¿MODERNIZACION O RECONVERSION DE REGADIOS

¿MODERNIZACION O RECONVERSION DE REGADIOS?
DIMENSIONES SOCIO-ECONOMICAS, AMBIENTALES Y TERRITORIALES
Joan Corominas Masip
Junta de Andalucía
Resumen
En épocas de incertidumbres, necesitamos preguntarnos que elementos del presente consideramos más deseable
y posible mantener, y aún potenciar, y los que inexorablemente deberán ir decayendo. Este análisis es pertinente
hacerlo en el ámbito agrario y en el regadío, que desde hace más de tres lustros están sufriendo importantes
cambios de objetivos, estrategias y regulaciones tanto al nivel español, como europeo y global.
El regadío español ha seguido creciendo en este tiempo, aunque disminuyendo los dedicados a cultivos
herbáceos y aumentando sensiblemente el riego de la vid y el olivo, cultivos típicos del secano. No obstante, la
tensión sobre los recursos hídricos disponibles se mantiene parecida a la de la anterior sequía de 1992 a 1995,
gracias al ahorro de agua producido por una amplia y acelerada modernización de regadíos, y a la menor
demanda de agua de estos cultivos leñosos. Debe ser un objetivo consensuado dar por finalizado este
crecimiento.
La gestión de la sequía de los últimos cuatro años ha sido bastante acertada, y ha contado con el consenso de los
usuarios. Se han iniciado experiencias de intercambio de derechos de agua, que han actuado de válvula de escape
de un régimen concesional muy poco flexible y que requiere cambios importantes para adaptarlo al interés
público actual.
Los principales retos del regadío español, además de concluir su modernización, son disminuir la contaminación
difusa que producen con el uso de agroquímicos y afrontar la introducción del principio de recuperación de
costes de la DMA. Si se acierta en su resolución, el regadío tendrá futuro.
1. Los cambios de paradigmas en la agricultura y el agua
Quizás las señas de identidad, más percibidas por la sociedad, de la actividad agraria y de los
usos del agua por el hombre, están ligadas a lo natural, lo tradicional y lo imprescindible. Por
tanto, valores que suscitan permanencia y procesos de adaptación y cambio lentos.
Pero la realidad se ha encargado de recordarnos que estamos en una época de profundos
cambios en el sector agrario a nivel mundial, pero que en nuestro ámbito son fruto de los
repetidos, y no acabados, procesos de Reforma de la PAC: desde el inicial apoyo a la
producción, hace 50 años, mediante la protección de los precios y de la competencia exterior,
hasta la progresiva liberalización de precios y mercados, el desacoplamiento de las ayudas al
agricultor de la producción, el impulso a la calidad frente a la cantidad, la protección sanitaria
de la población y la del medio ambiente, que forman parte del bagaje político de la Agenda
2000 y de los acuerdos en el seno de la OCM.
También la política hidráulica se ha transformado profundamente, hasta el punto de llamarse
hoy política de aguas, al ponerse el énfasis no tanto en la obra hidráulica sino en la gestión de
todo el ciclo del agua. En los años 40-70, del pasado siglo, nuestra preocupación principal era
aumentar los recursos hídricos, preferentemente para los grandes planes de transformación en
regadío, quizás con mayor énfasis que conseguir el abastecimiento con aguas de calidad, y el
saneamiento, a toda la población. Pero la presión sobre nuestros ríos y acuíferos, y la
consiguiente degradación de los mismos por pérdida de caudales y aumento de los vertidos
contaminantes, impiden continuar con estas tendencias a seguir utilizando más recursos
hídricos y nos abocan a recuperar el buen estado ecológico de nuestras masas de agua y
consolidar los usos del agua que sean sostenibles. Esto, en esencia, es lo que nos obliga a
acometer la Directiva Marco de Aguas, a todos los países europeos, con un objetivo temporal
ya muy cercano: 2015.
2. Del aumento de los regadíos a los regadíos mas eficientes
Dotar de agua a los cultivos ha sido siempre la gran aspiración del agricultor español, que
siempre ha tenido que soportar la merma de sus cosechas, o la limitación de los cultivos a
implantar, por las condiciones de escasez de lluvias en muchas primaveras y sobre todo en los
veranos. Es comprensible así el valor, casi mítico, que se atribuye a la disponibilidad de agua
en el medio rural y los esfuerzos por conservarla, que a veces han derivado en luchas por el
agua.
Fue necesaria, y lógica, la apuesta del Estado a lo largo de los dos cuartos centrales del siglo
XX de volcarse en la construcción de grandes embalses de regulación y en apoyar la
explotación de las aguas subterráneas mediante las nuevas tecnologías de sondeos profundos
y bombas verticales para extraerlas. Un esfuerzo que ha permitido dotarnos de más de 1000
grandes embalses y una cantidad imprecisa en torno al millón de captaciones subterráneas.
Con estas infraestructuras las posibilidades de utilizar el agua que discurre por nuestros ríos
han aumentado enormemente desde un 7,5% del total de los recursos hídricos en el régimen
natural, hasta el 40,5% actual, lo que representa más que quintuplicar las demandas de agua,
pero sobre todo aumentar la garantía de su uso permanente.
La transformación de secanos en regadío se convirtió en una gran ilusión y esperanza
colectiva en la España de principios del siglo XX, en la que casi dos terceras partes de la
población activa eran agricultores. El impulso, la financiación y la ejecución pública, o el
apoyo a la privada, han permitido pasar desde el millón de Ha. tradicionales de regadío hasta
los 3,7 millones de Ha. actuales.
Desde nuestra incorporación a la Comunidad Económica Europea, en 1986, se ha producido
un proceso de modernización de las estructuras agrarias españolas, con introducción de
nuevas tecnologías y aumento del capital invertido en las explotaciones. Paralelamente han
cesado en su actividad las explotaciones menos rentables, casi 3 millones de Ha. que
representan un 14% de la superficie cultivada en 1986.
En este proceso de cambio acelerado el regadío ha tenido un auge importante por su
capacidad de producción intensiva y de diversificación productiva. El aumento de la
superficie regada ha sido de unas 700.000 de Ha, lo que representa un 22% de incremento
desde 1986 al 2006, y compensa con creces la pérdida de capacidad productiva de las
superficies que se han dejado de cultivar (MARM, 2008).
La apertura a los mercados europeos y posteriormente los efectos de la globalización han
acelerado la especialización productiva española en aquellos cultivos en los que teníamos más
ventajas comparativas: hortalizas, frutales y cítricos, olivar y viña. La orientación de los
nuevos regadíos ha ido en esta dirección en los últimos 20 años: un aumento del 76% de la
superficie regada de cultivos leñosos, lo que ha producido que se rieguen casi el 25% del
total de estos cultivos, la gran mayoría tradicionalmente de secano, como el olivo, la viña o el
almendro.
Gráfico 1.
INCREMENTOS DE REGADIOS EN ESPAÑA (1985-2006)
26
REGADIO/ TOTAL CULTIVOS (%)
CULTIVOS HERBACEOS
24
CULTIVOS LEÑOSOS
TOTAL CULTIVOS
22
20
18
16
14
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
12
AÑOS
Fuente: Anuario de Estadística Agroalimentaria 2007
Así, en 2007, se regó en España el 30,3% del viñedo y el 24,4% del olivar, con porcentajes
superiores en las regiones más especializadas en estos cultivos: el 37,9% del viñedo en
Castilla La Mancha y el 32,7% del olivar en Andalucía (MAPA, 2007).
Esta especialización de los nuevos regadíos, notablemente en la última década, comporta una
menor demanda unitaria de agua al ser las necesidades del olivo y la viña, típicamente de
secano, del orden de la tercera parte de las de los cultivos herbáceos típicos del regadío
español. Pero al mismo tiempo exigen más garantía de agua, por su carácter de cultivos
permanentes, lo que les hace más vulnerables a los años con escasez de recursos hídricos.
Ha convergido con este incremento de la superficie regada la disminución acelerada del
empleo agrario, del orden de un 15% en la última década, considerándose por la mayoría del
sector agrario que solamente el regadío podría mantener la actividad agraria y la población del
medio rural, como motor endógeno de crecimiento económico. Siendo cierta la mayor
capacidad de generar empleo y riqueza estable en la agricultura de regadío, también ha sufrido
el proceso de pérdida de peso en la actividad económica española.
Hemos alcanzado el umbral de plenitud en la utilización de nuestros recursos hídricos, más
allá de la posible incorporación de algunos nuevos recursos tradicionales y otros no
convencionales, como la desalación o la reutilización de aguas regeneradas. No es posible con
criterios de sostenibilidad hidrológica, económica, social, territorial o ambiental aumentar de
forma importante la disponibilidad de recursos hídricos. A cambio, nos queda mucho camino
por explorar en la mejora de la eficiencia en la utilización de estos recursos, medida en
idénticos parámetros de sostenibilidad.
Con esta nueva visión tendremos que repensar la política de regadíos, olvidando los objetivos
de crecimiento de los mismos, sin perjuicio de su reestructuración interna, primando los de
una mayor eficiencia productiva y en el uso del agua: nuevos elementos deberán empezar a
formar parte del debate sectorial y político, tales como las reorientaciones productivas, las
reasignaciones de recursos hídricos, las modernizaciones tecnológicas y de riegos, los
mercados del agua, las cadenas agroalimentarias, la ecocondicionalidad de las ayudas de la
PAC, entre otros. Un debate imprescindible y una adaptación que necesitará de la
complicidad de todo el sector agrario y el apoyo decidido de las Administraciones.
3. Modernización de regadíos versus modernización de explotaciones
Desde el final de la sequía de los años 1992-1995, el sector del regadío percibió claramente
que se había producido, y que continuaría, un desfase entre los ritmos de crecimiento de la
demanda de agua para riego y las posibilidades de aumentar la oferta de recursos hídricos.
Al mismo tiempo la competencia de otros sectores productivos por el agua y sobre todo la
necesidad de asegurar reservas plurianuales para el abastecimiento de la población que
evitarán el bochornoso espectáculo de que una parte importante de la población española
hubiera sufrido restricciones en esos años, aumentaba la sensación de precariedad de muchos
de los regadíos españoles.
Las Administraciones y las Comunidades de Regantes empezaron a hablar de aumentar la
garantía del suministro a los regadíos, dejando en segundo lugar el afán de aumentar las
superficies con nuevas transformaciones, rompiendo la pauta concertada en pasadas décadas.
La modernización de regadíos se ha convertido en la panacea para superar la escasez de agua
en los últimos quince años: se trata de mejorar la eficiencia en el transporte y distribución del
agua, incluyendo en muchos casos infraestructuras de almacenamiento y regulación de aguas
en el propio regadío. Necesitando menos agua, se es menos vulnerable a los episodios de
sequía, podría ser el resumen de esta interacción público-privada, francamente exitosa.
El Plan Nacional de Regadíos H-2008 prevé modernizar 1135 miles de Ha. al final de este
horizonte y otra cantidad igual para el siguiente, con una inversión del orden de los 3000 €
por Ha., consiguiéndose un ahorro neto de agua del orden del 22% de la que consumían
inicialmente. El apoyo público y la iniciativa de los regantes han dado muy buenos resultados,
acercándose las realizaciones a los objetivos programados en el Plan Nacional de Regadíos
(MAPA, 2002).
Las actuaciones de modernización de regadíos comportan en muchos casos la introducción de
sistemas de riego más eficientes, con ventajas claras para el agricultor en los años de escasez
de agua y que disminuyen, al estar automatizados, las necesidades de mano de obra. El ahorro
de agua en parcela puede ser bastante elevado, pero no tanto a nivel de cuenca al disminuir
notablemente los retornos por desagüe del exceso de agua que se aplicaba anteriormente.
Los datos disponibles muestran que en el quinquenio 2002-2007 ha disminuido en España un
11% los riegos por gravedad o aspersión y han aumentado un 13% los riegos localizados.
Andalucía y Murcia superan ya el 70% de sus riegos con sistemas localizados. Por el
contrario Navarra, Aragón y Cataluña mantienen más del 55% de sus riegos por el sistema de
gravedad. Parece deducirse que la modernización de los regadíos españoles avanza más por el
levante y el sur, que por el centro y el norte, en relación con la mayor productividad de las
primeras frente a las segundas (MAPA, 2007).
Tabla 1.
LOS CAMBIOS EN LOS SISTEMAS DE RIEGO (2002-2007)
COMUNIDADES
AUT ONOMAS
VARIACION SISTEMA DE RIEGO 2002SUPERF.
SISTEMA DE RIEGO (%)
2007 (%)
REGADA
ASPERSION+
ASPERSION+
LOCALIZADO GRAVEDAD
LOCALIZADO
2007 (HA.) GRAVEDAD
AUTOMOTRIZ
AUTOMOTRIZ
GALICIA
ASTURIAS
CANTABRIA
PAIS VASCO
NAVARRA
RIOJA
ARAGON
CATALUÑA
BALEARES
CASTILLA Y LEON
MADRID
CASTILLA LA MANCHA
COM. VALENCIANA
MURCIA
EXTREMADURA
ANDALUCIA
CANARIAS
13.514
238
328
10.131
79.531
44.918
385.552
239.882
18.206
389.129
14.782
490.977
304.186
159.434
227.077
901.628
15.181
75,2
66,0
0,0
5,0
66,4
33,0
62,3
56,3
6,0
43,9
46,6
5,0
41,0
23,2
52,8
20,3
14,5
21,9
33,6
100,0
77,8
12,3
30,0
26,8
12,4
42,7
52,2
40,8
40,1
0,9
1,0
20,2
9,3
24,7
3,0
0,4
0,0
11,4
21,0
36,2
10,9
31,1
51,0
3,9
12,1
54,6
58,0
75,7
27,0
70,3
58,9
-12,8
49,5
-60,1
-7,0
-19,6
-9,9
-6,0
-7,4
-0,6
-7,6
-30,7
-5,2
-12,9
0,0
-7,4
-6,1
-28,3
12,7
33,6
60,1
8,4
9,0
4,1
12,0
4,7
-18,3
20,4
13,2
10,5
-34,3
-1,7
0,8
-4,2
-4,5
2,1
-49,9
0,0
5,6
10,5
13,2
2,5
5,7
2,1
2,4
10,8
12,9
20,9
5,3
12,6
14,7
38,2
ESPAÑA
3.294.685
34,1
21,9
43,9
-9,5
-1,5
13,0
Fuente: elaboración propia con datos de la Encuesta sobre Superficies y Rendimientos de Cultivos del año 2007(MAPA)
Pero los regantes que han modernizado sus fincas han comprobado de nuevo en este episodio
de sequía, que ya dura cuatro años, que con la mejor eficiencia en el uso del agua conseguida
han podido gestionar mejor la escasa agua disponible, pero siguen sufriendo limitaciones en la
disponibilidad de agua que necesitan.
La pregunta que se hacen es ¿sirve para algo entramparse modernizando los regadíos, si
seguimos teniendo escasa garantía de agua?. La respuesta a esta inquietud del regante
conduce, a mi juicio, a que hay que traspasar la frontera de la modernización de los sistemas
de riego hacia la modernización de las explotaciones de regadío: la eficiencia, la flexibilidad y
el control del uso del agua deben permitir avanzar en la reorientación hacia los cultivos con
mayor futuro en el marco de la PAC, con mayor demanda en los mercados, productos de
calidad, con mayor margen económico y que maximicen el empleo disponible.
En este modelo de explotaciones de regadío ya no es tan importante disponer de agua
suficiente para la totalidad de la explotación, sino de asegurar los recursos hídricos necesarios
para la parte más rentable de los cultivos implantados, dedicando las superficies con escasas
dotaciones de agua a producciones menos sensibles económicamente a la disminución de
rendimientos, relacionados con los sistemas de ayudas desacopladas de la PAC.
La modernización de regadíos aumenta considerablemente el margen de maniobra del
agricultor para diversificar las estrategias productivas y adaptarse al mercado: este es el
camino a seguir.
4. Nuevas estrategias ante la sequía
Hemos terminado de pasar un nuevo episodio de sequía de cuatro años de duración, de una
intensidad parecida a la del período 1992-1995. Se han acusado sus efectos en todo el
territorio español, pero sobre todo en las zonas más áridas del Levante, del centro y sur
peninsular.
Los impactos económicos, sociales y ambientales de esta última sequía han sido sin embargo
mucho más atenuados que los de la sequía de la década precedente. La experiencia traumática
de aquella ha dado sus frutos: las Administraciones, las organizaciones económicas y sociales
y los propios usuarios han aportado sensatez, anticipación a la crisis y pactos, que han
permitido utilizar más eficientemente los recursos hídricos escasos, sin llegar a anular los
caudales ecológicos ni aumentar gravemente la contaminación de nuestros ríos. El resultado
es una meritoria gestión de la sequía que se ha saldado con una importante aminoración de
impactos y que no ha producido alarma social.
La Administración Central ha regulado la gestión de la sequía en las cuencas del Ebro, Tajo,
Guadiana, Guadalquivir, Júcar y Segura, Cataluña en sus cuencas internas y Andalucía en el
ámbito de Málaga y la Costa del Sol. Se han establecido indicadores de la sequía, prioridades
de uso, limitaciones de consumos urbanos, industriales y agrarios, se han autorizado los
Centros de Intercambio de Derechos de Agua y se han establecido compensaciones para los
usuarios regantes que no han podido disponer de recursos suficientes.
Se han ejecutado infraestructuras de emergencia bastante acertadas, sin acometer, con la
escusa de la sequía, nuevas obras de regulación inadecuadas, por sus propias características,
para atender demandas inmediatas.
Quizás uno de los signos de que las Administraciones y los usuarios han entendido que los
impactos socioeconómicos de la sequía están ligados al consumo estructural excesivo de
recursos hídricos en relación a los disponibles, y no tanto a la coyuntural falta de
precipitaciones durante la sequía, podría encontrarse en la estrategia de atención a la demanda
en la cuenca del Guadalquivir.
Gráfico 2.
ESTRATEGIAS DE ATENCIÓN DE LA DEMANDA PARA RIEGO
EN EL SISTEMA DE REGULACION GENERAL DEL GUADALQUIVIR
Dotación servida (m3/Ha y año)
8.000
7.000
6.000
5.000
1985 - 1995
4.000
3.000
1996 - 2007
SEQUIA
2005 - 2008
2.000
1.000
SEQUIA
1992 - 1995
0
0
1.000
2.000
3.000
Volumen embalsado a 1 de mayo (Hm3)
Fuente: elaboración propia, con datos de la C.H. del Guadalquivir
4.000
5.000
En esta cuenca, y en casi todas, antes de la sequía de los años 90 del siglo pasado, se decidían
los desembalses para riego a principios de la primavera, acordando las dotaciones que
permitían los recursos embalsados a la fecha, considerando los embalses en la práctica como
anuales y no de regulación híper anual. El resultado era que los recursos para el año siguiente
dependían fundamentalmente de las aportaciones que produjeran las lluvias del otoño e
invierno. Así en el Guadalquivir no se pudo regar ningún cultivo, salvo los riegos de socorro
para cultivos leñosos en los años 1993 a 1995.
Por el contrario desde 1996 los desembalses se han decidido en función de atender lo mejor
posible las demandas de los regantes, pero asegurando que queden recursos al final de la
campaña para poder dar, al menos, un riego deficitario en la siguiente campaña. El resultado
ha sido que se ha podido capear los cuatro años de la sequía con un riego de al menos 2250
m3/Ha., que teniendo en cuenta que las primaveras de estos años han sido húmedas y la
modernización de gran parte del regadío del Guadalquivir ha aumentado notablemente la
eficiencia del uso del agua, y se sembrado cultivos menos exigentes en agua, han permitido
regar aceptablemente.
Esta estrategia exitosa ha sido consensuada por todos los usuarios y agentes económicos y
sociales en el Plan Especial de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía en la
cuenca del Guadalquivir, y contempla garantías de 3 años para los abastecimientos urbanos, y
al menos de media dotación para una campaña en el regadío. Pero el hecho de que la garantía
para el regadío siga siendo baja, pone de manifiesto, claramente, que el consumo de este
sector es estructuralmente superior a los recursos que se disponen (C. H. Guadalquivir, 2007).
5. Los intercambios de derechos de uso del agua en esta sequía
El sistema concesional español, vigente, en lo esencial, desde finales del siglo XIX, es
inadecuado para nuestra sociedad. Bajo el manto legal del agua como dominio público, en la
práctica el sistema permite un uso privado de los derechos del agua durante un período de
hasta 75 años, que se concede gratuitamente, independientemente de la capacidad económica
del particular y del beneficio que obtenga con el uso del agua, mientras que la Administración
subvenciona los servicios de captación, regulación, distribución y gestión del agua, y a su vez,
es muy difícil y gravosa para el interés público, la modificación o rescisión de las
concesiones, cuando el interés general así lo demande.
Si se añade la ineficiencia de la Administración, probada en muchos lustros, para controlar
los usos del agua y sancionar a los que lo hagan sin la concesión correspondiente, se entiende
que estamos en la práctica más cerca de un sistema de apropiación privada de los derechos del
agua, que de un sistema de gestión de un dominio público.
Pero no está generalizado el mercado del agua, salvo en zonas del levante y Canarias, con
aguas subterráneas, que aún conservan el carácter de aguas privadas. Se trata más de un
modelo de base corporativa que propiamente capitalista. No es de extrañar que los que
disfrutan de este sistema de concesiones de agua defiendan claramente el concepto de
dominio público y el modelo de gestión vigente, independientemente de su opción ideológica.
Debería modernizarse fuertemente el rígido sistema concesional, para que el uso del agua,
como dominio público, permita la mayor y más equitativa satisfacción al conjunto de la
sociedad, en una economía de mercado, que indispensablemente necesita de una regulación
por parte de las administraciones, con fuerte participación social.
En esta sequía se han estrenado las medidas de flexibilización del régimen concesional que
aprobó el Gobierno del partido popular en 2001: los contratos de cesión de derechos de uso
del agua realizados entre concesionarios y los Centros de Intercambio de Derechos de Agua,
esta última figura un remedo de los Bancos Públicos de Agua americanos y que ha tenido
poco éxito, quizás por la falta de presupuestos públicos suficientes.
Entre los contratos de cesión de derechos entre concesionarios han sido notorios los
celebrados entre usuarios del Segura con la Comunidad de Regantes de Extremera, en el Tajo,
durante los años 2007 y 2008, con un volumen intercambiado de 31 Hm3. anuales a un precio
concertado de 0,185 euros/ m3., y los celebrados en Andalucía entre usuarios de la cuenca del
Guadalquivir y de la cuenca Mediterránea Andaluza. Al tratarse en ambos casos de cesiones
de derechos fuera de la cuenca de origen, el Gobierno las autorizó, así como el uso de las
infraestructuras de trasvase entre cuencas existentes.
La Junta Central de Usuarios del Bajo Almanzora, en Almería, que riega unas 16.500 Ha. de
cítricos y hortalizas a cielo abierto, escasa de recursos endógenos y que además son baja
calidad, recibe trasvases desde el sistema del Tajo-Segura y del Negratín (cuenca del
Guadalquivir). Al avanzar la sequía se disminuyeron casi totalmente estos aportes externos y
entablaron negociaciones con regantes del medio y bajo Guadalquivir para concertar cesiones
de derechos de agua; incluso compraron 1600 Ha. de tierras dedicadas al cultivo del arroz
para utilizar estos derechos de agua en Almería.
Tabla 2.
LOS CONTRATOS DE CESION DE DERECHOS DE USO DEL AGUA EN ANDALUCIA (2007 Y 2008)
CARACTERISTICAS DE LOS
CONTRATOS DE CESION DE
DERECHOS DE USO DEL AGUA
PRODUCTIVIDAD
CULTIVOS
PREDOMINANTES
ZONAS
CESIONARIAS CUENCA DEL
GUADALQUIVIR
ZONAS
RECEPTORAS CUENCA
MEDITERRANEA
ANDALUZA
(EUROS/ (EUROS/
HA)
M3.)
EMPLEO
(JORNALES/
HA)
COSTE
AGUA
(EUROS/
M3.)
COSTE AGUA/
PRODUCCION
(%)
VOLUMEN
CEDIDO/
RECIBIDO
(M3/ HA.)
VOLUMEN
TOTAL
(HM3.)
PRECIO
DE
CESION
(EUROS/
M3.)
GUADALQUIVIR
MEDIO Y GENIL
EXTENSIVOS
DE VERANO Y
CITRICOS
2300
0,3
22
0,012
4
-1200
-15
0,18
ARROZ
ARROZ
2200
0,2
8
0,024
11
-5000
-10
0,18
BAJO
ALMANZORA
CITRICOS Y
HORTICOLAS
AL AIRE LIBRE
8500
1,6
60
0,15
14
1500
25
Fuente: elaboración propia
Las diferencias de tipos de agricultura entre las zonas cedentes y receptoras de agua es amplia
en los diversos indicadores de eficiencia económica y social en el uso del agua, y este proceso
de intercambio ha resultado de suma positiva para todas las partes. El precio del agua
intercambiada, que coincide con el acuerdo de los regantes del Tajo y del Segura, es similar al
coste del agua para estas zonas de Almería, aunque estos regantes deben añadirle el coste de
las infraestructuras de transporte que utilizan (trasvase del Negratín al Almanzora), cuyo coste
se eleva a otros 0,16 euros/m3.
Tanto los Bancos Públicos, como estos contratos de cesión de derechos entre usuarios, siendo
útiles no proliferarán demasiado. Se trata de la válvula de escape que permite que la rigidez
del régimen concesional se adapte a las situaciones cuya falta de agua comporte mayor
perjuicio económico.
Un riesgo añadido de estos mecanismos de mercado es que se cedan derechos de agua
excedentes después de la modernización de regadíos. La Administración deberá estar
vigilante para evitarlo e imponer la revisión de las concesiones a las necesidades actuales de
los cultivos. Los costes de la modernización de regadíos se han subvencionado, generalmente,
del orden del 60-75% por el sector público y los ahorros de agua deben revertir al dominio
público, sin indemnización al concesionario. Probablemente muchos de los defensores del
status quo de dominio público actual, no lo entienden así. Los ahorros de agua deben
destinarse a mejorar el estado ecológico de nuestros ríos y a aumentar la garantía del conjunto
de usuarios
Gráfico 3.
CESIONES DE DE RECHOS
DE USO DEL AGUA
(CAMPAÑAS 2007 Y 2008)
ZONAS DE RIEGO
INVENTARIO DE REGADIOS DE ANDALUCIA 2002
Fuente. Elaboración propia con datos de la Agencia Andaluza del Agua
6. Recursos no convencionales: desalación y reutilización de aguas regeneradas
Admitido por casi todos los usuarios del agua, aunque no convencidos una gran parte, que es
muy difícil aumentar de forma importante la regulación de nuestros ríos y la explotación de
los acuíferos, y que debe avanzarse en la priorización de usos y en la mejora de la eficiencia,
se ha abierto un nuevo debate en relación las propuestas del Plan Hidrológico Nacional del
año 2001 y a las de su modificación en 2005, encaminadas a aportar nuevos recursos al
levante español.
El debate ha sido todo menos sosegado, documentado y riguroso. Por el contrario ha primado
la desinformación, los sentimientos, los enfrentamientos sectoriales y territoriales y la
demagogia. Es la hora de decir que los trasvases no son buenos o malos per se, pero que
tienen que ser las últimas soluciones, bien justificadas, frente a otras alternativas. En concreto
el trasvase del Ebro, por su magnitud, su gran longitud, su impacto ambiental en el delta, el
riesgo de no poder atender las demandas un significativo número de años, sus altos costes
energéticos y económicos, hacían aconsejable optar por otras soluciones alternativas.
La solución definitivamente adoptada de buscar una diversificación de recursos no
convencionales, distribuidos a lo largo del eje mediterráneo, se muestra como más flexible y
con mayor garantía, y a bien seguro, no más costosa económicamente, ni más consumidora de
energía o de mayor impacto ambiental. Se ha optado, y están en ejecución las obras, por un
conjunto de actuaciones combinadas de desalación, reutilización de aguas residuales
regeneradas, ahorro de agua como consecuencia de la modernización de infraestructuras de
abastecimiento y de regadíos. Se contemplan mejoras de la calidad del agua y la traslación del
principio de responsabilidad social y ambiental en el buen uso del agua, apoyado en unas
tarifas del agua adecuadas, a todos los ciudadanos y usuarios.
Esta diversificación y aumento de los recursos disponibles en el arco mediterráneo conseguirá
aumentar la garantía de los usos actuales, incluidos los regadíos, y permitir el desarrollo de las
nuevas actividades que los planeamientos territoriales prioricen. Entre ellas no hay que
olvidar a gran parte de la agricultura intensiva en invernadero de Alicante, Murcia y Almería,
que podrá tener asegurado su primer input productivo: el agua.
7. Un reto ambiental y de salud alimentaria: eliminar la contaminación difusa
La intensificación productiva, tanto en secano como en regadío, ha ido asociada al incremento
del uso de abonos químicos y fitosanitarios. Ha sido un éxito el aumento de las producciones
que ha permitido esta estrategia. Pero la acumulación de los efectos producidos por los
lixiviados de estos productos en los suelos y en las masas de agua de nuestros ríos, humedales
y acuíferos ha puesto en peligro frecuentemente a nuestro medio ambiente y en algunas
ocasiones a nuestra salud.
Las políticas europeas nos emplazan a reducir de manera sensible esta contaminación difusa,
predominantemente de origen agrario, tanto en lo referente a la concentración de nitratos en el
agua, que aumenta la eutrofia de nuestras masas de agua, como los residuos de pesticidas en
el agua de consumo humano, por su poder cancerígeno.
Una buena parte de estos residuos químicos que se incorporan al agua proceden del regadío,
al ser mucho más intensivo en el uso de todos los medios de producción. Se deberá avanzar
hacia sistemas productivos de agricultura integrada o ecológica, que hagan compatible una
mejora de la productividad junto con la obtención de alimentos con alta calidad organoléptica
y sanitaria, libres de residuos, imprescindibles para penetrar en los mercados nacionales y
europeos, utilizando adecuadamente los agroquímicos, en tiempo, forma de distribución y
cantidad, para reducir sensiblemente el impacto sobre el medio ambiente y las aguas.
Los Códigos de Buenas Prácticas Agrarias son los instrumentos para poner en práctica estos
principios, que requieren una adaptación, factible a corto plazo, de las tecnologías agrarias,
tanto en el regadío como en el secano. La consecución de estos objetivos es obligatoria y está
ligada a la ecocondicionalidad de las ayudas de la PAC, aunque hay resistencia en las
organizaciones agrarias a que se apliquen disminuciones de las ayudas agrarias por
incumplimiento de estos objetivos. Como en todos los sectores productivos hay que hacer de
la necesidad, virtud, para entregar a la sociedad y al mercado aquello que reclama y está
dispuesto a pagar por ello.
8. El precio del agua
Se acerca el año 2010, fecha tope para aplicar el principio de recuperación de costes de la
Directiva Marco de Aguas. Casi nadie quiere hablar del tema: los usuarios, especialmente los
regantes, desean perpetuar el sistema actual de precios del agua subvencionados. Las
Administraciones temen un enfrentamiento con los usuarios e intentan sortear el problema.
Lo que no es de recibo, por falta de solvencia científica, es negar la existencia de precios
políticos del agua, muy inferiores a los costes de los servicios prestados por las diferentes
administraciones. Existen informes públicos del antiguo MIMAM, elaborados en 2007, que
afirman que se recupera en la actualidad la mayor parte de los costes de los servicios del agua.
La prueba del nueve, de que la realidad no es así es que la recuperación de costes es la bestia
negra de los usuarios.
Tabla 3.
Porcentaje de recuperación de costes de los servicios del agua en España
(2002)
% Recuperación
de Costes
Captación y
transporte
Extracción
Usos
urbanos
Usos riego
50% - 99%
99%
57% -96%
85% - 98%
Fuente:Precios y costes de los servicios del agua en España (MIMAM, 2007)
Algo a tener en cuenta a la hora de abordar la recuperación de costes es la eximente legal
actual que permite a un tercio de los usuarios no satisfacer ningún coste a las
Administraciones gestoras del agua: los cánones de regulación y tarifas del agua solo se
aplican a los beneficiarios directos de obras de regulación y distribución ejecutadas por los
Organismos de Cuenca.
Tabla 4.
USOS DEL AGUA EN ANDALUCIA
Aguas superficiales reguladas
Aguas superficiales no reguladas
Aguas subterráneas
Aguas regeneradas y desaladas
TOTAL DEMANDAS 2007 (HM3.)
Fuente: Agencia Andaluza del Agua
(HM3.)
3600
400
1500
100
5600
Todos los usuarios deberán soportar equitativamente los costes de los servicios del agua, lo
que, además de ser más justo, limitará el incremento de costes para los usuarios que ya pagan
actualmente.
Una estimación de la aplicación de la DMA en el ámbito de las cuencas andaluzas pone de
manifiesto que en la actualidad los usuarios que satisfacen cánones y tarifas (2/3 del total)
aportan menos del 20% de lo que representaría aplicar en su totalidad el principio de
recuperación de costes. Pero es que, además, no se aplica adecuadamente el régimen
financiero previsto en la Ley de Aguas, con diversas estrategias para no imputar gastos
corrientes generales del conjunto de la cuenca, amortizaciones de inversiones realizadas con
fondos Europeos o de otras Administraciones, o considerarlas de interés general y no
repercutibles (laminación de avenidas, obras de emergencia,…). De aplicarse en su totalidad
la legislación actual el precio del agua se triplicaría. Los criterios de la DMA al aplicarse
sobre la totalidad de los usuarios no aumentarían mucho este último coste.
Tabla 4.
ESTIMACION DE LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE
RECUPERACION DE COSTES DE LA DMA - AÑO 2007
CUENCAS ANDALUZAS (CUENCAS MEDITERRANEA, ATLANTICA Y GUADALQUIVIR)
Millones de euros
VALOR REAL
2007
CRITERIOS
LEY DE
AGUAS
CRITERIOS
DMA
153
448
656
A satisfacer por los usuarios
88
269
492
Aportaciones presupuestarias para servicios
de interés público
65
179
164
TOTAL INGRESOS
153
448
656
RECUPERACION DE COSTES RESPECTO A
LOS CRITERIOS DE LA DMA (%)
18
55
100
3600
3600
5600
0,025
0,075
0,088
TOTAL GASTOS
Consumos a satisfacer los costes de los
servicios (Hm3.)
Costes unitarios a satisfacer por los
usuarios (euros/m3.)
Fuente: elaboración propia con datos de la Agencia Andaluza del Agua
Estas estimaciones son un acercamiento a la realidad económica del coste del agua en España.
Basta comparar los presupuestos de las administraciones del agua imputados a sus
actuaciones en Andalucía en 2008, que aunque son más elevados que la media de los últimos
años y solamente se ejecutarán del orden de las dos terceras partes, para comprobar que el
orden de magnitud de los costes de los servicios del agua es muy superior a lo recuperado de
los usuarios en 2007: 88 mill. de euros. Nótese que la totalidad de los ingresos, que incluyen
además del precio del agua, diversas tasas y las sanciones, es bastante inferior solamente a los
gastos corrientes de las administraciones del agua en Andalucía.
Tabla 5.
RESUMEN DE LOS PRESUPUESTOS EN MATERIA DE AGUAS EN
ANDALUCIA (AÑO 2008)
MILLONES DE EUROS
ADMIN. CENTRAL
JUNTA DE
ANDALUCIA
TOTAL
TIPO DE GASTOS
PRESUPUESTARIOS
MIMAM Y C. H.
GUADALQUIVIR
SOCIEDADES
ESTATALES DEL
AGUA
AGENCIA
ANDALUZA DEL
AGUA
GASTOS CORRIENTES
46,7
15,3
59,6
121,6
INVERSION PUBLICA
426,5
473,2
457,7
1357,4
TOTAL GASTOS
473,2
488,5
517,3
1479,0
Fuente: Presupuestos Generales del Estado y de la Junta de Andalucía, 2008
Urge afrontar este reto de la DMA con el espíritu que esta determina: un instrumento para
ayudar a recuperar el potencial ecológico de nuestros ríos y racionalizar el uso económico del
agua. Nada más ajeno a las intenciones perversas de un deseo recaudatorio de las
Administraciones, que muchos usuarios le atribuyen.
Quizás se podría introducir un mecanismo transitorio, del orden de unos 10 años, similar al
puesto en marcha por la Unión Europea en la reforma de la PAC de 1992 y que ha conducido
actualmente al desacople de las ayudas agrarias a la mayor parte de los cultivos.
Se trataría de aplicar, a partir de 2010, íntegramente el principio de recuperación de costes de
todos los servicios del agua atribuibles a los usuarios (descontados los servicios de carácter
público) y compensar a los usuarios actuales con una ayuda desacoplada del uso del agua, que
se iría minorando hasta desaparecer en 10 años. El efecto sería que, inicialmente, la aplicación
de la recuperación de costes sería neutra para los usuarios, pero les forzaría a acometer
estrategias de ahorro de agua y de orientación a cultivos más rentables por unidad de agua
gastada.
Gráfico 4. Modelo de aplicación de la recuperación de costes, con aminoración transitoria de impacto
Fuente: elaboración propia
Este sistema de aplicación del principio de recuperación de costes sería compatible con las
discriminaciones positivas que pudieran contemplarse en función de determinados criterios
sociales, territoriales o ambientales que se consideren de equidad e interés general.
Y un recordatorio previo: no está generalizado el uso de contadores en el regadío, más allá de
la obligación legal a partir de 2005. Poder medir el agua usada es imprescindible para
cualquier política pública eficiente de aguas, y por descontado para aplicar el principio de
recuperación de costes. Debiera ser una prioridad urgente.
9. El regadío tiene futuro
He recorrido en esta ponencia una serie de visiones actuales sobre el agua en la agricultura de
regadío, que podrán estar acertadas, o no, pero que son de rabiosa actualidad y de necesaria, y
adecuada, respuesta de futuro, dados los cambios sociales, productivos y de valoración
ambiental y adaptación frente al cambio climático que se están produciendo de manera
irreversible. No afectan solamente al sector del regadío, sino a todos los usos del agua, que
deberán compartir el recurso y las soluciones para un uso más útil para el conjunto de la
sociedad. Se requerirá mucha complicidad y generosidad de todos los sectores para alejarnos
del dilema del juego de suma cero.
Creo que la estrategia adecuada sería partir de que existen muchos y diversos intereses en
juego, de los usuarios y del conjunto de la sociedad. Deben expresarse con claridad y
argumentación todas las posiciones, buscando soluciones matizadas y diferentes adaptadas a
cada realidad. No debe haber vencedores y perdedores, por lo que es imprescindible buscar
alternativas o compensaciones para los que pudieran resultar más afectados por los cambios
que se van a producir. La flexibilización del sistema concesional y la introducción de los
principios de la recuperación de costes y algunas formas de mercado regulado por las
Administraciones ayudarán a conseguir un mejor uso del agua para la sociedad.
El regadío debe saber jugar sus cartas en este contexto, admitiendo su diversidad y aún sus
posiciones contrapuestas dentro del sector y con otros usuarios. Se deberá ligar la mayor
garantía de agua con el coste del agua para el regante, de manera flexible y adaptada a las
estrategias productivas de las explotaciones, que seguro que serán cambiantes a lo largo de los
años.
La agricultura de regadío es esencialmente un sistema productivo agrario, y el agua un recurso
esencial, pero uno más entre los medios de producción. Lo importante es el éxito de la
explotación, que debe obtenerse por la mejor combinación de los sistemas productivos y de la
política comercial de la empresa agraria. Diversos niveles de intensificación de los regadíos y
de adaptación al mercado se irán abriendo paso, ya lo están haciendo, y del acierto en el
modelo que cada regante adopte, estará su futuro.
En los últimos tres años de sequía se ha podido comprobar que gracias a estas estrategias de
modernización de regadíos y diversificación de cultivos, la disminución importante de
dotaciones de riego ha sido compatible con el mantenimiento de la mayor parte de las
producciones más dependientes del mercado.
Si sabemos resolver, entre todos, los diversos retos que afectan al regadío (limitación de
crecimiento ligado a la mayor garantía de uso del agua, modernización de infraestructuras de
riego y de las explotaciones, disminución de la contaminación difusa y asunción de los
nuevos precios del agua) el regadío español tiene asegurado su futuro.
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