de una gestión ambiental estatal donde intervienen muchas instituciones, asociadas directa o indirectamente con los problemas ambientales específicos de que se trate y que frecuentemente involucran un componente de inversión. A modo de ejemplo, esto incluye a la Dirección General de Aguas del MOP en lo relativo a recursos hídricos, Superintendencia de Servicios Sanitarios en lo relativo a disposición de aguas servidas, Ministerio de Minería en lo relacionado a fuentes 90 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile de emisión de procesos de refinería, Ministerio de Salud en normas de calidad de agua, Ministerio de Agricultura en lo relativo a la calidad de aguas de riego, Ministerio de Economía en relación a una política de producción limpia, Corporación Nacional Forestal (CONAF) respecto de parques nacionales, Ministerio de Salud en relación a calderas y residuos hospitalarios, gobiernos regionales y municipalidades. Políticas actuales El objetivo general de la política ambiental actual, que incide sobre las inversiones públicas, es promover la sustentabilidad del proceso de desarrollo27. Destaca en esta política la orientación a resguardar la salud y calidad de vida de las personas y a proteger el medio ambiente. Para ello, la política ambiental se propone en primer lugar recuperar y mejorar la calidad ambiental, en relación a la descontaminación atmosférica y la recuperación de niveles aceptables de calidad de aire, la descontaminación y recuperación de la calidad de los recursos hídricos y el manejo de residuos sólidos. Un segundo objetivo específico consiste en prevenir el deterioro ambiental, a través de la evaluación del impacto ambiental de proyectos de inversión, la incorporación de la dimensión ambiental en los proyectos y políticas, la educación ambiental, la dictación de normas de calidad ambiental y de emisión. La evaluación del impacto ambiental de proyectos de inversión, a través del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, busca asegurar que los proyectos del sector público y privado sean sustentables desde el punto de vista ambiental. Además, se busca fomentar la protección del patrimonio natural y el uso sustentable de los recursos naturales, introducir consideraciones ambientales en el sector productivo chileno, involucrar a la ciudadanía en la gestión ambiental, reforzar la institucionalidad ambiental y perfeccionar la legislación ambiental. 27 CONAMA, Una Política Ambiental para el Desarrollo Sustentable, 1998 91 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 2.3.15.2 INVERSIÓN SOCIAL ORIENTADA A GRUPOS SOCIALES PRIORITARIOS En apoyo a grupos sociales prioritarios, se realizan algunas inversiones por parte de varias instituciones, que se reconocen como inversión social. Monto e importancia relativa de las inversiones La inversión pública en inversión social 28, orientada a grupos sociales prioritarios, fue de $41.469 millones durante el período de análisis, considerando los recursos canalizados por el FOSIS y en menor medida, por SERNAM, INJUV, CONADI, FONADIS y los recursos FNDR destinados a este subsector (ver cuadro 2.35 y Anexo 1). Sin embargo, el monto total de la inversión social es mayor, si se consideran otras asignaciones de recursos, como se expondrá más adelante. Cuadro 2.35 Inversión Social a Grupos Prioritarios Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Fuente de financiamiento Sectorial FNDR TOTAL 1995 1996 1997 TOTAL 95 - 98 1998 Monto % 9.812 10.068 10.415 8.773 39.067 319 814 386 883 2.402 94,2 5,8 10.131 10.882 10.801 9.656 41.469 100,0 Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) Destinos principales de las inversiones La inversión social orientada hacia grupos prioritarios se realiza a través de varios organismos públicos: Instituto Nacional de la Juventud (INJUV), Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), Fondo de Asistencia Social (FOSIS), Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) y Fondo Nacional de la Discapacidad (FONADIS). FOSIS: Sus programas principales en los años recientes han sido: a. Programas de crédito, capacitación y asistencia técnica a microempresarios. b. Programas de generación de capacidades en localidades pobres (apoyo a la gestión territorial, programa Chile Barrios). c. Programas de apoyo a grupos vulnerables. d. Programas de capacitación laboral de jóvenes. 28 Sobre este concepto de inversión social, ver: Jaime Crispi y Mario Marcel, Aspectos Cuantitativos de la Política Social en Chile, 1987-1993, mimeo, Santiago, 1993. 92 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile e. Programas IRAL, es decir, de inversión regional de asignación local (total o parcialmente): Desarrollo Productivo Rural, Apoyo a Grupos Vulnerables, Generación de Capacidades en Localidades Pobres. SERNAM: Sus principales líneas programáticas han estado dirigidas al apoyo a mujeres jefes de hogar, trabajadoras temporeras y capacitación de funcionarios públicos en el tema de la mujer, así como a la coordinación interinstitucional, políticas hacia la familia y situación jurídica de la mujer. INJUV: La inversión social institucional se ha centrado en estudios básicos y se destinaron recursos también al mantenimiento de algunos de sus principales programas, a los cuales se efectuaron importantes ajustes. El contenido de dichos estudios se refiere a evaluaciones de programas públicos, estudios de caracterización de la población juvenil vulnerable, en temas relativos a trabajo, drogas y otros relevantes para la realidad de este sector de la población. CONADI: A través de la inversión social materializada, este organismo del Estado procura mejorar las condiciones de vida de las comunidades indígenas, en el marco de la Ley Indígena. La inversión social de esta institución ha operado principalmente a través de dos fondos: Fondo de Tierras y Aguas Indígenas y, Fondo de Desarrollo Indígena. El primero es el más importante en monto de recursos involucrados, los que se destinan especialmente a la adquisición de predios en conflicto jurídico, la regularización de tierras, el saneamiento y compra de derechos de aguas, y obras de riego. A través del Fondo de Desarrollo Indígena, se han financiado proyectos productivos, de infraestructura, y de cultura indígena y educación, entre otros. FONADIS: Se creó en 1994 y contribuye a financiar, total o parcialmente, la adquisición de ayudas técnicas destinadas a personas con discapacidad de recursos escasos, así como el apoyo a discapacitados a través de entidades sin fines de lucro que los atiendan. El FONADIS financia planes, programas y proyectos ejecutados por terceros y que de preferencia se orientan a la prevención, diagnóstico, rehabilitación e integración social de dichas personas. Fuentes de financiamiento La inversión realizada a través de estas instituciones se efectúa a través de recursos sectoriales del Ministerio de Planificación y Cooperación, siendo sus servicios relacionados los receptores de los fondos y responsables de su gestión. En el caso específico del FOSIS, esto incluye los programas ISAR (Inversión Sectorial de Asignación Regional) e IRAL (Inversión Regional de Asignación Local). Una parte significativamente menor de la inversión corresponde a financiamiento asignado por los gobiernos regionales a través del FNDR, con el objeto de financiar proyectos, programas o estudios de carácter regional o local (municipal). 93 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Excepcionalmente, se implementan proyectos que cuentan con más de una fuente de financiamiento, incluyendo recursos propios de un municipio o de una institución privada sin fines de lucro. De acuerdo a las clasificaciones presupuestarias establecidas, parte de la inversión social es definida como transferencias corrientes o transferencias de capital29 y no como inversión real. Las transferencias corrientes constituyen subvenciones a personas naturales o jurídicas, sin prestación recíproca en bienes o servicios y en especial, subsidio para financiamiento de actividades específicas o programas especiales y gastos inherentes o asociados a la realización de éstos. Las transferencias de capital comprenden aportes a favor de organismos públicos o privados destinados a fines de inversión. La inversión real comprende los gastos para formación de capital y compra de activos físicos existentes. Cabe tener presente que de las líneas principales de esta inversión social, solamente se clasifican presupuestariamente como inversión real los estudios para inversiones. Principales instituciones responsables La responsabilidad técnica de la ejecución de los proyectos y programas recae directamente sobre estos servicios relacionados con el Ministerio de Planificación y Cooperación (INJUV, CONADI, FOSIS, SERNAM y FONADIS). Parte significativa de los programas corresponden a fondos concursables de proyectos, a través de los cuales los ejecutores directos de los proyectos seleccionados son instituciones de intermediación (principalmente organizaciones no gubernamentales) o los beneficiarios directos de un programa. Cabe destacar que una función primordial de estos organismos que apuntan a grupos prioritarios específicos (excluyendo FOSIS), consiste en la coordinación con diversos ministerios y servicios, para orientar inversiones y programas específicos que contribuyan al desarrollo de estos grupos. Por ello, su responsabilidad no se limita exclusivamente al ámbito de su inversión social directa, sino que abarca también el impulso y coordinación de iniciativas de otros organismos públicos. En cuanto a las inversiones con recursos del FNDR, la responsabilidad por la administración de estos recursos recae en la institución perceptora, frecuentemente un servicio relacionado con el Ministerio de Planificación y Cooperación. Políticas actuales FOSIS: El FOSIS participa en el esfuerzo por superar la pobreza, aportando respuestas originales frente a ello y enfoques complementarios a los que abordan otros servicios del estado. Su estrategia de intervención social consiste en un 29Ministerio de Hacienda, Clasificador Presupuestario, 1998. 94 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile esfuerzo simultáneo por generar capacidades en las personas y familias pobres, como también oportunidades en el entorno donde residen y/o trabajan. Los criterios que guían su acción son: estilo participativo de intervención social; coordinación con otras instituciones públicas y privadas; prioridad del nivel local en la determinación de las necesidades y oportunidades para la superación de la pobreza; y compromiso con el impacto social y productivo que genera el conjunto de su inversión social en los territorios donde interviene. SERNAM: El SERNAM se orienta a impulsar un plan de igualdad de oportunidades para las mujeres y ha puesto especial énfasis en el apoyo a las mujeres jefes de hogar. Recientemente, se ha enfatizado también en iniciativas que apuntan al fortalecimiento intra e inter institucional y a las evaluaciones de sus programas, en lo que a estudios se refiere. INJUV: El INJUV busca perfeccionar la intervención, desde el Estado, en relación a los asuntos juveniles. Dos ejes estratégicos guían su acción: acercar los servicios estatales a los jóvenes, y garantizar que los programas dirigidos a los jóvenes cumplan requisitos de calidad, garantía y compromiso. CONADI: La CONADI ha fortalecido el desarrollo económico y social de los pueblos indígenas, principalmente a través del incremento de su capital en tierras y aguas. Ha formado recursos humanos indígenas en ámbitos técnicos, con enfoque intercultural bilingüe. Ha promovido, difundido y defendido jurídicamente los derechos de los pueblos indígenas. Además, ha puesto en marcha un programa intersectorial, el Programa de Desarrollo Territorial de Áreas Indígenas, que incluye crédito, sistemas de capitalización y entrega de subsidios en beneficio de comunidades o indígenas individuales. FONADIS: El FONADIS busca contribuir a la inserción social e igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad. Para ello, financia la adquisición de ayudas técnicas destinadas a personas con discapacidad, así como iniciativas tendientes a prevenir, rehabilitar, capacitar e integrar socialmente a dichas personas. 95 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN 2.3.15.3 Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile EDIFICACIÓN PÚBLICA Comprende la asignación de recursos tendiente al aprovechamiento óptimo de la infraestructura existente de edificación pública, adecuando las instalaciones con el objeto de elevar el nivel de servicio entregado a la comunidad y con el fin de mejorar el ambiente laboral de los funcionarios. Monto e importancia relativa de las inversiones La inversión realizada en edificación pública, considerando exclusivamente los recursos invertidos con fondos de la Dirección de Arquitectura del MOP y en menor medida FNDR, alcanzó $ 13.087 millones en el período de análisis. Cuadro 2.36 Inversión Edificación Pública Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Fuente de financiamiento Sectorial FNDR TOTAL 1995 1996 1997 TOTAL 95 - 98 1998 Monto % 2.801 2.306 2.877 3.110 11.095 84,8 266 1.137 531 58 1.992 15,2 3.067 3.443 3.408 3.168 13.087 100,0 Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) Sin embargo, el valor total de la inversión efectuada es mayor si se considera el conjunto de las inversiones en obras, estudios y equipamiento de edificación pública, realizadas por la División de Arquitectura del MOP, por mandato de diversos servicios del sector público. Los recursos dirigidos a estas inversiones, son contabilizados como parte de la inversión en cada sector. Además, en diversos sectores se impulsan otros proyectos y programas de inversión vinculados a edificios públicos. El grueso de las inversiones en edificación pública se concentran en la construcción y conservación de edificios públicos, de acuerdo a los datos de proyectos registrados en el BIP-MIDEPLAN. El resto comprende obras menores de mejoramiento y reposición, como asimismo, estudios de diagnóstico de la infraestructura existente. Destinos principales de las inversiones La inversión se orienta básicamente a la construcción de nuevos edificios públicos y a otras inversiones relacionadas con dicha infraestructura. Los proyectos se refieren tanto a la construcción, ampliación y/o adquisición de edificios públicos, como a la reposición, remodelación y reparación de los mismos. 96 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Entre los proyectos realizados, se encuentran los dirigidos a la construcción de edificios institucionales, mejoramientos, ampliaciones o programas de mantención. La mayoría de los proyectos que se ejecutan por las distintas instituciones, se formulan desde el punto de vista de la optimización de los espacios actuales, tomando en cuenta todas las dependencias de la institución. Además, se realizan estudios de diagnóstico de la infraestructura pública existente, con un enfoque de ciudad. Fuentes de financiamiento El financiamiento de las inversiones en edificación pública, es canalizado principalmente por la Dirección de Arquitectura del MOP y por otras fuentes sectoriales. Las instituciones de diversos sectores, invierten con sus propios recursos presupuestarios, en sus iniciativas de edificación; la asignación de recursos es canalizada por la institución de quien depende cada edificio. Sin embargo, en los años recientes, se estableció como elegibles para acceder al FNDR, a las iniciativas de inversión orientadas a edificios públicos, a lo cual pueden optar diversas instituciones regionales, especialmente los municipios. Principales instituciones responsables Una influencia importante en materia de inversión en edificación pública es el Ministerio de Obras Públicas (MOP), a través de la Dirección Nacional de Arquitectura, la cual además de responsabilizarse de los edificios regionales del MOP, es la principal unidad técnica de los proyectos de edificación pública a nivel nacional. Actúa como ejecutora de obras arquitectónicas relevantes de diversos servicios públicos. Esta repartición ha venido desarrollando iniciativas a nivel nacional, respecto de construir los llamados “edificios de servicios públicos”, en los cuales dependiendo de la coordinación, necesidades y prioridades de las diferentes entidades regionales, se pueden efectuar convenios para incorporar a más de un servicio público en un edificio. Por otro lado, las distintas instituciones asumen la mantención de sus edificios, a través de su presupuesto corriente. En los años recientes, se les ha orientado a invertir en proyectos que se agrupen en un programa de inversión dirigido al mejoramiento de las dependencias, basado previamente en un diagnóstico de la infraestructura. Políticas actuales Los objetivos definidos por la Dirección de Arquitectura del MOP en relación a la edificación pública, apuntan primordialmente a optimizar la localización, diseño, 97 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile construcción y costo de la edificación, mejorando la calidad y oportunidad de su proceso de producción. Asimismo, se busca identificar y gestionar proyectos de edificación pública que inciden en la reestructuración y/o revitalización de áreas urbanas. Finalmente, se propicia la puesta en valor y el uso de edificios de interés patrimonial. Por otro lado, la Comisión de Modernización del Estado ha dado señales orientadas a mejorar la imagen corporativa y la atención al público, lo que ha incidido en inversiones en las dependencias de diversos servicios públicos. 98 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN 2.3.15.4 Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile DEFENSAS FLUVIALES Y RECURSOS HÍDRICOS En defensas fluviales se incluyen estudios, programas y proyectos relacionados con cauces naturales y artificiales, tales como, obras de defensas fluviales y marinas, construcción, abovedamiento, revestimiento de canales y encauzamiento y limpieza de cauces. Tienen por finalidad prevenir las inundaciones producto principalmente de la crecida de los caudales, debido tanto al régimen de precipitaciones abundantes como de deshielos. Referente a recursos hídricos se incluye la asignación de recursos tendientes a investigar, cuantificar, planificar y optimizar el uso del agua. Destinos principales de las inversiones La inversión en defensas fluviales y recursos hídricos alcanzó un monto estimado en $12.764 millones en el período de análisis. Cuadro 2.37 Inversión Subsector Defensas Fluviales y Recursos Hídricos Millones de pesos de 1998 y porcentajes del total Años Fuente de financiamiento Sectorial FNDR TOTAL 1995 1996 1997 TOTAL 95 - 98 1998 Monto % 2.092 2.567 2.687 2.565 9.911 384 719 940 810 2.853 77,6 22,4 2.476 3.286 3.627 3.375 12.764 100,0 Fuentes: Contraloría General de la República, Estados de Situación Presupuestaria del Sector Público. (Sectorial) BIP-MIDEPLAN, agosto 1999 (FNDR) Las inversiones en defensas fluviales, se han centrado principalmente en estudios y en general no se han construido grandes obras. La mayor parte de las inversiones se han concentrado en la zona sur del país, y en especial en las regiones IX y X. Se trata de con estudios de ríos o investigaciones fluviomarítimas (perfiles hidráulicos, corrientes y mareas, y batimetrías) y por otro lado, obras tales como limpiezas y rectificación de cauces, construcción de nuevas defensas, y obras de canalización y de abovedamiento. En recursos hídricos, las inversiones más relevantes en los años analizados, corresponden a la adquisición de instrumentos de tecnología digital que permiten calcular automáticamente los caudales y otras variables hidráulicas, a través de plataformas digitales instaladas en terreno, en la alta cordillera y en estaciones fluviométricas importantes del país, integradas a un sistema de transmisión de datos vía satélite y finalmente a una estación receptora de éstos. 99 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Fuentes de financiamiento En los años analizados, la fuente principal de financiamiento para defensas fluviales y recursos hídricos, corresponde a fondos sectoriales (77,6% del total) asignados por el Ministerio de Obras Públicas. Por su parte, a través del FNDR se financia obras complementarias dirigidas a la misma clase de tipologías de proyectos. Principales Instituciones responsables El Ministerio de Obras Públicas, a través de la Dirección de Obras Portuarias y la Dirección de Obras Hidráulicas, es el organismo responsable de los estudios y construcción de infraestructura de defensas fluviales, cuando los financiamientos son de tipo sectorial. En el caso de los fondos regionales (FNDR), generalmente los responsables de este tipo de proyectos son las SEREMI (Secretaría Regional Ministerial) de Vivienda. En cuanto a la inversión en recursos hidráulicos, la principal institución responsable es la Dirección General de Aguas del MOP. Políticas actuales Se ha enfatizado en disponer de sistemas de recolección, transmisión, recepción y análisis de datos, que permitan entregar información oportuna respecto de eventos hidrológicos que afectan al país (períodos de escasez de agua, precipitaciones invernales, etc.) y para la administración de los recursos hídricos de cuencas importantes. Asimismo, se ha priorizado en la planificación de la gestión hídrica en cuencas relevantes. Por otro lado, se han realizado estudios de vías aluvionales en regiones sensibles, destinados a la generación de mejoras, tales como proyectos destinados a encauzar las aguas de manera que al producirse fuertes lluvias se minimicen los daños. 100 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 2.4 SÍNTESIS: COMPOSICIÓN DE LA INVERSIÓN SEGÚN ÁREAS PRINCIPALES De modo sintético, la composición de la inversión del gobierno central y de los gobiernos regionales, así como de las empresas públicas de servicios y transporte, se puede clasificar en cuatro áreas principales a las que se dirige: transporte, servicios sociales, servicios básicos y desarrollo productivo (Gráfico 2.5). El grueso de la inversión se ha dirigido a las dos primeras agrupaciones, mientras las otras dos han representado volúmenes menores. El área de transporte incluye infraestructura de transporte Caminero (vialidad interurbana) y Urbano (Vialidad Urbana, principalmente), así como transporte Aeroportuario, Marítimo y Ferroviario. Los servicios sociales abarcan Vivienda y Desarrollo Urbano (excluyendo la inversión del Ministerio de la Vivienda en vialidad urbana), Salud, Educación y Cultura, Justicia, Seguridad Ciudadana (excluyendo Defensa), Deporte y Recreación, e Inversión Social. La inversión en servicios básicos comprende Agua Potable y Alcantarillado (incluyendo la inversión de las empresas públicas sanitarias), Energía, Comunicaciones, Recursos Hídricos y Defensas Fluviales. La agrupación desarrollo productivo abarca los sectores Silvoagropecuario, Pesca, Industria, Comercio, Finanzas y Turismo, y Minería. El resto incluye Medio Ambiente, Edificación Pública y otras inversiones. Gráfico 2.5 Principales destinos de la inversión pública, acumulado 1995 - 1998 En porcentajes del monto total Servicios s o ciale s 34% Servicios bás ico s 12% De s a r r o llo productivo 5% Re s to 5% Trans p o r t e 45% Fuentes: Cuadros anteriores, Anexo 1 y 2. Nota: Excluye empresas públicas de producción de bienes (CODELCO, ENAP y ENAMI) y los municipios. A continuación se sintetiza la composición de las inversiones en estas áreas principales, lo que se desprende del análisis efectuado según sectores de destino de la inversión durante los años 1995 a 1998. 101 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile 2.4.1 Transporte La inversión del gobierno central y los gobiernos regionales en infraestructura de transporte, se ha concentrado en transporte caminero (vialidad interurbana) y en menor medida, en vialidad urbana. A bastante distancia de estos volúmenes de inversión, se sitúan inversiones en transporte marítimo, principalmente caletas de pesca artesanal, y en infraestructura de transporte aéreo. El desarrollo de la infraestructura de transporte constituye una alta prioridad de las políticas públicas. Ello se ha reflejado en crecientes volúmenes de inversión pública, que han contribuido a suplir el retraso de la inversión en este ámbito. La acción directa del estado a través de inversión pública en infraestructura de transporte, se ha destinado a áreas que no son de interés para las empresas privadas, pero que resultan claves para la movilidad de las personas y los recursos económicos a lo largo del territorio, así como al interior de los centros poblados. De este modo, la inversión pública directa ha beneficiado preferentemente a los grupos de menores ingresos relativos. Al mismo tiempo, las políticas públicas se han orientado a impulsar la participación del sector privado, a través de las concesiones y de los sistemas de regulación de éstas. Esto se abrió primero para la vialidad interurbana y posteriormente para la infraestructura de transporte aéreo, marítimo y urbano. En transporte caminero, un monto importante de inversión pública continúa siendo dirigida a los caminos nacionales. Sin embargo, volúmenes importantes de recursos sectoriales están siendo destinados también tanto a los caminos regionales principales y secundarios, como a los caminos comunales. Adicionalmente, las inversiones con recursos FNDR en transporte caminero, aunque son relativamente menores, se dirigen principalmente a caminos regionales y comunales. Mantener el patrimonio acumulado de 80 mil kilómetros de caminos existentes en el país, requiere de importantes volúmenes de recursos. Enfrentando el desgaste de los caminos, el destino principal de las inversiones en transporte caminero, en términos de volumen de inversión, corresponde a conservación y reparación de carpetas, pavimentos, rutas, puentes y señalización existentes. Frecuentemente se requiere incluso la reposición completa de las vías, debido a su alto nivel de deterioro. También se destina una proporción relativamente importante de la inversión, al mejoramiento de caminos, para elevar los estándares de las rutas. Comparativamente, las inversiones en construcción y ampliación de caminos, ocupan una proporción menor de la inversión en infraestructura de transporte caminero. Por otro lado, se ha abierto la inversión en infraestructura de transporte caminero a la participación privada. Las concesiones viales han abarcado diversos tramos de la ruta longitudinal norte-sur del país (Ruta 5), así como al Túnel El Melón, Camino de la Madera y Acceso Sur de Concepción, Acceso Norte de Concepción, Ruta Santiago-San Antonio, Camino Puchuncaví-Nogales. El financiamiento privado de inversiones, principalmente ampliaciones en caminos nacionales, ha permitido destinar recursos públicos de inversión a caminos 102 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile nacionales que no serían de interés privado, así como a caminos regionales y comunales. En vialidad urbana, donde la saturación de vías y la congestión constituyen problemas críticos, parte importante de las inversiones se concentran en vías urbanas estructurantes, es decir, es decir, las vías principales de la ciudad. La inversión en el Metro de Santiago, específicamente la Línea 5, complementa dichas inversiones. En relación a estas vías estructurantes, se está a la espera de la materialización de inversiones privadas, que se llevarán a cabo a través del sistema de concesiones. Por otro lado, se han asignado recursos humanos y financieros, a planificar y coordinar las críticas y complejas inversiones en vialidad urbana, principalmente en las vías estructurantes. Sin embargo, más de la mitad de la inversión del gobierno central y los gobiernos regionales en vialidad urbana, se destina a vialidad intermedia y local. Parte de estas inversiones han sido financiadas con fondos FNDR. La inversión en vialidad local apunta a dar servicio al peatón y otros flujos locales, y las inversiones se dirigen principalmente a la pavimentación y mantención de calzadas y aceras al interior de poblaciones. El grueso de estas inversiones se realiza a través del Programa de Pavimentación Participativa, mediante el cual se canalizan fondos gubernamentales, municipales y aportes de los propios vecinos, lo que constituye una modalidad innovativa en las políticas públicas. En infraestructura de transporte aéreo, se ha licitado gran parte de los terminales aeroportuarios principales del país. Las inversiones públicas se dirigen, por un lado, a pequeños aeródromos en localidades o zonas aisladas y socialmente prioritarias, así como a aeropuertos de tamaño intermedio, que registran un menor movimiento de pasajeros y carga, y por tanto no resultan de interés privado. Por otra parte, se destinan recursos a pistas, accesos y calles de rodaje de los aeropuertos, así como a equipamiento de radioayudas, ayudas visuales y otros, a través de la Dirección de Aeronáutica Civil. En transporte ferroviario, donde opera la Empresa de Ferrocarriles del Estado, durante los años recientes sólo se han efectuado inversiones relativamente menores. En transporte marítimo, de acuerdo a la ley que moderniza el sector portuario estatal, promulgada en 1997, las empresas públicas portuarias podrán otorgar concesiones a capitales privados, para la ampliación y mejoramiento de los terminales existentes. La inversión del gobierno central y los gobiernos regionales se concentra en instalaciones de caletas pesqueras y en rampas de atraque para el transporte insular. 2.4.2 Servicios sociales La inversión pública en servicios sociales ha incluido un importante monto en vivienda, seguido en volúmenes menores por infraestructura y equipamiento de salud, educación, seguridad ciudadana, justicia, deportes y recreación, e inversión social. 103 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Poco más de la mitad de los recursos del FNDR se destinaron a estos servicios sociales en el año 1998. Sin embargo, ellos representan una proporción muy pequeña de esta inversión social. En el sector educación, la inversión FNDR se hace particularmente significativa puesto que alcanzó en 1998 poco más del noventa por ciento de la inversión total del sector. En vivienda y obras urbanas, la inversión pública se ha orientado durante la década a disminuir el déficit habitacional. Se ha enfatizado en enfocar parte importante de la inversión en los estratos más pobres. Se ha propendido también a una integralidad de las soluciones habitacionales, a través de la complementación con proyectos que relacionan las condiciones habitacionales y urbanas. La construcción de viviendas básicas y viviendas progresivas, focalizadas en los estratos más pobres, ha concentrado la mayor proporción de recursos de inversión. Los demás mecanismos de subsidios habitacionales contribuyen también al acceso a la vivienda, aunque en una proporción generalmente menor de su valor total. La inversión pública se ha dirigido también a diversas obras urbanas, aunque por un monto de recursos inferior a la inversión en vivienda. Estas inversiones se han destinado a equipamiento comunitario, incluyendo centros comunitarios y plazas, así como a parques urbanos, en los barrios más pobres o en sus cercanías. En salud, a lo largo de la década, la inversión se ha orientado a la recuperación de la infraestructura y de la obsolescencia técnica del equipamiento y a la rehabilitación de los establecimientos hospitalarios. La mayor parte de los recursos de inversión han sido destinados a la red de hospitales y otros centros de alta complejidad, integrado por los hospitales, centros y consultorios de mayor nivel de especialización. A lo largo de la década, se realizó la reposición total de los hospitales de Iquique, San Felipe y Valdivia. Junto a ello, se llevó a cabo la recuperación de la totalidad de los establecimientos de alta complejidad de la Región Metropolitana, además de inversiones importantes en los hospitales San José y Padre Hurtado. Adicionalmente, se ha invertido en la construcción de tres grandes Centros de Diagnóstico Terapéutico (CDT). Parte de las inversiones se han dirigido también a los establecimientos de media complejidad, compuesto por hospitales que cuentan sólo con especialidades básicas, así como centros que realizan atenciones menos complejas. Finalmente, se han realizado numerosas inversiones en los consultorios, postas y otros centros de salud de baja complejidad, aunque por un volumen total de recursos bastante menor al subsector de alta complejidad. Esta multiplicidad de proyectos de inversión obedece a que se trata de una extensa red de instituciones, en contacto frecuente con una amplia población. Entre los proyectos ejecutados se encuentran construcciones y ampliaciones de consultorios y postas, adquisición de equipamiento médico, equipamiento de ambulancias, laboratorios. En educación, una prioridad de la inversión pública continúa siendo disminuir el déficit de cobertura educacional en la enseñanza básica y media. Paralelamente, el mejoramiento de la calidad de la educación ha sido un eje de la política pública a lo largo de la década, cobrando un nuevo impulso con la reforma educacional, y ello ha incidido en las inversiones realizadas. 104 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile El grueso de los recursos se ha dirigido a la educación básica y media, y en una proporción menor, a educación media técnico-profesional y educación prebásica. Numerosos proyectos de inversión han sido destinados a la ampliación, construcción, mejoramiento, reposición y reparación, de escuelas y liceos. En seguridad ciudadana, las políticas actuales tienden a aumentar la presencia de la policía en las calles, es decir, mayor énfasis en la vigilancia, además del mejoramiento de los sistemas de información interna, y en general se apunta al propósito de responder a la demanda de la población por enfrentar de mejor forma a la delincuencia, a través de la acción de Carabineros e Investigaciones. Aunque el grueso de la inversión del sector se encuentra fuera del Sistema Nacional de Inversiones y del BIP, una parte de ella, financiada por los gobiernos regionales a través del FNDR, se encuentra incorporada a dicho sistema. De acuerdo a los objetivos planteados, estas inversiones se destinan a aumentar la cobertura y entrega de los servicios de seguridad a la población, a través de proyectos de inversión en unidades policiales como comisarías, cuarteles, retenes y tenencias, así como en vehículos, en equipamiento de brigadas especiales y en computación. En el sector justicia, el grueso de la inversión se concentra en enfrentar el agudo déficit de infraestructura de centros penitenciarios y de detención preventiva. Además, para erradicar a los niños y jóvenes de los recintos penitenciarios de adultos, se ha priorizado la inversión en establecer centros a cargo de profesionales del Servicio Nacional de Menores, para el diagnóstico y observación de jóvenes infractores, mientras el juez adopta una decisión. Otras inversiones se han orientado a mejorar el Servicio Médico Legal y modernizar el Registro Civil, así como a instalaciones y equipos móviles para otorgar asistencia judicial a personas de menores recursos. Por otra parte, también se han realizado inversiones en juzgados y tribunales, en concordancia con la política de modernización de la justicia. En deporte, las inversiones se dirigen a instalaciones como estadios, gimnasios, multicanchas y polideportivos, impulsados por clubes deportivos, municipalidades, establecimientos educacionales y universidades, entre otros. En recreación, las inversiones se destinan principalmente a parques y plazas de juegos infantiles. Por otro lado, se lleva a cabo una inversión social orientada a grupos sociales prioritarios, por parte del FOSIS, SERNAM, Instituto Nacional de la Juventud (INJUV), Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) y Fondo Nacional de la Discapacidad (FONADIS). 2.4.3. Servicios básicos La inversión pública en servicios básicos, ha abarcado los sectores de agua potable y alcantarillado, energía, y en menor medida, comunicaciones y defensas fluviales. Los mayores montos de inversiones se han destinado a agua potable urbana, tratamiento de aguas servidas, alcantarillado urbano, agua potable rural, 105 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile electrificación rural y telefonía rural. De este modo, la inversión pública se ha dirigido a áreas carentes de servicios básicos. Entre los sectores hacia los cuales se ha dirigido un mayor volumen de recursos del FNDR, se encuentran los de agua potable y alcantarillado, y energía (electrificación rural), lo cual indica la prioridad asignada por los gobiernos regionales a estos servicios básicos. Las políticas públicas de privatización transfirieron al sector privado los sectores de electricidad y telecomunicaciones, primero, y actualmente agua potable y alcantarillado. De este modo, la inversión pública tiende a focalizarse hacia zonas o localidades que se encuentran fuera del interés del sector privado, representando una proporción relativamente menor de la inversión total del gobierno central. En agua potable rural, los proyectos se han orientado a la construcción y ampliación de sistemas y redes de agua, con la finalidad de ampliar la cobertura. Se ha alcanzado una cobertura de alrededor de un 75% y se aspira a la meta de un 100% de viviendas abastecidas de agua potable en el sector rural concentrado, en el año 2000. En alcantarillado urbano, se busca también elevar la cobertura, de un 91% actual a un 100% en el año 2000. En electricidad rural, las inversiones están enfocadas a alcanzar una meta de cobertura del 75% para el año 2000. En telefonía rural, se promueve el aumento de la cobertura del servicio público telefónico en áreas de baja densidad telefónica, cuya población pertenece al primer o segundo quintil de ingresos y que se encuentran geográficamente aisladas. Complementando la inversión directa del gobierno central y los gobiernos regionales, las empresas de servicios sanitarios han invertido en los años recientes importantes montos de recursos. Se espera que participación de capitales privados en estas empresas, actualmente iniciándose, permitirá en el mediano plazo enfrentar las críticas carencias de sistemas de tratamiento de aguas servidas, lo que requiere de cuantiosos volúmenes de inversión para alcanzar un nivel de cobertura amplia. 2.4.4 Desarrollo productivo La inversión del gobierno central y los gobiernos regionales en desarrollo productivo, ha apuntado principalmente al sector silvoagropecuario, en especial a obras de riego, y en menor medida, al apoyo de actividades de pesca, minería, turismo y otras. Las inversiones en riego se han destinado a embalses, canales y redes de canales. Los mayores montos de inversión se destinan a embalses, entre los cuales los más recientes son los de Puclaro y Corrales en la IV Región, Santa Juana en la III Región; también destaca por la importancia del volumen de inversión demandado, el sistema de regadío Laja-Diguillín. En el sector pesca, se ha invertido por una parte, en infraestructura portuaria, principalmente muelles pesqueros y explanadas de las caletas de pesca artesanal, y por otro lado, en equipamiento y otras infraestructuras de apoyo a la actividad 106 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile pesquera artesanal. Además, se ha invertido en investigaciones de recursos hidrobiológicos, para hacer un uso sustentable de éstos. Las inversiones en minería se destinan a soluciones a los problemas ambientales generados por la minería, apoyo a pequeños mineros artesanales, investigación geológica y seguridad en las faenas mineras. La inversión pública en turismo, se destina a planes de desarrollo turístico, equipamiento y señalización turística. Por otro lado, la CORFO ha invertido también en fomento productivo para la zona deprimida de Arauco. Cabe destacar que diversas líneas de fomento productivo impulsadas por instituciones como la CORFO e INDAP podrían también ser consideradas formas de inversión pública, aunque esto no queda registrado así en la información presupuestaria-contable. En un concepto más amplio y moderno de inversión, cabría en especial incluir la inversión pública en investigación y desarrollo (I+D), que actualmente es realizada principalmente por el Programa de Innovación Tecnológica del Ministerio de Economía, a través de seis fondos de apoyo al desarrollo tecnológico. 107 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile III. CONCLUSIONES Sintetizando lo expuesto en relación a la evolución de la inversión pública, durante las últimas dos décadas se redujo su participación en la inversión total, respecto de la inversión privada, en comparación a la situación preexistente en los años 60. La recesión y crisis fiscal de la década de los años 80 se tradujo en una contracción de la inversión real del gobierno central en relación al gasto total. En la década de los años 90, el crecimiento de la economía y el mayor énfasis asignado a la inversión pública que al gasto corriente, se expresó en un sustancial incremento de la inversión real del gobierno central. Al mismo tiempo, se elevó la tasa de inversión privada en la economía en su conjunto. La inversión pública alcanzó a un 5,7% del PIB en 1998, representando alrededor de una quinta parte de la inversión total. A través del incremento de la inversión real del gobierno central y los gobiernos regionales durante los años 90, se han enfrentado los déficit más agudos y se ha propendido a alcanzar una base mínima, tanto en infraestructura social como de servicios básicos y de transporte. Adicionalmente, las decisiones de inversión pública se han descentralizado hacia las regiones. Por otro lado, se ha incorporado capital privado en áreas donde antes sólo actuaba el estado. En la estructura actual de la inversión pública total, su principal componente es la inversión del gobierno central y los gobiernos regionales, por sobre la inversión de las empresas públicas y de las municipalidades, alcanzando el primero el 57,3% del total entre 1995 y 1998. El grueso de la inversión del gobierno central y los gobiernos regionales, así como de las empresas públicas de servicios y transporte, se ha dirigido a dos áreas principales: infraestructura de transporte y servicios sociales. Una revisión de los destinos de la inversión ejecutada en la presents década permite apreciar que el incremento del presupuesto público en capital apuntó a ejecutar los proyectos de inversión más eficientes desde el punto de vista de superar la brecha entre los niveles de infraestructura existentes al inicio de la década de los 90 y por otro lado, los demandados por la dinámica de desarrollo del país y las aspiraciones de la sociedad chilena. Sin las inversiones realizadas durante esta década, el país posiblemente no habría podido mantener el ritmo de crecimiento alcanzado, ni satisfacer las aspiraciones de equidad social y sustentabilidad ambiental. Así, la inversión materializada ha representado un paso hacia adelante en términos de la generación de una estructura básica de infraestructura de transporte, servicios sociales y servicios básicos, que supere los déficits de cobertura cuantitativa y de estándares mínimos de calidad para satisfacer las necesidades del país y de sus habitantes. La eficiencia de este proceso de acumulación se ha visto respaldada por el establecimiento de una proporción relevante de inversión de decisión regional. 108 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Ha contribuido a una mayor eficiencia la existencia de un sistema nacional de inversiones, que garantiza la adecuada gestión del proceso de inversión pública. Las políticas específicas definidas respecto de la inversión pública en cada uno de los sectores han sido en general concordantes con la orientación real de las inversiones. Estas políticas apuntan a la superación de déficits de cobertura cuantitativa y de calidad de los servicios públicos, de acuerdo a prioridades tales como el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y el apoyo a grupos vulnerables. Muchas de las actuales líneas de inversión pública han surgido en los años 90 y desde este punto de vista, representan una innovación en términos de políticas. Modalidades específicas han sido definidas en sectores como el de transporte interurbano, para permitir la participación del sector privado en las inversiones. Por otro lado, la importante y creciente participación privada en la inversión total del país, muestra que la inversión pública induce inversión privada y no la desplaza, cuando ésta es estimulada por nuevas obras de infraestructura (como caminos) y cuando condiciones macroeconómicas de superávit fiscal no restan financiamiento al sector privado. Los impactos del proceso realizado de acumulación de capital en infraestructura son sin duda significativos, aunque aún difíciles de mensurar. La infraestructura de transporte contribuye a una integración más expedita del país, mejorando la movilidad de bienes y personas, tanto a través de la expansión de capacidad de la vías como de la mantención y mejor gestión de los caminos existentes. Aporta también al acceso equitativo a empleos y a mejorar las condiciones de vida de los sectores de menores ingresos, así como a reducir ineficiencias económicas en el flujo de bienes. Las inversiones en infraestructura de servicios sociales y en servicios básicos, contribuyen al mejoramiento en las condiciones habitacionales de la población, a lograr mejor educación y salud, y a una mejoría en las condiciones de vida de los habitantes rurales mediante diversos programas focalizados en este sector. Para que estas inversiones públicas contribuyan crecientemente a la competitividad del país y a la creación de oportunidades equitativas para todos los chilenos, un desafío permanente y que debe ser intensificado, consiste en la maximización del impacto de estas inversiones. La búsqueda de una mejor inserción del país en la nueva dinámica de la economía mundial, la aspiración a generar oportunidades equitativas y el asegurar una sustentabilidad ambiental, ejes de la estrategia de desarrollo del país, exigen estructuras de soporte que de modo importante son generadas por las inversiones públicas en infraestructura. La acumulación de capital en infraestructura de transporte, productiva y social, para ser efectiva, debe constituir un esfuerzo continuado y de creciente eficacia en términos de su contribución a mejorar la calidad de vida los chilenos. Si esto no ocurriera así y si las estructuras creadas no fueran las adecuadas, el desarrollo se haría más irracional, más caro en recursos materiales y humanamente más insatisfactorio. Los antecedentes expuestos en este documento, pueden aportar a continuar avanzando en la formulación de una política de inversión pública coherente con la generación de las estructuras necesarias para nuestro desarrollo. 109 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile ANEXO 1 INVERSION PUBLICA POR REPARTICIÓN O SERVICIO, SEGÚN SECTORES Inversión del gobierno central y los gobiernos regionales Millones de pesos de 1998 Ministerio u organismo del estado Repartición o servicio SNI 1995 1996 1997 1998 Dirección de Vialidad Administración Sistema de Concesiones ISAR (Dirección de Vialidad MOP) Dirección de Obras Portuarias Dirección de Aeronáutica Civil Dirección de Aeropuertos Subs.Planif.Progr.Vialidad y Trans.Urbano Secretaría y Administ.Gral. Transportes Dirección de Planeamiento Junta de Aeronáutica Civil Inversión Sectorial, Asignación Regional Servicios Regionales Viv. y Urbanización Total BIP BIP BIP BIP BIP BIP BIP BIP 222.487 14.082 15.543 20.037 8.442 6.358 2.664 3.148 0 16 6.137 49.376 348.290 267.390 22.193 18.979 15.881 10.274 7.549 4.440 3.691 0 14 10.815 69.614 430.841 282.825 45.291 18.473 23.076 15.334 5.941 4.085 2.928 835 5 7.718 68.643 475.155 278.699 42.224 18.585 18.763 16.314 6.185 4.197 1.977 480 7 8.445 69.621 465.497 Servicios Regionales Viv. y Urbanización Inversión Sectorial, Asignación Regional Inversión Regional, Asignación Local Subsecretaría Parque Metropolitano SERVIU Donaciones o acuerdos Ext.Alem. SERVIU Donac. Acuerdos Ext.Suecia Total BIP BIP BIP BIP BIP - 202.767 37.125 0 3.754 712 1.732 20 246.110 204.174 40.539 0 6.830 1.470 1.363 8 254.385 192.593 31.812 14.892 3.280 1.282 316 0 244.173 187.194 31.432 14.320 6.702 975 302 0 240.925 3. Sector Salud Ministerio de Salud Ministerio de Salud Ministerio de Salud Servicios de Salud Inversión Sectorial, Asignación Regional Subsecretaría de Salud BIP BIP BIP 47.891 899 158 47.643 2.534 111 44.055 4.722 2.908 36.599 4.371 132 Ministerio de Salud Ministerio de Salud Ministerio de Salud Ministerio de Salud Ministerio de Salud Ministerio de Salud Instituto de Salud Pública Central Abastecim. Sist. Nac.Serv.Salud Fondo Nacional de Salud Superintendencia ISAPREs Inversión Sectorial de Salud Campañas Sanitarias y Aux.Extraord. BIP BIP BIP BIP - 581 89 121 18 3.040 36 195 99 122 9 3.537 15 272 120 86 9 0 0 104 85 583 10 2.919 0 52.831 54.265 52.172 44.804 BIP BIP 731 8.520 9.251 361 10.773 10.134 343 14.142 14.485 500 20.439 20.939 BIP BIP 415 669 868 889 1.289 1.225 753 854 BIP BIP BIP BIP BIP - 877 113 132 56 28 0 262 770 81 158 146 23 65 72 805 239 147 115 41 41 29 1.374 40 141 93 41 65 33 1. Sector Transporte Min. de Obras Públicas Min. de Obras Públicas Min. de Obras Públicas Min. de Obras Públicas Ministerio de Defensa Nacional Min. de Obras Públicas Ministerio Planificación y Cooperación Ministerio de Transporte y Telecom. Min. de Obras Públicas Ministerio de Transporte y Telecom. Ministerio Vivienda y Urbanismo Ministerio Vivienda y Urbanismo 2. Sector Vivienda y Desarrollo Urbano Ministerio Vivienda y Urbanismo Ministerio del Interior Ministerio del Interior Ministerio Vivienda y Urbanismo Ministerio Vivienda y Urbanismo Ministerio Vivienda y Urbanismo Ministerio Vivienda y Urbanismo Total 4. Sector Agua Potable y Alcantarillado Min. de Obras Públicas Superintendencia de Servicios Sanitarios Min. de Obras Públicas ISAR (Dirección de Planeamiento MOP) Total 5. Sector Educación y Cultura Ministerio de Educación Junta Nacional de Jardines Infantiles Ministerio de Educación Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos Ministerio de Educación Subsecretaría de Educación Ministerio de Educación Mejoram., Calidad y Equidad Educ.Bás. Ministerio de Educación Junta Nacional Auxilio Escolar y Beca Ministerio del Trabajo y Prev.Social Servicio Nacional Capacitación y Empleo Ministerio de Educación JUNJI Programas. Alternativ. Ens.Preescolar Ministerio de Educación Programa de Extensión Jornada Escolar Ministerio de Educación Comisión Nac.Investigac.Científica y Tec. 110 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Ministerio del Trabajo y Prev.Social Ministerio de Educación Ministerio de Educación Ministerio de Educación Ministerio de Educación Ministerio del Trabajo y Prev.Social Ministerio de Educación Ministerio de Educación Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Programa Cap.Laboral Jóvenes-Fase II Consejo Superior de Educación Mejoramiento, Calidad y Equidad Educ.M. Consejo de Rectores Desarrollo Curricular y Evaluación Capac.y Des. Educación Técnica Modernización de la Educ.Media JUNAEB. Asistencia Escolar Total BIP BIP BIP BIP 3 11 0 1 0 13 165 0 2.746 9 19 38 2 0 2 0 3 3.144 26 13 9 0 0 0 0 0 3.979 0 13 40 1 13 0 0 0 3.462 6. Sector Silvoagropecuario Min. de Obras Públicas Ministerio de Agricultura Ministerio de Agricultura Ministerio de Agricultura Dirección de Riego Servicio Agrícola y Ganadero Oficina de Estudios y Políticas Agrarias Instituto de Desarrollo Agropecuario BIP BIP BIP BIP 18.808 3.144 534 827 21.267 4.595 774 778 32.811 1.495 1.167 1.031 38.867 1.588 1.329 2.031 Ministerio de Agricultura Corporación Nacional Forestal BIP 1.715 1.512 817 1.256 Ministerio de Economía, Fomento Comisión Nacional de Riego BIP 616 557 721 941 Ministerio de Agricultura Ministerio de Agricultura Ministerio de Economía, Fomento Ministerio de Economía, Fomento Subsecretaría de Agricultura CONAF. Programas Especiales Instituto Forestal Centro de Información de Rec. Naturales BIP BIP - 242 93 188 38 149 65 298 34 251 36 25 13 246 38 78 14 Ministerio de Agricultura Ministerio de Agricultura Proyecto Secano Costero INDAP. Proyecto Des.Rural IV Región Total - 12 12 26.230 30 57 30.114 8 5 38.379 4 20 46.413 7. Sector Justicia Ministerio de Justicia Poder Judicial Ministerio de Justicia Ministerio de Justicia Secretaría y Administración General Corporación Administrativa Poder Judicial Gendarmería de Chile Servicio Registro Civil e Identificación BIP BIP BIP BIP 10.293 5.358 3.147 534 7.344 5.097 3.686 497 24.069 6.817 3.420 345 13.413 6.208 3.495 1.062 Ministerio de Justicia SENAME Progr.Adminis.Direct. y Proyc.Nac. BIP 217 288 222 766 Ministerio de Justicia Servicio Nacional de Menores BIP 87 67 173 187 Ministerio de Justicia Ministerio de Hacienda Ministerio de Justicia Poder Judicial Servicio Médico Legal Consejo de Defensa del Estado Fiscalía Nacional de Quiebras Academia Judicial Total BIP - 252 306 17 14 20.224 157 192 8 67 17.404 151 142 11 8 35.358 120 78 107 2 25.438 Subsecretaría de Pesca Instituto de Fomento Pesquero Servicio Nacional de Pesca Total BIP BIP BIP 950 197 174 1.321 541 296 116 952 874 242 240 1.356 948 76 251 1.275 8. Sector Pesca Ministerio de Economía, Fomento Ministerio de Economía, Fomento Ministerio de Economía, Fomento 9. Sector Defensa y Seguridad Cuidadana Ministerio de Defensa Nacional Ministerio de Defensa Nacional Subs.de Aviación. Fuerza Aérea Subs.Carabineros. Carabineros de Chile - 5.530 4.585 7.729 4.216 13.427 5.485 3.456 7.960 Ministerio de Defensa Nacional Ministerio de Defensa Nacional Ministerio de Defensa Nacional Ejército de Chile Subsecretaría de Investigaciones Subs.Marina Armada de Chile - 5.938 912 5.135 5.388 2.593 3.717 4.349 3.481 2.836 5.105 7.786 9.420 Ministerio de Defensa Nacional Ministerio de Defensa Nacional Ministerio de Defensa Nacional Ministerio de Defensa Nacional Ministerio de Defensa Nacional Ministerio del Trabajo y Prev.Social Ministerio de Defensa Nacional Ministerio de Defensa Nacional Ministerio de Defensa Nacional Ministerio de Defensa Nacional Ministerio de Defensa Nacional Direc.Gral. del Territorio Marítimo Dirección de Sanidad Hospital de Carabineros Dirección de Bienestar Social Organismos de Salud Caja Previsión de la Defensa Nacional Servic. Hidrogr..y Oceanogr.de la Armada Organismos de Apoyo Instituto Geográfico Militar Organismos de Industria Militar Dirección de Bienestar Social - 7.198 1.164 49 139 296 61 269 844 310 465 270 3.738 968 89 304 272 507 165 290 91 389 155 2.255 1.744 529 330 322 317 286 242 230 215 143 5.715 1.668 102 599 442 92 378 76 96 242 0 Ministerio de Defensa Nacional Ministerio de Defensa Nacional Ministerio de Defensa Nacional Ministerio del Trabajo y Prev.Social Ministerio de Defensa Nacional Hospital Fach Direc.Nacional Movilización Nacional Servicio Aerofotogramétrico de la Fach Dirección de Previsión Carabineros Chile Direcc.Administ.Minist. Defensa Nacional - 233 136 145 86 89 198 143 124 42 109 130 126 110 96 80 202 249 291 177 64 111 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Ministerio del Interior Ministerio de Defensa Nacional Dirección Seguridad Pública e Informac. Subsecretaría - 53 0 99 31 72 67 35 33 Ministerio de Defensa Nacional Subs.Guerra Conducción Superior - 35 65 56 55 Ministerio del Trabajo y Prev.Social Subs.Central odontológica de la Fach - 0 0 0 49 Ministerio de Defensa Nacional Subs. de Marina - Subsecretaría - 30 27 30 30 33.771 31.446 36.956 44.321 Total 10. Sector Deporte y Recreación Ministerio de Defensa Nacional Ministerio de Defensa Nacional 11. Sector Industria,Comercio,Finanzas y Turismo Ministerio de Economía, Fomento Ministerio de Economía, Fomento Ministerio de Hacienda Ministerio de Hacienda Ministerio de Hacienda Ministerio de Hacienda Ministerio de Hacienda Ministerio de Economía, Fomento Ministerio de Hacienda Ministerio de Economía, Fomento Ministerio de Hacienda Ministerio de Hacienda Ministerio de Hacienda Ministerio del Trabajo y Prev.Social Ministerio de Economía, Fomento Ministerio de Hacienda Ministerio de Economía, Fomento Ministerio de Economía, Fomento Ministerio de Economía, Fomento Ministerio de Economía, Fomento Ministerio de Hacienda Ministerio de Economía, Fomento Ministerio de Hacienda Ministerio de Economía, Fomento 12. Sector Energía Ministerio de Minería Ministerio de Minería Ministerio de Economía, Fomento 13. Sector Minería Ministerio de Minería Ministerio de Minería Ministerio de Minería Ministerio de Minería 14. Sector Comunicaciones Ministerio de Transporte y Telecom. Ministerio Secretaría Gral. de Gbno. 15.1. Medio Ambiente Ministerio Secretaría Gral.Presidencia Ministerio Secretaría Gral.Presidencia 15.2. Inversión Social Ministerio Planificación y Cooperación Ministerio Planificación y Cooperación Ministerio Planificación y Cooperación Ministerio Planificación y Cooperación Ministerio Planificación y Cooperación Ministerio Planificación y Cooperación Ministerio Planificación y Cooperación Direcc.Nacional Deportes y Recreación Inversión Sectorial, Asignación Regional Total BIP - 1.612 1.188 2.800 2.517 1.914 4.430 3.084 924 4.008 1.240 1.183 2.423 Corfo- Fomento Productivo Corporación Investigación Tecnológica Servicio de Impuestos Internos Servicio de Tesorerías Servicio Nacional de Aduanas Casa de Moneda Administración Crédito Asistencia Técnica Instituto Nacional de Estadísticas Secretaría y Administración General Servicio de Cooperación Técnica Superintendencia de Bancos e Inst.Financ. Dirección Aprovisionamiento del Estado Dirección de Presupuestos Dirección General del Crédito Prendario Servicio Nacional del Consumidor Superintendencia de Valores y Seguros Servicio Nacional de Turismo Fiscalía Nacional Económica Fdo.Nacional Des.Tecnológ. y Productivo Comité de Inversiones Extranjeras Negociaciones Económicas Instituto Nacional de Normalización Programa de Coord. Proyectos Gestión Instituto Investigaciones Tecnológicas Total BIP BIP BIP BIP BIP BIP BIP BIP - 2.692 77 988 572 683 786 374 36 144 262 143 70 141 67 55 120 172 11 14 6 31 14 0 29 7.488 5.214 139 1.867 829 653 612 319 178 193 56 75 50 48 90 51 166 120 2 17 17 8 36 0 0 10.742 3.828 3.425 933 644 520 491 271 222 194 100 96 92 81 60 57 52 45 23 22 18 11 10 9 0 11.202 3.368 223 2.784 938 985 1.771 0 120 350 135 261 81 41 297 51 235 81 2 11 12 0 425 161 0 12.332 Comisión Nacional de Energía Comisión Chilena Energía Nuclear Superintendencia de Electricidad y Comb. Total BIP 645 762 73 1.480 990 713 116 1.819 962 676 98 1.735 680 281 144 1.105 Secretaría y Administración General Servicio Nacional de Geología Sernageomin. Levantamiento Carta Metal. Comisión Chilena del Cobre Total BIP BIP BIP BIP 622 525 390 42 1.579 857 674 150 99 1.779 1.485 1.047 152 149 2.832 1.295 958 39 56 2.349 Subsecretaría Telecomunicaciones Consejo Nacional de Televisión Total BIP BIP 440 72 512 946 52 998 730 102 832 1.023 52 1.075 CONAMA Sistema Evaluación Impacto Ambiental Total BIP BIP 1.317 0 1.317 1.303 0 1.303 2.137 0 2.137 1.143 143 1.286 Inversión Sectorial, Asignación Regional Inversión Regional, Asignación Local SERNAM Instituto Nacional de la Juventud CONADI FOSIS AGCI BIP BIP BIP BIP BIP BIP - 9.332 0 238 51 49 114 15 2.884 6.763 196 10 75 100 16 23 9.574 423 149 123 89 13 682 7.269 274 53 61 368 29 112 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Ministerio Planificación y Cooperación Programa Mujeres Jefas de Hogar Ministerio Planificación y Cooperación FONADIS Total 15.3 Edificación pública Min. de Obras Públicas Dirección de Arquitectura Total 15.4 Recursos Hídricos y Defensas Fluviales Min. de Obras Públicas Dirección General de Aguas Min. de Obras Públicas Instituto Nacional de Hidráulica Total 15.5. Sector Otros Multisectorial Ministerio Planificación y Cooperación Subs.Planif.Preinversión MIDEPLAN-BIP Total FNDR Ministerio del Interior Gob. Reg. Inversión Región I BIP - 11 2 9.812 14 10 10.068 11 10 10.415 28 9 8.773 BIP 2.801 2.801 2.306 2.306 2.877 2.877 3.110 3.110 BIP 2.034 2.494 2.636 2.435 - 57 2.092 73 2.567 51 2.687 131 2.565 BIP 507 507 652 652 1.156 1.156 927 927 BIP 7.447 8.079 7.045 8.463 Ministerio del Interior Ministerio del Interior Ministerio del Interior Ministerio del Interior Ministerio del Interior Gob. Reg. Inversión Región II Gob. Reg. Inversión Región III Gob. Reg. Inversión Región IV Gob. Reg. Inversión Región IX Gob. Reg. Inversión Región Metr. BIP BIP BIP BIP BIP 8.417 5.848 4.868 8.151 6.740 10.026 8.320 11.148 10.041 10.767 9.594 9.093 7.978 9.038 8.660 14.937 8.554 11.821 10.668 12.915 Ministerio del Interior Ministerio del Interior Ministerio del Interior Ministerio del Interior Ministerio del Interior Ministerio del Interior Ministerio del Interior Ministerio del Interior Ministerio del Interior Gob. Reg. Inversión Región V Gob. Reg. Inversión Región VI Gob. Reg. Inversión Región VII Gob. Reg. Inversión Región VIII Gob. Reg. Inversión Región X Gob. Reg. Inversión Región XI Gob. Reg. Inversión Región XII Gob. Regional - Gastos func. Región I Gob. Regional - Gastos func. Región II BIP BIP BIP BIP BIP BIP BIP - 5.848 6.931 7.369 7.036 6.743 6.270 5.783 13 26 8.735 7.052 8.712 8.818 9.391 9.597 4.820 24 68 6.252 7.867 6.928 11.550 11.406 8.405 6.610 14 36 11.032 10.492 10.891 16.809 13.778 9.862 7.142 26 51 Ministerio del Interior Ministerio del Interior Ministerio del Interior Ministerio del Interior Ministerio del Interior Gob. Regional - Gastos func. Región III Gob. Regional - Gastos func. Región IV Gob. Regional - Gastos func. Región IX Gob. Regional - Gastos func. Región Metr. Gob. Regional - Gastos func. Región V - 12 253 33 1 9 30 24 39 20 9 11 20 27 21 5 29 21 21 9 13 Ministerio del Interior Ministerio del Interior Ministerio del Interior Gob. Regional - Gastos func. Región VI Gob. Regional - Gastos func. Región VII Gob. Regional - Gastos func. Región VIII - 59 19 73 65 10 41 25 20 34 23 8 25 Ministerio del Interior Ministerio del Interior Ministerio del Interior Gob. Regional - Gastos func. Región X Gob. Regional - Gastos func. Región XI Gob. Regional - Gastos func. Región XII - 33 7 5 40 36 45 48 24 16 27 13 18 87.992 115.961 110.727 147.649 Total Resto Min. de Obras Públicas Administración y Ejecución de Obras Púb. - 786 755 212 159 Congreso Nacional Biblioteca del Congreso - 1.865 794 226 186 Congreso Nacional Ministerio del Trabajo y Prev.Social Contraloría General de la República Ministerio del Interior - 113 0 688 1 291 0 851 10 387 7 319 0 190 1 677 0 Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio del Trabajo y Prev.Social Ministerio de Relaciones Exteriores Cámara de Diputados Comisión Ergonómica Nacional Contraloría General de la República Corporación Nac.de Reparación y Reconc. Dirección de Fronteras y Límites del Estado Dirección del Trabajo Dirección General RR.Eco.Internacionales BIP - 81 473 20 6 611 118 65 478 204 8 365 154 Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio del Trabajo y Prev.Social Ministerio del Interior Instituto Antártico Chileno Instituto Normalización Previsional Oficina Nacional de Emergencia BIP BIP - 25 1.249 102 129 833 67 137 2.204 94 152 1.075 22 Presidencia de la República Presidencia de la República - 265 0 0 0 Ministerio Secretaría Gral. de Gbno. Ministerio Secretaría Gral.Presidencia Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Economía, Fomento Min. de Obras Públicas Secretaría Gral. de Gbno. Secretaría Gral.Presidencia Secretaría y Adm.Gral. y Servicio Exterior Secretaría y Administración General Secretaría y Administración General - 70 38 3.692 625 477 73 120 2.628 450 422 108 180 2.124 838 269 32 149 2.937 184 635 113 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Ministerio del Interior Congreso Nacional Ministerio del Interior Ministerio del Interior Secretaría y Administración General Senado Servicio de Gobierno Interior Servicio Electoral - 42 162 1.010 346 46 178 1.014 48 64 193 1.003 82 258 919 1.856 67 Ministerio del Interior Ministerio Planificación y Cooperación Ministerio del Trabajo y Prev.Social Ministerio de Bienes Nacionales Ministerio del Interior Sub.Des.Reg. y Ad..Fortalec.Gestión Munic. Subsecretaría Subsecretaría Subsecretaría Subsecretaría Desarrollo Regional y Administ. Subsecretaría Previsión Social Superintendencia A.F.P. Superintendencia de Seguridad Social Tesoro Público Tribunal Calificador de Elecciones Tribunal Constitucional Tribunales Electorales Regionales - 137 113 68 1.094 203 123 119 39 1.496 300 54 210 72 1.622 216 84 125 101 3.383 379 - 16 9 34 0 1 19 15 1 7 35 0 2 1 68 9 23 32 0 2 7 7 6 6 121 0 5 1 6 13.840 11.638 11.449 14.245 Ministerio del Trabajo y Prev.Social Ministerio del Trabajo y Prev.Social Ministerio del Trabajo y Prev.Social Tesoro Público Tribunal Calificador de Elecciones Tribunal Constitucional Tribunales Electorales Regionales Total 872.993 TOTAL INVERSION CONTRALORIA 997.945 1.064.071 1.090.911 Fuente: Contraloría General de la República, Estados de la Situación Presupuestaria del Sector Público. Notas: Las cifras corresponden exclusivamente a la inversión del gobierno central y los gobiernos regionales (montos pagados). Las cifras incluyen gastos de inversión para funcionamiento y similares. Los sectores corresponden a la estructura de clasificación del BIP-MIDEPLAN. Las reparticiones o servicios registrados por Contraloría, fueron reclasificados según el sector principal al que se destinan sus inversiones. Algunas de estas reparticiones invierten en más de un sector. La columna SNI (Sistema Nacional de Inversiones) indica las reparticiones o servicios cuyos proyectos de inversión se encuentran registrados en el BIP (como instituciones responsables de éstos). El cuadro incluye la Inversión Regional de Asignación Local (IRAL), del Ministerio del Interior y del Ministerio de Planificación. 114 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile ANEXO 2 INVERSION DE LAS EMPRESAS DEL ESTADO, SEGÚN SECTORES Millones de pesos de 1998 Sector 1. Transporte Empresa del Estado Transporte Marítimo Chiloé Aysén S.A. 1995 1996 1997 1998 206 258 91 197 Empresa de Ferrocarriles del Estado Empresa de Abastec. de Zonas Aisladas Empresa de Transp. de Pasajeros Metro S.A. Empresa Portuaria de Chile Total 12.434 126 55.607 2.656 71.028 18.028 70 104.943 4.303 127.602 12.301 34 50.601 2.982 66.009 17.122 39 79.078 2.133 98.569 4. Agua Potable y Alcantarillado Empresa de Servic. Sanitarios de Tarapacá Empresa de Servic.Sanitarios de Antofagasta Empresa de Servic. Sanitarios de Atacama Empresa de Servic. Sanitarios de Coquimbo Empresa de Servic. Sanitarios de Valparaíso Empresa de Servic. Sanitarios el Libertador Empresa de Servic. Sanitarios del Maule Empresa de Servic. Sanitarios del Bío-Bío Empresa de Servic. Sanitarios la Araucanía Empresa de Servic. Sanitarios de los Lagos Empresa de Servic. Sanitarios de Aysén Empresa de Servic. Sanitarios de Magallanes Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias Total 3.211 7.221 3.720 4.523 15.125 3.535 3.835 6.694 3.679 5.087 844 2.048 24.905 84.427 4.577 5.153 1.761 4.540 14.941 4.428 3.829 7.062 4.294 5.702 1.222 1.741 21.247 80.495 11.620 5.276 3.321 4.647 24.563 4.489 4.387 7.316 4.142 5.346 1.547 1.437 21.002 99.094 18.253 4.571 2.698 4.071 31.127 3.827 4.448 8.714 4.438 3.619 978 1.348 27.860 115.951 6. Silvoagropecuario Comercializadora de Trigo S.A. Sociedad Agrícola SACOR S.A. Sociedad Agrícola y Servicios Isla de Pascua Total 550 84 205 839 30 24 115 169 18 16 252 286 406 79 187 671 11. Industria, Com., Finanzas y Turismo Polla Chilena de Beneficiencia S.A. Zona Franca de Iquique S.A. Total 107 705 813 154 1.659 1.813 128 6.182 6.310 35 5.174 5.209 13. Minería Empresa Nacional del Carbón S.A. Carbonífera Victoria de Lebu S.A. Total 1.910 209 2.119 1.697 619 2.316 232 60 292 0 0 0 14. Comunicaciones Diario La Nación Empresa de Correos de Chile Total 110 524 634 310 1.069 1.379 517 5.966 6.484 2.957 5.844 8.801 TOTAL EMPRESAS DEL ESTADO 159.859 213.774 178.474 229.201 Fuente: Ministerio de hacienda, Dirección de Presupuestos. Nota: Se excluye la inversión de las empresas de producción de bienes (CODELCO, ENAMI y ENAP). 115 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile BIBLIOGRAFÍA Banco Central de Chile. Anuario de Cuentas Nacionales. Santiago, Chile, 1998. Banco Central de Chile. Boletín Mensual. Varios números. CEPAL. Las reformas estructurales y la inversión infraestructura. Santiago, Chile, 1997. privada en áreas de Comité de Ministros de Infraestructura de Transportes (CIPIT). Acuerdo Marco del Cuarto Programa de Inversión en Infraestructura Urbana. CONAMA. Una Política Ambiental para el Desarrollo Sustentable. Santiago, 1998. Contraloría General de la República, Informe de Gestión Financiera del Estado. Varios años. Contraloría General de la República. Estados de la Situación Presupuestaria del Sector Público. Analítico Consolidado. Años 1995, 1996, 1997 y 1998. Contraloría General de la República. Estados de la Situación Presupuestaria del Sector Público. Años 1995, 1996, 1997 y 1998. CORFO. Sistema Administrador de Empresas. Santiago, 1996. Crispi, Jaime y Marcel, Mario. Aspectos Cuantitativos de la Política Social en Chile, 1987-1993. Mimeo, Santiago, 1994. MIDEPLAN. Inversión Pública, Eficiencia y Equidad. Segunda edición. Santiago, diciembre, 1992. MIDEPLAN, Depto. de Planificación y Estudios. Inversión del Gobierno Central: Análisis de la Cobertura del BIP, Junio 1998 (mimeo). MIDEPLAN, División de Planificación Regional. Serie Regionalizada de la Inversión Pública Efectiva. Santiago, 1998 y 1999. MIDEPLAN, División Social, Departamento de Estudios Sociales. Impacto de la Política Habitacional de los Años Noventa. Santiago, agosto 1998. MIDEPLAN. Diagnóstico de sistemas de evacuación de aguas servidas - sector rural concentrado. Elaborado por Dames & Moore, 1998. Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos. Clasificador Presupuestario, 1998. Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos. Estadísticas de las Finanzas Públicas. Varios años. 116 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN Evolución y Estructura de la Inversión Pública en Chile Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos. Instrucciones para la Ejecución de la Ley de Presupuestos del Sector Público. Años 1995, 1996 y 1997. Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Programa Chile Barrios. Mimeo, 1997. ODEPLAN. Balances Económicos de Chile 1960-1970, Ed. Universitaria, Santiago, Chile, marzo 1973. ODEPLAN. La Inversión Pública en el Período 1961-1970. Santiago, Chile, 1971. Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE). Estadísticas FNDR. 1991 a 1994. Otras fuentes de datos MIDEPLAN. Banco Integrado de Proyectos. Base de Datos de proyectos de inversión del sector público. Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos. Información de inversión de empresas públicas. Ministerio de Obras Públicas, Dirección de Vialidad. Base de datos de proyectos de inversión en Vialidad, 1995 - 1998. Ministerio de Salud. Base de Datos de proyectos de inversión en Salud, 1995 - 1998. Ministerio de Vivienda, División de Desarrollo Urbano. Información regionalizada de inversión en Desarrollo Urbano. Ministerio de Vivienda, División Política Habitacional. Información regionalizada de inversión habitacional. 117