Comentarios al borrador de la Agenda del Regadío Andaluz

COMENTARIOS AL BORRADOR DE LA AGENDA DEL REGADÍO ANDALUZ. HORIZONTE 2.015
Junta de Andalucía-Consejería de Agricultura y Pesca. 19 de mayo de 2010
Leandro del Moral, agosto, 2010.
El documento de la Agenda del Regadío Andaluz H-2015 presenta una propuesta de actuación
centrada casi exclusivamente en la modernización del regadío existente. El documento se
encuadra formalmente en los planteamientos de la actual Política Agraria y de Desarrollo Rural
comunitaria y en los nuevos criterios de gestión establecidos por la Directiva Marco del Agua,
así como en el reciente desarrollo normativo sobre el agua de Andalucía. Sobre este telón de
fondo de valoración potencialmente positiva de las posibilidades del documento, a
continuación se presentan una serie de propuestas que habría que tener en cuenta para hacer
asegurar esas posibilidades.
1. Necesidad de un planteamiento más crítico en el análisis de la situación del regadío
en Andalucía y en la aplicación del Plan de 1996.
La principal característica de la evolución del regadío en Andalucía en las últimas décadas es su
acelerado ritmo de crecimiento,
desbordando las previsiones de todas las figuras de
planificación que han pretendido regularlo: planes hidrológicos nacional y de cuencas, y planes
de regadío nacional y andaluz (ver figura 1).
Figura 1.
EVO L U C IO N Y P R EVISIO N ES D E C R EC IM IEN T O
D E L O S R EG A D IO S A N D A L U C ES
1200
P RE V IS IO N P LA NE S HID RO LO G IC O S
P RE V IS IO N P LA N NA CIO NA L RE G A DIO S
1000
P RE V IS IO N P LA N RE G A D IO S A N DA LUC IA
900
HA.)
SUPERFICIE EN RIEGO (MILES
E V O LU CIO N S UP E R F. E N RIE G O
1100
800
700
600
500
1975
1985
1995
A ÑO
2005
2015
1
La evolución de la superficie regada en Andalucía es un ejemplo paradigmático del fenómeno
de “erosión de objetivos” de la planificación (desbordamiento de las previsiones de los
planes), que ya fue puesto como ejemplo de este fenómeno en los análisis del propio Plan
Hidrológico Nacional de 2001.
Detrás de este fenómeno se encuentra se encuentran procesos de “desgobierno territorial” y
concretamente de “desgobierno hidráulico”, que a su vez son consecuencia de la profunda
fractura entre declaraciones, normativa y planificación, por un lado, y evolución real de los
acontecimientos, por otro. En la valoración de la situación del regadío andaluz que se hace en
el apartado 2 del documento Agenda H-2010 (págs. 6-21) está totalmente ausente la
referencia a este fenómeno. Al comentarse el nivel de ejecución del Plan de Regadíos 1996
también se elude el tema (págs. 13-14). Solo en las páginas 76 y 82 se incluyen dos breves
referencias a este fenómeno.
En contraste con esta ausencia, hace falta analizar, aprender y diseñar medidas para afrontar
los factores que han hecho posible este fenómeno: falta de medios de la administración,
dejación de autoridad, redes de influencia, connivencia, mecanismos de presión de los agentes
beneficiados, tolerancia social hacia la ilegalidad en el uso del agua, unida a desinformación
sobre sus consecuencias, y, en su caso, corrupción. Si estos factores no se rectifican, se
pueden mantener en el futuro
Una de la claves de la consecución de los objetivos de la actual Agenda H-2015 dependerá de
la aplicación de los nuevos controles imprescindibles para que los ahorros conseguidos en los
procesos de modernización que se proyectan no se sigan destinando a la ampliación de
superficies regadas. ¿Cómo se va a “mejorar el control que debe ejercerse para que no
aparezcan regadíos ilegales que puedan anular el extraordinario esfuerzo que desde la
administración y los propios usuarios ha de hacerse” (pag. 76) y para “adecuar las dotaciones a
las nuevas necesidades de las zonas modernizadas”? (pags. 76 y 82) ¿Hasta qué punto y con
qué medios en concreto se va a aplicar la medida de “refuerzo de la Guardería Fluvial y el
apoyo en técnicas de teledetección para detectar la aparición de regadíos ilegales? (pag. 82).
¿Se puede producir esa reorientación política sin haber reflexionado abiertamente sobre la
trayectoria inmediatamente anterior, que ha ido en un sentido completamente contrario, y sin
cambiar las condiciones sociales y políticas que lo han motivado?
2. Necesidad de revisar la hipótesis de que en Andalucía se recuperan los costes del
regadío.
En la identificación y caracterización de escenarios de políticas agrícolas y de aguas (págs. 4446), se parte de la consideración de que en Andalucía están recuperados más del 90% de los
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costes del regadío, llegando esta cifra hasta el 98% en la cuenca del Guadalquivir (pág. 45). Con
la incorporación acrítica de estas cifras, se contribuye a consolidar este diagnóstico erróneo
que se estableció en el año 2005, en la fase de caracterización de las Demarcaciones
hidrográficas (Informe del art. 5º de la DMA). En el cálculo de estos datos se sigue sin incluir
costes ambientales y del recurso. Incluso en el cálculo de costes “financieros”, para los que
sólo se tienen en cuenta los costes “repercutibles” según el régimen tarifario de la Ley de
Aguas de 1985, se aplican criterios que han sido reiteradamente cuestionados por los
especialistas.
Con esto la Agenda H-2015 sigue contribuyendo a consolidar un mensaje equivocado que va a
dificultar la aplicación de los precios reales (o incentivadores) del agua. Esto tiene
repercusiones negativas sobre la valoración real de los costes del regadío e impide la
aplicación del objetivo de la DMA de que el precio del agua sea un factor de racionalización del
uso y desincentivador de demandas de nuevos recursos.
3. Las medidas que se prevén se deben insertar a escala de masas de agua en los
Programas Medidas de los Planes Hidrológicos en proceso de aprobación.
En los Planes Hidrológicos en proceso de elaboración (en exposición pública en estos
momentos los de las demarcaciones internas de Andalucía y próximamente el del
Guadalquivir) se debe presentar una definición de objetivos para cada masa de agua (masas de
agua muy modificadas, tramos de ríos, unidades hidrogeológicas, lagos, aguas costeras y de
transición). El objetivo general es de “buen estado” para 2015, a partir del cual, y teniendo en
cuenta las condiciones hidrológicas, ambientales y socio-económica que afectan
concretamente a cada masa, se pueden fijar “excepciones” de nivel o plazo y ajustar a esos
objetivos las medidas que se deben aplicar.
La relación de medidas relacionadas en el apartado 6. de la Agenda H-2015 (págs. 78-82), con
su correspondiente análisis coste eficacia (págs. 83-86) se deben concretar a escala de masa de
agua para su inserción en los Programas de Medidas de los Planes Hidrológicos.
De la misma manera, los indicadores medioambientales de los resultados esperados referidos
al agua y ecosistemas asociados que se prevén en la Agenda H-2015 (Indicador 16º Presión
sobre las masas de agua subterránea y 17º Contaminación difusa en las masas de agua
afectadas por la contaminación por nitratos, pág. 99) se deberán ampliar a todos aquellos
indicadores que es imprescindible tomar en cuenta para el diagnóstico y la definición medidas
en cada masa de agua que tengan relación con el riego, incluidas la alteración del régimen
fluvial, sobreexplotación, salinización, fragmentación, alteración de cauces, contaminación
puntual y difusa.
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Así es como se podrá avanzar efectivamente en esa “integración y coherencia de las políticas
de aguas con las políticas territoriales y sectoriales con el fin de lograr unas adecuadas
sinergias y contribuir a alcanzar los objetivos comunes”, tal como se plantea en el Objetivo
complementario 21 (pag. 77). El proceso de planificación hidrológica en marcha es, en estos
momentos, el marco fundamental para concretar esta necesaria integración. En ese sentido,
se impone una moratoria de actuaciones hasta la aprobación de los nuevos planes hidrológicos
que deberían haberse aprobado en Diciembre de 2009.
4. La mayor parte del coste de las medidas previstas se refieren a incremento de la
regulación y nuevas fuentes de agua.
La actuaciones más demandadas son la “incorporación de elementos de regulación” (regadíos
de los Valles del Guadalquivir, Guadalete y Barbate y litoral mediterráneo (figura 4.3. de la pag.
53). Esta medida afecta a 234.907 ha sobre un total de 396.456 ha de superficie total objeto de
actuaciones (tabla 4.1. pag. 56) y el coste estimado para su ejecución se eleva a 281,89
millones de euros (tabla 4.3., pag. 60). La “incorporación de nuevas fuentes de agua” es otra
de las medidas más importante desde el punto de vista de los costes estimados: 378,8 millones
de euros. Aunque en este apartado están incluidas la desalación y reutilización de aguas
depuradas destinadas a Almería y a litoral atlántico, una parte importante (151,45 millones del
total de 378,8 millones) se dedican a nuevas fuentes de agua para regadíos de los Valles del
Guadalquivir, Guadalete y Barbate (tabla 4.3., pag. 60).
Entre ambas medidas (regulación y nuevas fuentes) se absorbe el 51% de los 1.294 millones de
euros del coste total estimado de las actuaciones de modernización. Estas medidas están
relacionadas con el proceso de sustitución de cultivos herbáceos por leñosos (clave en todo el
proceso de modernización), que si bien en algunos casos disminuyen demandas de agua
(olivar) y aumentan rendimientos (cítricos, frutales) generan una demanda más rígidas, menos
elástica de agua, aumentando la vulnerabilidad y obligando a mayores niveles de garantía y,
por tanto, de regulación.
Diferenciando entre los diferentes conceptos que se incluyen en este apartado, habría que
analizar con cuidado los impactos de estas intervenciones sobre el estado ecológico y régimen
fluvial que desde la planificación hidrológica se trata de recuperar. Especialmente el
incremento de la “capacidad de almacenamiento de aguas invernales en las propias zonas
regables” (pag. 82) que podrían contribuir a acentuar la inversión del régimen fluvial (mayor
circulación de agua en verano que en invierno) que padecen los ríos andaluces.
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5. Necesidad de analizar los niveles de ejecución del Plan Litoral contenido en el Plan de
Regadíos 1996.
En la tabla 2.4. Nivel de ejecución del Plan de Regadíos de Andalucía 1995-2008 (pág. 14),
queda en blanco la fila correspondiente a ejecución del Plan Litoral, referido a reutilización de
aguas residuales en regadíos infradotados, para el cual se consignaban 214,9 millones de euros
(precios 2008) y 48.250 ha beneficiadas.
Es necesario llenar este vacío de análisis, especialmente teniendo en cuenta que entre las
actuaciones que la actual Agenda H-2015 propone se incluyen desarrollos de reutilización de
aguas depuradas y desalación para sustituir recursos subterráneos en Almería y en torno a
6.000 ha del Litoral atlántico (pág. 79).
Recientemente se han relanzado las criticas a estas medidas, incluso desde el sector de
abastecimientos urbanos, por considerarlas más costosas que la obtención de recursos
convencionales. Como en el caso de los regadíos ilegales es necesario explicitar las dificultades
y los grupos de presión que se oponen a estas medidas para hacer más realista la propuesta.
6. Necesidad de concretar los crecimientos de los regadíos que se siguen previendo.
La Agenda H-2015 sigue previendo el desarrollo de “pequeñas áreas de regadío” en zonas
desfavorecidas, en declive o en proceso de despoblamiento, con criterios sociales y
territoriales. Es necesario concretar geográficamente estas zonas y cuantificar las superficies a
las que se puedan referir estas actuaciones, para no abrir una puerta a nuevas demandas y una
vía de justificación a crecimientos ilegales.
En este apartado, se deberían incluir áreas de regadío tradicional de gran valor social, cultural
y paisajístico que, entre otros factores han sido perjudicados por el desarrollo de los nuevos
regadíos. También se deberían incluir nuevos criterios que tengan en cuenta los nuevos
fenómenos de agricultura ecológica, de productos autóctonos, distribución de proximidad,
organización cooperativa, huertas urbanas, etc. que vienen emergiendo en los últimos años y
que podrían ser objeto justificado de este apartado dedicado al desarrollo del regadío social y
territorial.
De igual modo, sería necesario concretar las zonas con escasez de agua, explotaciones de
menor productividad y valores ambientales asociados en las que se plantea la retirada de
regadíos (pág. 75).
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