Son necesarias mejoras adicionales para garantizar una aplicación

ES
2016
Informe Especial
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO
N.º Son necesarias mejoras
adicionales para garantizar
una aplicación eficaz
del procedimiento
de déficit excesivo
10
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
Preguntas: eca.europa.eu/es/Pages/ContactForm.aspx
Sitio web: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de internet (http://europa.eu).
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2016
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EPUB
ISBN 978-92-872-4860-2
ISBN 978-92-872-4819-0
ISBN 978-92-872-4851-0
ISSN 1831-0842
ISSN 1977-5687
ISSN 1977-5687
doi:10.2865/798062
doi:10.2865/15330
doi:10.2865/08690
© Unión Europea, 2016
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
QJ-AB-16-011-ES-C
QJ-AB-16-011-ES-N
QJ-AB-16-011-ES-E
ES
2016
Informe Especial
N.º Son necesarias mejoras
adicionales para garantizar
una aplicación eficaz
del procedimiento
de déficit excesivo
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, párrafo
segundo, del TFUE)
10
Equipo auditor
02
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos
presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin
de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de
ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
La presente auditoria de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización IV (presidida por Milan Martin Cvikl, Miembro
del Tribunal) que está especializada en ingresos, investigación y políticas internas, gobernanza financiera y económica
e instituciones y órganos de la Unión Europea. La fiscalización fue dirigida por Milan Martin Cvikl, Miembro del Tribunal,
asistido Kathrine Henderson, y Andreja Rovan, jefe y agregado de su Gabinete respectivamente. Participaron en ella Zacharias Kolias, director; Albano Martins Dias da Silva, jefe de equipo, y Giuseppe Diana, Marko Mrkalj, Maria Isabel Quintela, Marion Schiefele, Duarte Semedo Leite y Stefano Sturaro, auditores. Prestaron asistencia lingüística Thomas Everett
y Marek Riha.
De izquierda a derecha: G. Diana, M. Schiefele, A. Rovan, A. Martins Dias da Silva, Z. Kolias,
M. M. Cvikl, S. Sturaro, M. I. Quintela, K. Henderson y T. Everett.
Índice
03
Apartado
Abreviaturas y siglas
Glosario
I – IX
Resumen
1 – 25
Introducción
1 – 4
Información básica sobre la política de gobernanza económica y presupuestaria en la UE
5 – 25
El procedimiento de déficit excesivo: mantener la solidez de las finanzas públicas
7 – 17
El proceso del PDE: garantizar la calidad de los datos, evaluar la situación, iniciar un PDE
18 – 24
Medidas correctoras: presentación de información por los Estados miembros, seguimiento y vigilancia por
la Comisión
25
Resultado del PDE
26 – 31
Alcance, objetivos y enfoque de la fiscalización
26 – 29
Alcance y objetivos de la fiscalización
30 – 31
Enfoque
32 – 127
Observaciones
32 – 84
Proceso del PDE: mejoras necesarias para reforzar la base del PDE y mejorar la objetividad de las
evaluaciones
32 – 62
Un marco adecuado para las decisiones, pero se requiere mayor claridad
63 – 84
Las evaluaciones de calidad de los datos y los análisis económicos adolecen de falta de transparencia; los
análisis se llevan a cabo de acuerdo con las normas, pero se centran más en el déficit público que en la
deuda
04
Índice
85 – 112
Medidas correctoras y de vigilancia del PDE: presentación de información por los Estados
miembros, seguimiento y vigilancia por la Comisión
85 – 87
La información de los Estados miembros sobre las medidas correctoras podría mejorar
88 – 112
El seguimiento y la vigilancia llevados a cabo por la Comisión están sujetos a normas cada vez más
complejas, carecen de transparencia y proporcionan una evaluación limitada del efecto de las reformas
estructurales
113 – 127 Resultado del PDE
113 – 127 Las reformas del PDE han introducido herramientas para mejorar la disciplina presupuestaria, pero el PDE
no ha resultado ser plenamente eficaz como mecanismo corrector
128 – 149
Conclusiones y recomendaciones
130 – 139 Eurostat
130 – 131 Examen de los datos
132
Evaluación de los sistemas de control
133 – 135 Visitas de diálogo y verificación directa
136
Medidas
137
Orientación
138 – 139 Resultado
140 – 149 DG Asuntos Económicos y Financieros
140 – 141 Transparencia
142 – 143 Criterio de deuda
144 – 145 Reformas estructurales
146 – 147 Presentación de información
148 – 149 Sanciones
05
Índice
Anexo I
— Legislación sobre el procedimiento de déficit excesivo
Anexo II
— Algunos ejemplos de información obligatoria que faltaba en los documentos de
los seis Estados miembros examinados
Anexo III — Algunos ejemplos de insuficiencias de clasificación en los documentos de los seis
Estados miembros examinados
Anexo IV — Algunos ejemplos de medidas con una posible incidencia en los datos sobre el
déficit y la deuda
Anexo V
Anexo VI — Cumplimiento de los objetivos nominales y estructurales fijados en las
recomendaciones del PDE y prórrogas del plazo del PDE
Anexo VII — Diferencias entre las recomendaciones de la Comisión y del Consejo
Anexo VIII — Ejecución de las reformas estructurales previstas
Respuestas de la Comisión
— Tasa de crecimiento nominal anual del PIB
Abreviaturas y siglas
AMECO: Base de datos macroeconómicos de la Comisión Europea
BCE: Banco Central Europeo
CEF: Comité Económico y Financiero
DG Asuntos Económicos y Financieros: Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros
DG Migración y Asuntos de Interior: Dirección General de Migración y Asuntos de Interior
Ecofin: Consejo de Asuntos Económicos y Financieros
EFP: Estadísticas de las finanzas públicas
Eurostat: Oficinas estadística de la Unión Europea
OMP: Objetivo presupuestario a medio plazo
PAE: Programa de asociación económica
PDE: Procedimiento de déficit excesivo
PEC: Programa de estabilidad o convergencia
PEE: Previsiones económicas europeas
PIB: Producto interior bruto
RAC: Recomendación autónoma de la Comisión
SEC: Sistema Europeo de Cuentas
TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
UEM: Unión económica y monetaria
VDE: Visita de diálogo estándar
VDP: Visita de diálogo previa
06
Glosario
07
Administraciones públicas: El SEC 95 define al sector «administraciones públicas» como «todas las unidades
institucionales que son otros productores no de mercado cuya producción se destina al consumo individual
y colectivo, que se financian principalmente mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes
a otros sectores y/o que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional».
Se compone de cuatro subsectores:
οο administración central: todas las dependencias administrativas del Estado y otros organismos centrales
cuya competencia se extiende normalmente a la totalidad del territorio económico, con excepción de las
administraciones de seguridad social;
οο administración regional: unidades institucionales que llevan a cabo algunas funciones de administración pública
a un nivel inferior al de la administración central y superior al de las corporaciones locales, con excepción de las
administraciones de seguridad social de la propia administración regional;
οο administración local: todas las administraciones públicas cuya competencia abarca únicamente una
circunscripción local del territorio económico, con excepción de los fondos de seguridad social de las propias
administraciones locales;
οο fondos de la seguridad social: unidades institucionales, centrales o territoriales, cuya actividad principal consiste
en proporcionar prestaciones sociales.
Ajuste entre flujos y fondos: El ajuste entre flujos y fondos (también conocido como ajuste de deuda-déficit)
garantiza la coherencia entre la necesidad de financiación (flujo) y la variación en el volumen de deuda bruta.
Incluye la acumulación de activos financieros, los cambios en el valor de la deuda denominada en divisas y el resto
de ajustes estadísticos.
Brecha de producción: Diferencia entre la producción real y la producción potencial estimada en un determinado
momento. Véase asimismo Componente cíclico del saldo presupuestario.
Calidad de los datos: Por calidad de los datos reales se entiende su adecuación con las normas contables, su
integridad, fiabilidad, puntualidad y coherencia [artículo 8, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 479/2009 del
Consejo].
Código de Conducta: Documento normativo que contiene directrices para la aplicación del Pacto de Estabilidad
y Crecimiento y para el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia.
Comité Económico y Financiero (CEF): Anteriormente denominado Comité Monetario, el CEF es un comité del
Consejo de la Unión Europea creado mediante el artículo 134 del TFUE. Su principal cometido es preparar y debatir
las decisiones del Consejo Ecofin con respecto a asuntos económicos y financieros.
Componente cíclico del saldo presupuestario: Aquella parte del cambio en el saldo presupuestario que resulta
automáticamente de elementos cíclicos en la economía, debido a la reacción de los ingresos y los gastos públicos
a cambios en la brecha de producción. Véase Saldo (presupuestario) estructural.
Cuentas públicas: Estados financieros de las administraciones públicas (de departamentos, organismos
y sociedades públicas clasificados como parte de las administraciones públicas). Registran los ingresos y gastos
públicos y son la principal fuente para compilar datos del PDE.
Glosario
08
Datos primarios/previos: Datos recopilados por un instituto nacional de estadística (por ejemplo a partir de
registros administrativos, encuestas o censos) para compilar agregados (como las operaciones del PDE). Las
cuentas públicas de los departamentos, organismos de las administraciones públicas, etc., son un ejemplo de datos
primarios.
Datos reales: Datos históricos (no previstos).
Déficit público: El nivel de necesidad de financiación neta definido en el SEC 95/SEC 2010, con determinados
ajustes.
Deuda de las administraciones públicas: La deuda bruta total, a su valor nominal, que permanezca viva a final
de año, consolidada dentro de los sectores del gobierno general tal como se define en el SEC 95. Se incluyen en
ella tanto el efectivo y los depósitos como los valores distintos de acciones, excluidos los derivados financieros,
y préstamos (deuda de Maastricht).
Deuda pública: Deuda bruta consolidada del sector de las administraciones públicas. Incluye el valor nominal total
de toda la deuda debida por las instituciones públicas en el Estado miembro, excepto la parte de la deuda debida
a otras instituciones públicas en el mismo Estado miembro.
Efecto de bola de nieve: Efecto autorreforzante de acumulación o desacumulación de deuda pública derivado de
una diferencia positiva o negativa entre el tipo de interés pagado sobre la deuda pública y la tasa de crecimiento de
la economía nacional.
Esfuerzo presupuestario de enfoque ascendente: Cuantificación del impacto presupuestario de las medidas
correctoras, expresado como impacto agregado de las medidas individuales. Véase Esfuerzo presupuestario de
enfoque descendente.
Estadísticas de las finanzas públicas: Datos sobre las actividades económicas de las administraciones públicas,
incluidos los ingresos, gastos, déficit, operaciones de activos y pasivos, otros flujos económicos y balances. Las EFP
europeas se elaboran de conformidad con el SEC, con interpretaciones y orientaciones adicionales de Eurostat.
Esfuerzo presupuestario de enfoque descendente: Cuantificación del impacto presupuestario de la política
pública, obtenida mediante el análisis del cambio general en el saldo estructural. Puede diferir de la cuantificación
del esfuerzo de enfoque ascendente debido a la cobertura incompleta de esta última, los efectos económicos de
segundo orden o la incoherencia en el supuesto de mantenimiento de las políticas.
Fondo de maniobra: Ingresos menos gastos de las cuentas públicas.
Instituciones financieras/sociedades no financieras:
Sector de las instituciones financieras (SEC 95, apartado 2.32)
Incluye a todas las sociedades y cuasisociedades que se dedican principalmente a la intermediación financiera
(intermediarios financieros) o a actividades financieras auxiliares (auxiliares financieros).
Sector de las sociedades no financieras (SEC 95, apartado 2.21)
Consta de las unidades institucionales cuyas operaciones de distribución y financieras son distintas de las de sus
propietarios y que son productores de mercado cuya actividad principal es la producción de bienes y servicios no
financieros.
Inventario de fuentes y métodos del PDE: Descripción de los procedimientos (métodos) y estadísticas básicas
(fuentes) empleados por los Estados miembros para elaborar estimaciones para las notificaciones del PDE. Incluye
cuadros de conciliación que muestran la correspondencia entre las partidas contables públicas y los epígrafes del
SEC y una lista de unidades de las administraciones públicas clasificadas por subsector y sector.
Glosario
09
Medidas puntuales y temporales: Operaciones de las administraciones públicas que tienen un efecto
presupuestario transitorio que no conduce a un cambio sostenido en la situación presupuestaria. Véase asimismo
Saldo (presupuestario) estructural.
Notificaciones y cuestionarios conexos del PDE:
Notificaciones del PDE
Dos veces al año, los Estados miembros envían sus cifras de déficit público y deuda pública en forma de
notificaciones que constan de dos grupos de tablas con información, para todos los niveles de gobierno, sobre los
niveles de déficit/superávit público y deuda pública, los ajustes realizados en el fondo de maniobra de las cuentas
públicas para obtener el déficit/superávit, los factores que contribuyen al nivel de deuda y otros datos obligatorios.
Cuestionarios conexos
Conjunto de tablas que contienen información normalizada sobre revisiones, ajustes, operaciones financieras y la
aplicación de las decisiones de Eurostat.
Objetivo presupuestario a medio plazo (OMP): De acuerdo con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento reformado,
los programas de estabilidad y los programas de convergencia presentan un objetivo a medio plazo para la
situación presupuestaria. El OMP es específico por países para tener en cuenta la diversidad de situaciones
y novedades económicas y presupuestarias y los riesgos presupuestarios para la sostenibilidad de las finanzas
públicas, y se define en términos estructurales. Véase asimismo Saldo (presupuestario) estructural.
Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC): El PEC, aprobado en 1997 y reformado en 2005 y 2011, aclara las
disposiciones del Tratado de Maastricht relativas a la vigilancia de las políticas presupuestarias y el seguimiento de
los déficits presupuestarios de los Estados miembros durante la tercera fase de la unión económica y monetaria.
Consta de dos reglamentos del Consejo que establecen disposiciones jurídicamente vinculantes que han de seguir
las instituciones europeas y los Estados miembros y dos resoluciones del Consejo Europeo en Ámsterdam (junio
de 1997).
PIB potencial: Nivel de PIB real en un determinado año que es coherente con una tasa de inflación estable. Si la
producción real aumenta por encima de su nivel potencial, las limitaciones de capacidad empezarán a afectar y la
presión inflacionista crecerá; si la producción cae por debajo de su nivel potencial, los recursos no se utilizan y la
presión inflacionista disminuirá. Véase asimismo Brecha de producción.
Programas de convergencia: Estrategias presupuestarias y monetarias a medio plazo presentadas por los
Estados miembros que todavía no han adoptado el euro. Se actualizan con carácter anual de conformidad con las
disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Véase asimismo Programas de estabilidad.
Programas de estabilidad: Estrategias presupuestarias a medio plazo presentadas por los Estados miembros
que han adoptado el euro. Se actualizan con carácter anual de conformidad con las disposiciones del Pacto de
Estabilidad y Crecimiento. Véase asimismo Programas de convergencia.
Saldo presupuestario: El saldo entre los gastos y los ingresos públicos totales en un determinado año; un saldo
positivo indica un superávit y un saldo negativo indica un déficit. Para realizar el seguimiento de las situaciones
presupuestarias de los Estados miembros, la UE utiliza agregados generales de las administraciones públicas. Véase
asimismo Saldo (presupuestario) estructural, Saldo (presupuestario) primario.
Saldo (presupuestario) estructural: Saldo presupuestario real excluido el componente cíclico y las medidas
puntuales y otras medidas temporales. El saldo estructural mide la tendencia subyacente en el saldo presupuestario.
Saldo (presupuestario) primario: Saldo presupuestario deducidos los pagos de intereses sobre la deuda de las
administraciones públicas.
Glosario
10
Saneamiento presupuestario: Mejora del saldo presupuestario a través de medidas de política presupuestaria
discrecional, especificadas mediante la cantidad de la mejora o el período en el que se sostiene la mejora.
Semestre Europeo: Ciclo anual de coordinación de la política económica, que tiene lugar en los primeros seis
meses del año. La Comisión Europea efectúa un análisis detallado de los programas de políticas económicas
y estructurales de los Estados miembros, y el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros ofrecen asesoramiento
político antes de que los Estados miembros ultimen sus proyectos de presupuesto.
SEC (SEC 95 y SEC 2010): El sistema europeo de cuentas nacionales y regionales es el marco contable de la UE
compatible a nivel internacional para la descripción sistemática y detallada de las economías de los Estados
miembros y regiones de la UE. Durante la mayor parte del período fiscalizado, el sistema pertinente era el SEC 95,
que se actualizó en septiembre de 2014 al SEC 2010, reflejando los avances en la medición de las economías
modernas, los avances en la investigación metodológica y las necesidades de los usuarios.
Aunque el SEC es en general coherente con las definiciones, normas contables y clasificaciones aplicadas por el
sistema comparable de las Naciones Unidas, también presenta algunas características específicas que están más en
consonancia con las prácticas de la UE.
Visita de diálogo: Visita llevada a cabo por Eurostat a un Estado miembro para revisar los datos reales declarados
y revisar todos los aspectos pertinentes de los datos del PDE. Se visitan los Estados miembros cada dos años. La DG
Asuntos Económicos y Financieros y el BCE ejercen de observadores.
De 2011 a 2013 Eurostat realizó visitas de diálogo «estándar» y «previas», estas últimas para evaluar la gestión y el
control de los flujos de datos previos sobre las finanzas/sistemas públicos. Estas verificaciones se incluyen ahora en
las visitas de diálogo estándar.
Visita metodológica: Visita excepcional de supervisión y verificación realizada por Eurostat a un Estado miembro
en el que se han detectado claramente riesgos o problemas significativos con respecto a la calidad de los datos.
Resumen
11
I
El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea establece como norma básica de la política presupuestaria que
los Estados miembros deben evitar déficits públicos excesivos. En consecuencia, cuando se superan los valores de
referencia para el déficit y la deuda, puede iniciarse un mecanismo corrector contra el Estado miembro en cuestión.
Este mecanismo, el procedimiento de déficit excesivo, es un elemento fundamental del marco de gobernanza económica de la UE.
II
El papel de la Comisión en la aplicación del procedimiento de déficit excesivo consiste en comprobar la calidad
de los datos notificados por cada Estado miembro, evaluar si se han rebasado, o corren el riesgo de rebasarse, los
umbrales de referencia y, sobre esta base, dirigir opiniones y recomendaciones al Consejo para actuar en consecuencia. El Consejo decide entonces, de conformidad con las disposiciones del Tratado, si adopta o no las recomendaciones de la Comisión.
III
A los Estados miembros sometidos a un procedimiento de déficit excesivo se les dan recomendaciones para corregir la situación, con un plazo para hacerlo, un camino a seguir y un ajuste presupuestario anual que han de cumplir.
La Comisión supervisa la aplicación de medidas correctoras por parte de los Estados miembros e informa de sus
conclusiones al Consejo, el cual, basándose en las propuestas de la Comisión, nuevas medidas según corresponda
(levantar el procedimiento, prorrogar el plazo, fijar nuevos objetivos o imponer sanciones).
IV
El Tribunal examinó la aplicación por la Comisión del procedimiento de déficit excesivo entre 2008 y 2015, centrándose en seis Estados miembros, teniendo en cuenta la evaluación de la calidad de los datos sobre el PDE de los
Estados miembros realizada por la Comisión, así como la calidad de sus propios datos y modelos de previsión, y analizando si sus evaluaciones estaban en consonancia con las decisiones del Consejo de iniciar un procedimiento. Por
último, el Tribunal examinó cómo había supervisado la Comisión las medidas correctoras adoptadas por los Estados
miembros en el marco de un procedimiento de déficit excesivo.
V
El Tribunal constató que, aunque existen procedimientos y directrices detallados para la mayoría de los aspectos de
la recopilación y del análisis de datos por la Comisión y para la evaluación de su conformidad con las normas sobre
disciplina presupuestaria, hay problemas en el desempeño de estas tareas. Ello se explica por el hecho de que la
Comisión no ejerció todas sus facultades para obligar a suministrar datos completos y cumplir las recomendaciones de medidas correctoras, y de que a veces no traslada comentarios oportunos sobre los informes de los Estados
miembros, y también por la insuficiencia de los recursos dedicados a analizar e informar sobre los principales datos
y por el deficiente mantenimiento de registros.
Resumen
12
VI
Un problema relacionado es el de la transparencia, conforme al cual, a pesar de las mejoras en los últimos años, en
general sigue faltando demasiada información con respecto a las hipótesis y los parámetros de datos aplicados por
la Comisión y su interpretación de conceptos fundamentales. Además, incluso cuando la Comisión ha establecido
normas internas claras, puede decidir desviarse del procedimiento establecido, lo que plantea dudas acerca de la
fiabilidad general de sus evaluaciones.
VII
En el ámbito del seguimiento de las reformas estructurales, un aspecto de las medidas correctoras que la Comisión
destacó recientemente como crucial para superar una situación de déficit excesivo, hay indicios de que la Comisión
no llega lo suficientemente lejos, puesto que esencialmente se centra en los aspectos legislativos, más que en la
ejecución real de reformas. El procedimiento de déficit excesivo sigue haciendo demasiado hincapié en el criterio
del déficit, en vez de en la deuda.
VIII
En conclusión, el Tribunal ha encontrado señales muy positivas en los esfuerzos acometidos por la Comisión en
los últimos años para adaptar y racionalizar el procedimiento de déficit excesivo en respuesta a los acontecimientos que se han sucedido en la UE. La base legislativa es sólida y, en general, está respaldada por normas internas
y directrices claras. Lo que ha faltado es coherencia y transparencia en la aplicación de estas normas; la Comisión no
registra adecuadamente sus hipótesis subyacentes ni comparte las conclusiones de su vigilancia en mayor beneficio
de todos los Estados miembros. En declaraciones recientes, la Comisión ha reconocido estas deficiencias y ha indicado que está dispuesta a introducir las mejoras necesarias.
IX
Nuestras conclusiones generales se explican de forma pormenorizada al final del informe, y se formulan varias recomendaciones específicas dirigidas a la Comisión. Estas recomendaciones se resumen a continuación.
Nuestras recomendaciones
a) En el ámbito de la recopilación y el análisis de datos, que es competencia de Eurostat, la Comisión debería:
i) mejorar sus procedimientos de evaluación de la calidad y documentar mejor su trabajo;
ii) evaluar los propios sistemas de control de los Estados miembros;
iii) adoptar medidas para aumentar la eficacia de sus verificaciones in situ;
iv) ejercer todas sus facultades para velar por que los Estados miembros apliquen las medidas de seguimiento;
v) maximizar la transparencia haciendo públicos todos los consejos y orientaciones dirigidos a los Estados
miembros;
vi) documentar mejor sus procedimientos internos y criterios para establecer reservas o modificar los datos.
Resumen
13
b) Cuando evalúe la situación en los Estados miembros que da lugar a recomendaciones relacionadas con el PDE
(función esta de la DG Asuntos Económicos y Financieros), la Comisión debería:
i) intensificar la transparencia aplicando definiciones claras, revelando todos los datos de cálculo y evaluación
y fomentando la participación de los consejos presupuestarios nacionales para que confirmen los datos
nacionales utilizados en los análisis de la Comisión;
ii) centrarse específicamente en la reducción de la deuda pública, en especial en Estados miembros muy
endeudados;
iii) reforzar el seguimiento de la ejecución de las reformas estructurales acordadas, ejerciendo plenamente sus
facultades para garantizar que los Estados miembros cumplan sus compromisos;
iv) vigilar más estrictamente el cumplimiento de las normas de presentación de información de los Estados
miembros;
v) aprovechar la opción, cuando corresponda, de recomendar que el Consejo adopte medidas más duras e imponga sanciones.
14
Introducción
Información básica sobre la política de gobernanza
económica y presupuestaria en la UE
01
El Tratado de la Unión Europea, también conocido como Tratado de Maastricht,
que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, estableció los principios de la
unión económica y monetaria (UEM) y en última instancia condujo a la adopción
del euro como moneda común en diecinueve de los veintiocho Estados miembros. El funcionamiento adecuado de la UEM exigía la implantación de un mecanismo para salvaguardar la solidez de las finanzas públicas y reducir el riesgo de
contagio de los Estados miembros debido a políticas presupuestarias inadecuadas. Este mecanismo tiene una doble vertiente, una preventiva y otra correctora.
La vertiente preventiva tiene por objeto garantizar políticas presupuestarias
sólidas a medio plazo y evitar situaciones de déficit excesivo1. La vertiente correctora aborda las situaciones de déficit excesivo y se conoce como procedimiento
de déficit excesivo (PDE). Los Estados miembros que rebasan el límite de déficit
presupuestario o deuda (3 % y 60 % del PIB respectivamente) pueden ser sometidos a un PDE.
02
La base jurídica principal del PDE está constituida por el artículo 126 del Tratado
de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y el Protocolo n.º 12 anexo al
Tratado, en los que se especifican las distintas fases del procedimiento y los umbrales de referencia. Se complementan con una legislación secundaria en forma
de Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), que se introdujo en 1997 y recoge
aclaraciones operativas sobre las circunstancias en las que debería ponerse en
marcha un PDE.
03
El PDE ha sufrido varias reformas (en 2005, 2011 y 2013) destinadas a mejorar su
aplicación mediante el refuerzo de los requisitos de información y de las sanciones y la introducción de flexibilidad para adaptar el procedimiento a un entorno
económico cambiante. La ilustración 1 da una visión global de la evolución de
la política de gobernanza económica y presupuestaria en la UE, con las medidas relacionadas con el PDE destacadas en negrita. El anexo I contiene una lista
cronológica de los instrumentos jurídicos de la UE que resultan más pertinentes
para el PDE.
1
Una situación de déficit
excesivo implica que el déficit
o la deuda de las
administraciones públicas
o ambos superan los
respectivos valores de
referencia.
15
Ilustración 1
Introducción
Evolución de la política de gobernanza económica y presupuestaria en la UE
Tratado de Maastricht
1992
Establece la unión económica y monetaria
Los Estados miembros deben coordinar sus políticas económicas y someterse a una vigilancia multilateral en este
sentido (artículo 121 del TFUE)
Los Estados miembros se comprometen a observar la disciplina financiera y presupuestaria
y pueden ser objeto de un PDE si se encuentran en una situación de déficit excesivo (artículo 126 del TFUE)
Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC)
1997
Los Estados miembros deben presentar programas de estabilidad o convergencia (PEC) que comuniquen sus
planes presupuestarios a medio plazo
Los Estados miembros deben perseguir un objetivo nominal a medio plazo (OMP) para su posición presupuestaria
Definición de déficit excesivo temporal y excepcional comparado con un valor de referencia
Normas para acelerar el PDE
Sanciones (solo para los Estados miembros de la zona del euro) en forma de depósito sin devengo de
intereses
Reforma del PEC
2005
El OMP se redefine en términos estructurales (saldo presupuestario ajustado en función del ciclo excluidas
las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal) y se hace específico por países
Se permiten desviaciones del OMP o ajustes en caso de importantes reformas estructurales
Esfuerzo estructural
Nueva definición de «grave recesión económica»
Lista no exhaustiva de «otros factores pertinentes», incluidas las reformas de las pensiones
Ampliación de los plazos para la corrección del déficit excesivo
«Paquete de seis medidas»
2011
Semestre Europeo para la coordinación de las políticas económicas
Requisitos más detallados sobre el contenido de los PEC; nuevo valor de referencia para el gasto: relación de
gasto-crecimiento inferior al PIB potencial
Requisitos aplicables a los marcos presupuestarios en los Estados miembros
Procedimiento de desequilibrio macroeconómico y sanciones
Puesta en práctica del criterio de deuda (reducción anual media de una veinteava parte de la diferencia
respecto al 60 % durante tres años); período de transición de tres años desde el fin del PDE para los 23
Estados miembros que estaban sujetos a un PDE en noviembre de 2011
Esfuerzo estructural ajustable anualmente
Informes sobre las medidas adoptadas
Sanciones en forma de multas, que han de ser aprobadas por el Consejo
Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (Pacto Presupuestario)
2012
«Regla de oro» consistente en que el déficit estructural no supere el OMP, con un mecanismo corrector nacional
automático en caso de desviación. Consejos presupuestarios nacionales para vigilar el cumplimiento, que han de
consagrarse en las constituciones nacionales.
«Paquete de dos medidas» (solo Estados miembros de la zona del euro)
2013
Evaluación de los proyectos de planes presupuestarios por los consejos presupuestarios nacionales
Vigilancia mejorada de los Estados miembros que están sufriendo o es probable que sufran graves dificultades
de estabilidad financiera; programas de ajuste macroeconómico; vigilancia posterior a los programas
Hoja de ruta para las reformas estructurales: programas de asociación económica
Seguimiento más atento de los Estados miembros que estén siendo objeto de un PDE: presentación de
informes periódicos (informe de ejecución presupuestaria a lo largo del año)
Mecanismos de alerta temprana contra el riesgo de no corrección del déficit excesivo antes del plazo del
PDE: recomendaciones autónomas de la Comisión
Sanciones más rápidas
Nota: Las medidas relacionadas con el PDE se destacan en negrita.
Fuente: TCE.
16
Introducción
04
Recientemente, el 21 de octubre de 2015, la Comisión aprobó una comunicación2
sobre medidas destinadas a realizar la unión económica y monetaria con el fin de
aplicar el «Informe de los cinco presidentes»3. La comunicación y las propuestas
que la acompañan tienen como objetivo hacer avanzar el proceso de profundización de la UEM e impulsar la competitividad. El paquete de medidas incluye
instrumentos mejorados de gobernanza económica, entre ellos la creación de
consejos nacionales de competitividad y un Consejo Fiscal Europeo consultivo. La
Comisión ha indicado que las medidas propuestas son ambiciosas y pragmáticas
y necesitarán una acción concertada de todas las partes intervinientes.
El procedimiento de déficit excesivo: mantener la
solidez de las finanzas públicas
05
Las principales partes intervinientes en un PDE son el Estado miembro, la Comisión (DG Asuntos Económicos y Financieros y Eurostat) y el Consejo.
i) El Estado miembro está obligado a: a) comunicar datos estadísticos a Eurostat
dos veces al año (antes del 1 de abril y el 1 de octubre); b) corregir la situación
de déficit excesivo antes del plazo dado por el Consejo; c) realizar el ajuste
presupuestario requerido en la recomendación correspondiente de PDE; y d)
informar sobre las medidas adoptadas.
ii) Eurostat se encarga de evaluar la calidad de los datos notificados por los
Estados miembros y de los que subyacen a las cuentas del sector de las administraciones públicas.
iii) La DG Asuntos Económicos y Financieros se encarga de evaluar el cumplimiento por el Estado miembro de los umbrales de deuda y déficit y supervisar sus medidas para corregir la situación de déficit excesivo.
iv) El Consejo, a propuesta de la Comisión, decide iniciar, intensificar o derogar
el PDE.
06
La ilustración 2 muestra cómo cooperan e interactúan estas partes en las distintas fases del PDE.
2
COM(2015) 600 final, de 21 de
octubre de 2015, titulada
«Medidas destinadas a realizar
la Unión Económica
y Monetaria».
3
«Realizar la Unión Económica
y Monetaria europea», Informe
de Jean-Claude Juncker en
estrecha colaboración con
Donald Tusk, Jeroen
Dijsselbloem, Mario Draghi
y Martin Schulz, de 22 de junio
de 2015.
Instituto
Datos
Nacional estadísticos
de
Estadística
Cuestiones metodológicas
Autoridades
estadísticas
nacionales
Medidas
ORIENTACIÓN
Análisis de riesgo
(anual)
Datos
estadísticos
Reservas
Modificaciones de datos
EUROSTAT
EVALUACIÓN DE CALIDAD DE
LOS DATOS
VISITAS DE DIÁLOGO EN LOS ESTADOS MIEMBROS
Banco Central
Ministerio
de Hacienda
ESTADOS MIEMBROS
Normas de
aplicación
del PDE
ELABORACIÓN PEE
Previsiones
Económicas
Europeas (PEE)
Datos previstos
ANÁLISIS DE DATOS
DG Asuntos Económicos y Financieros
RECOMENDACIÓN
DE LA COMISIÓN
Informe
artículo 126,
apartado 3
Opinión
del CEF
Comité
Económico
y Financiero
2/2
DECISIÓN
Y RECOMENDACIONES
DEL PDE
1/2
CONSEJO
Ilustración 2
Introducción
17
El PDE en una simple ojeada
Fuente: ECA.
Others
Otras
Medidas correctoras
Reformas
Structural
estructurales
reforms
Medidas
Fiscal
presumeasures
puestarias
Ministerio de Hacienda
1/2
ESTADOS MIEMBROS
Información
Programa de asociación
económica
Proyecto de plan
presupuestario
Programa nacional
de reformas
Programa de estabilidad
y convergencia
Informe sobre
medidas eficaces
Normas de aplicación
del PDE
Análisis de medidas
presupuestarias
y reformas estructurales
DG Asuntos Económicos y Financieros
Recomendación
de la Comisión
Documento de
trabajo
de los servicios
de la Comisión
2/2
Decisión
y recomendaciones
del PDE
CONSEJO
Ilustración 2
Introducción
18
19
Introducción
El proceso del PDE: garantizar la calidad de los datos, evaluar
la situación, iniciar un PDE
07
Esta sección recoge las sucesivas fases del proceso que conducen a una decisión.
4
Anteriormente SEC 95, ahora
SEC 2010.
5
Excepto en Bélgica, donde
este papel lo asume el banco
central.
6
«Datos reales» es el término
utilizado para los datos
históricos. En la notificación
del PDE para un determinado
año N, han de presentarse
datos reales correspondientes
a los años N-1, N-2, N-3 y N-4.
7
Los datos previstos para un
determinado año
N corresponden a las
previsiones para ese año.
8
Los flujos se registran
ateniéndose al principio del
devengo, es decir, cuando se
crea, transforma o extingue el
valor económico, o cuando
nacen, se transforman o se
cancelan los derechos y las
obligaciones (véase SEC 95,
apartado 1.57).
Garantizar la calidad de los datos utilizados para calcular el nivel
de déficit y deuda
08
Los Estados miembros están obligados a compilar datos del PDE de acuerdo con
el Sistema Europeo de Cuentas (SEC4) y el Manual sobre el déficit público y la
deuda pública (MDDP), así como las decisiones y notas orientativas de Eurostat.
Estos datos, reflejados en tablas de «notificación» normalizadas y cuestionarios
conexos, se envían a Eurostat junto con otros datos de las estadísticas de las
finanzas públicas (EFP) y un inventario de fuentes y métodos.
09
Cada Estado miembro decide cómo compilar los datos del PDE. El instituto nacional de estadística (INE) toma la iniciativa5 y se encarga de compilar datos reales6,
mientras que los datos previstos7 son compilados por el ministerio de Hacienda.
Sin embargo, el ministerio de Hacienda y otros organismos de las administraciones públicas y el banco central normalmente también suministran datos primarios y, en algunos casos, son responsables conjuntos del proceso de compilación.
El INE complementa sus estimaciones con otras fuentes de datos (estados financieros de las unidades públicas, encuestas de empresas, etc.).
10
Eurostat examina y evalúa la calidad de los datos reales comunicados por los
Estados miembros y las cuentas subyacentes del sector de las administraciones
públicas. La calidad de los datos presupone el cumplimiento de las normas de
contabilidad (SEC y MDDP) y de los principios de integridad, fiabilidad, puntualidad y coherencia. La evaluación se centra en ámbitos especificados en los inventarios del PDE, como la delimitación de la población del sector de las administraciones públicas (incluidas verificaciones de exhaustividad de que se abarcan
todas las unidades públicas), la clasificación de determinadas operaciones de las
administraciones públicas, los pasivos y el registro de operaciones conforme al
principio de devengo8.
20
Introducción
11
Eurostat también efectúa «visitas de diálogo» a los Estados miembros para verificar y evaluar los datos y los procesos de presentación de información del PDE,
entre otras cosas si cumplen las normas contables. Cuando se detectan riesgos
y problemas significativos en la calidad de los datos, Eurostat puede realizar
«visitas metodológicas» (hasta ahora solo se ha realizado una visita de este tipo,
a Grecia)9.
12
Tras la evaluación de la calidad, Eurostat remite los datos a la DG Asuntos Económicos y Financieros para su análisis económico. Sin embargo, cuando existen
pruebas de que los datos notificados por un Estado miembro no cumplen las
normas contables, Eurostat puede expresar una reserva con respecto a la calidad
de los datos reales10 o introducir modificaciones11, e incluso puede iniciar una
investigación sobre la manipulación de estadísticas. En estos casos existe la posibilidad de imponer multas de hasta un 0,2 % del PIB12.
Evaluar la situación
13
La DG Asuntos Económicos y Financieros analiza los datos reales de los Estados
miembros facilitados por Eurostat y sus propias previsiones económicas europeas
elaboradas en el contexto del Semestre Europeo13 a fin de controlar la evaluación
del déficit y la deuda y evaluar los planes de convergencia de los Estados miembros hacia los umbrales de referencia. Los datos se analizan con arreglo a un marco de normas y orientaciones. La DG Asuntos Económicos y Financieros mantiene
un contacto periódico con los Estados miembros durante todo este proceso para
obtener información sobre novedades locales.
14
El objetivo del análisis es:
i) evaluar si un Estado miembro ha infringido los criterios de déficit o de deuda,
teniendo en cuenta las circunstancias particulares (grave recesión económica,
tendencias recientes y previsiones de los indicadores, ajuste de la producción
potencial, etc.);
ii) si se detecta una infracción de los criterios de déficit o de deuda en un Estado
miembro, elaborar un informe en virtud del artículo 126, apartado 3, que tenga en cuenta detalladamente una serie de factores agravantes y atenuantes,
y evalúe el caso para iniciar un PDE; el informe se remite al Comité Económico
y Financiero (CEF)14 para que emita su opinión;
iii) si se reconoce una situación de déficit excesivo, informar al Estado miembro
y al Consejo y recomendar a este último que ponga en marcha un PDE con
plazos para que el Estado miembro adopte medidas correctoras.
9
Las visitas metodológicas
tienen la finalidad de controlar
los procesos y verificar las
cuentas en las que se basan los
datos notificados y sacar
conclusiones sobre la calidad
de estos últimos. Eurostat
realiza visitas metodológicas en
casos excepcionales en los que
se han detectado claramente
riesgos o problemas
significativos con respecto a la
calidad de los datos.
10 Al expresar una reserva,
Eurostat indica que no
considera que los datos en
cuestión sean de calidad
suficiente y lo anuncia
públicamente a través del
comunicado de prensa
asociado a la notificación.
11 Eurostat puede modificar
unilateralmente los datos de los
Estados miembros cuando sea
capaz de calcular con suficiente
precisión el impacto de la
reserva.
12 Véase el artículo 8 del
Reglamento (UE) n.º 1173/2011
del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 16 de noviembre
de 2011, sobre la ejecución
efectiva de la supervisión
presupuestaria en la zona del
euro (DO L 306 de 23.11.2011,
p. 1) y la Decisión Delegada de
la Comisión 2012/678/UE
relativa a las investigaciones
y las multas relacionadas con la
manipulación de las estadísticas
(DO L 306 de 6.11.2012, p. 21).
13 La DG Asuntos Económicos
y Financieros elabora
previsiones económicas en
nombre de la Comisión. Estas
sirven de base para varios
procedimientos de vigilancia
económica, por ejemplo en el
contexto del Semestre Europeo,
y se publican tres veces al año
(primavera, otoño e invierno).
14 El Comité Económico
y Financiero es un grupo de
trabajo creado para promover
la coordinación normativa entre
los Estados miembros,
especialmente apoyando la
labor del Consejo ECOFIN. Se
compone de altos funcionarios
de las administraciones
nacionales y los bancos
centrales, el Banco Central
Europeo y la Comisión. En el
artículo 134 del TFUE y en
http://europa.eu/efc/
index_en.htm puede
encontrarse más información
sobre su organización
y objetivos.
Introducción
Iniciar un PDE
15
Es el Consejo quien decide someter a un Estado miembro a un PDE. Posteriormente se informa al Estado miembro en consecuencia y se publica la decisión.
El Consejo fija un plazo para corregir la situación (en principio, un año desde la
detección del déficit excesivo, aunque en 2009 se pusieron en marcha varios PDE
plurianuales debido a la crisis económica y financiera). En el cuadro 1 se resumen
todas las decisiones del Consejo en materia de PDE hasta el 17 de noviembre de
2015.
16
En el caso de los PDE plurianuales, el Consejo también fija objetivos presupuestarios anuales. Además, a través de sus recomendaciones, normalmente pide el
desarrollo y la aplicación de medidas estructurales nacionales, como una reforma
del gasto público.
17
Llegados a este punto, los Estados miembros de la zona del euro que ya han sido
sancionados por incumplimiento de las recomendaciones basadas en el artículo
121, apartado 4 del TFUE sobre la vertiente preventiva del Pacto, o cuya infracción de las ratios de déficit y deuda es especialmente grave también pueden
enfrentarse a una multa en forma de depósito reembolsable sin devengo de
intereses del 0,2 % del PIB.
21
22
Cuadro 1
Introducción
Procedimientos de déficit excesivo iniciados hasta la fecha
Cerrado
En curso
Decisión del Consejo por
la que se inicia un PDE
Decisión del Consejo por
la que se deroga un PDE
Decisión del Consejo
sobre el inicio de un PDE
Plazo actual para la
corrección
Bélgica
2.12.2009
2015
20.6.2014
20151
—
—
Bulgaria
13.7.2010
22.6.2012
—
—
República Checa
5.7.2004
2.12.2009
3.6.2008
20.6.2014
—
—
Dinamarca
13.7.2010
20.6.2014
—
—
Alemania
21.1.2003
2.12.2009
5.6.2007
22.6.2012
—
—
Irlanda
—
—
27.4.2009
2015
Grecia
5.7.2004
5.6.2007
27.4.2009
2016
España
—
—
27.4.2009
2016
Francia
3.6.2003
30.1.2007
27.4.2009
2017
—
—
21.1.2014
2016
Italia
28.7.2005
2.12.2009
3.6.2008
21.6.2013
—
—
Chipre
5.7.2004
11.7.2006
13.7.2010
2016
Letonia
7.7.2009
21.6.2013
—
—
Hungría
5.7.2004
21.6.2013
—
—
Lituania
7.7.2009
21.6.2013
—
—
2010
20101
—
—
Malta
5.7.2004
2009
7.7.2009
21.6.2013
5.6.2007
20091
4.12.2012
19.6.2015
—
—
Países Bajos
2.6.2004
2.12.2009
7.6.2005
20.6.2014
—
—
Austria
2.12.2009
20.6.2014
—
—
Polonia
5.7.2004
7.7.2009
8.7.2008
19.6.2015
—
—
Portugal
5.11.2002
20.9.2005
11.5.2004
3.6.2008
2.12.2009
2015
Rumanía
7.7.2009
21.6.2013
—
—
Croacia
Luxemburgo
Eslovenia
—
—
2.12.2009
2015
Eslovaquia
5.7.2004
2.12.2009
3.6.2008
20.6.2014
—
—
Finlandia
13.7.2010
12.7.2011
—
—
Reino Unido
2004
24.1.2006
2004
9.10.2007
8.7.2008
Ejercicio financiero 2016/17
1
1 La Comisión publicó un informe con arreglo al artículo 126, apartado 3, que no dio lugar a una decisión del Consejo.
Fuente: página web de la DG Asuntos Económicos y Financieros (a 17 de noviembre de 2015).
Introducción
Medidas correctoras: presentación de información por los
Estados miembros, seguimiento y vigilancia por la Comisión
18
Esta sección describe cómo se comunican las medidas correctoras a la Comisión
y cómo realiza esta última el seguimiento.
Presentación de información por los Estados miembros
19
Corresponde a los Estados miembros desarrollar y aplicar medidas correctoras
para restablecer la estabilidad presupuestaria con arreglo a las recomendaciones
del Consejo.
20
Los Estados miembros están obligados a mantener informada a la DG Asuntos
Económicos y Financieros sobre las medidas previstas o adoptadas y las novedades en su situación presupuestaria y económica15. Deben presentar un informe
sobre las medidas adoptadas y comunicar información pertinente para el PDE
en sus programas de estabilidad o convergencia16 y los programas nacionales de
reforma17 elaborados en el contexto del Semestre Europeo. Antes del «paquete
de seis medidas» (2011), los Estados miembros no estaban obligados legalmente
a presentar un informe sobre las medidas adoptadas. El «paquete de dos medidas» introdujo posteriormente requisitos adicionales de presentación de información para los Estados miembros de la zona del euro (véanse la ilustración 1
y la ilustración 7) para reforzar el seguimiento y la vigilancia por parte de la
Comisión.
Seguimiento y vigilancia por la Comisión
21
La DG Asuntos Económicos y Financieros se encarga de examinar si los Estados
miembros han cumplido las recomendaciones del Consejo, supervisar la aplicación de las medidas correctoras del PDE y proponer nuevas medidas.
23
15 Los Estados miembros deben
presentar la información
dentro de los plazos fijados
por el Consejo en virtud del
artículo 3, apartado 4, del
Reglamento (UE) n.º 1177/2011
del Consejo, de 8 de
noviembre de 2011, por el que
se modifica el Reglamento
(CE) n.º 1467/97, relativo a la
aceleración y clarificación del
procedimiento de déficit
excesivo (DO L 06 de
23.11.2011, p. 33) para cumplir
las recomendaciones (entre
tres y seis meses dependiendo
de la gravedad de la situación).
16 Con arreglo al PEC, los
programas de estabilidad
y convergencia se presentan
con carácter anual, los
primeros por los Estados
miembros de la zona del euro
y los segundos por los Estados
miembros fuera del euro.
Establecen el plan
presupuestario del Estado
miembro para los próximos
tres a cuatro años.
17 Un documento que presenta
las políticas y medidas del país
para sostener el crecimiento
y el empleo y cumplir los
objetivos de Europa 2020. Se
presenta en paralelo a cada
programa de estabilidad/
convergencia anual.
Introducción
22
La DG Asuntos Económicos y Financieros lleva a cabo evaluaciones de las medidas adoptadas por cada Estado miembro sujeto a un PDE:
i) ya entre tres y seis meses antes del inicio del procedimiento sobre la base del
informe del Estado miembro relativo a las medidas adoptadas en respuesta
a las recomendaciones del Consejo;
ii) seguimiento periódico que coincide con cada previsión, en vista también de
la información comunicada por el Estado miembro en su programa de estabilidad/convergencia y, en los países de la zona del euro, su proyecto de plan
presupuestario;
iii) al término del plazo, salvo que el procedimiento sea derogado.
23
En concreto, la DG Asuntos Económicos y Financieros evalúa si el Estado miembro ha anunciado o adoptado medidas que parezcan adecuadas para garantizar
un avance suficiente hacia la corrección del déficit excesivo dentro de los plazos
fijados por el Consejo.
24
Dependiendo de la evaluación, la DG Asuntos Económicos y Financieros propondrá distintas medidas al Consejo:
i) cuando la Comisión considere que el Estado miembro ha cumplido las recomendaciones y que es probable que cumpla los requisitos del PDE, el procedimiento se suspenderá18;
ii) cuando se ha aplicado una medida eficaz19, pero «aparecen factores económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre la
hacienda pública»20, puede proponerse una recomendación revisada, la cual
puede ampliar el plazo para la corrección del déficit, normalmente un año,
o puede establecer nuevos objetivos nominales y estructurales ligados a una
nueva hipótesis macroeconómica subyacente sin prorrogar el plazo;
iii) cuando no se han tomado medidas eficaces y el Estado miembro está en la
zona del euro, el PDE puede «intensificarse». El Consejo emitirá una advertencia mediante la que invita al Estado miembro a adoptar medidas específicas y a presentar informes en los plazos fijados y, si el Estado miembro no
cumple esta advertencia, el Consejo tiene la facultad de imponer sanciones21.
Cuando proceda, el Consejo puede decidir suspender los pagos en el marco
del Fondo de Cohesión y, con efecto a partir del período de programación
2014-2020, de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos.
24
18 Artículo 9 del Reglamento (CE)
n.º 1467/97 del Consejo,
de 7 de julio de 1997, relativo
a la aceleración y clarificación
del procedimiento de déficit
excesivo (DO L 209 de 2.8.1997,
p. 6). Mientras el
procedimiento está en
suspenso, el Consejo y la
Comisión realizan un
seguimiento periódico del
cumplimiento de las
recomendaciones por parte
del Estado miembro.
Dependiendo de las
conclusiones del seguimiento,
el procedimiento puede
derogarse o reactivarse.
19 Se considera que los Estados
miembros que han cumplido
su ajuste presupuestario en
consonancia con las
recomendaciones han
adoptado medidas eficaces.
20 Artículo 3, apartado 5, del
Reglamento (CE) n.º 1467/97
del Consejo.
21 Como se establece en los
artículos 126 y 139 del TFUE
y el artículo 10 del Reglamento
(CE) n.º 1467/97 modificado.
Introducción
Resultado del PDE
25
El resultado que se espera de la decisión del PDE y de las medidas correctoras
es que el Estado miembro restablezca la disciplina presupuestaria y, por ende,
la sostenibilidad de sus finanzas públicas corrigiendo el déficit excesivo dentro
de un plazo razonable. La decisión del PDE también tiene por objeto fomentar la
ejecución de reformas estructurales en el Estado miembro, lo que conduce a la
estabilidad de las finanzas públicas a medio o largo plazo.
25
Alcance, objetivos
y enfoque de la fiscalización
Alcance y objetivos de la fiscalización
26
El Tribunal evaluó si la Comisión está gestionando adecuadamente la aplicación
del PDE, para lo cual analizó el procedimiento aplicado a Chipre, la República
Checa, Francia, Alemania, Italia y Malta22 entre abril de 2009 y mayo de 201523. En
relación con la calidad de los datos, se analizó el período 2008 - 2014 y cuando
fue necesario, hasta 2005.
27
Sin embargo, aunque analizó algunos de los detalles subyacentes a la definición
de los valores umbral del PDE, el Tribunal no evaluó la idoneidad de estos valores
ni tampoco la calidad de las medidas adoptadas por los Estados miembros para
aplicar el procedimiento.
28
Concretamente, se examinó:
i) la evaluación de la calidad de los datos estadísticos realizada por la Comisión
(Eurostat) y su interpretación de estos datos (DG Asuntos Económicos y Financieros), que dan lugar en última instancia a las recomendaciones de que
el Consejo inicie o tome medidas ulteriores en relación con un PDE;
ii) las tareas de seguimiento y vigilancia de la Comisión;
iii) el resultado del procedimiento.
29
Los principales criterios de auditoría se extrajeron de:
i) los requisitos normativos (por ejemplo, reglamentos, decisiones, directivas
y conclusiones del Consejo);
ii) las normas y procedimientos internos de la Comisión (por ejemplo, instrucciones y directrices);
26
22 En Malta se iniciaron dos
procedimientos
independientes durante el
período.
23 La muestra se extrajo de una
preselección de Estados
miembros que excluye
a países que: i) ya están siendo
objeto de otras actividades de
fiscalización del Tribunal en la
zona de gobernanza
económica y financiera
(Hungría, Irlanda, Letonia,
Portugal, Rumanía y Grecia); ii)
nunca se han sometido a un
PDE (Estonia, Suecia
y Luxemburgo); iii) se
benefician de condiciones
especiales o únicas en relación
con el PDE (Reino Unido); o iv)
se adhirieron recientemente
a la Unión Europea (Croacia).
Al seleccionar entre los
Estados miembros restantes,
el objetivo era obtener una
muestra representativa de
países grandes y pequeños,
tanto dentro como fuera de la
zona del euro, y, en la medida
de lo posible, de
procedimientos iniciados
después de 2008 que desde
entonces se hayan o pudieran
haberse cerrado.
27
Alcance, objetivos y enfoque de la fiscalización
Enfoque
30
El Tribunal examinó la documentación relativa a los distintos PDE y entrevistó
además a miembros del personal de Eurostat y la DG Asuntos Económicos y Financieros y a representantes de las instituciones que intervienen en la aplicación
del procedimiento en cada uno de los Estados miembros seleccionados para la
fiscalización. En el cuadro 2 se enumeran las entidades visitadas en cada Estado
miembro.
31
Cuadro 2
Por último, el Tribunal trató cuestiones relativas al PDE con representantes de
varias organizaciones cuyas opiniones eran relevantes para la fiscalización (incluidos representantes del FMI y de la Oficina de Responsabilidad Presupuestaria
del Reino Unido) y, para los aspectos técnicos más complejos, recurrió a asesoramiento especializado tanto interno como externo.
Visitas a las autoridades de los Estados miembros y otras entidades
Entidad
Fiscalizadora
Superior
Instituto
Nacional de
Estadística
√
√
√
Alemania
√
√
Francia
√
√
República Checa
Ministerio de Consejo PreHacienda
supuestario
Banco
Central
Otros
√
Italia
√
√
√
√
√
Asesor económico de la Presidencia del Consejo de
Ministros
Chipre
√
√
√
√
√
Representante residente de la DG Asuntos
Económicos y Financieros
Malta
√
√
√
Fuente: TCE.
√
Observaciones
Proceso del PDE: mejoras necesarias para reforzar la
base del PDE y mejorar la objetividad de las
evaluaciones
Un marco adecuado para las decisiones, pero se requiere
mayor claridad
32
En esta sección se examina el procedimiento que sigue la Comisión para analizar
los datos y evaluar la conformidad antes de recomendar una decisión.
La Comisión examina exhaustivamente la calidad de los datos
estadísticos...
33
Eurostat se encarga de evaluar la calidad de los datos estadísticos utilizados en el
proceso del PDE. Su papel en esta tarea ha evolucionado significativamente desde 1993, especialmente con la introducción de nuevas herramientas y facultades
discrecionales (la ilustración 3 muestra cómo ha evolucionado el marco jurídico
principal desde el Tratado de Maastricht).
28
Ilustración 3
Observaciones
29
Evolución del marco jurídico principal que regula la evaluación de la calidad de las
estadísticas del PDE realizada por Eurostat
1993
1997
2005
2009
2011
2014
Fuente: TCE.
Definición de los datos (déficit previsto y déficit y deuda reales) que deben
suministrar los Estados miembros, así como la periodicidad y los plazos.
[Reglamento (CE) n.º 3605/93]
Definición de la función y las responsabilidades de Eurostat (analizar los datos
estadísticos, ofrecer asesoramiento y apoyo a los Estados miembros, fomentar la
cooperación y desarrollar métodos estadísticos)
[Decisión de la Comisión de 21 de abril de 1997]
Los Estados miembros están obligados a enviar nueva información (deuda prevista
e información adicional, incluido un inventario) dentro de los nuevos plazos de
presentación de información del PDE, hacer públicos los datos del PDE, informar
sobre revisiones importantes y consultar a Eurostat sobre cuestiones difíciles.
Eurostat está obligado a evaluar periódicamente la calidad de los datos e informar
en un plazo de tres semanas, realizar visitas de diálogo y, en caso necesario, visitas
metodológicas. Se brinda a Eurostat la posibilidad de expresar reservas con respecto
a la calidad de los datos reales o realizar ajustes.
[Reglamento (CE) n.º 2103/2005 por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 3605/93]
Se da acceso a Eurostat a los INE y a todas las fuentes de datos de los Estados
miembros y se le faculta para decidir sobre cuestiones de interpretación. Una lista
indicativa de casos que pueden dar lugar a una visita metodológica.
[Reglamento (CE) n.º 479/2009 modificado; Reglamento (CE) n.º 223/2009]
Posibilidad de imponer multas cuando se hayan manipulado las estadísticas.
[Reglamento del Consejo (CE) n.º 1173/2011; Decisión Delegada de la Comisión de
29 de junio de 2012]
Aplicación del SEC 2010 en la compilación de los datos del PDE con efecto a partir
de septiembre de 2014.
[Reglamento de la Comisión de 7 de marzo de 2014 por el que se modifica el Reglamento
(CE) n.º 479/2009]
30
Observaciones
34
Ilustración 4
El propio Eurostat se ha esforzado significativamente en desarrollar su método
y mejorar la calidad del proceso de evaluación, y entre 2008 y 2014 introdujo
gran número de nuevas medidas. Lo más importante es que, en 2011, después
de haber revisado sus estructuras y procesos de evaluación de la calidad de los
datos del PDE, Eurostat realizó cambios en materia de recursos y procedimiento.
Por ejemplo, se empezaron a realizar visitas previas para evaluar la calidad de los
sistemas que generan datos primarios (véanse más detalles en la ilustración 4).
Evaluación de la calidad de los datos por Eurostat (principales mejoras desde 2011)
Recursos
Procedimientos
Control
0 Dirección específica para
estadísticas de las finanzas
públicas
0 Asignación de alrededor de
cincuenta miembros del personal
a la labor del PDE (tres veces más
que algunos años antes)
0 Creación de un equipo de
funcionarios, cada uno responsable de un máximo de dos Estados
miembros
0 Creación de un equipo de
metodologistas que también
participan en misiones
0 Implantación de procedimientos
y programas normalizados en las
visitas de diálogo del PDE
0 Establecimiento interno de
evaluaciones anuales de riesgo de
los países
0 Implantación de procedimientos
normalizados para brindar
orientaciones (a nivel bilateral
y sobre cuestiones complejas)
0 Realización de un análisis
exhaustivo de las notificaciones
del PDE y los cuestionarios
conexos, lo que permite un
análisis más detallado del déficit
y la deuda
0 Introducción de las visitas de
diálogo previas
0 Mayores facultades para acceder
a todos los datos del PDE en los
que se basa el proceso de
compilación
0 Facultad para recomendar
sanciones financieras por
notificación errónea deliberada
o negligencia grave en la
notificación de estadísticas
del PDE
Fuente: TCE sobre la base de la información facilitada por Eurostat.
Observaciones
... sobre la base de normas y orientaciones internas exhaustivas
y ampliamente difundidas...
35
Las recomendaciones de la Comisión de iniciar un PDE se basan en los resultados
de los análisis específicos efectuados por la DG Asuntos Económicos y Financieros. Estos análisis se basan a su vez en un conjunto de normas, instrucciones
y directrices internas que explican cómo llevarlos a cabo y describen los conceptos subyacentes más importantes.
36
La mayoría de estas normas, instrucciones y directrices internas se recogen en un
«Vademécum sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento» (a disposición del público24) y en las «Condiciones de aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento» (también conocido como el «Código de Conducta»25). Allí se abordan todas las
cuestiones más importantes.
37
Además, teniendo en cuenta la importancia subyacente de las normas, instrucciones y directrices para las propuestas de la Comisión de inicio de un PDE, la
DG Asuntos Económicos y Financieros redacta periódicamente notas analíticas
y operativas para el CEF a fin de explicar a los Estados miembros su método de
interpretación y aplicación del PEC.
... que aplican una metodología ampliamente utilizada para
elaborar previsiones...
38
Las previsiones económicas europeas que genera la Comisión con carácter periódico (primavera, otoño e invierno) son otra parte importante de los análisis que
dan lugar a su decisión de proponer o no el inicio de un PDE. La generación de
previsiones combina elementos a nivel nacional —preparados por las secciones
nacionales de la DG Asuntos Económicos y Financieros— con elementos centralizados producidos por la unidad transversal (véase el recuadro 1). Un total aproximado de 150 funcionarios de distintas unidades de la DG Asuntos Económicos
y Financieros trabajan en el proceso.
31
24 DG Asuntos Económicos
y Financieros, Occasional
Papers n.º 151, mayo de 2013.
25 Condiciones de aplicación del
Pacto de Estabilidad
y Crecimiento y Directrices
sobre el formato y el
contenido de los programas
de estabilidad y de
convergencia, 3 de septiembre
de 2012.
32
Recuadro 1
Observaciones
Generar previsiones económicas europeas
Dos meses antes de la fecha de publicación prevista, la DG Asuntos Económicos y Financieros elabora un
documento de posición en el que establece las hipótesis generales. La previsión sigue entonces un proceso
iterativo con verificación cruzada para garantizar la coherencia entre las previsiones nacionales y centrales.
Las secciones nacionales preparan previsiones macroeconómicas y presupuestarias específicas por países.
Para ello utilizan una hoja de cálculo basada en una plantilla gestionada a nivel central, así como herramientas
adicionales que reflejan características específicas de los países como la disponibilidad de datos y la estructura económica.
La unidad transversal añade cálculos posteriores sobre la base de las previsiones de las secciones nacionales
(por ejemplo, la brecha de producción y cifras presupuestarias ajustadas en función del ciclo) y efectúa controles de calidad, que consisten en lo siguiente:
οο garantizar un conjunto común de hipótesis sobre la evolución económica exterior,
οο comprobar la coherencia numérica y económica entre las previsiones de las secciones nacionales,
οο comprobar la coherencia de las previsiones de flujos comerciales de las secciones nacionales.
39
El proceso de previsión de la Comisión es complejo, si bien se estructura de
forma similar al de otras organizaciones internacionales (por ejemplo, el FMI,
la OCDE, el BCE) como una combinación de elementos descendentes y ascendentes. Esta configuración permite adaptar las previsiones para los países a sus
características específicas sin perder la supervisión central. Además, en términos
de precisión general, las previsiones económicas de la Comisión no se desvían
significativamente de las producidas por organizaciones homólogas26.
40
En comparación con las previsiones de sus homólogos, las previsiones nacionales de la Comisión se basan mucho más en un criterio de experto y menos en
enfoques econométricos, algo que plantea dificultades en lo que se refiere a la
evaluación y valoración de su validez.
26 Se han llevado a cabo varios
estudios a este respecto. Entre
los más recientes están los
mencionados en la página 27
del Documento de trabajo
n.º 1107 (2014) del
Departamento de Economía
de la OCDE, que puede
encontrarse en http://www.
keepeek.com/Digital-AssetManagement/oecd/
economics/oecd-forecastsduring-and-after-thefinancial-crisis_5jz73l1qw1s1en, y en el Documento
económico n.º 476 de la
Comisión de diciembre de
2012 en http://ec.europa.eu/
economy_finance/
publications/economic_
paper/2012/ecp476_en.htm
(se trata de un análisis
comparativo de la precisión de
las previsiones económicas de
la Comisión Europea, el FMI
y la OCDE).
Observaciones
... a la que le sigue faltando transparencia
41
Algunas autoridades nacionales entrevistadas creen que el proceso de previsión
adolece de falta de transparencia, en concreto con respecto a las hipótesis detalladas específicas por países que se formulan para los indicadores presupuestarios. Si surgen discrepancias entre las previsiones de la Comisión y las previsiones
calculadas a nivel nacional, los Estados miembros consideran que es imposible
evaluarlas, porque la Comisión no comunica de manera suficiente los detalles de
sus hipótesis en las conversaciones con las autoridades nacionales.
42
Estas consideraciones coinciden con la experiencia del Tribunal al revisar las
previsiones. Las discrepancias entre las previsiones de la Comisión y las elaboradas por los Estados miembros pueden explicarse por la diferencia de hipótesis
subyacentes. Sin embargo, identificar las hipótesis causantes de estas discrepancias no es tarea fácil dada la multitud de hojas de cálculo y opiniones de expertos. Además, no existe un resumen estándar (por ejemplo en forma de cuadro
de conciliación) que esboce claramente las diferencias entre las estimaciones de
la Comisión y los Estados miembros para los indicadores presupuestarios que se
utilizan como base para las recomendaciones de la Comisión.
43
Lo anterior debe considerarse a la luz de las normas, según las cuales, «la Comisión hará públicos las metodologías, los supuestos y los parámetros pertinentes
en que se apoyen sus previsiones macroeconómicas y presupuestarias»27. No
obstante, las autoridades de los Estados miembros también señalaron que la
comunicación de información por parte de la Comisión ha mejorado considerablemente con los años.
44
Los cambios en la realidad y la ciencia económicas exigen una mejora continua
del proceso de previsión y en los últimos años la Comisión ha adoptado varias medidas para mejorarlo. Por ejemplo, ha revisado la principal plantilla de
previsión, ha aumentado el nivel de detalle de algunos sectores económicos
y ha introducido una nueva herramienta compleja para detectar incoherencias
adicionales en los datos. Además, la Comisión está desarrollando un modelo
piloto de previsión, inicialmente para el conjunto de la zona del euro, y módulos
específicos por países, con el objetivo final de utilizar el modelo para efectuar
comprobaciones de la calidad que complementen sus previsiones basadas en la
apreciación28.
33
27 Artículo 4, apartado 2, de la
Directiva 2011/85/UE del
Consejo, de 8 de noviembre
de 2011, sobre los requisitos
aplicables a los marcos
presupuestarios de los Estados
miembros (DO L 306 de
23.11.2011, p. 41).
28 Véase la respuesta de la
Comisión a la recomendación
2 del Informe Especial
n.º 18/2015 «Ayuda financiera
a los países con dificultades»
(http://eca.europa.eu).
Observaciones
45
Es necesario seguir mejorando. La Comisión publica las necesarias hipótesis sobre la evolución económica exterior y otras hipótesis técnicas, pero las hipótesis
implícitas específicas por países no se describen y era muy difícil deducirlas de
las hojas de cálculo. Además, la DG Asuntos Económicos y Financieros considera
que las hojas de cálculo son documentos internos y que no deben compartirse
fuera de la Comisión.
Todavía tienen que corregirse las deficiencias en el proceso de
examen de los datos estadísticos...
46
El examen de los datos estadísticos efectuado por Eurostat incluye verificaciones a nivel interno (evaluaciones de la calidad de los datos) o in situ (visitas de
diálogo). Estas se complementan con orientaciones facilitadas a nivel bilateral (a
petición de un Estado miembro) o sobre cuestiones especialmente complejas,
por iniciativa de Eurostat.
Evaluación de la calidad de los datos
47
Eurostat lleva a cabo un análisis exhaustivo de los datos estadísticos recibidos de
los Estados miembros y de sus respuestas a las solicitudes de aclaraciones en las
tres semanas posteriores a cada una de las dos notificaciones anuales del PDE
(véase el apartado 10). Fuera de este período, Eurostat también realiza verificaciones internas de cuestiones metodológicas y relativas a los datos, complementadas con visitas de diálogo a los Estados miembros.
48
El proceso de verificación interno todavía puede documentarse de manera más
exhaustiva. Actualmente puede resultar difícil ver cómo se realizan las evaluaciones de calidad individuales y, por lo tanto, entender las razones de la evaluación. También puede ser difícil demostrar que las evaluaciones se realizan de
manera coherente. En el recuadro 2 se dan algunos ejemplos de documentación
insuficiente.
34
Recuadro 2
Observaciones
35
Algunos ejemplos de documentación insuficiente de Eurostat
En los seis Estados miembros visitados, hubo casos en que se preguntó a las autoridades si aplicaban los criterios necesarios, por ejemplo, sobre el registro de privatizaciones y dividendos, pero sin exigirles que fundamentaran sus respuestas.
Un Estado miembro envió datos sobre intereses y estados financieros, pero la evaluación efectuada por Eurostat no estaba bien documentada.
Un Estado miembro simplemente confirmó sin más justificaciones y de la manera más breve posible que los
intereses se calculaban según el criterio de devengo.
No hay pruebas de un análisis sistemático o detallado de la información por parte de Eurostat en cuadros de
conciliación29. Eurostat nunca ha enviado comentarios a los Estados miembros sobre la calidad de los cuadros
de conciliación.
29 Los cuadros de conciliación muestran la correspondencia entre las partidas de las cuentas públicas y las clasificaciones del SEC.
49
Además, los datos facilitados por los Estados miembros no siempre son completos. Esto se aplica a los datos tanto obligatorios como voluntarios, puesto que
estos últimos también suelen utilizarse en las evaluaciones de Eurostat. En el
anexo II se dan algunos ejemplos de información que falta.
50
La mayor parte del proceso de evaluación de la calidad se rige por orientaciones
y procedimientos escritos de carácter interno que determinan cómo deben analizarse los datos. Sin embargo, podría hacerse más explícito en cuento al modo
en que deben aplicarse las normas y orientaciones existentes (SEC y MDDP) en
un ámbito fundamental: la clasificación (delimitación) de las unidades institucionales públicas dentro del sector de las administraciones públicas (es decir, qué
entidades/órganos han de incluirse en el cálculo del déficit público y la deuda
pública). Esto podría mejorar la cobertura y la coherencia de la evaluación (véase
el anexo III).
Observaciones
51
Recuadro 3
El Tribunal examinó la clasificación de varias unidades institucionales públicas
en los seis Estados miembros de la muestra y constató que en algunos casos las
normas del SEC 95 para la clasificación de unidades30 deberían haberse analizado
con mayor profundidad. Otra constatación fue que los seis Estados miembros
aplicaban distintos intervalos de tiempo para el análisis y la clasificación de las
unidades públicas (véanse algunos ejemplos en el recuadro 3).
36
30 Según las normas contables,
para determinar la población
del sector de las
administraciones públicas,
cada unidad institucional
debe analizarse en términos
de función principal,
naturaleza y modalidades de
control. Si la función principal
de una unidad consiste en
distribuir riqueza, debería
incluirse en las
administraciones públicas. Las
unidades dedicadas a la
intermediación financiera
deberían clasificarse en el
sector de las instituciones
financieras. Las unidades no
sujetas al control de las
administraciones públicas
deberían clasificarse fuera de
ellas. En cuanto a su
naturaleza, las unidades bajo
el control de las
administraciones públicas
deberían clasificarse dentro
del sector de estas últimas si
se determina que son no de
mercado después del aplicar
el criterio del 50 %, que
establece que una unidad es
«de mercado» si la relación
entre las ventas y los costes de
producción es superior al 50 %
y «no de mercado» si es
inferior al 50 %. Por «ventas»
se entienden las ventas de
bienes y servicios excluidos los
impuestos sobre los productos
pero incluidas todas las
subvenciones sobre los
productos (todos los pagos
vinculados al volumen o el
valor de la producción), pero
se excluyen los pagos para
cubrir un déficit global.
Algunos ejemplos de insuficiencias de clasificación detectadas en los documentos
de los seis Estados miembros examinados
οο Casos no plenamente conformes con el SEC 95, pero aceptados por Eurostat, como exhaustividad, métodos distintos en la clasificación de las unidades.
οο Las principales insuficiencias se detectaron en la clasificación de las unidades institucionales públicas.
οο Insuficiencias referentes a los procedimientos y el momento de análisis y (re)clasificación de las unidades
dentro/fuera del sector de las administraciones públicas.
Para más información, véase el anexo III.
37
Observaciones
Visitas de diálogo
52
Cuadro 3
Eurostat aplica dos tipos de visitas a los Estados miembros para verificar los datos
utilizados en el proceso de PDE. El primer tipo es la visita de diálogo estándar
(VDE), que se aplica para revisar datos, examinar cuestiones metodológicas y evaluar el cumplimiento por el INE de las normas contables. Se realizan visitas de
diálogo estándar a cada uno de los Estados miembros al menos una vez cada dos
años. En segundo lugar, de 2011 a 2013, Eurostat también efectuó visitas de diálogo previas (VDP) para evaluar la gestión y el control de los flujos de datos previos
sobre las finanzas/sistemas públicos procedentes de varios proveedores de datos
estadísticos del PDE y dirigidos al INE, que los utiliza para compilar estadísticas
de déficit y deuda. El objetivo de estas visitas era detectar, evaluar y vigilar los
riesgos o problemas significativos con el fin de adoptar medidas correctoras. Las
visitas de diálogo previas se incorporaron a las visitas de diálogo estándar a partir
de 2014. El cuadro 3 refleja las fechas de las visitas de diálogo durante el período
fiscalizado.
Visitas de diálogo efectuadas durante el período 2008-2014
2008
2009
2010
2011
2012
Mayo
(VDP)
Noviembre (VDE)
República Checa
Agosto
(VDE)
Mayo
(VDE)
Alemania
Mayo
(VDE)
Mayo
(VDE)
Francia
Junio
(VDE)
Noviembre (VDE)
Marzo
(VDE)
Italia
2013
Noviembre (VDE)
Junio
(VDP)
Octubre (VDP)
Noviembre (VDP)
Febrero
(VDE)
Junio
(VDE)
Noviembre (VDE)
Junio
(VDE)
2014
Febrero (VDE)
Chipre
Diciembre (VDE)
Diciembre (VDE)
Septiembre (VDE)
Septiembre (VDE)
Malta
Enero
(VDE)
Julio
(VDE)
Mayo
(VDE)
Mayo
(VDE)
Fuente: TCE sobre la base de la información facilitada por Eurostat.
38
Observaciones
53
Ilustración 5
Eurostat utiliza un modelo de análisis de riesgos para detectar los riesgos asociados a la recopilación y compilación de estadísticas del PDE en un Estado miembro. La evaluación de riesgos se realiza una vez al año para cada Estado miembro.
Es un modelo integral y bien estructurado que abarca todos los aspectos del
proceso de compilación (véase la ilustración 5). El análisis de riesgos se utiliza
principalmente para clasificar a los Estados miembros a los que efectuar una
visita de diálogo previa. Sin embargo, podría haberse documentado mejor. Por
ejemplo, no siempre se encontraron explicaciones por escrito de los cambios de
un año a otro en la probabilidad o el impacto de los riesgos evaluados. Tampoco
había pruebas de que se seleccionasen temas de alto riesgo para las visitas.
Modelo de análisis de riesgos
Riesgos relacionados con
el entorno institucional
entorno jurídico e institucional del INE y otras
autoridades estadísticas
acceso a datos
recursos
profesionalidad
independencia e imparcialidad
inventario del PDE
transparencia y capacidad de respuesta
Riesgos inherentes
solidez metodológica
cuestiones relacionadas con el SEC 95/MDDP
revisiones
Entorno de control del PDE
relacionado con el INE/otra autoridad declarante
relacionado con las entidades previas que suministran
datos para el PDE
Fuente: TCE sobre la base de la información facilitada por Eurostat.
Observaciones
54
De 2006 a 2014, la duración media de las visitas de diálogo estándar y las visitas
de diálogo previas en los seis Estados miembros seleccionados fue de 1,7 y 3,5
días respectivamente. El número de temas abarcados osciló entre tres y diez en
el caso de las visitas de diálogo estándar y entre cuatro y siete en el caso de las
visitas de diálogo previas. Como norma, el programa de una visita de diálogo
incluye cinco puntos estándar31 y varias cuestiones especialmente seleccionadas. En casos excepcionales, cuando el país se visita con mayor frecuencia o la
finalidad es tratar un número limitado de cuestiones, el programa puede incluir
menos puntos. Teniendo en cuenta que el equipo está integrado por un total
comprendido entre tres y cuatro personas, es poco probable que el tiempo en el
lugar de la visita sea suficiente para cubrir todo el terreno con una profundidad
suficiente y, por lo tanto, puede que no se examinen adecuadamente las cuestiones de calidad de los datos.
55
La evaluación de la calidad de los datos del PDE realizada por Eurostat depende
de los sistemas estadísticos de los Estados miembros. En consecuencia, debe
tener garantías no solo de que los datos del PDE son conformes a las normas del
SEC, sino también que, pese a sus diferentes sistemas estadísticos, los Estados
miembros aplican un método coherente para compilar datos. Durante el período
examinado, las visitas de Eurostat cubrieron los acuerdos institucionales establecidos en los Estados miembros, en concreto la existencia de acuerdos formales
que vinculen a las autoridades nacionales en el marco de un PDE. Aunque se
recomienda, no es una obligación legal. Durante las visitas de diálogo previas, Eurostat también revisó la calidad de los sistemas PDE, principalmente en relación
con los datos previos, aunque no cuenta con normas formales escritas en este
sentido y el Tribunal no halló pruebas de que los funcionarios evaluasen los sistemas de supervisión y control de los Estados miembros. Sin mucha documentación sobre los sistemas de supervisión y control establecidos para la compilación
de datos, es imposible aplicar un enfoque por sistemas para examinar la calidad
de los datos recibidos.
56
En los Estados miembros examinados, se publicaron informes entre nueve y 52
semanas después de las correspondientes visitas (véase la ilustración 6). Las
verificaciones in situ pueden dar lugar a medidas que deben aplicar los Estados
miembros para corregir las insuficiencias detectadas durante las verificaciones.
Las medidas no son obligatorias y suele llevar mucho tiempo resolverlas. En los
seis Estados miembros, aproximadamente un tercio de las medidas no se habían
resuelto en el plazo fijado por Eurostat. Sin embargo, el Tribunal no encontró
casos en la muestra en los que se tuviese en cuenta la falta de respuesta a las
medidas dentro del plazo en la evaluación de la calidad de los datos presentados,
a pesar de que a veces afectan a cuestiones importantes que podrían repercutir
en los datos.
39
31 Cuestiones de capacidad
estadística (acuerdos
institucionales y fuentes de
datos, estado del inventario);
seguimiento de anteriores
visitas de diálogo;
seguimiento de la última
información presentada:
análisis de las tablas del PDE
y los cuestionarios
relacionados; cuestiones
metodológicas y registro de
operaciones específicas de las
administraciones públicas
(delimitación de las
administraciones públicas,
aplicación de la norma del
50 % en las cuentas
nacionales, aplicación del
principio de devengo
y registro de operaciones
específicas de las
administraciones públicas);
y otras cuestiones
(operaciones futuras previstas,
transmisión de datos EFP, etc.).
40
Ilustración 6
Observaciones
Tiempo transcurrido hasta la publicación de los informes de las visitas (en semanas)
0
10
20
30
40
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
Fuente: TCE sobre la base de información facilitada por Eurostat.
50
Chipre
República Checa
Francia
Alemania
Italia
Malta
60
Observaciones
Orientación
57
Para garantizar un enfoque armonizado, Eurostat proporciona orientación
metodológica a los Estados miembros sobre cómo deben registrarse cuestiones
concretas de las administraciones públicas. La orientación puede activarse de
dos formas:
a) Los Estados miembros pueden solicitar asesoramiento a Eurostat sobre cuestiones complejas.
b) Durante su labor de evaluación de la calidad, Eurostat puede encontrarse con
cuestiones metodológicas que requieren interpretación. Si estas cuestiones
se refieren a múltiples Estados miembros, crea un grupo de trabajo u organiza una consulta de expertos del Comité de Estadísticas Monetarias, Financieras y de Balanza de Pagos.
58
Eurostat proporciona orientación bilateral a nivel de servicios si así lo solicita un
Estado miembro, y, en temas especialmente complejos, a veces toma la iniciativa
de brindar orientación. Sin embargo, aunque es vinculante, la orientación bilateral no siempre se notifica al CEF y no siempre se hace pública debido al deseo de
confidencialidad de los Estados miembros. La orientación proporcionada a tres
de los seis Estados miembros (en forma de asesoramiento previo/a posteriori)
ni se notificó al CEF ni se publicó en la página web de Eurostat. En 2014 y 2015,
Eurostat recibió 36 solicitudes formales de asesoramiento previo/a posteriori,
de las cuales solo se hicieron públicas 23. La publicación de estas orientaciones
podría ayudar al intercambio de prácticas entre Estados miembros e intensificar
la comparabilidad y la transparencia.
... y aspectos fundamentales del proceso de evaluación requieren
aclaraciones.
59
Algunos aspectos fundamentales del proceso de evaluación no están claros, por
ejemplo la determinación de medidas puntuales y temporales y la cuantificación
de su impacto estimado. Estas medidas pueden marcar la diferencia al decidir si
se somete o no a un Estado miembro a un PDE o si se amplía el plazo para corregir la situación de déficit excesivo (véase asimismo el apartado 80).
41
Observaciones
60
Recuadro 4
La definición de estas medidas es vaga y, por lo tanto, está abierta a la interpretación. Se definen como medidas que tienen un efecto presupuestario transitorio
que no provoca un cambio sostenido en la posición presupuestaria intertemporal32, o medidas no recurrentes cuyo impacto en el saldo de las administraciones
públicas se concentra en uno o en un número limitado de años33, pero no existe
una metodología detallada para definirlas. La lista indicativa que figura en el
recuadro 4 se ha extraído del informe «Finanzas públicas en la UEM 2006» y da
algunos ejemplos de medidas que se consideran puntuales y temporales.
42
32 Código de Conducta.
33 «Finanzas públicas en la
UEM 2006», parte II, sección
4.2. El informe se publicó
como European Economy No
3/2006.
Finanzas públicas en la UEM 2006 (extracto)
Medidas de reducción del déficit
Amnistías fiscales que implican un pago puntual. El caso típico es el de un gobierno que ofrece una amnistía para repatriar capital del extranjero. La amnistía puede estar sujeta a un pago puntual de la deuda tributaria, que puede ser potencialmente grande.
Ventas de activos no financieros (bienes inmuebles, licencias públicas y concesiones). El ejemplo más famoso es la venta de licencias UMTS en 2000 (y en algunos países en años posteriores).
Modificaciones legislativas temporales en el momento de desembolsos o ingresos con un impacto
positivo en el saldo de las administraciones públicas. Incluyen las modificaciones en los tipos impositivos
que se anuncian claramente como temporales y los cambios temporales en el momento del gasto y la recaudación de ingresos.
Ingresos excepcionales ligados a la transferencia de obligaciones de pensiones. Estos ingresos corresponden al pago realizado por una determinada empresa a las administraciones públicas, a cambio de la
transferencia de la responsabilidad del futuro pago de pensiones a sus trabajadores. La magnitud del pago
puntual depende del valor de los compromisos de pensión asumidos por las administraciones públicas y es
potencialmente importante.
Cambios en los ingresos o los gastos a raíz de resoluciones judiciales o de otras autoridades. Estas
medidas incluyen por ejemplo los reembolsos de subvenciones a las administraciones públicas decididos por
la Comisión.
Operaciones de titulización con un impacto positivo en el saldo de las administraciones públicas.
Ingresos excepcionales procedentes de empresas públicas.
Medidas de aumento del déficit
Gastos de emergencia a corto plazo asociados a grandes catástrofes naturales u otros acontecimientos
excepcionales (por ejemplo, acciones militares, otros). La experiencia demuestra que la excepcionalidad de
estos gastos depende considerablemente del tamaño del país.
Cambios en los ingresos o los gastos a raíz de resoluciones judiciales o de decisiones de la Comisión.
Observaciones
61
Otro aspecto fundamental que requiere aclaración es la cuestión de los «factores
económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre
la hacienda pública» (véase el apartado 24). Aunque existe una definición de
«importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública» para fines internos, el concepto de «factores económicos adversos e inesperados» nunca se ha
definido34.
62
Aunque que no es posible definir exhaustivamente el conjunto de circunstancias
nacionales individuales a las que se puede aplicar el concepto, especialmente teniendo en cuenta que estos factores son inesperados por naturaleza, se
necesitan criterios con vistas a proporcionar cierta orientación. Ante la falta de
definición y orientación, cuando analizó a Francia en 2013, la Comisión clasificó el
crecimiento económico inesperadamente bajo como un «factor adverso e inesperado», pero es difícil ver cómo puede justificarse.
Las evaluaciones de calidad de los datos y los análisis
económicos adolecen de falta de transparencia; los análisis
se llevan a cabo de acuerdo con las normas, pero se centran
más en el déficit público que en la deuda
63
En esta sección se examina la transparencia, objetividad y viabilidad de las reservas y recomendaciones de la Comisión.
Los criterios de las reservas y modificaciones de datos de Eurostat
no son suficientemente transparentes y objetivos
64
Eurostat puede expresar reservas o introducir modificaciones si considera que la
calidad de los datos se ve comprometida. Durante el período 2008-2014, Eurostat formuló doce reservas y modificó datos en diez casos, ninguno de los cuales afectaba a los Estados miembros examinados por el Tribunal. Si se tiene en
cuenta el gran número de medidas, Eurostat expresa reservas con bastante poca
frecuencia.
43
34 Según la versión interna del
Vademécum sobre el PEC de la
DG Asuntos Económicos
y Financieros.
Observaciones
44
65
Recuadro 5
Eurostat no ha establecido explícitamente criterios para formular reservas o modificar datos de los Estados miembros, y el procedimiento se basa en el criterio
profesional. En algunos casos en los que Eurostat detectó problemas metodológicos, las razones para no expresar una reserva no se documentaron bien, incluso
su posible incidencia en los datos sobre el déficit y la deuda. En el recuadro 5 se
describen algunos de los casos en cuestión.
Algunos ejemplos de casos con una posible incidencia en los datos sobre el déficit
y la deuda que no se documentaron bien
República Checa
οο La aplicación de la prueba de mercado/no de mercado fue infrecuente y no se realizó la prueba a un gran
número de unidades públicas (sociedades).
Francia
οο Cuantía recibida por una unidad de las administraciones públicas por asumir los costes de desmantelamiento de instalaciones nucleares [1 600 millones (0,1 % del PIB) para 2004].
οο Sector de corporaciones locales incompleto.
Alemania
οο Las unidades no de mercado no se clasifican en el sector de las administraciones públicas desde el primer
año de su condición no de mercado.
οο Indisponibilidad de datos detallados para el análisis de inyecciones de capital, derivados financieros
y distribuciones.
Malta
οο Clasificación del proyecto Malita y City Gate.
Italia
οο El registro de formación bruta de capital fijo no se realiza según el principio de devengo para las grandes
cantidades de inversión.
Para más información, véase el anexo IV.
Observaciones
Los análisis de la DG Asuntos Económicos y Financieros se realizan
tal y como dictan las normas...
66
Cuando se inicia un PDE, la DG Asuntos Económicos y Financieros elabora análisis, que se utilizan como base para posteriores decisiones sobre el PDE, y emite
recomendaciones. Cuando el procedimiento está en marcha, lo hace después
de sus evaluaciones periódicas de medidas eficaces (véase el apartado 22). Los
resultados de estos análisis se presentan, en el caso de nuevos procedimientos,
en el informe que exige el artículo 126, apartado 3, del TFUE, o, en el caso de los
procedimientos en curso, en un documento de trabajo interno de la Comisión.
67
El PDE se activa, de conformidad con lo dispuesto en el TFUE35, mediante el
examen por la Comisión del cumplimiento de la disciplina presupuestaria en
los Estados miembros con arreglo a los criterios de déficit y deuda. Para ello,
la DG Asuntos Económicos y Financieros supervisa la evolución de la situación
presupuestaria y el nivel de endeudamiento público de cada uno de los Estados
miembros a partir de datos reales, de los planes definidos en el programa de estabilidad o convergencia del Estado miembro y de las previsiones de la Comisión.
El rebasamiento de los umbrales establecidos en el Protocolo n.º 12 del TFUE no
activa automáticamente un PDE, puesto que deben tenerse en cuenta otros factores pertinentes. Estos consisten en una lista abierta de indicadores económicos
agrupados en los epígrafes de la posición económica, presupuestaria y de deuda
pública a medio plazo36, así como otros factores que se consideren pertinentes
y que presente el Estado miembro. Los informes en virtud del artículo 126, apartado 3, revisados abarcaban todos los temas mencionados.
... sin embargo, el PDE hasta ahora se ha centrado más en el déficit
público que en la deuda pública.
68
El criterio de deuda no se puso en práctica hasta 2012, todavía se está introduciendo gradualmente y no se aplicará a todos los Estados miembros hasta, como
mínimo, 2020. Los PDE iniciados antes de noviembre de 2011 van a derogarse
únicamente con arreglo al criterio de déficit y vendrán seguidos por un acuerdo
de transición de tres años para la deuda. El recuadro 6 muestra cómo ha evolucionado el criterio de deuda desde el Tratado de Maastricht.
45
35 Artículo 126, apartado 2.
36 Para una lista completa, véase
el artículo 2, apartado 3, del
Reglamento (CE) n.º 1467/97.
Recuadro 6
Observaciones
46
Evolución del criterio de deuda
El Protocolo n.º 12 del Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht en 1992, establece un umbral del
3 % del PIB para el déficit público y del 60 % del PIB para la deuda pública o una ratio que «disminuya suficientemente y se aproxime a un ritmo satisfactorio al valor de referencia».
Suponiendo una tasa de crecimiento nominal anual del PIB del 5 %, un déficit del 3 % del PIB estabilizará
en última instancia la ratio deuda/PIB en el 60 %. Si la ratio supera el 60 %, un déficit del 3 % provocará una
reducción anual en la ratio de deuda de una veinteava parte de la diferencia con respecto al valor de referencia del 60 %. En otras palabras, se consideró suficiente centrarse en el déficit para garantizar una reducción
constante de la deuda y durante muchos años se juzgó innecesario definir con mayor precisión el ritmo de
convergencia con el valor de referencia.
Desde la crisis de 2008, la hipótesis de un 5 % de crecimiento nominal anual del PIB ha sido evidentemente
poco realista (véase el anexo V). Por lo tanto, un déficit del 3 % ya no implica automáticamente una convergencia hacia un ratio deuda/PIB del 60 % (por ejemplo, a una tasa de crecimiento nominal anual del 3 % y un
déficit del 3 %, el ratio deuda/PIB se estabilizará al 100 %). Por este motivo, se ajustó el criterio de deuda.
Apareció una definición más precisa en el artículo 1, apartado 2, letra b), del Reglamento (UE) n.º 1177/2011 del
Consejo de 8 de noviembre de 2011: «se considerará que la proporción entre la deuda pública y el producto
interior bruto disminuye de manera suficiente y se aproxima a un ritmo satisfactorio al valor de referencia [...]
en caso de que la diferencia con respecto al valor de referencia haya disminuido en los tres años anteriores
a un ritmo medio de una veinteava parte al año como referencia [...]».
Sin embargo, los 23 Estados miembros ya sometidos a un PDE en noviembre de 2011 están sujetos a una
norma de transición durante un período de 3 años después de la derogación del respectivo PDE. Como consecuencia, el nuevo criterio de deuda no se aplicará universalmente a todos los Estados miembros antes de,
como mínimo, 2020 (véase asimismo el cuadro 1).
69
La norma desde 2011 es que la ratio deuda pública/PIB cumple el criterio de deuda si no supera el valor de referencia (60 % del PIB) o si la diferencia con respecto
al valor de referencia disminuye en tres años a un ritmo medio de una veinteava
parte al año desde un punto de vista retrospectivo, prospectivo o ajustado en
función el ciclo.
70
El ritmo aceptable de reducción de la ratio deuda/PIB es aproximadamente el
que se aplicaría, independientemente del nivel inicial de deuda, con un déficit
público del 3 % del PIB y un crecimiento nominal anual del 5 %. Puesto que el
crecimiento nominal ha sido sistemáticamente inferior al 5 % desde 2008, para
cumplir el valor de referencia de la deuda, el déficit público debe reducirse por
debajo del 3 % del PIB y, cuando en el objetivo de déficit se tengan en cuenta
niveles más altos de deuda inicial, será todavía más exigente. Esto hace que los
requisitos de convergencia sean especialmente difíciles para los Estados miembros muy endeudados.
47
Observaciones
71
Cuadro 4
En el cuadro 4 se utilizan los datos y previsiones de la Comisión37 relativos a la
ratio deuda/PIB de 2013 a 2020 para calcular la ratio anual resultante del cumplimiento del valor de referencia de la deuda para 5 países de nuestra muestra38.
Solo Alemania y Malta, donde la deuda ronda el 70 % del PIB, cumplen el criterio
de deuda en el período objeto de examen. Se prevé que Chipre, que se sometió
a un programa de asistencia financiera en abril de 2013, cumpla el valor de referencia de la deuda en 2018. Francia, que se sometió a un PDE en abril de 2009 y se
espera que salga del procedimiento a finales de 2017, debería cumplir el criterio
de deuda al final de un período transitorio de tres años a partir de la derogación
del PDE (en 2020). Sin embargo, con una ratio deuda/PIB del 96,5 % en 2015, no
se espera que cumpla el criterio de deuda en 2020. Como en el caso de Francia,
en todos los años del período, la Comisión también prevé que la ratio deuda/PIB
italiana superará el máximo aceptable para el cumplimiento del valor de referencia. Por lo tanto, suponiendo la hipótesis prevista por la Comisión, Italia, que
presentaba una ratio deuda/PIB del 133,0 % en 2015, no podrá cumplir el valor
de referencia de la deuda antes del horizonte de 2020 y, en consecuencia, está
incumpliendo prima facie el criterio de deuda.
37 Datos de Alemania, Italia,
Francia y Malta extraídos de la
hipótesis de base del Informe
de 2015 de la Comisión sobre
la sostenibilidad de las
finanzas públicas. La Comisión
no incluye los datos de Chipre
porque se trata de un país
sujeto a un programa de
ayuda financiera. Los datos de
Chipre son tomados del
Informe del FMI basado en el
artículo IV sobre Chipre
(Informe del FMI n.º 14/313 —
octubre de 2014).
38 A excepción de la República
Checa, donde la ratio deuda/
PIB es inferior al umbral del
60 %.
Evolución de la deuda según la hipótesis de la Comisión frente al valor de referencia
de la deuda (todas las cifras en %)
ALEMANIA
FRANCIA
ITALIA
CHIPRE
MALTA
deuda/PIB (FMI)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
77,4
74,9
71,4
68,5
65,6
63,0
60,6
58,2
73,1
70,4
67,6
65,1
62,7
deuda/PIB (valor de referencia)
deuda/PIB (FMI)
92,3
95,6
96,5
deuda/PIB (valor de referencia)
deuda/PIB (FMI)
deuda/PIB (valor de referencia)
97,8
97,8
97,4
93,4
93,8
94,0
126,0
123,5
132,3
133,0
132,2
130,0
128,2
124,5
125,5
124,7
123,3
121,4
111,5
117,4
126,0
122,5
116,4
111,1
106,5
102,6
112,9
116,1
115,5
111,0
106,2
deuda/PIB (valor de referencia)
deuda/PIB (FMI)
97,4
92,9
128,8
deuda/PIB (valor de referencia)
deuda/PIB (FMI)
97,1
91,5
69,6
68,3
65,9
63,2
61,0
59,2
58,1
57,4
67,1
65,2
63,0
61,0
59,4
Fuente: Simulación del TCE sobre la base de los datos de la CE. Las celdas destacadas en amarillo indican que se espera que el Estado miembro
cumpla el valor de referencia de la deuda para ese año.
Observaciones
Los análisis de la Comisión son difíciles de seguir...
72
El número de factores pertinentes [véase el apartado 14, ii)] que puede tener en
cuenta la Comisión en su análisis es potencialmente ilimitado. Además, puesto
que no existe un marco metodológico para sopesar la repercusión de estos factores en la evaluación, todas las conclusiones se dejan al criterio económico de la
Comisión. Aunque determinados casos pueden exigir un enfoque más cualitativo
basado en conocimientos especializados, es difícil entender cómo se aplica la
capacidad de criterio económico de la Comisión a otros factores.
73
En cuatro de los nueve informes elaborados en virtud del artículo 126, apartado
3, que fueron objeto de examen, la Comisión concluyó que los factores pertinentes presentan o parecen presentar un «panorama desigual»39 y en otros tres
informes concluyó que los factores pertinentes parecen presentar una situación
favorable o relativamente favorable 40. Sin embargo, el razonamiento detrás de
estas conclusiones no está claro, al igual que la incidencia de este análisis en la
decisión final acerca de si someter o no a un Estado miembro a un PDE o ampliar
el plazo del PDE.
... sin acceso a todos los datos utilizados es imposible reproducir
los cálculos subyacentes,...
74
No era fácil con frecuencia acceder a los datos utilizados por la Comisión en sus
cálculos. Esta conclusión fue corroborada por representantes de las autoridades
nacionales de algunos de los Estados miembros visitados.
75
En el caso de las recomendaciones revisadas, por ejemplo, la información que
figuraba en el documento de trabajo del personal pertinente de la Comisión no
bastaba para reproducir el cálculo del esfuerzo presupuestario y otras variables
que son esenciales para evaluar el cumplimiento por los Estados miembros de las
recomendaciones iniciales. En este sentido, el documento de trabajo en el que se
apoya la recomendación de la Comisión de prorrogar el plazo del PDE para Francia en febrero de 2015 no contenía datos que respalden la hipótesis de referencia41 o detalles de las medidas discrecionales adicionales relativas a los ingresos,
aunque estos datos son esenciales para reproducir la evaluación de las medidas
eficaces que dieron lugar a la ampliación del plazo.
48
39 República Checa (7.10.2009),
Italia (7.10.2009), Chipre
(12.5.2010), Malta (13.5.2009).
40 Alemania (7.10.2009), Francia
(18.2.2009), Malta (18.2.2009).
41 La hipótesis de referencia se
basó en las previsiones de
primavera de 2013 en las que
se apoyan las
recomendaciones del PDE de
2013.
Observaciones
49
... y las decisiones no siempre se basaron en argumentos
suficientemente objetivos.
76
Recuadro 7
El Tribunal revisó los análisis de la Comisión que subyacen a las decisiones y recomendaciones del Consejo en materia de PDE en relación con los Estados miembros de la muestra. El marco jurídico que regula la cuestión de las decisiones
y recomendaciones en materia de PDE deja margen a un grado relativamente elevado de flexibilidad de interpretación y aplicación. Así ocurre con la evaluación
de la situación presupuestaria italiana en el informe de 27 de febrero de 2015
elaborado con arreglo al artículo 126, apartado 3, que concluyó que el criterio de
deuda debería considerarse satisfecho. El recuadro 7 resume el análisis del caso
por el Tribunal.
Cumplimiento del criterio de deuda: Italia
Italia se sometió a un PDE en noviembre de 2009. El procedimiento se levantó en mayo de 2013. Desde entonces, se ha exigido a Italia que cumpla la norma de transición de tres años relativa al criterio de deuda. En
febrero de 2015, la Comisión realizó una evaluación y concluyó que el Estado miembro estaba incumpliendo
prima facie el criterio de deuda.
Sin embargo, teniendo en cuenta los factores pertinentes, y pese a que la ratio deuda/PIB seguía creciendo, la
Comisión valoró que Italia estaba cumpliendo el criterio de deuda. La decisión citó tres factores pertinentes
principales:
i)
La situación económica actualmente desfavorable, caracterizada por una baja inflación, que hace especialmente difícil el cumplimiento de la norma relativa a la deuda.
Análisis del Tribunal: el valor de referencia del ajuste de la deuda ya tiene en cuenta la influencia del ciclo
económico en el ritmo de reducción de la deuda. Las normas para ello se establecen en una nota dirigida a los
suplentes del Comité Económico y Financiero titulada «Operationalising the debt criterion in the Excessive Deficit
Procedure». Este documento deja claro que el ajuste de la deuda con respecto al ciclo también tiene en cuenta
la evolución de los precios, que refleja el deflactor de precios del PIB.
ii) La adhesión al objetivo presupuestario a medio plazo (OMP) o la vía de ajuste hacia él. Según la DG Asuntos Económicos y Financieros, el cumplimiento estricto o la convergencia con el OMP implica, en circunstancias macroeconómicas normales, el cumplimiento del criterio de deuda a medio plazo y la sostenibilidad de la deuda.
Análisis del Tribunal: sobre la base de las PEE de invierno de 2015, Italia cumplió el OMP en 2014 (en el
sentido de que, al estar su economía en recesión, no estaba obligado a realizar ajustes hacia el OMP; el saldo
estructural en realidad se deterioró un 0,2 %) y se preveía que lo cumpliese en 2015. Sin embargo, aunque
las PEE de invierno de 2015 también abarcan 2016, la evaluación solo tiene en cuenta 2014 y 2015. Según las
previsiones de la Comisión, Italia no seguirá la vía de ajuste hacia el OMP en 2016 (esfuerzo estructural previsto de – 0,2 % en vez del + 0,5 % necesario). Por lo tanto, no se preveía que Italia cumpliese la condición de
«respetar estrictamente el ajuste hacia el OMP necesario».
Recuadro 7
Observaciones
50
iii) Reformas estructurales: en una comunicación de enero de 201542, la Comisión aclaró que entre los factores pertinentes que han de tenerse en cuenta al decidir no poner en marcha un PDE están las reformas
estructurales de gran envergadura que tienen efectos presupuestarios directos y positivos a largo plazo
y que ha planificado con suficiente detalle el Estado miembro. En opinión de la DG Asuntos Económicos
y Financieros, Italia ha progresado en la aplicación de un amplio programa de reformas con medidas que
«se espera que tengan un efecto positivo en el crecimiento y, por ende, en la sostenibilidad de las finanzas públicas».
Análisis del Tribunal: la comunicación no cuantifica los términos «importantes efectos positivos sobre el crecimiento» y «efectos presupuestarios positivos a largo plazo». La propia Italia cuantificó los efectos previstos
de las reformas en el crecimiento, pero no los efectos presupuestarios a largo plazo. Además, la Comisión no
compartía algunas de las hipótesis subyacentes a la estimación italiana de un efecto positivo en el crecimiento, afirmando simplemente que «estos resultados no han sido respaldados por ninguna institución nacional
independiente y parecen sobrestimar los efectos de las reformas». Por último, no existe un marco metodológico que explique cómo debe calcularse el coste presupuestario de las reformas e incorporarse a la evaluación
del cumplimiento del criterio de deuda.
42 COM(2015) 12 final de 13 de enero de 2015, «Aprovechar al máximo la flexibilidad que ofrecen las actuales disposiciones del Pacto de Estabilidad
y Crecimiento».
77
El Tribunal se centró en Italia porque, de los Estados miembros de la muestra, era
el único donde no se inició un PDE aunque el país no cumplía el valor de referencia de la deuda; la decisión vino determinada por consideraciones extraídas del
análisis de otros factores pertinentes. De los otros cinco Estados miembros, la
ratio deuda/PIB de la República Checa se sitúa por debajo del umbral, y Alemania
está cumpliendo actualmente el valor de referencia de la deuda. Malta estuvo
sujeto a un PDE desde 2013, cuando incumplió el requisito de deuda, hasta 2015,
cuando también empezó a cumplir el déficit y la deuda. Las normas relativas a la
supervisión son distintas para Chipre, desde que se sometió a un programa de
asistencia financiera en 2013. Por último, en el caso de Francia, que está sujeto
a un PDE desde 2009, según el Reglamento n.º 1467/97, el criterio de deuda solo
se aplicará cuando el Estado miembro salga del PDE, es decir, no antes de 2018.
51
Observaciones
78
En el caso de Italia, la Comisión aprovechó la opción de invocar factores pertinentes para evitar aplicar el PDE a un Estado miembro que muy probablemente no
cumpliría el valor de referencia de la deuda. En otras palabras, en vez de atajar las
causas fundamentales que dificultaban enormemente el cumplimiento del valor
de referencia (porque, por ejemplo, no tiene en cuenta el nivel inicial de deuda),
la Comisión postergó el problema haciendo hincapié en factores pertinentes
que convertían el cumplimiento estricto del valor de referencia en un asunto de
importancia secundaria.
79
Recuadro 5
En tres de los seis Estados miembros de la muestra, se prorrogó el plazo del PDE
y se emitieron recomendaciones revisadas (véase el cuadro 5).
Recomendaciones revisadas
Recomendaciones originales
Fecha
Francia
Abril de
2009
Plazo
2012
Esfuerzo
presupuestario
anual medio
Al menos el 1 % del PIB
a partir de 2010
Recomendaciones revisadas
Fecha de
evaluación de
la Comisión
Fecha de la
recomendación
Prórroga
Plazo
Esfuerzo
presupuestario
anual medio
Noviembre
de 2009
Noviembre de 2009
1 año
2013
Por encima del 1 %
del PIB en el período
2010-2013
Mayo de 2013
Junio de 2013
2 años
2015
1,3 % del PIB en 2013,
0,8 % del PIB en 2014,
0,8 % del PIB en 2015
Febrero de 2015
Marzo de 2015
2 años
2017 a más
tardar
0,5 % del PIB en 2015,
0,8 % del PIB en 2016,
0,9 % del PIB en 2017
Chipre
Julio de
2010
2012
Al menos el 1,5 %
del PIB en el período
2011-2012
Mayo de 2013
Mayo de 2013
4 años
2016
No especificado
Malta
Julio de
2009
2010
No especificado
Febrero de 2010
Febrero de 2010
1 año
2011
0,75 % del PIB en 2011
Fuente: TCE.
Observaciones
80
El Tribunal considera que el análisis en el que se apoya la prórroga de marzo
de 2015 del PDE francés, basado en la previsión del invierno de 2015, no es plenamente transparente. En particular, la recomendación revisada se basó en una
evaluación ascendente que establece que, en general, las pruebas disponibles no
permiten concluir que no se haya realizado el esfuerzo recomendado en 20132014 43. Esto a pesar de que el cálculo del esfuerzo estructural incluía los efectos
de una medida discrecional relativa a los ingresos 44, que, al ser temporal (impacto
financiero de 2014 a 2016), no debería haberse tenido en cuenta. La medida en
cuestión equivalía a un 0,1 % del PIB. Sin ella, el esfuerzo estructural no habría
llegado al 1,1 % necesario para justificar una ampliación del plazo del PDE.
81
Además, la Comisión consideró que Francia había cumplido de forma retrospectiva e invocó el cumplimiento para justificar la prórroga del plazo con el fin de
reducir el déficit por debajo del umbral a un ritmo más relajado. Sin embargo,
esta evaluación se basó únicamente en datos de 2013 y 2014. Las previsiones disponibles para 2015, que mostraban que Francia iba a incumplir sus objetivos, no
se tuvieron en cuenta en la evaluación de la Comisión (véase el anexo VI).
82
Según el Vademécum sobre el PEC, la evaluación de las medidas eficaces debe
adelantarse si existe el riesgo de que los datos de resultados al término del
plazo muestren que no se ha cumplido el objetivo de déficit global. El propósito
de esta recomendación es evitar conflictos entre el artículo 10, apartado 3, del
Reglamento n.º 1467/97, que exige que el PDE se intensifique inmediatamente si,
con arreglo a los datos de resultados, se incumple el objetivo global, y el artículo
3, apartado 5, del mismo Reglamento, que permite prorrogar el plazo sobre la
base de la adopción de medidas eficaces (es decir, el Estado miembro realizó el
esfuerzo presupuestario necesario evaluado utilizando indicadores descendentes
o ascendentes). Sin embargo, según la información disponible en el momento
de la evaluación, Francia no iba camino de cumplir los indicadores nominales
o estructurales antes de finales de 2015. Por lo tanto, en vez de prorrogar el plazo,
la Comisión debería haber emitido una advertencia temprana (a través de una
recomendación autónoma) o intensificado el procedimiento.
52
43 SWD(2015) 19 final de 27 de
febrero de 2015, p. 18.
44 Aumento del 5 % al 10,7 % en
la tasa de contribución
excepcional sobre el impuesto
de sociedades («Contribution
exceptionnelle sur l’impôt sur les
societés»). La medida se
introdujo el 29 de diciembre
de 2013 y está previsto que
expire el 30 de diciembre de
2016.
Observaciones
83
La Comisión hizo uso del alto grado de flexibilidad y discreción que brindan las
normas del PEC en sus evaluaciones de Italia y Francia.
Además, había diferencias inexplicadas entre las decisiones
y recomendaciones sobre el PDE aprobadas por el Consejo y las
que propuso la Comisión
84
El Tribunal comparó las decisiones y recomendaciones sobre el PDE de la versión
aprobada finalmente por el Consejo con las que propuso la Comisión y constató
varias diferencias para las que no existía justificación en los registros disponibles.
Por ejemplo, en el caso de Chipre (6 de julio de 2010), la Comisión recomendó un
1,75 % del PIB en el período 2010-2012, que se cambió en la recomendación del
Consejo al 1,5 % del PIB en el período 2011-2012. Para consultar las discrepancias
más relevantes, véase el anexo VII.
53
54
Observaciones
Medidas correctoras y de vigilancia del PDE:
presentación de información por los Estados
miembros, seguimiento y vigilancia por la Comisión
45 Francia y Malta.
La información de los Estados miembros sobre las medidas
correctoras podría mejorar
La información de los Estados miembros sobre las medidas
correctoras del PDE no ofrece una base suficientemente amplia
y sólida para que la Comisión desempeñe sus cometidos de
seguimiento y vigilancia
85
Ilustración 7
El «paquete de seis medidas» y el «paquete de dos medidas» introdujeron nuevos
requisitos de información con el objetivo de reforzar la vigilancia del PDE (véase la ilustración 7). Sin embargo, no existe una disposición reglamentaria para
garantizar que los Estados miembros cumplan dichos requisitos de información.
Como consecuencia, la Comisión no emprende acciones contra los Estados
miembros que no suministran la información necesaria. Además, el análisis del
Tribunal reveló que la Comisión no lo puso en conocimiento del Parlamento Europeo y el Consejo en su revisión de 2014 de la gobernanza económica y la aplicación del «paquete de seis medidas» y el «paquete de dos medidas». Los Estados
miembros de la muestra examinada que están sujetos a los nuevos requisitos de
información45 no siempre los han cumplido (véanse ejemplos en la ilustración 8).
Nuevos requisitos de información introducidos por el «paquete de seis medidas» y el
«paquete de dos medidas»
«Paquete de seis medidas»
(Noviembre de 2011)
«Paquete de dos medidas»
(Mayo de 2013)
Fuente: TCE.
Informe sobre las medidas adoptadas
(en respuesta a la recomendación/advertencia del Consejo)
Programa de asociación económica
Informe de ejecución presupuestaria a lo largo del ejercicio
Informe sobre las medidas adoptadas (en respuesta a las RAC)
55
Ilustración 8
Observaciones
Ejemplos de incumplimiento de las obligaciones de presentación de información por
los Estados miembros
En octubre de 2013, se pidió a Francia que presentase tres documentos relativos al PDE:
Documento que debía enviar Francia
en 2013
i) Informe de ejecución presupuestaria
a lo largo del ejercicio
ii) Informe sobre las medidas adoptadas
iii) Programa de asociación económica
Constatación
Francia no envió este documento a la Comisión.
Francia presentó un extracto de su proyecto de
presupuesto de 2014, que tenía por objeto
sustituir al informe sobre las medidas adoptadas
y el programa de asociación económica. Sin
embargo, el extracto no respeta el formato y el
contenido requeridos para un programa de
asociación económica y tampoco revela suficiente
información sobre las medidas correctoras
correspondientes a los últimos años del período,
como se exige en el caso del informe sobre las
medidas adoptadas.
En 2014 se pidió a Francia y Malta que enviasen los siguientes informes.
Documento que debía presentarse en 2014
Constatación
Francia: dos informes de ejecución
presupuestaria a lo largo del ejercicio
Francia no presentó los documentos.
Francia: informe sobre las medidas
adoptadas
La Comisión exigió a Francia que solo informase
sobre las medidas adoptadas en su siguiente
programa de estabilidad (correspondiente a 2014)
y no, como establece el Reglamento nº 473/2013),
en un informe sobre las medidas adoptadas. El
Estado miembro proporcionó cierta información
en su programa de estabilidad de 2014, pero no
era tan detallada como exige el Reglamento.
Malta: dos informes de ejecución
presupuestaria a lo largo del ejercicio
Malta envió ambos documentos, pero los
informes no proporcionaban los datos
necesarios sobre la incidencia presupuestaria de
las medidas discrecionales a lo largo del ejercicio
correspondiente a 2014.
Fuente: TCE.
Observaciones
56
86
A excepción de Chipre (después de que acordase un programa de asistencia
financiera en 2013), las medidas correctoras no se detallaban lo suficiente o su
efecto presupuestario no se definía o explicaba de manera suficientemente clara
(véase el recuadro 8) para que la Comisión ejerciese una supervisión eficaz.
87
Recuadro 8
Además, los plazos fijados para la elaboración de las previsiones económicas
europeas no están en consonancia con los planes presupuestarios nacionales.
Esto hace que se produzcan discrepancias frecuentes entre las previsiones de la
Comisión y las previsiones presupuestarias nacionales y, en consecuencia, entre
los objetivos presupuestarios y las vías de ajuste del PDE necesarias.
Ejemplos de detalles insuficientes sobre las medidas correctoras
οο El programa nacional de reformas checo (2012) contenía una lista de medidas, tanto previstas como aplicadas, y las medidas aplicadas con un efecto financiero previsto en 2013 y 2014. Sin embargo, el programa no
incluía una estimación del efecto presupuestario de estas medidas.
οο El programa de convergencia checo (2012) incluía una tabla que especificaba el efecto presupuestario de
las medidas contempladas para 2013-2015. Sin embargo, los datos del texto no podían reconciliarse con la
información de la tabla. Además, en un caso no había detalles sobre las medidas correctoras propuestas.
οο El informe maltés sobre las medidas adoptadas (2013) especificaba medidas correctoras para 2013, pero
era impreciso con respecto a 2014. En lugar de dar detalles, el informe simplemente se refería al siguiente
presupuesto. Por lo tanto, la evaluación de la Comisión46 no incorporó las medidas previstas (no se incluyeron hasta las previsiones de invierno), lo que debilitó la base para un seguimiento y vigilancia eficaces.
οο Los programas de estabilidad franceses correspondientes a 2010-2014 no describían las medidas correctoras para cada año con el nivel de detalle requerido 47. Como consecuencia, la Comisión no tenía una base
suficiente para una supervisión o toma de decisiones eficaces.
46 Publicada el 5 de noviembre de 2013 y basada en las previsiones de otoño.
47 Cada programa de estabilidad sucesivo abarca tres años. Francia proporcionó sistemáticamente detalles completos para el primer año, pero no
para el segundo o el tercero.
Observaciones
El seguimiento y la vigilancia llevados a cabo por la Comisión
están sujetos a normas cada vez más complejas, carecen de
transparencia y proporcionan una evaluación limitada del
efecto de las reformas estructurales
88
En esta sección se describen las normas y el procedimiento para evaluar las
medidas eficaces, se examina la calidad de las evaluaciones de la Comisión y se
estudia el efecto de los cambios recientes.
89
Las normas para evaluar las medidas eficaces han evolucionado como consecuencia de:
i) las reformas del PEC en 2005 y 2011, que complementaron el valor de referencia inicial del déficit (3 % — PEC 1997) con un enfoque descendente basado
en el saldo estructural;
ii) las orientaciones interpretativas adicionales, aprobadas por el Consejo
en 2014, que incluyen una metodología de evaluación ascendente.
90
El cumplimiento de las recomendaciones del PDE se comprueba evaluando si,
sobre la base de los datos reales y de las previsiones de la Comisión, el Estado
miembro respeta los objetivos de déficit anuales. Si el Estado miembro no lo
hace, se lleva a cabo una evaluación de las medidas eficaces utilizando enfoques
descendentes y ascendentes (véase el recuadro 9).
57
Recuadro 9
Observaciones
58
Evaluación de las medidas eficaces
Enfoque descendente
Si no se alcanzan los objetivos de déficit anuales, se utiliza el enfoque descendente para evaluar si el Estado
miembro logró la mejora en el saldo estructural («esfuerzo presupuestario recomendado» R) requerida en las
recomendaciones del PDE.
Esto se hace comparando R con el cambio observado o previsto en el saldo estructural («esfuerzo presupuestario observado» ΔS) y con el cambio en el saldo estructural ajustado al efecto de a) las revisiones en el
crecimiento de la producción potencial, b) las revisiones en la composición del crecimiento económico u otros
ingresos excedentarios/deficitarios y c) otros acontecimientos inesperados («esfuerzo presupuestario ajustado» ΔS*).
Si tanto ΔS como ΔS* son iguales o mayores que R, se considera que el Estado miembro ha adoptado medidas
eficaces y el PDE se suspende. En todos los demás casos, la evaluación debe confirmarse mediante un análisis
meticuloso, que se lleva a cabo utilizando enfoques descendentes y ascendentes.
Enfoque ascendente
El enfoque ascendente tiene por objeto evaluar el esfuerzo presupuestario proporcionando una estimación
directa del efecto presupuestario de las nuevas medidas presupuestarias aplicadas por el Estado miembro
desde que se emitió la recomendación del PDE o desde que se evaluó por última vez la recomendación del
PDE.
El esfuerzo presupuestario se calcula como suma de: a) el impacto presupuestario estimado de medidas
discrecionales adicionales relativas a los ingresos y b) el cambio en el gasto nominal en comparación con una
hipótesis de referencia que previó anteriormente la Comisión partiendo del supuesto de mantenimiento de
las mismas políticas.
Observaciones
59
Las normas para evaluar las medidas eficaces se han vuelto cada
vez más complejas
91
La introducción de los enfoques descendente y ascendente ha hecho más complejas las normas para evaluar las medidas eficaces.
92
Recuadro 10
Enfoque descendente: el esfuerzo estructural depende de una estimación de
la brecha de producción, que se entiende como la diferencia entre la producción real y potencial. La producción potencial se define como el nivel máximo
de producción que puede obtenerse sin generar presión inflacionaria. Es una
variable no observable y su estimación está plagada de incertidumbre (véase el
recuadro 10).
Producción potencial
Desde la reforma de 2005, la producción potencial ha desempeñado un papel esencial en el PDE. Este concepto teórico no es observable, ni siquiera en retrospectiva, y tiene que calcularse.
Existen varios métodos de estimación de la producción potencial. Pese a la opinión de los expertos de que
existe una incertidumbre considerable en torno a cualquier estimación de la brecha de producción y que no
sería prudente basar una evaluación de las perspectivas económicas en un único enfoque 48, el Consejo Ecofin
sí adoptó un único enfoque: la metodología de la función de producción.
Esta metodología utiliza una forma funcional predefinida para la función de producción y calcula la producción potencial combinando, después de eliminar su componente cíclico, el stock de capital, la fuerza de
trabajo y la productividad total de los factores. Se aplica la misma función de producción a todos los Estados
miembros: una función Cobb-Douglas con una elasticidad del trabajo igual a 0,65 y una elasticidad del capital
igual a 0,35. Estos valores se obtuvieron utilizando la proporción media de los salarios de la Europa de los
Quince durante el período 1960-2003 como estimación de la elasticidad del trabajo, que da un valor de 0,63
y, por definición, 0,37 para la elasticidad del capital. Sin embargo, puesto que estos valores se acercan a los
valores medios convencionales de 0,65 y 0,35, este último se impone para todos los países 49.
Las revisiones de las estimaciones de la producción potencial vienen desencadenadas por el ajuste de datos
anteriores y el uso de nuevos datos en la producción y la producción prevista, pero también por otras cuestiones técnicas e hipótesis subyacentes, como los cambios previstos en la inflación.
48 Oficina de Responsabilidad Presupuestaria del Reino Unido (consejo presupuestario del Reino Unido), Briefing paper No 2 «Estimating the
output gap», abril de 2011.
49 «The production function methodology for calculating potential output growth and output gaps», Economic Papers 535, noviembre de 2014.
60
Observaciones
93
Ilustración 9
Por ello, las estimaciones de la producción potencial están sujetas a revisiones
frecuentes y posiblemente significativas que también pueden afectar a anteriores estimaciones. Las cifras de producción real (históricas y previstas) también
pueden revisarse sustancialmente. El resultado de todo ello es que la brecha
de producción se revisa a menudo y puede fluctuar enormemente; en algunos
casos, la magnitud de la revisión es mayor que la estimación anterior de la propia
brecha de producción. La ilustración 9 refleja esta volatilidad. Por ejemplo, la
brecha de producción de 2013 de Chipre se estimó inicialmente, en las previsiones de 2011, en – 1,32 %; cayó a – 6,16 % en las previsiones de primavera de 2013
y aumentó a – 4,1 % en las previsiones de primavera de 2014.
Ejemplos de volatilidad de la brecha de producción en las previsiones de la Comisión
2,00 %
1,00 %
0,00 %
– 1,00 %
2009 2010 2010 2011 2011 2012 2012 2013 2013 2013 2014 2014
A S A S A S A W S A W S
– 2,00 %
– 3,00 %
– 4,00 %
– 5,00 %
– 6,00 %
– 7,00 %
Nota: A = otoño, S = primavera, W = invierno
Fuente: Base de datos macroeconómicos anuales de la Comisión (AMECO).
Alemania 2011
Italia 2012
Chipre 2013
Observaciones
94
El enfoque ascendente también es algo complejo, debido principalmente a la dificultad de definir el efecto de las medidas relativas a los ingresos, y a la hipótesis
de referencia de mantenimiento de las mismas políticas con respecto a la cual se
evalúan las medidas públicas. El control/certificación por la Comisión del efecto
presupuestario estimado de las medidas presupuestarias depende inevitablemente de la información y las cifras proporcionadas por las autoridades nacionales. Es imposible que la Comisión evalúe adecuadamente la precisión de estas
cifras con los recursos que dedica a la tarea.
Los análisis realizados por la Comisión del efecto de las medidas
presupuestarias carecen de transparencia...
95
La mayor complejidad de las normas para evaluar las medidas eficaces ha ampliado el margen de interpretación y discreción de la Comisión. Como consecuencia,
sus análisis se han vuelto menos transparentes.
96
Con respecto al enfoque descendente, no se puede recalcular el esfuerzo estructural sin acceder a determinados datos fundamentales que no se compartieron plenamente con los Estados miembros hasta las previsiones de primavera
de 2015 y que todavía no se han hecho públicos (véanse los apartados 74 y 75).
97
La Comisión utilizó el enfoque ascendente en el caso de Francia en mayo de 2013.
Esta metodología le permitió juzgar que Francia había adoptado medidas eficaces y prorrogar el plazo de su PDE. Sin embargo, la metodología no fue aprobada por el Consejo hasta junio de 2014. Además, la evaluación del efecto de las
medidas relativas a los ingresos es una previsión, no una evaluación a posteriori y,
por lo tanto, puede ser demasiado optimista en comparación con los resultados
reales. Por otro lado, el efecto de las medidas relativas a los gastos se evalúa en
relación con una base de referencia definida por la Comisión con un supuesto
de mantenimiento de las mismas políticas y es una cuestión sujeta al criterio de
expertos.
61
Observaciones
98
La Comisión ha acometido esfuerzos para intensificar la transparencia. De
manera parcial desde las previsiones de primavera de 2014 e íntegra desde las
previsiones de primavera de 2015, ha compartido con los Estados miembros la
información que necesitan para reproducir su cálculo de las medidas eficaces. Sin
embargo, puesto que la mayoría de esta información detallada no se hace pública, un tercero interesado no podría reproducir la evaluación.
99
Al igual que los documentos informativos del PDE presentados por las autoridades nacionales (véase el apartado 86), las evaluaciones de la Comisión que revisó
el Tribunal no contenían una evaluación a posteriori detallada (medida a medida)
o cuantificada de las medidas correctoras aplicadas por los Estados miembros.
... y sus conclusiones no están siempre suficientemente claras
o fundamentadas
100
Desde la entrada en vigor del «paquete de seis medidas», se ha exigido a los Estados miembros sometidos a un PDE o a los que se ha concedido una prórroga que
elaboren un informe, en un plazo de seis meses, sobre las medidas correctoras
adoptadas (véase la ilustración 7 en el apartado 85). Esto afectaba a dos Estados
miembros de la muestra (Malta y Francia en octubre de 2013). En ambos casos, el
Tribunal constató que las conclusiones de la evaluación de la Comisión se basaban en datos incompletos. En concreto:
i) La Comisión indicó que Malta (plazo del PDE a finales de 2014) no cumplió los
requisitos del PDE correspondientes a 2014 en términos nominales y estructurales y que ni el informe sobre las medidas adoptadas ni el proyecto de
plan presupuestario proporcionaban suficientes detalles sobre las medidas
discrecionales que sostienen los objetivos presupuestarios.
ii) La evaluación descendente de la Comisión puso de manifiesto que, en
Francia (plazo prorrogado del PDE a finales de 2015), el esfuerzo estructural
fue insuficiente en 2013 y 2014, pero el esfuerzo estructural ajustado estaba
dentro del objetivo. De acuerdo con las normas, también se realizó un análisis
ascendente para confirmar si el Estado miembro había adoptado medidas
eficaces. Sin embargo, el segundo análisis reveló que, en ambos años, el esfuerzo estructural no estuvo a la altura de las recomendaciones del Consejo
(es decir, el efecto presupuestario de las nuevas medidas discrecionales era
insuficiente). En cuanto a 2015, el último año del período del PDE, la Comisión
advirtió de que se necesitaría un conjunto significativo de medidas, además
de las ya especificadas, para alcanzar el objetivo correspondiente a 2015. De
hecho, Francia incumplió el objetivo.
Pese a estos comentarios sobre Malta y Francia, la conclusión de la Comisión para
ambos informes sobre las medidas adoptadas fue que el Estado miembro había
adoptado medidas eficaces y en ese momento no se necesitaban nuevas medidas en
el procedimiento.
62
Observaciones
101
La Comisión arguyó que la evaluación del informe sobre las medidas adoptadas
es retrospectiva. Sin embargo, esto no es conforme a las normas establecidas en
el Vademécum sobre el PEC (el apartado 232 establece que la Comisión examinará el informe del Estado miembro sobre las medidas adoptadas para ver si este ha
seguido las recomendaciones del artículo 126, apartado 7. Para ello evaluará si se
prevé que el Estado miembro va a cumplir todos los objetivos nominales, según
las previsiones de la Comisión), y también significa que el establecimiento de objetivos poco ambiciosos para el primer año de un PDE (cuando debe presentarse
el informe) podría convertir la evaluación del informe sobre las medidas adoptadas en una mera formalidad que no aporta valor añadido. A este respecto, el
Tribunal observó, por ejemplo, que las recomendaciones del Consejo emitidas en
junio de 2013 pedían a Francia que ese año alcanzase un déficit global igual a las
previsiones formuladas para 2013 en las PEE subyacentes a las recomendaciones
del PDE y exigía únicamente las medidas discrecionales que el Estado miembro
ya había aprobado en su presupuesto más reciente en ese momento. Por último,
el esfuerzo estructural requerido se derivaba simplemente del objetivo presupuestario global.
102
La evaluación de las medidas eficaces debería permitir intensificar el procedimiento si el Estado miembro está incumpliendo, o se prevé que va a incumplir,
todos los objetivos (déficit global, esfuerzo estructural, esfuerzo estructural
ajustado y objetivos ascendentes). Sin embargo, el Tribunal constató que no era
el caso en las evaluaciones continuas («seguimiento periódico») que se realizaron
de Francia50 con motivo de las previsiones de primavera y otoño de 2014: aunque
Francia estaba incumpliendo todos sus objetivos, no se intensificó el procedimiento (véase el anexo VI).
103
El análisis por el Tribunal de la evaluación que lleva a cabo a la Comisión al término del plazo de las recomendaciones revisadas (Malta en 2010 y Francia en 2009,
2013 y 2015) se recoge en los apartados 79 y siguientes.
63
50 Como puede verse en el
anexo VI, Francia es el único
Estado miembro de la muestra
al que se aplica esta
deficiencia en la evaluación
continua.
Observaciones
104
En cuanto a la cuestión de la deuda, el Tribunal constató en general que, incluso
después de aplicar el criterio de deuda, el análisis de la dinámica de la ratio de
endeudamiento no es concluyente en el caso de los Estados miembros sometidos
a un PDE que ya se había establecido en noviembre de 2011. El análisis describe
ampliamente las tendencias históricas y previstas de la ratio deuda/PIB y advierte
de que las previsiones de los Estados miembros podrían subestimar la tasa de
crecimiento de la deuda y que las medidas previstas en sus programas de estabilidad podrían ser insuficientes para reducir esta ratio. Sin embargo, las conclusiones ni siquiera cuestionan si se incumplió el criterio de deuda o no. La Comisión
indicó que esta conclusión solo sería relevante tras la derogación del PDE. A este
respecto, el Tribunal observó igualmente que, de acuerdo con la versión interna del Vademécum sobre el PEC, los PDE abiertos en noviembre de 2011 deben
derogarse únicamente con arreglo al criterio de deuda.
No obstante, la introducción de objetivos presupuestarios anuales
en las recomendaciones del PDE de 2011 en adelante ofrece
una referencia clara para la evaluación continua de las medidas
eficaces en los PDE plurianuales
105
En principio, un PDE debería cerrarse a finales del año siguiente a aquel en el que
se abrió, por lo que los objetivos fijados por las recomendaciones del PDE tienen
un horizonte anual.
106
Sin embargo, en 2009 se pusieron en marcha varios PDE de carácter plurianual.
Se fijó un objetivo de déficit de las administraciones públicas para todo el período, con un esfuerzo presupuestario promediado durante el período (véase el
anexo VI, celdas amarillas). El inconveniente fue que esto permitió a los Estados
miembros posponer la mayoría de las medidas correctoras hasta el último año
del período. En ese momento, la propia magnitud de las correcciones necesarias
las hacía irreales y obligó al Consejo a ampliar el plazo.
107
Para subsanar esta deficiencia, desde 2011 las recomendaciones del PDE han
incluido objetivos presupuestarios anuales para estos PDE plurianuales tanto en
términos nominales como estructurales, restableciendo así el valor de referencia
anual para evaluar las medidas correctoras, como sucedía antes de 2009.
64
Observaciones
Las reformas estructurales ahora también se tienen en cuenta en
la evaluación general de las medidas del PDE adoptadas...
108
Los déficits públicos excesivos pueden tener su origen —al menos en parte— en
insuficiencias estructurales. Las reformas estructurales corrigen estas insuficiencias y eliminan los obstáculos a los motores fundamentales de crecimiento, por
ejemplo liberalizando los mercados de trabajo, productos y servicios, lo que a su
vez fomenta la creación de empleo e inversión y mejora la productividad. Así, las
reformas estructurales pueden mejorar la competitividad, impulsar el crecimiento y, a medio y largo plazo, contribuir a una corrección duradera del déficit.
109
Desde mayo de 2013, la Comisión también tiene en cuenta las reformas estructurales en la evaluación general de las medidas del PDE y lo hace evaluando los
programas de asociación económica (PAE). Desde la entrada en vigor del «paquete de dos medidas», se ha pedido a los Estados miembros de la zona del euro
sometidos a un PDE que, junto con sus informes sobre las medidas adoptadas,
presenten un PAE, que es una especie de hoja de ruta de las reformas estructurales previstas. Además, desde febrero de 2015, la Comisión ha considerado las
reformas estructurales previstas con suficiente detalle un factor pertinente para
no poner en marcha un PDE o para conceder un plazo plurianual51.
... aunque los análisis llevados a cabo en este sentido siguen
siendo limitados y no tienen suficientemente en cuenta la
importancia de las reformas estructurales en el contexto del PDE.
110
Las evaluaciones de los PAE son un ejercicio puntual y la Comisión no hace un seguimiento sistemático de las insuficiencias detectadas. Por ejemplo, en su dictamen sobre el PAE presentado por Malta en octubre de 2013, el Consejo concluyó
que todas las reformas eran una labor en curso y que la ejecución seguía estando
sujeta a riesgos. Además, todavía no se ha había respondido plenamente a algunas recomendaciones específicas para el país. Por lo tanto, invitó a Malta a presentar información adicional sobre la ejecución de las reformas propuestas en su
próximo programa nacional de reformas y su próximo programa de estabilidad,
y a estudiar al mismo tiempo medidas adicionales para garantizar la viabilidad
de las finanzas públicas a largo plazo. Sin embargo, pese a que Malta no resolvió
todos los aspectos del dictamen del Consejo con respecto a varias reformas, la
Comisión no mencionó los detalles que faltaban en su evaluación del programa
nacional de reformas correspondiente.
65
51 COM(2015) 12 final.
Observaciones
66
111
A excepción de los Estados miembros sujetos a un programa de asistencia financiera (por ejemplo Chipre), el seguimiento de la ejecución de las reformas estructurales de los Estados miembros sometidos a un PDE solo se realiza en el contexto del Semestre Europeo (seguimiento de la aplicación de las recomendaciones
específicas por países) y no es más estricta que la que se lleva a cabo en relación
con otros Estados miembros.
112
Recuadro 11
Además, el seguimiento de las recomendaciones específicas por países no siempre se extiende a la ejecución real de las reformas o la evaluación de su eficacia,
sino que se centra principalmente en los pasos dados para legislar las medidas
propuestas (véase el recuadro 11). El Tribunal considera que este seguimiento
insuficiente podría comprometer el efecto de la reciente decisión de la Comisión
de tener más en cuenta la ejecución de reformas estructurales.
La evaluación realizada por la Comisión de las reformas estructurales ejecutadas
por Italia
A modo de ilustración del enfoque de la Comisión con respecto a la evaluación de las reformas estructurales,
se hace referencia a tres reformas consideradas prioritarias por Italia y la Comisión:
οο Análisis de gastos: en sus programas nacionales de reforma de 2013 y 2014, las autoridades italianas destacaron el nombramiento de un comisario para supervisar el análisis de gastos. Sin embargo, el comisario
nombrado en octubre de 2013 dimitió en octubre de 2014 (dos años antes del término de su mandato) después de proponer un plan de revisión de gastos. En su evaluación [COM (2015)113 final], la Comisión solo
indicó que en el contexto de dicha revisión se había optado por una mayor apropiación política, pero que
solo eran plenamente operativos algunos instrumentos y no evaluó el progreso de Italia (o la ausencia de
él) en la aplicación de las propuestas del comisario. Tan solo cinco meses después fue nombrado un nuevo
comisario para supervisar la revisión de gastos.
οο Lucha contra la corrupción: La evaluación realizada por la DG Asuntos Económicos y Financieros de la
autoridad anticorrupción no detectó insuficiencias que menoscabasen su eficacia. Estas insuficiencias no
salieron a la luz hasta junio de 2014, cuando un informe de la DG Migración y Asuntos de Interior puso de
relieve varios problemas (febrero de 2014) y estalló en Italia un gran escándalo de corrupción (EXPO 2015
en Milán en abril de 2014). Posteriormente ese mismo año surgieron otros dos importantes casos de corrupción (el proyecto Mose en Venecia en junio y Mafia Capitale en Roma en diciembre).
οο Lucha contra la evasión fiscal: en su evaluación, la Comisión no examinó las cifras comunicadas por Italia
como resultado de las medidas aplicadas en este epígrafe en el programa de estabilidad y el programa
nacional de reformas.
Observaciones
Resultado del PDE
Las reformas del PDE han introducido herramientas para
mejorar la disciplina presupuestaria, pero el PDE no ha
resultado ser plenamente eficaz como mecanismo corrector
113
En esta sección se resume lo que se ha hecho para seguir mejorando la disciplina
presupuestaria y se examina la eficacia del PDE como mecanismo corrector y de
reforma estructural.
Las sucesivas reformas del PDE han introducido herramientas para
mejorar la disciplina presupuestaria en los Estados miembros...
114
Las recientes reformas del marco presupuestario de la UE (el «paquete de seis
medidas» de 2011 y el «paquete de dos medidas» de 2013, véase la ilustración 1)
se llevaron a cabo con el objetivo de lograr y mantener la solidez de las finanzas
públicas. En el contexto del PDE, las reformas introdujeron normas complementarias, un mecanismo de alerta temprana y una serie de nuevas herramientas
de seguimiento y vigilancia; también reforzaron las sanciones e hicieron menos
estrictas las condiciones para imponerlas.
... sin embargo, el PDE no ha resultado ser totalmente eficaz como
mecanismo corrector.
115
El saldo presupuestario y la ratio deuda/PIB son los dos indicadores del Tratado
que se utilizan para evaluar la posición presupuestaria de un Estado miembro
(véase el apartado 1). La reforma de 2005 del PEC los complementó introduciendo el saldo estructural52 como uno de los objetivos que deben cumplir los Estados miembros sometidos a un PDE para corregir una situación de déficit excesivo.
116
De los 23 Estados miembros sujetos a un PDE en noviembre de 2011, un total
de 15 habían salido del proceso a finales de 2015 (véase el cuadro 1). Todos los
Estados miembros examinados por el Tribunal mejoraron tanto su saldo presupuestario como su saldo estructural durante el período fiscalizado (véase la
ilustración 10 53). La República Checa, Alemania, Italia y Malta consiguieron salir
del procedimiento. Chipre accedió a un programa de asistencia financiera y Francia sigue estando sujeto al PDE tras tres prórrogas del plazo. Francia es el único
Estado miembro de la muestra fiscalizada con un déficit que sigue superando el
umbral del 3 % en 2015.
67
52 El saldo estructural es el saldo
presupuestario excluido el
componente cíclico y las
medidas puntuales y otras
medidas temporales.
53 Se facilitan datos para el
período examinado, es decir,
2008-2015. Sin embargo, los
datos correspondientes al
saldo estructural solo están
disponibles en AMECO desde
2010.
68
Ilustración 10
Observaciones
Saldo presupuestario (2008-2015) y saldo estructural (2010-2015) de las
administraciones públicas
Capacidad (+) o necesidad (-) de financiación de las administraciones públicas en % del PIB
2
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
0
–2
–4
–6
–8
– 10
Alemania
Francia
Italia
Chipre
Malta
República Checa
Saldo estructural de las administraciones públicas en % del PIB potencial
2
2010
2011
2012
2013
2014
Francia
Italia
Chipre
Malta
2015
1
0
–1
–2
–3
–4
–5
–6
Alemania
Fuente: TCE, sobre la base de AMECO (última actualización 5 de mayo de 2015).
República Checa
69
Observaciones
117
Ilustración 11
La ratio deuda/PIB de todos los Estados miembros de la muestra era más alta
en 2015 que en 2008 (véase la ilustración 11). En su defensa, debe reconocerse
que los PDE examinados por el Tribunal se iniciaron en medio de una grave crisis
financiera que contribuyó al rápido aumento del nivel de deuda por varios canales, por ejemplo las inyecciones de capital a bancos o el crecimiento nominal bajo
o negativo. En promedio, la ratio deuda/PIB de la UE aumentó en más de un 24 %
del PIB entre 2008 y 2012 y todos los países se vieron afectados.
Ratio deuda/PIB (%) 2008-2015
140
120
100
80
60
40
20
2008
Alemania
2009
Francia
2010
2011
Italia
2012
Chipre
2013
2014
Malta
Fuente: TCE, sobre la base de AMECO (última actualización 5 de mayo de 2015).
2015
República Checa
Observaciones
118
En Alemania, Malta y la República Checa (donde sigue estando por debajo del
umbral), el aumento durante el período 2008-2015 fue moderado (4,4 puntos porcentuales en Malta, puntos porcentuales en Alemania y 12,8 puntos porcentuales
en la República Checa) y la ratio registra ahora una tendencia a la baja. Chipre ha
tenido que lidiar con una crisis bancaria sin precedentes y ha experimentado un
incremento de 61,4 puntos porcentuales en su ratio deuda/PIB de 2008 a 2015,
con la subida más drástica entre 2008 y 2013 (del 45,3 % al 102,2 %). Sin embargo,
desde 2013, cuando se sometió a un programa de asistencia financiera, la dinámica de la deuda se ha atenuado y la ratio se estabilizó en 2014 (107,5 %) y 2015
(106,7 %). Por último, tanto Francia como Italia registraron un aumento continuo
de alrededor de 30 puntos porcentuales en su ratio deuda/PIB durante el período
2008-2015.
119
Los factores que están detrás de la dinámica de la deuda son el saldo primario54,
el efecto de bola de nieve55 y el ajuste de flujos-fondos56. Por lo tanto, la evolución de la ratio deuda/PIB puede desglosarse por efecto respectivo de estos tres
factores. En la ilustración 12 se muestra este desglose y en el recuadro 12 se
recoge un análisis más profundo del desglose y de la dinámica de la deuda de los
Estados miembros de la muestra.
120
Este análisis del recuadro 12 indica que el marco del PDE es potencialmente
eficaz para mantener la deuda a raya. Sin embargo, un nivel inicial de deuda
elevado (como en Italia) puede entorpecer la eficacia del procedimiento para
mantener la ratio deuda/PIB bajo control, al igual que la reticencia del Estado
miembro (por ejemplo Francia) a aplicar las recomendaciones del PDE y garantizar la disciplina presupuestaria.
121
La deuda italiana siguió aumentando, pese a los esfuerzos en materia de disciplina presupuestaria (como ilustra el saldo primario anual positivo de + 1,1 % de
media en el período), debido a un efecto de bola de nieve significativo derivado de una combinación de un gran volumen inicial de deuda, un crecimiento
nominal del PIB bajo o negativo y episodios de elevados tipos de interés. La ratio
deuda/PIB de Francia aumentó pese a un nivel inicial moderado debido a la falta
de disciplina presupuestaria, como ilustra la mejora insuficiente de los indicadores presupuestarios (véase la ilustración 10) y el saldo primario negativo considerable (– 2,7 % de media durante el período).
70
54 El saldo primario es el saldo
presupuestario deducidos los
pagos de intereses sobre la
deuda de las administraciones
públicas. El saldo primario
indica la cantidad (positiva
o negativa) de nueva deuda
creada por las
administraciones públicas y,
por lo tanto, puede
considerarse un indicador de
disciplina presupuestaria.
55 El efecto de bola de nieve es el
efecto en la acumulación de
deuda pública derivado de la
diferencia entre los intereses
pagados sobre la deuda
pública y la tasa de
crecimiento del PIB nominal. Si
el tipo de interés es más alto
que el índice de crecimiento
nominal del PIB, el efecto de
bola de nieve provocará un
aumento de la ratio deuda/
PIB. En principio, para
estabilizar la ratio deuda/PIB,
las administraciones públicas
tienen que lograr un saldo
primario que compense el
efecto de bola de nieve.
56 El ajuste de flujos-fondos
agrupa todos los cambios en
la deuda pública que no
pueden explicarse por el
déficit. Incluye los cambios
(acumulación y ventas) en los
activos financieros, los
cambios en el valor de la
deuda denominada en divisas
y diversos ajustes estadísticos.
71
Ilustración 12
Observaciones
Descomposición del crecimiento de la deuda pública (puntos porcentuales)
2008-2015
70
61,4
60
16,6
50
40
6,9
30,8
30
26,4
28,3
0,8
8,3
8,3
20
31,7
10
19,2
4,6
12,5
18,4
6,4
12,8
12,5
5,8
0,3 –1,7
2,6
0
– 7,8
– 4,3
– 8,8
4,4
–10
Italia
Saldo primario
Francia
Alemania
Efecto de bola de nieve
Chipre
República Checa
Ajuste entre flujos y fondos
Malta
Variación deuda-PIB
Fuente: TCE, sobre la base de AMECO (última actualización 5 de mayo de 2015).
Recuadro 12
Observaciones
72
Análisis de la evolución de la deuda pública de 2008 a 2015
Al inicio de la crisis financiera de 2008, la deuda pública de Italia se elevaba al 102,3 % del PIB. De 2009 a 2015,
Italia tuvo que lidiar con una difícil situación económica, que se reflejó en una fuerte brecha de producción
negativa (– 3,3 % de media) y una tasa media de crecimiento nominal anual del 0,0 %. Aunque Italia mejoró su
saldo estructural desde 2009 (véase la ilustración 10), la ratio deuda/PIB aumentó 30,8 puntos porcentuales.
La dinámica de la deuda vino impulsada principalmente por un fuerte efecto de bola de nieve, puesto que el
superávit primario compensaba ampliamente el ajuste de flujos-fondos (véase la ilustración 12). El efecto de
bola de nieve puede explicarse por el elevado volumen de deuda, la debilidad del crecimiento nominal y el
efecto de la crisis de la deuda soberana en los tipos de interés.
La ratio deuda/PIB de Francia era de 68,1 % en 2008. Durante el período 2009-2015, Francia se enfrentó a una
recesión económica menos grave que Italia, con un crecimiento nominal anual de + 1,3 % y una brecha de
producción media de – 1,6 %. Pese al nivel inicial de deuda más bajo y las condiciones cíclicas mejores, Francia
experimentó un aumento comparable de la ratio deuda/PIB (28,3 puntos porcentuales) durante el período. El
incremento se debió principalmente (alrededor de dos tercios) a la falta de disciplina presupuestaria: durante
el período, Francia registraba un déficit primario anual del 2,7 %. El tercio restante del aumento puede explicarse por el efecto de bola de nieve.
En Alemania, el ratio deuda/PIB ascendía al 65,1 % en 2008. Durante el período 2009-2015, Alemania se benefició de un crecimiento nominal anual más elevado (2,4 %) que Francia e Italia y una brecha de producción
menos negativa (una media del – 1,1 %) y experimentó un aumento del 6,4 puntos porcentuales en su ratio
deuda/PIB. Esto puede atribuirse a las mejores condiciones cíclicas combinadas con un período prolongado
de saneamiento presupuestario. Sin embargo, el superávit primario solo compensó parcialmente los ajustes
de flujos-fondos, que fueron el principal factor del aumento de la deuda, con un papel limitado del efecto de
bola de nieve.
En 2008, Chipre presentaba una ratio deuda/PIB del 45,3 %. Durante el período, el país atravesó una profunda
crisis, con un crecimiento nominal medio negativo (– 1,0 %) y una brecha de producción de – 2,1 %. El aumento de 61,4 puntos porcentuales (del 45,3 % en 2008 al 106,7 % en 2015) en su ratio deuda/PIB puede explicarse
por el efecto negativo de todos los factores: saldo primario (– 18,4 puntos porcentuales), efecto de bola de
nieve (– 26,4 puntos porcentuales) y ajuste de flujos-fondos (– 16,6 puntos porcentuales).
La ratio deuda/PIB de la República Checa aumentó del 28,7 % al 41,5 % entre 2008 y 2015 y, por lo tanto, se
mantuvo por debajo del umbral. En un entorno económico caracterizado por un crecimiento nominal medio
del 1,5 % y una brecha de producción de – 1,5 %, el aumento de la deuda (+ 12,8 puntos porcentuales) responde principalmente al déficit primario (– 12,5 puntos porcentuales), con una compensación del efecto de bola
de nieve por el ajuste de flujos-fondos.
En 2008, Malta registraba una ratio deuda/PIB del 62,7 %. En el período 2009-2015, el país experimentó un
crecimiento nominal medio del 4,6 % y un déficit nominal medio de – 2,8 %. Como consecuencia, su ratio deuda/PIB básicamente se mantuvo estable, con un aumento de 4,4 puntos porcentuales que puede explicarse
principalmente por el ajuste de flujos-fondos.
Observaciones
122
El PDE brinda la posibilidad de sancionar a los Estados miembros de la zona del
euro por una mala disciplina presupuestaria. Puede hacerse intensificando el procedimiento cuando la evaluación de la Comisión indica que un Estado miembro
no ha adoptado medidas eficaces para corregir su déficit excesivo a tiempo. Las
sanciones podrían implicar también la imposición de una multa de hasta el 0,5 %
del PIB.
123
Sin embargo, desde su creación, el PDE solo se ha intensificado hasta ahora
una vez, en el caso de Bélgica, y nunca se han aplicado sanciones. En opinión
del Tribunal, esto entraña el riesgo de que los Estados miembros crean que es
improbable que se impongan sanciones. Esta percepción socavaría la eficacia
y la credibilidad del PDE. De hecho, aunque la imposición de sanciones no sea el
objetivo real, un sistema desprovisto de sanciones depende nada más que de la
persuasión moral, en cuyo caso, salvo que la Comisión pueda ganar la cooperación de los Estados miembros, el PDE está abocado a la ineficacia.
El procedimiento también ha tenido un efecto limitado a la
hora de garantizar la ejecución de las reformas estructurales
recomendadas
124
Las reformas estructurales no son ni vinculantes ni exigibles; por lo tanto, es probable que los Estados miembros las supediten a la agenda política de sus gobiernos. La Comisión no puede influir o impulsar la ejecución. Como consecuencia,
la mayoría de los Estados miembros de la muestra realizaron avances parciales
o limitados hacia sus objetivos de reforma (véase el anexo VIII). El resultado del
seguimiento de la ejecución de las reformas estructurales en el marco del PDE
a menudo consistió simplemente en repetir las recomendaciones del Consejo
específicas por países año tras año.
125
De los países de la muestra examinada por el Tribunal, solo Chipre registró avances sustanciales en la ejecución de reformas estructurales una vez que accedió
a someterse a un programa de asistencia financiera (abril de 2013). La última
evaluación disponible indica que Chipre ha acometido íntegramente la mayoría
de las reformas acordadas, aunque con cierto retraso. Su programa comportaba
un seguimiento más exhaustivo y riguroso y normas de aplicación más estrictas.
73
Observaciones
Signos positivos —y un desafío— para el futuro
126
Cuando presentó sus propuestas para aplicar el «Informe de los cinco presidentes» (véase el apartado 4), la Comisión reconoció que el marco de gobernanza
económica europea «se ha profundizado y ampliado, pero también se ha vuelto
más complejo»57 y que una primera revisión del marco reforzado «identificó una
serie de ámbitos de mejora, especialmente en lo que respecta a la transparencia,
la complejidad y la previsibilidad del proceso de formulación de políticas, que
son pertinentes para la eficacia de los instrumentos»58. La Comisión expresó posteriormente su compromiso de proseguir «la aplicación total y transparente de los
instrumentos y recursos disponibles» y mejorar la calidad y reducir la complejidad,
con el objetivo último de aumentar la eficacia de las normas existentes.
127
El Tribunal considera estas propuestas un avance positivo y alienta a la Comisión
a cumplir con determinación sus compromisos.
74
57 Comunicado de prensa en
http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-15-5874_
es.htm.
58 COM(2015) 600 final.
Conclusiones
y recomendaciones
128
La Comisión ha dado pasos significativos hacia la racionalización y simplificación
del uso del procedimiento de déficit excesivo como herramienta para mejorar la
gobernanza económica en toda la UE, en un contexto de creciente complejidad.
Recientemente, ha afirmado su compromiso de cambio en ámbitos donde el
Tribunal detectó problemas durante el período fiscalizado: la necesidad de una
visión completa y mayor claridad y transparencia para maximizar la eficacia de
las amplias normas y directrices. Las normas están establecidas y la aplicación del
PDE va por buen camino, pero se beneficiará en mayor medida del compromiso
de la Comisión con nuevas mejoras.
129
A continuación se exponen conclusiones más detalladas sobre los ámbitos
de aplicación examinados en la fiscalización, junto con recomendaciones
específicas.
Eurostat
Examen de los datos
130
La Comisión (Eurostat) ha mejorado sus procesos de evaluación de la calidad desde 2011 a nivel tanto de recursos como de procedimientos. La normalización y el
mayor número de solicitudes de información han permitido analizar de manera
más exhaustiva los datos del PDE.
131
El Tribunal constató que el proceso de examen de datos estadísticos no está suficientemente bien documentado para que se entienda con facilidad el análisis en
el que se apoyan las evaluaciones de calidad. Además, se basa en datos que no
siempre son completos. También podría ser más explícito en cuento al modo de
aplicar las normas y directrices existentes (véanse los apartados 47 a 51).
75
Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 1
La Comisión (Eurostat) debería documentar mejor y conferir una mayor transparencia a su trabajo en relación con las verificaciones internas. Esto daría a la
administración y a otros funcionarios una visión más clara del contenido de los
análisis.
La Comisión (Eurostat) debería establecer procedimientos internos por escrito
que orienten la labor de análisis en la evaluación de la calidad y evaluar y documentar mejor su verificación interna de los datos en ámbitos como la delimitación del sector de las administraciones públicas y las operaciones específicas de
las administraciones públicas.
Evaluación de los sistemas de control
132
La Comisión (Eurostat) no evalúa adecuadamente los sistemas de control de los
Estados miembros para garantizar que, pese a los distintos sistemas estadísticos,
apliquen un método coherente de compilación de datos. Debido a la ausencia
general de documentación sobre los sistemas de supervisión y control establecidos para la compilación de datos, es imposible aplicar un enfoque basado en
sistemas para examinar la calidad de los datos recibidos (véase el apartado 55).
Recomendación 2
La Comisión (Eurostat) debería mejorar sus evaluaciones de la calidad incluyendo
un examen de los sistemas de supervisión y control establecidos en los Estados
miembros y documentar claramente sus análisis. Tendrían que redactarse y aplicarse procedimientos por escrito para garantizar la coherencia.
Visitas de diálogo y verificación directa
133
Entre 2011 y 2013, la Comisión (Eurostat) complementó sus visitas de diálogo «estándar» (VDE) introduciendo visitas «previas» (VDP) para analizar la gestión y el
control de los datos previos. Las visitas de diálogo previas resultaron muy útiles
para las tareas de evaluación de la calidad relativas a la detección, evaluación
y seguimiento de riesgos y problemas. En 2014, ambos tipos de visitas se fusionaron y las visitas resultantes duran dos días. Teniendo en cuenta el gran número
de puntos incluidos en los programas de visita, la duración de las visitas no es
suficiente para examinar adecuadamente los problemas importantes de calidad
de los datos (véanse los apartados 52 y 54).
76
Conclusiones y recomendaciones
134
Eurostat realiza verificaciones directas limitadas durante las visitas in situ. Se ha
introducido un análisis de riesgos bien estructurado, pero no se utiliza para preseleccionar cuestiones de alto riesgo para las visitas. Los elementos del análisis
de riesgo utilizados para determinar qué Estados miembros deben recibir una
visita de diálogo y los temas que se han de debatir durante dichas visitas podrían
documentarse mejor (véase el apartado 53).
135
Los informes de la visita de diálogo de Eurostat se publican entre nueve y cincuenta y dos semanas después de las correspondientes visitas. Los retrasos en
la publicación implican que los Estados miembros no pueden compartir buenas
prácticas, y pueden impedir a otras partes interesadas/usuarios reconocer en el
momento adecuado que existen determinados problemas en un Estado miembro
(véase el apartado 56).
Recomendación 3
La Comisión (Eurostat) debería adaptar la duración de sus visitas de diálogo a los
Estados miembros o realizar más visitas a fin de garantizar una cobertura más
completa.
La Comisión (Eurostat) debería reforzar sus verificaciones directas en el marco de
las visitas in situ.
La Comisión (Eurostat) debería reducir más el tiempo que tarda en publicar sus
informes de visita.
Medidas
136
A menudo las medidas no se resuelven en el plazo recomendado, lo que supone
el riesgo de que los problemas relacionados con cuestiones importantes no se
tengan en cuenta adecuadamente en las evaluaciones de calidad de Eurostat
(véase el apartado 56).
Recomendación 4
La Comisión (Eurostat) debería hacer pleno uso de sus competencias para hacer
cumplir las medidas en los ámbitos de la integridad, la responsabilidad metodológica y la presentación de documentos.
77
Conclusiones y recomendaciones
Orientación
137
Cuando así se le solicita por motivos de confidencialidad, Eurostat no comunica
al CEF ni hace público todo el asesoramiento previo/a posteriori que ofrece a los
Estados miembros con carácter bilateral. Esta práctica compromete la transparencia y la comparabilidad (véanse los apartados 57 y 58).
Recomendación 5
Para intensificar la transparencia, la Comisión (Eurostat) debería comunicar al CEF
y hacer público todo el asesoramiento que brinda sobre cuestiones metodológicas. Cuando haya razones de confidencialidad que impidan la publicación de un
documento íntegro, al menos habría que facilitar un resumen.
Resultado
138
Las razones de las reservas y modificaciones de datos introducidas por Eurostat
podrían ser más transparentes (véase el apartado 65).
139
Eurostat no ha establecido explícitamente procedimientos internos por escrito
para la formulación de reservas respecto a la calidad de los datos o la realización
de modificaciones (véase el apartado 65).
Recomendación 6
La Comisión (Eurostat) debería documentar mejor sus procedimientos y criterios
internos para la formulación de reservas o la realización de ajustes en los datos
a fin de demostrar que todos los problemas metodológicos con un efecto potencial/real en la capacidad/necesidad de financiación se traten de forma coherente.
78
Conclusiones y recomendaciones
DG Asuntos Económicos y Financieros
Transparencia
140
En general, los análisis en los que se apoyan las propuestas de decisiones y recomendaciones la Comisión relativas al PDE adolecen de falta de transparencia y, en
determinados aspectos fundamentales, se basan en definiciones vagas. Además,
las posteriores reformas del PDE han aumentado la complejidad del proceso
analítico. Todo ello hace difícil en algunos casos establecer un vínculo claro entre
el análisis efectuado y las conclusiones extraídas (véanse los apartados 59 a 62,
72 a 83, 91 a 97 y 100 a 104).
141
Por lo tanto, es necesario equilibrar la mayor complejidad y el margen más
amplio de apreciación económica mejorando la transparencia y facilitando así el
control público. En los últimos años, la Comisión ha realizado esfuerzos encomiables para intensificar la transparencia. Sin embargo, estos esfuerzos todavía no
son suficientes y deben proseguir (véase el apartado 98).
Recomendación 7
La Comisión (DG Asuntos Económicos y Financieros) debería seguir intensificando la transparencia y la claridad del PDE en los siguientes ámbitos:
οο Proceso de evaluación: la Comisión debería ser más transparente con respecto a los aspectos fundamentales de sus análisis. Podría lograrlo, por ejemplo,
diseñando una metodología para determinar y cuantificar el efecto de las
medidas puntuales y temporales, proporcionando explicaciones suficientemente detalladas de sus evaluaciones y conclusiones en los documentos
específicos por países —en concreto con respecto al concepto de «factores
económicos adversos e inesperados» cuando evalúa las medidas eficaces—
y estableciendo un marco metodológico para sopesar el efecto de los factores pertinentes que tenga en cuenta en sus evaluaciones.
οο Accesibilidad de los datos: la Comisión debería hacer pública toda la información detallada necesaria para efectuar los cálculos en los que se basan
sus análisis, permitiendo así que terceros interesados puedan reproducir las
evaluaciones.
οο Evaluación ascendente: habría que hacer partícipes a los consejos presupuestarios nacionales en el proceso de evaluación invitándoles a efectuar un
control independiente de la fiabilidad de las cifras y la información proporcionadas por los ministerios de Hacienda y utilizados por la Comisión en sus
análisis.
οο Solidez del análisis: la Comisión debería hacer uso sistemáticamente de toda
la información pertinente facilitada en sus previsiones, ceñirse a la metodología pertinente y difundirla con la mayor amplitud y prontitud posibles.
79
Conclusiones y recomendaciones
Criterio de deuda
142
El PDE hasta ahora se ha centrado más en el déficit público que en la deuda
pública. El criterio de deuda no se puso en práctica hasta 2012, todavía se está
introduciendo gradualmente y no se aplicará a todos los Estados miembros hasta, como mínimo, 2020. La evaluación de la dinámica de la deuda de los Estados
miembros sometidos a un PDE iniciado antes de noviembre de 2011 no es concluyente: estos PDE van a derogarse únicamente con arreglo al criterio de déficit
y vendrán seguidos por un acuerdo transitorio de tres años relativo a la deuda
(véanse los apartados 68, 69 y 104).
143
El incremento de flexibilidad de los PDE ha provocado que, en épocas económicas desfavorables, pueda estimarse que ha habido cumplimiento incluso aunque
aumente la ratio deuda/PIB. Esto puede menoscabar la credibilidad del proceso
y comprometer la sostenibilidad de la deuda pública, especialmente durante
períodos prolongados de recesión (cuando puede aumentar la deuda aunque
se cumpla el criterio de deuda). En última instancia, se cumpla o no el criterio de
deuda, lo principal es reembolsar o refinanciar de forma sostenible la cantidad
real de deuda (véanse los apartados 76 a78).
Recomendación 8
La Comisión debería centrarse atentamente en la evolución de la deuda, especialmente en los Estados miembros muy endeudados, para evitar que esta llegue
a niveles insostenibles.
Cuando se supera el umbral de deuda del 60 % y el Estado miembro en cuestión
está sometido al PDE, la Comisión debería velar por que los ajustes necesarios
ofrezcan una vía realista y creíble de convergencia hacia el cumplimiento del
requisito de deuda, en concreto teniendo en cuenta el nivel inicial de la misma.
En sus recomendaciones en el marco del PDE para los Estados miembros que
superan el umbral de deuda, la Comisión debería, al fijar los objetivos anuales de
déficit, especificar también los niveles anuales de deuda/PIB que corresponden
a estos objetivos.
80
Conclusiones y recomendaciones
Reformas estructurales
144
Los déficit públicos excesivos pueden deberse, al menos parcialmente, a insuficiencias estructurales. Por lo tanto, unas reformas estructurales selectivas pueden
ayudar a corregir el déficit de forma duradera. Desde mayo de 2013, las reformas
estructurales han ido cobrando importancia como factor en las evaluaciones de
la Comisión en el marco del PDE. Sin embargo, todavía no son exigibles y la Comisión tampoco es más diligente en el seguimiento de su ejecución que en el caso
de los Estados miembros no sujetos a un PDE (véanse los apartados 108 a 111).
145
Además, el seguimiento de las recomendaciones específicas por país no siempre
se extiende a la ejecución real y la eficacia de las reformas, lo que podría comprometer el efecto de la reciente decisión de la Comisión de tener más en cuenta la
ejecución de reformas estructurales (véase el apartado 112).
Recomendación 9
En combinación con el procedimiento de desequilibrio macroeconómico, la
Comisión (DG Asuntos Económicos y Financieros) debería hacer pleno uso del
Semestre Europeo en el seguimiento de la ejecución de las reformas estructurales en los Estados miembros sujetos a un PDE, en particular cuando se incluyan
reformas estructurales presupuestarias en un programa de asociación económica. Además de centrarse en los aspectos legislativos, debería procurar evaluar la
eficacia de las reformas acometidas.
La Comisión debería hacer pleno uso de sus facultades para garantizar que los
Estados miembros sometidos a un PDE cumplan sus compromisos relativos a las
reformas estructurales.
81
Conclusiones y recomendaciones
Presentación de información
146
El «paquete de seis medidas» y el «paquete de dos medidas» introdujeron nuevos
requisitos de información para los Estados miembros con el objetivo de reforzar
la vigilancia del PDE por parte de la Comisión. Sin embargo, estos requisitos no
son exigibles, en el sentido de que no existe ninguna disposición legislativa para
garantizar que los Estados miembros cumplan en este sentido o para imponer
sanciones a aquellos que no lo hagan. Por lo tanto, la eficacia de la vigilancia de
la Comisión depende de la cooperación activa de los Estados miembros. El Tribunal halló un caso en que los Estados miembros no habían enviado los documentos de información necesarios. Sin embargo, la Comisión no lo hizo público en
sus correspondientes evaluaciones (véanse los apartados 85 y 86).
147
Incluso cuando recibe la documentación completa, la Comisión no siempre evalúa o hace un seguimiento de la información suministrada, lo que plantea la preocupación de que no esté haciendo el mejor uso de los informes de los Estados
miembros o que se esté cargando a estos últimos con un requisito burocrático
innecesario (véanse los apartados 99 y 110).
Recomendación 10
La Comisión (DG Asuntos Económicos y Financieros) siempre debería dejar claro
en sus evaluaciones si los Estados miembros han cumplido los requisitos de
información.
La Comisión debería aprovechar la posibilidad de iniciar procedimientos de
infracción cuando los Estados miembros no cumplan sus obligaciones de
información.
Sanciones
148
Las sucesivas reformas del PDE han reforzado las sanciones contra los Estados
miembros que no cumplan las recomendaciones y han hecho menos estrictas
las condiciones para imponerlas. Desde la creación del PDE, no se han aplicado
sanciones (véanse los apartados 114 y 122).
82
Conclusiones y recomendaciones
149
Si bien las sanciones son útiles como elemento disuasorio, el hecho de no aplicarlas cuando los Estados miembros no cumplen su compromiso de disciplina
presupuestaria entraña el riesgo de que se perciban como un instrumento que es
improbable que se utilice. Esto socavaría su credibilidad y eficacia y, por ende, las
del PDE en su conjunto.
Recomendación 11
De conformidad con la legislación vigente, la Comisión (DG Asuntos Económicos
y Financieros) debería recomendar que el Consejo intensifique el procedimiento
y aplique sanciones cuando existan pruebas de que un Estado miembro no ha
cumplido las recomendaciones del PDE y, por lo tanto, ha quebrantado su compromiso de disciplina presupuestaria en virtud del Tratado.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Milan Martin
CVIKL, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 25
de febrero de 2016.
Por el Tribunal de Cuentas
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente
83
Anexo I
Anexos
84
Legislación sobre el procedimiento de déficit excesivo
—
—
Reglamento (CE) n.º 3605/93 del Consejo, de 22 de noviembre de 1993, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. Modificado por:
√
Reglamento (CE) n.º 475/2000 del Consejo, de 28 de febrero de 2000. Actualizó el marco conceptual subyacente
al PDE en relación con el SEC 95.
√
Reglamento (CE) n.º 351/2002 de la Comisión, de 25 de febrero de 2002. Aclaró las referencias al SEC 95 en el
contexto del PDE sustituyendo los códigos «B.9» y «D.41» por «EDP B.9» y «EDP D.41» respectivamente.
√
Reglamento (CE) n.º 2103/2005 del Consejo, de 12 de diciembre de 2005, sobre la calidad de los datos estadísticos en el contexto del PDE.
Reglamento (CE) n.º 479/2009 del Consejo, de 25 de mayo de 2009, relativo a la aplicación del Protocolo
sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea (sustituyó al Reglamento n.º 3605/93 modificado). Modificado por:
√
Reglamento (CE) n.º 679/2010 del Consejo, de 26 de julio de 2010, por el que se modifica el Reglamento (CE)
n.º 479/2009 en lo tocante a la calidad de los datos estadísticos en el contexto del procedimiento aplicable en
caso de déficit excesivo.
—
Reglamento (CE) n.º 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del
procedimiento de déficit excesivo, modificado por el Consejo.
—
Reglamento (CE) n.º 1056/2005, de 27 de junio de 2005, y Reglamento (UE) n.º1177/2011, de 8 de noviembre de 2011: la vertiente correctora del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
—
Del «paquete de seis medidas»:
—
√
Reglamento (UE) n.º 1177/2011 del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento
(CE) n.º 1467/97 relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo.
√
Reglamento (UE) n.º 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la
ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro.
Del «paquete de dos medidas»:
√
—
Reglamento (UE) n.º 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la
corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro.
Tratado Intergubernamental de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (Pacto Presupuestario), 2 de marzo de 2012.
85
Anexo II
Anexos
Algunos ejemplos de información obligatoria que faltaba en los documentos de los
seis Estados miembros examinados
Información que faltaba en las notificaciones de abril de 2012, 2013 y 2014
Para el año N-1:
-
En un Estado miembro:
i)
faltaban algunos datos detallados correspondientes al subsector de las administraciones de seguridad social y a las corporaciones locales (incluido el fondo de maniobra) en relación con entidades que no forman parte de las corporaciones locales y otros ajustes en datos de las corporaciones locales;
ii) no se facilitaron datos sobre la contribución de los préstamos a largo plazo al nivel de deuda (aumento y reducción) para todos los niveles de corporaciones locales (solo abril de 2012) o sobre el desglose de las acciones y otras participaciones para las administraciones regionales y locales.
-
En otro Estado miembro no se suministraron datos correspondientes a algunos subsectores (para el fondo de maniobra, operaciones financieras
incluidas en el fondo de maniobra y «otros ajustes» en las administraciones regionales y locales y las administraciones de seguridad social). En el caso
de todos los niveles de administraciones públicas, faltaban la mayoría de los datos no obligatorios solicitados.
Falta de datos sobre créditos comerciales y anticipos (AF.71) en la tabla 4
En un Estado miembro no se facilitaron datos hasta 2009 y en otro no había ninguno antes de 2011.
Falta de datos en los cuestionarios del PDE
Cinco de los seis Estados miembros devolvieron los cuestionarios del PDE con campos obligatorios incompletos. Ejemplos de información incompleta:
i)
cuatro Estados miembros enviaron datos incompletos sobre las inyecciones de capital, o no enviaron ninguno, para todos los años, y un Estado
miembro en relación con el año N-1;
ii) tres Estados miembros enviaron una tabla 4 incompleta (desglose de otras cuentas pendientes de cobro/pago comunicadas en las tablas del
PDE);
iii) aunque la integridad ha mejorado, dos Estados miembros enviaron incompletas las tablas 5 (Impuestos y cotizaciones sociales: otras cuentas
pendientes de cobro/pago de las administraciones públicas), 8 (Indemnizaciones y cancelaciones de deuda de la administración central) y 9
(Garantías).
Otra información
Durante 2008-2014, un Estado miembro no envió los cuadros de conciliación1 y el inventario solicitados, y tres Estados miembros los presentaron fuera de
plazo. Los inventarios del PDE debían presentarse hasta diciembre de 2013, pero dos Estados miembros los presentaron después del plazo, uno en abril
y otro en noviembre de 2014.
1 Los cuadros de conciliación muestran la correspondencia entre las partidas de las cuentas públicas y las clasificaciones del SEC.
Fuente: TCE sobre la base de la información facilitada por Eurostat.
86
Anexo III
Anexos
Algunos ejemplos de insuficiencias de clasificación en los documentos de los seis
Estados miembros examinados
Principales casos no totalmente conformes con el SEC 95 pero aceptados por Eurostat
οο En tres Estados miembros, el registro estadístico de unidades públicas no ofrecía una cobertura exhaustiva, principalmente a nivel de las corporaciones locales.
οο Un Estado miembro adoptó un enfoque prudente, es decir, asignó automáticamente al sector de las administraciones públicas —como unidades auxiliares— todas las unidades públicas donde las ventas a las administraciones públicas representaban más del 80 % de los ingresos totales, y aplicó
el criterio del 50 % al resto de unidades públicas. El enfoque prudente es un criterio automático que no tiene en cuenta la actividad de la unidad (tipo
de servicios prestados) u otras condiciones, como las licitaciones y el mercado. Las normas contables no especifican qué debe hacerse en estos casos.
Además, algunas unidades se clasificaron por grupos (por ejemplo, los hospitales) en vez de clasificarse individualmente en función de su naturaleza
de mercado/no de mercado.
οο Un Estado miembro aplicó un enfoque prudente, pero solo con las unidades públicas por debajo de un determinado tamaño, se aplicó el criterio del
50 % para excluir los «otros ingresos» de las ventas e incluir todos los tipos de impuestos en el coste de producción. Esto se hizo porque el Estado
miembro no podía identificar las subvenciones para deducirlas de las ventas. Sin embargo, aunque se incluyeron todos los impuestos en la parte de
los costes, según las normas de contabilidad solo deberían haberse incluido «otros impuestos sobre la producción».
Principales insuficiencias en la clasificación de las unidades institucionales públicas
οο Un Estado miembro clasificó la unidad de supervisión de los mercados financieros, que es una unidad institucional, dentro del sector de las administraciones públicas. Según el SEC 95, las unidades de este tipo deberían clasificarse fuera de las administraciones públicas (en concreto, como auxiliares financieros dentro del sector de las instituciones financieras). Otros Estados miembros clasificaron correctamente estas unidades institucionales
fuera de las administraciones públicas.
οο En un Estado miembro el Tribunal examinó las unidades públicas que eran no de mercado y se habían reclasificado en octubre de 2014 tras la revisión
de referencia del SEC 2010. El Estado miembro había reclasificado un total de 158 unidades públicas en el sector de las administraciones públicas, 20
debido a las nuevas normas del SEC 2010 y las otras 138 en el marco de una revisión de referencia normal. El segundo grupo se habría reclasificado
dentro del sector de las administraciones públicas si se hubiesen analizado correctamente con anterioridad.
Otras insuficiencias
οο En relación con los procedimientos y el momento de analizar y (re)clasificar unidades dentro/fuera del sector de las administraciones públicas, el
Tribunal encontró distintos enfoques en los seis Estados miembros:
i.
Dos Estados miembros analizan y (re)clasifican las unidades cada cinco años tras las sucesivas revisiones de referencia, pero supervisan las
nuevas unidades todos los años. Sin embargo, en 2011, uno fue objeto de una medida que recomendaba que el criterio del 50 % no superase
un período de entre 3 y 4 años, mientras que el otro fue objeto de una medida que recomendaba realizar la prueba de mercado/no de mercado
a todas las unidades públicas con carácter anual.
ii. Tres Estados miembros analizan las unidades todos los años y las reclasifican si su naturaleza (de mercado/no de mercado) es distinta durante
tres años sucesivos.
iii. Un Estado miembro analiza las unidades dos veces al año, o cuando cambian las condiciones de financiación, y las reclasifica cuando cambia su
naturaleza.
Fuente: TCE, sobre la base de la información facilitada por Eurostat y los documentos de los seis Estados miembros examinados.
87
Anexo IV
Anexos
Algunos ejemplos de medidas con una posible incidencia en los datos sobre el déficit
y la deuda
La aplicación de la prueba de mercado/no de mercado fue infrecuente y no se realizó la prueba a un gran número de
unidades públicas (sociedades)
República Checa
Durante su visita de 2009, Eurostat descubrió que hasta la fecha no se había realizado la prueba a unidades de naturaleza jurídica
«mercantil» (por ejemplo, sociedades anónimas, sociedades de responsabilidad limitada) y estableció una medida en consecuencia.
Durante la visita de diálogo estándar de 2012, Eurostat estableció una medida porque no se había aplicado la prueba de control
público a grandes empresas con una participación pública inferior al 50 % y, por lo tanto, no se analizaron estas unidades. Pese a la
posible incidencia, no se formuló una reserva.
Reclasificación de unidades no de mercado en el sector de las administraciones públicas desde el primer año de su
condición no de mercado
En su visita de febrero de 2014, Eurostat detectó el problema y fijó el plazo para el cumplimiento en mayo de 2014. El asunto se dio
por zanjado en julio de 2014. Las aclaraciones enviadas en octubre de 2014 demostraron que el INE únicamente había cumplido
la medida con respecto a las unidades clasificadas después de febrero de 2014. Pese a la posible incidencia (desconocida), no se
formuló una reserva.
Alemania
Indisponibilidad de datos detallados para el análisis de inyecciones de capital, derivados financieros
y distribuciones
Eurostat planteó por primera vez el problema de indisponibilidad de datos tras su visita de 2007. En la visita de 2009 se constató
que la situación había mejorado en relación con las permutas financieras y dividendos de las administraciones públicas. Eurostat
detectó ciertos problemas, pero no estableció una medida, y el asunto de los dividendos no se debatió con detalle. Se establecieron medidas en 2011 y 2013. En 2011, Eurostat observó que no se disponía de datos detallados para analizar adecuadamente las
inyecciones de capital y distribuciones y que no había datos disponibles de las corporaciones locales en relación con las permutas
financieras, pero no se estableció ninguna medida. La visita de diálogo previa de 2013 sí dio lugar a medidas, pero el problema
persiste. Pese a la posible incidencia (desconocida), no se formuló una reserva.
Desmantelamiento de instalaciones nucleares — Marcoule [1 600 millones (0,1 % del PIB) en 2004]
Francia
Esta medida se discutió por primera vez en una visita en 2006, pero, debido al desacuerdo con el INE sobre la clasificación correcta,
Eurostat aplazó la decisión. El caso se refería al registro de un pago a tanto alzado recibido por una unidad de la administración
pública por la asunción de costes de desmantelamiento, con todas las demás obligaciones liquidadas por el operador. En 2005,
Eurostat había emitido una advertencia sobre esta operación, proponiendo que se clasificase como prepagos por la compra de
servicios, pero el INE estaba en desacuerdo y, en su lugar, registró una transferencia de capital, que mejoró las cifras de capacidad/
necesidad de financiación. En 2008 volvió a discutirse la cuestión, pero no se tomaron nuevas medidas. Pese a que la incidencia era
conocida, no se formuló una reserva.
Delimitación de sectores
Tras su visita de 2012, Eurostat estableció una medida en relación con el hecho de que el sector de las administraciones públicas
estaba incompleto, porque no incluía a las sociedades públicas pertenecientes a corporaciones locales o controladas por ellas.
A finales de 2014, el INE todavía no había facilitado una lista exhaustiva. Pese a la posible incidencia (desconocida), no se formuló
una reserva.
88
Anexo IV
Anexos
Registro de la formación bruta de capital fijo conforme al principio de devengo
Italia
En sus visitas de diálogo previas de 2012, Eurostat estableció una medida en relación con el hecho de que se registraron grandes
cantidades de inversión conforme al principio de caja en vez del principio de devengo. Se dio al INE hasta 2014 para calcular las cantidades correctas. En 2013 se estableció una medida en la que se solicitaba un informe de situación. El INE corrigió las cantidades en
la notificación del PDE de octubre de 2014. Pese a la posible incidencia (desconocida), no se formuló una reserva.
Proyecto Malita y City Gate
Malta
Eurostat había detectado un problema en su análisis de las revisiones que figuraban en la notificación del PDE de octubre de 2011.
En 2012, estableció una medida como seguimiento a las deliberaciones: se instó al INE a enviar con rapidez a Eurostat una descripción de los aspectos estadísticamente relevantes del proyecto Malita y City Gate, junto con su opinión del registro estadístico de las
operaciones. Este punto fue analizado por Eurostat en el marco de la orientación bilateral; se acordó en agosto de 2012 y se aplicó
en octubre de ese mismo año. La incidencia en el déficit equivalía a un 0,4 % del PIB. No se había formulado ninguna reserva en
abril de 2012.
Fuente: TCE, sobre la base de los informes de Eurostat sobre las visitas realizadas a los seis Estados miembros examinados.
y<3%
5%>y≥3%
y≥5%
Tasa de crecimiento nominal anual (y)
Fuente: ECA, based on AMECO database.
SE
FI
AT
UK
PT
NL
LU
IT
FR
ES
GR
IE
DE
DK
BE
2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 1989 1988 1987 1986 1985 1984 1983 1982 1981
Anexo V
Anexos
89
Tasa de crecimiento nominal anual del PIB
y<3%
5%>y≥3%
y≥5%
Tasa de crecimiento nominal anual (y)
Fuente: ECA, based on AMECO database.
HR
RO
BG
SK
SI
PL
MT
HU
LT
LV
CY
EE
CZ
2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994
Anexo V
Anexos
90
Tasa de crecimiento nominal anual del PIB
Anexo VI
Anexos
91
Cumplimiento de los objetivos nominales y estructurales fijados en las recomendaciones del PDE y prórrogas del plazo del PDE
El anexo VI ilustra cómo han evolucionado los PDE iniciados con respecto a los Estados miembros de la muestra. En cada caso, las celdas azules muestran el año del plazo del PDE y las flechas azules indican las prórrogas.
Los demás colores indican si el Estado miembro cumplió (verde) o no (rojo) los objetivos fijados en las recomendaciones del PDE formuladas por el Consejo para los indicadores pertinentes (déficit global, esfuerzo estructural
y, en el caso de las recomendaciones emitidas después de que entrase en vigor el «paquete de seis medidas»),
el déficit estructural ajustado y el indicador ascendente). El primer número de las celdas representa el objetivo
y el segundo es el valor real logrado. Por último, las celdas en amarillo indican que no se fijó un objetivo anual
para el año en cuestión, las celdas en negro, que no era aplicable el indicador específico (todavía no en vigor)
y las celdas en gris, que, aunque había datos, la Comisión no los tuvo en cuenta en su evaluación de las medidas
eficaces.
Fuente: TCE, sobre la base de las decisiones y recomendaciones del Consejo en el marco del PDE, los informes presentados en virtud del artículo
126, apartado 3, y los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión en los que se basan las evaluaciones de los PEC, los proyectos de
planes presupuestarios y las revisiones 4ª, 6ª y 7ª del programa de ajuste económico para Chipre.
PPP 2014 (15.11.2013)
Plazo del PDE
Ev. de medidas eficaces
(29.05.2013)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PE 2013 (29.05.2013)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PE 2012 (30.05.2012)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PE 2011 (07.06.2011)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
Ev. de medidas eficaces
(15.06.2010)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PE 2010 (31.03.2010)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
Ev. de medidas eficaces
(11.11.2009)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
Evaluación
LEYENDA:
France
nfo
nfo
- 5,6 % → - 8,3 %
nfo
PDE iniciado el
6 de abril de 2009
2009
nfo → - 7,1 %
> 1 % → 0,3 %
> 1 % → 0,2 %
nfo → - 0,75 %
nfo → - 7 %
>1 % →
nfo → - 8 %
>1%→0%
nfo → - 8,2 %
> 1 % → 0,4 %
nfo → - 8,2 %
1 % → 0,5 %
2010
nfo → - 5,3 %
> 1 % → 1,1 %
> 1 % → 0,9 %
nfo → - 1,5 %
nfo → - 5,2 %
> 1 % → 0,8 %
nfo → - 5,8 %
>1%→ 1%
nfo → - 7,4 %
>1%→ 0%
nfo → - 7,7 %
> 1 % → 0,1 %
nfo → - 7,7 %
1 % → 0,1 %
2011
>-3%→
>1%→
>-3%→
>1%→
>-3%→
>1%→
2013
2015
> - 3 % → - 3,9 % > - 3 % → - 4,2 %
>1%
> - 3,9 % → - 4,1 % > - 3,6 % → - 3,8 % - 2,8 % → - 3,7 %
2017
Evaluación
global
La evaluación ascendente muestra que
Francia realizó el esfuerzo fiscal
necesario (sin embargo, la metodología
para la evaluación ascendente todavía
no había sido aprobada por el Consejo
en el momento de la evaluación).
2016
PRÓRROGA DEL PLAZO DEL PDE
PLAZO DEL PDE
Factores económicos adversos
e inesperados con importantes
efectos desfavorables sobre la
hacienda pública
2014
nfo → - 4,8 % > - 3 % → - 3,9 % > - 3 % → - 4,2 %
> 1 % → 1,1 % > 1 % → 1,4 %
> 1 % → 1,1 % > 1 % → 1,3 %
nfo → 1,5 %
nfo → 1,5 %
nfo → - 4,8 %
>1%
nfo → - 4,5 % > - 3 % → - 4,2 %
> 1 % → 0,9 % > 1 % → 0,4 %
nfo → - 5,3 %
> 1 % → 0,2 %
nfo
>1%→
nfo
>1%→
>-3%→
>1%→
2012
ESTÁ CUMPLIENDO EL OBJETIVO
NO ESTÁ CUMPLIENDO EL OBJETIVO
NO SE FIJÓ UN OBJETIVO (nfo)
NO APLICABLE (n/a)
DATOS NO DISPONIBLES
DATOS DISPONIBLES, PERO NO TENIDOS EN CUENTA POR LA COMISIÓN
Anexo VI
Anexos
92
PE 2015 (27.05.2015)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PDE en suspenso
- 4,0 % → - 3,8 % > - 3,4 % → - 3,5 %
0,5 % → 0,3 %
0,8 % → 0,0 %
0,5 % → 0,4 %
0,8 % → - 0,1 %
1,2 % → 0,3 %
0,2 % → 0 %
- 2,8 % →
0,8 % →
0,8 % →
>1 % →
> - 3,9 % → - 4,1 % > - 3,6 % → - 4,4 % - 2,8 % → - 4,5 %
> 0,8 % → 0,3 %
0,8 % → 0,1 %
1,3 % → 1 %
0,8 % → 0,0 %
1,3 % → 1,1 % > 0,8 % → 0,5 %
> 1 % → 0,7 %
> 1 % → 0,9 %
0 % → - 0,1 %
PPP 2015 (28.11.2014)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
> - 3,9 % → - 4,1 % > - 3,6 % → - 4,3 %
1,3 % → 1 %
0,8 % → 0,4 %
1,3 % → 1,2 % > 0,8 % → 0,7 %
> 1 % → 1,1 %
0 % → - 0,1 %
> - 3,9 % → - 4,3 % > - 3,6 % → - 3,9 % - 2,8 % → - 3,4 %
0,8 % → 0,4 %
1,3 % → 0,8 % > 0,8 % → 0,6 %
0,8 % →
1,3 % → 1,2 % > 0,8 % → 0,7 %
>1 % →
>1%→ 1%
0 % → - 0,1 %
PE 2014 (02.06.2014)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
Ev. de medidas eficaces
(27.02.2015)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
> - 3,9 % → - 4,1 % > - 3,6 % → - 3,8 % - 2,8 % → - 3,7 %
0,8 % →
1,3 % → 0,9 % > 0,8 % → 0,7 %
0,8 % →
1,3 % → 1,3 % > 0,8 % → 0,8 %
>1 % →
> 1 % → 0,9 %
0 % → - 0,1 %
nfo → - 4,8 % > - 3 % → - 3,9 % > - 3 % → - 4,2 %
> 1 % → 1,1 % > 1 % → 1,4 %
> 1 % → 1,1 % > 1 % → 1,3 %
nfo → 1,5 %
nfo → 1,5 %
Ev. de medidas eficaces
(19.11.2013)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
nfo → - 5,3 %
> 1 % → 1,1 %
> 1 % → 0,9 %
nfo → - 1,5 %
> - 3,9 % → - 4,1 % > - 3,6 % → - 3,8 % - 2,8 % → - 3,7 %
1,3 % → 0,9 % > 0,8 % → 0,7 % > 0,8 % → - 0,4 %
0,8 % →
1,3 % → 1,3 % > 0,8 % → 0,8 %
>1 % →
> 1 % → 0,9 %
0 % → - 0,1 %
nfo → - 7,1 %
> 1 % → 0,3 %
> 1 % → 0,2 %
nfo → - 0,75 %
PPP 2014 (15.11.2013)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
«En general, las pruebas disponibles no
permiten concluir que no se haya realizado el
esfuerzo recomendado en 2013-2014»
Anexos
93
94
Anexo VI
Anexos
ALEMANIA
LEYENDA:
ESTÁ CUMPLIENDO EL OBJETIVO
PLAZO DEL PDE
NO ESTÁ CUMPLIENDO EL OBJETIVO
NO SE FIJÓ UN OBJETIVO (nfo)
NO APLICABLE (n/a)
DATOS NO DISPONIBLES
DATOS DISPONIBLES, PERO NO TENIDOS EN CUENTA POR LA COMISIÓN
Evaluación
2010
2011
2012
2013
nfo → - 5,7 %
nfo → - 1,7 %
nfo → - 5,7 %
0,5 % → 0,1 %
nfo →
0,5 % → 0,1 %
>-3%→
0,5 % →
nfo → - 5,7 %
nfo → 0,5 %
nfo → - 5,7 %
0,5 % → 0,0 %
nfo →
0,5 % →
>-3%→
0,5 % →
nfo → - 3,3 %
nfo → 0,0 %
nfo → - 2,0 %
0,5 % → 0,5 %
nfo → - 1,2 %
0,5 % → 0,6 %
>-3%→
0,5 % →
nfo → - 1,0 %
0,5 % → 1,1 %
nfo → - 0,9 %
0,5 % → 0,4 %
> - 3 % → - 0,7 %
0,5 % → 0,1 %
PDE iniciado el
30 de noviembre de 2009
2010 SP (31.03.2010)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
Ev. de medidas eficaces
(15.06.2010)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
2011 SP (07.06.2011)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
2012 SP (30.05.2012)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PDE derogado el
22 de junio de 2012
95
Anexo VI
Anexos
CHIPRE
LEYENDA:
PLAZO DEL PDE
ESTÁ CUMPLIENDO EL OBJETIVO
NO ESTÁ CUMPLIENDO EL OBJETIVO
NO SE FIJÓ UN OBJETIVO (nfo)
NO APLICABLE (n/a)
DATOS NO DISPONIBLES
DATOS DISPONIBLES, PERO NO TENIDOS EN CUENTA POR LA COMISIÓN
Evaluación
2010
PRÓRROGA DEL PLAZO DEL PDE
2011
2012
2013
- 6 % →- 5,9 %
nfo → 0,0 %
nfo → - 5,7 %
1,5 % → + 0,7 %
> - 3% →
1,5 % → %
- 6 % →- 5,3 %
nfo → + 0,7 %
nfo → - 5,1 %
1,5 % → + 0,5 %
> - 3 % → - 4,9 %
1,5 % → - 0,2 %
nfo → - 6,7 %
1,5 % → - 0,2 %
1,5 % → - 0,2 %
> - 3 % → - 2,7 %
cum 1,5 % → + 0,7 %
cum 1,5 % → + 0,8 %
> - 3 % → - 1,8 %
nfo → - 6,3 %
> 1 % → - 0,4 %
> - 3 % → - 3,4 %
> 1 % → + 2,9 %
> - 3 % → - 2,5 %
> 1 % → + 1,0 %
nfo → - 6,3 %
> 1 % → - 0,9 %
> 1 % → + 2,2 %
> 1 % → + 1,5 %
> - 3 % → - 6,3 %
> 1 % → - 0,1 %
> 1 % → + 2,4 %
> 1 % → + 4,25 %
2014
2015
2016
PDE iniciado el
6 de julio de 2010
Ev. de medidas eficaces
(27.01.2011)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PE 2011 (07.06.2011)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
Ev. de medidas eficaces
(11.01.2012)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PE 2012 (30.05.2012)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
Ev. de medidas eficaces
(07.05.2013)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
nfo → - 5,3 %
nfo → + 0,8 %
Factores económicos adversos
e inesperados con importantes
efectos desfavorables sobre la
hacienda pública
Estado miembro sometido a un
programa de asistencia
financiera el 2 de abril de 2013
Ev. de medidas eficaces
(06.09.2013)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
- 6,5 % → - 8,4 %
+ 1,3 % (min 0,5 %) → + 1,2 %
+ 1,3 % (min 0,5 %) → + 0,9 %
+ 4,75 % → + 4,5 %
- 8,4 % → - 8,4 %
+ 0,3 % (min 0,5 %) → + 0,1 %
+ 0,3 % (min 0,5 %) → + 0,7 %
+ 1,75 % → + 2,5 %
- 6,3 % → %
+ 0,7 % (min 0,5 %) → %
+ 0,3 % (min 0,5 %) → %
- 2,9 % →
+ 1,8 % (min 0,5 %) → %
+ 1,8 % (min 0,5 %) → %
4ª revisión del programa
(fecha límite: 20 de mayo de 2014)
Plazo del PDE
- 6,5 % → - 5,4 %
+ 1,3 % (min 0,5 %) → + 3,0 %
+ 1,3 % (min 0,5 %) → %
+ 4,75 % → %
- 6,3 % → - 5,1 %
+ 0,7 % (min 0,5 %) → + 0,2 %
+ 0,7 % (min 0,5 %) → %
- 2,9 % → - 2,4 %
+ 1,8 % (min 0,5 %) → + 1,7 %
+ 1,8 % (min 0,5 %) → %
- 6,5 % → - 5,4 %
+ 1,3 % (min 0,5 %) → + 3,0 %
+ 1,3 % (min 0,5 %) → %
+ 4,75 % → %
- 8,4 % → - 5,3 %
+ 0,3 % (min 0,5 %) → - 0,2 %
+ 0,3 % (min 0,5 %) → %
+ 1,75 % → %
- 8,4 % → - 5,3 %
+ 0,3 % (min 0,5 %) → - 0,2 %
+ 0,3 % (min 0,5 %) → %
+ 1,75 % → %
- 6,3 % → - 5,1 %
+ 0,7 % (min 0,5 %) → + 0,2 %
+ 0,7 % (min 0,5 %) → %
- 2,9 % → - 2,4 %
+ 1,8 % (min 0,5 %) → + 1,7 %
+ 1,8 % (min 0,5 %) → %
- 6,5 % → - 4,9 %
+ 1,3 % (min 0,5 %) → + 4,3 %
+ 1,3 % (min 0,5 %) → %
+ 4,75 % → %
- 8,4 % → - 0,2 %
+ 0,3 % (min 0,5 %) → - 0,7 %
+ 0,3 % (min 0,5 %) → %
+ 1,75 % → %
- 6,3 % → - 1,5 %
+ 0,7 % (min 0,5 %) → + 1,4 %
+ 0,7 % (min 0,5 %) → %
- 2,9 % → - 0,1 %
+ 1,8 % (min 0,5 %) → + 0,1 %
+ 1,8 % (min 0,5 %) → %
- 6,5 % → - 4,9 %
+ 1,3 % (min 0,5 %) → + 4,4 %
+ 1,3 % (min 0,5 %) → %
+ 4,75 % → %
- 8,4 % → - 8,8 %
+ 0,3 % (min 0,5 %) → + 3,9 %
+ 0,3 % (min 0,5 %) → %
+ 1,75 % → %
- 6,3 % → - 0,9 %
+ 0,7 % (min 0,5 %) → - 1,6 %
+ 0,7 % (min 0,5 %) → %
- 2,9 % → - 0,1 %
+ 1,8 % (min 0,5 %) → + 0,0 %
+ 1,8 % (min 0,5 %) → %
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
6ª revisión del programa
(fecha límite: 15 de mayo de 2015)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
7ª revisión del programa
(fecha límite: 24 de julio de 2015)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PDE en suspenso
96
Anexo VI
Anexos
ITALIA
LEYENDA:
ESTÁ CUMPLIENDO EL OBJETIVO
NO ESTÁ CUMPLIENDO EL OBJETIVO
NO SE FIJÓ UN OBJETIVO (nfo)
NO APLICABLE (n/a)
DATOS NO DISPONIBLES
DATOS DISPONIBLES, PERO NO TENIDOS EN CUENTA POR LA COMISIÓN
Evaluación
2010
2011
2012
nfo → - 5,1 %
0,5 % → 0,0 %
>-3%→
0,5 % →
2013
PLAZO DEL PDE
2014
PDE iniciado el
30 de noviembre de 2009
PE 2010 (31.03.2010)
Plazo del PDE
nfo → - 5,3 %
Déficit global
0,5 % → 0,0 %
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
Ev. de medidas eficaces
(15.06.2010)
Plazo del PDE
Déficit global
nfo → - 5,7 %
nfo → - 5,7 %
Esfuerzo estructural
+ 0,5 % → - 0,5 % + 0,5 % → 0,0 %
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
>-3%→
0,5 % →
PE 2011 (07.06.2011)
Plazo del PDE
Déficit global
nfo → - 4,6 %
nfo → - 4,0 %
> - 3 % → - 3,2 %
Esfuerzo estructural
+ 0,5 % → + 2,3 % + 0,5 % → + 0,4 % + 0,5 % → + 0,4 %
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PE 2012 (30.05.2012)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PE 2013 (29.05.2013)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
nfo → - 3,9 %
> - 3 % → - 2,0 % > - 3 % → - 1,1 %
+ 0,5 % → - 0,9 % + 0,5 % → - 0,6 %
> - 3 % → - 3,0 % > - 3 % → - 2,9 % > - 3 % → - 2,5 %
+ 0,5 % → + 2,2 %
PDE derogado el
21 de junio de 2013
2015
97
Anexo VI
Anexos
REPÚBLICA CHECA
LEYENDA:
PLAZO DEL PDE
ESTÁ CUMPLIENDO EL OBJETIVO
NO ESTÁ CUMPLIENDO EL OBJETIVO
NO SE FIJÓ UN OBJETIVO (nfo)
NO APLICABLE (n/a)
DATOS NO DISPONIBLES
DATOS DISPONIBLES, PERO NO TENIDOS EN CUENTA POR LA COMISIÓN
Evaluación
2010
2011
2012
2013
2014
2015
PDE iniciado el
30 de noviembre
de 2009
PE 2010 (31.03.2010)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
Ev. de medidas eficaces
(15.06.2010)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PE 2011 (07.06.2011)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PE 2012 (30.05.2012)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PE 2013 (29.05.2013)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PE 2014 (02.06.2014)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
nfo → % - 5,5 %
1 % → % + 1,4 %
nfo → % - 5,7 %
1 % → % - 0,2 %
nfo → %
1%→%
>-3%→
1%→%
nfo → - 5,7 %
1 % → 0,5 %
nfo → - 5,7 %
1%→0%
nfo → %
1%→
>-3%→
1%→
nfo → - 4,7 %
→ + 2,2 %
nfo → - 4,4 %
1 % → + 0,6 %
nfo → - 4,1 %
1 % → -0,1 %
>-3%→
1%→
nfo → - 3,1 %
1 % → + 1,5 %
nfo → - 2,9 %
1 % → + 0,2 %
> - 3 % → - 2,6 %
1 % → + 0,3 %
nfo → - 4,4 %
1 % → + 0,9 %
> -3 % → - 2,9 %
1 % → + 0,1 %
> - 3 % → - 3,0 %
> - 3 % → - 1,5 %
1 % → + 1,5 %
> -3 % → - 1,9 %
PDE derogado el
20 de junio de 2014
> - 3 % → - 2,4 %
Ev. de medidas eficaces
(14.11.2012)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PE 2012 (30.05.2012)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
Situación presupuestaria
(11.01.2012)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PE 2011 (07.06.2011)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
Ev. de medidas eficaces
(06.01.2011)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PE 2010 (07.04.2010)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
Ev. de medidas eficaces
(09.02.2010)
Evaluación
LEYENDA:
MALTA
nfo → - 3,8 %
nfo → + 1,8 %
nfo → - 4,5 %
nfo → + 0,7 %
nfo → %
nfo
PDE iniciado el
6 de julio de 2009
2009
nfo → - 3,6 %
nfo →
nfo → - 3,6 %
nfo → 0,0 %
nfo → - 4,2 %
nfo → - 1,0 %
nfo → - 4,4 %
nfo → + 0,2 %
2013
Factores económicos adversos
e inesperados con importantes efectos
desfavorables sobre la hacienda pública
2012
> - 3,0 % → - 2,7 % > - 3,0 % → - 2,6 %
> 0,75 % → + 1,1 %
> - 3,0 % → - 2,7 % > - 3,0 % → - 2,6 %
> 0,75 % → + 1,0 %
> - 3,0 % → - 3,0 % > - 3,0 % → + 3,5 %
> 0,75 % → + 1,0 %
> 0,75 % → + 0,7 %
> - 3,0 % → - 3,0 % > - 3,0 % → - 3,3 %
> 0,75 % → + 1,2 %
PDE iniciado el
18 de junio de 2013
> - 3,0 % → - 2,9 %
> - 3,0 % → - 2,9 %
> - 3,0 % → - 3,0 % > - 3,0 % → - 3,3 % > - 3,0 % → - 3,6 %
> 0,75 % → + 1,2 %
> - 3,0 % → - 4,3 %
> 0,75 % → - 0,3 %
2011
PDE derogado el
27 de diciembre de 2012
> - 3,0 % → - 4,5 %
nfo
2010
ESTÁ CUMPLIENDO EL OBJETIVO
NO ESTÁ CUMPLIENDO EL OBJETIVO
NO SE FIJÓ UN OBJETIVO (nfo)
NO APLICABLE (n/a)
DATOS NO DISPONIBLES
DATOS DISPONIBLES, PERO NO TENIDOS EN CUENTA POR LA COMISIÓN
2014
2015
2016
PRÓRROGA DEL PLAZO DEL PDE
PLAZO DEL PDE
2017
Evaluación global
Anexo VI
Anexos
98
+ 3,0 % → - 2,7 %
+ 0,7 % → + 1,4 %
+ 3,4 % → - 2,6 %
PPP 2015 (28.11.2014)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
Ev. de medidas eficaces
(13.05.2015)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
S:\PUB\4 REPORTS\3_Reports a nd Opi ni ons not publ i s hed\RS\SR-10-2016 EDP\4_PAO\AnnexVI_FR.xl s xAnnex VI MT
+ 3,4 % → - 2,8 %
+ 0,7 % → + 1,2 %
- 3,4 % → - 3,4 %
+ 0,7 % → + 0,3 %
+ 0,7 % → - 0,1 %
> - 3,0 % → - 2,6 %
PDE derogado el
19 de junio de 2015
- 2,7 % → - 2,1 % > - 3,0 % → - 1,8 % > - 3,0 % → - 1,5 %
cum 1,4 % → + 1,3 %
- 2,7 % → - 2,5 %
+ 0,7 % → 0,0 %
- 2,7 % → - 2,5 % > - 3,0 % → - 2,5 %
+ 0,7 % → + 0,1 %
cum 1,4 % → + 1,6 %
cum 1,15 % → - 0,1 %
- 2,7 % → - 3,4 %
+ 0,7 % → + 0,1 %
+ 0,7 % → + 0,2 %
- 3,4 % → - 3,4 %
- 2,7 % → - 3,4 %
+ 0,7 % → + 0,3 % + 0,7 % → + 0,1 %
+ 0,7 % → + 0,5 % + 0,7 % → + 0,34 %
PDE iniciado el
18 de junio de 2013
PE 2014 (02.06.2014)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PPP 2014 (19.11.2013)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
Ev. de medidas eficaces
(15.11.2013)
Plazo del PDE
Déficit global
Esfuerzo estructural
Esfuerzo estructural ajustado
Enfoque ascendente
PDE derogado el
27 de diciembre de 2012
Anexos
99
100
Anexo VII
Anexos
Diferencias entre las recomendaciones de la Comisión y del Consejo
Recomendación de la Comisión
Recomendación del Consejo
Chipre
6.7.2010
Las autoridades chipriotas deberían garantizar un esfuerzo presupues- Las autoridades chipriotas deberían garantizar un esfuerzo
tario anual medio de al menos 1¾ % del PIB durante el período
presupuestario anual medio de al menos 1½ % del PIB
2010-2012
durante el período 2011-2012
República
Checa
30.11.2009
El Consejo invita a las autoridades checas a seguir con las reformas
de las pensiones y la sanidad necesarias, las reformas destinadas
a aumentar los niveles de oferta y cualificación de la mano de
obra y las reformas que aumentan la cantidad y la eficacia de
la I+D pública
Francia
6.4.2009
Las autoridades francesas deberían estar preparadas para acometer Las autoridades francesas deberían acometer los esfuerzos
los esfuerzos anuales necesarios que superen a los previstos en
necesarios para reducir el déficit por debajo del valor de
los años posteriores del período de corrección a fin de garanreferencia para 2012
tizar que se respeten los objetivos anuales y que el déficit se
reduzca por debajo del valor de referencia para 2012 aunque se materialicen los riesgos a la baja en los objetivos presupuestarios
El Consejo invita a las autoridades checas a continuar con las
reformas de las pensiones y la sanidad necesarias
Las autoridades francesas deberían garantizar un ajuste presupuestario estructural anual medio de 1¼ % del PIB durante el período
2010-2013
Las autoridades francesas deberían garantizar un esfuerzo
presupuestario anual medio por encima del 1 % del PIB
durante el período 2010-2013
Francia debería mejorar el marco de competencia general,
haciendo especial hincapié en las industrias de red, seguir
reformando el sistema de pensiones, modernizar la protección del
empleo y reforzar el aprendizaje permanente para mejorar el
crecimiento del PIB potencial
Francia debería seguir reformando el sistema de pensiones
como estaba previsto, lo que contribuiría a la sostenibilidad
presupuestaria a largo plazo
Ninguna
Francia
18.6.2013
Las autoridades francesas deberían informar sobre los
avances en la aplicación de estas recomendaciones como
mínimo cada seis meses, así como en un capítulo separado
de los programas de estabilidad, hasta que se haya corregido
totalmente el déficit excesivo
Alemania
30.11.2009
El Consejo invita a las autoridades alemanas a ejecutar reformas con
El Consejo invita a las autoridades alemanas a ejecutar reforel fin de aumentar el crecimiento del PIB potencial. Esto incluye (...) mas con el fin de aumentar el crecimiento del PIB potencial.
reformas para mejorar el marco de competencia en servicios
y fomentar la integración de los desempleados de larga
duración y baja cualificación en el mercado de trabajo a través
de un enfoque de flexiseguridad que combina un mejor acceso
a las cualificaciones con incentivos de trabajo mejorados
Francia
30.11.2009
Italia
30.11.2009
Fuente: TCE.
Las autoridades italianas deberían garantizar un esfuerzo presupuestario anual medio de 0,5 puntos porcentuales del PIB durante el
período 2010-2012
Las autoridades italianas deberían garantizar un esfuerzo
presupuestario anual medio de al menos 0,5 puntos porcentuales del PIB durante el período 2010-2012
También se invita a las autoridades italianas a intensificar
los esfuerzos para reforzar la competencia en los mercados
de productos y servicios, simplificar la legislación, reducir la
carga administrativa a todos los niveles de gobierno y, dentro
de un enfoque de «flexiseguridad» y con el fin de reducir
las disparidades regionales, mejorar el funcionamiento del
mercado laboral y la eficiencia, resultados y estándares del
sistema educativo
Ninguna
101
Anexo VIII
Anexos
Ejecución de las reformas estructurales previstas
2011
2012
2013
FRANCIA
REP1
Aplicada parcialmente
Ciertos avances
Ciertos avances/avances limitados/ciertos
avances
REP2
Aplicada parcialmente
Ciertos avances
Ciertos avances/ciertos avances/ciertos
avances
REP3
Aplicada parcialmente
Ciertos avances
Ciertos avances/ciertos avances/ciertos
avances
REP4
Aplicada parcialmente
Avances sustanciales
Avances limitados/avances limitados/
ciertos avances
REP5
Aplicada parcialmente
Avances limitados
Sin avances/sin avances/ciertos avances
REP1
Aplicada parcialmente
Ciertos avances
Avances limitados
REP2
Aplicada parcialmente
Plenamente aplicada / ciertos avances
Avances limitados
REP3
Aplicada parcialmente
Ciertos avances
Ciertos avances
REP4
Aplicada parcialmente
Ciertos avances
Avances limitados
REP5
Aplicada parcialmente
Avances limitados
Avances limitados
REP6
Aplicada parcialmente
Ciertos avances
Avances limitados
REP1
Aplicada parcialmente
No aplicada
Ciertos avances
REP2
No aplicada
Sin avances
Avances limitados
REP3
Aplicada parcialmente
Ciertos avances
Ciertos avances
REP4
No aplicada
Sin avances
Avances limitados
REP5
Aplicada parcialmente
Avances limitados
Ciertos avances
ITALIA
MALTA
Ciertos avances
REP6
ALEMANIA
REP1
Aplicada parcialmente
REP2
Aplicada parcialmente
REP3
Aplicada parcialmente
REP4
Aplicada parcialmente
102
Anexo VIII
Anexos
2011
2012
2013
CHIPRE
REP1
Aplicada parcialmente
Aplicada parcialmente
REP2
Aplicada parcialmente
Aplicada parcialmente
REP3
Aplicada parcialmente
Aplicada parcialmente
REP4
Aplicada parcialmente
Aplicada parcialmente
REP5
Aplicada parcialmente
Aplicada parcialmente
REP6
Aplicada parcialmente
Aplicada parcialmente
REP7
Aplicada parcialmente
Aplicada parcialmente
REPÚBLICA CHECA
REP1
Aplicada íntegramente / no abordada
plenamente
Ciertos avances
Ciertos avances
REP2
Aplicada parcialmente
Sin avances
Avances limitados
REP3
Aplicada parcialmente
Avances limitados
Sin avances
REP4
Aplicada parcialmente
Ciertos avances
Avances limitados
REP5
Aplicada parcialmente
Ciertos avances
Avances limitados
REP6
Aplicada parcialmente
Avances limitados
Avances limitados
REP7
Avances limitados
Fuente: TCE, sobre la base de las evaluaciones realizadas por la Comisión de los programas de estabilidad y los programas nacionales de
reformas.
Respuestas
de la Comisión
103
Resumen
V
Se han establecido procedimientos y directrices detallados en lo que respecta a la evaluación de la calidad de los datos,
así como al análisis y la evaluación de la conformidad de acuerdo con la normativa presupuestaria. La Comisión desea
destacar que la notificación de datos sobre el procedimiento de déficit excesivo (PDE) por parte de los Estados miembros
se ha pulido mucho desde 2005. Los cuestionarios del PDE, que contienen abundante información y datos adicionales
detallados, complementan las notificaciones obligatorias de los Estados miembros relativas al PDE y respaldan la evaluación de la calidad de los datos realizada por la Comisión.
La Comisión no está de acuerdo con las conclusiones que indican la existencia de observaciones insuficientes y conservación deficiente de información, ya que los datos se han evaluado de forma adecuada y la documentación ha mejorado
considerablemente durante los últimos años.
Las recomendaciones y decisiones del Consejo por medio de las cuales se aplica el Pacto de Estabilidad y Crecimiento
(PEC) son elaboradas por el Comité Económico y Financiero (CEF). La Comisión informa sistemáticamente al CEF sobre la
aplicación del PEC, y especialmente sobre el PDE. Además de las notificaciones de la Comisión al CEF, los textos jurídicos
y los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión que los acompañan, que están a disposición del público, contienen información adicional extensa y explicaciones sobre las decisiones relacionadas con el PDE. Los miembros del CEF
incluyen representantes de todos los Estados miembros, de la Comisión Europea y del Banco Central Europeo. Se conservan las actas de todas las reuniones del CEF para registrar el trabajo del Comité como referencia actual y futura. Las actas
resumen el intercambio de puntos de vista de los miembros y dejan constancia de las decisiones tomadas. La Secretaría
redacta el proyecto de acta después de cada reunión y lo distribuye entre los miembros para que realicen observaciones.
Las actas se aprueban en la siguiente reunión del CEF. Los miembros pueden tomar sus propias notas durante las reuniones, aunque se prohíbe la divulgación no autorizada de toda información que no sea de carácter público.
Tras la aprobación por parte del CEF de los proyectos de documento del Consejo por medio de los cuales se aplica el
PEC, la Secretaría del CEF transmite los proyectos de documento a la Secretaría del Consejo. El Consejo de Asuntos
Económicos y Financieros (Consejo Ecofin) aprueba las recomendaciones y decisiones del Consejo. El comisario europeo
correspondiente participa en las reuniones del Consejo Ecofin. También se conservan las actas de todas las reuniones del
Consejo Ecofin.
VI
La Comisión considera que recientemente se ha mejorado la transparencia de forma significativa. Sin embargo, no está
de acuerdo en que, en términos generales, no se dispusiera de información.
Al contrario, la Comisión se ha comprometido plenamente con la transparencia. En el ámbito estadístico, la Comisión
publica asesoramiento y orientación de carácter metodológico, siempre que no infrinjan la confidencialidad estadística
establecida en el Reglamento (CE) n.º 479/2009 del Consejo. Con el Sistema Europeo de Cuentas (SEC), el enfoque de la
Comisión está claramente basado en normas y la Comisión no se aleja de los procedimientos establecidos. Sin embargo,
aplicar el sentido común conforme a las normas, en vez de un enfoque puramente mecánico, constituye una de las tareas
fundamentales de la Comisión y es el único medio para reflejar adecuadamente la diversidad de los Estados miembros
y las cuestiones que están en juego.
Durante los últimos años, el marco presupestario de la UE ha experimentado varios cambios con vistas a introducir normas complementarias, a reforzar los mecanismos de cumplimiento y a fomentar el sentido de pertenencia nacional.
Respuestas de la Comisión
104
Fue necesario aplicar desde una perspectiva técnica los cambios legislativos introducidos. Con este fin, hubo que adaptar
las metodologías y clasificaciones utilizadas para evaluar el cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC).
Este proceso tuvo lugar mediante amplios debates celebrados en el Comité Económico y Financiero (CEF) y en otras
instancias competentes del Consejo. Dichos debates se facilitaron mediante una serie de notas explicativas. La creciente
complejidad del marco de supervisión exigió una explicación adicional en aras de la transparencia.
Por consiguiente, todos los enfoques relativos a la aplicación del marco revisado se resumieron en el Vademécum sobre
el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que está a disposición del público en el sitio web de la Comisión. El Vademécum se
actualizará anualmente a partir de ahora, conforme al compromiso asumido por la Comisión en su Comunicación, de 21
de octubre de 2015, titulada «Medidas destinadas a realizar la Unión Económica y Monetaria».
Con el fin de aumentar aún más la transparencia, desde la primavera de 2014 la Comisión acordó proporcionar a los
Estados miembros toda la información necesaria para replicar los cálculos subyacentes a la evaluación de conformidad,
tanto con la vertiente preventiva como con la vertiente correctora, incluidas las hojas de Excel detalladas que aportan los
cálculos paso a paso. En lo que respecta a las medidas discrecionales, la Comisión ha puesto plenamente a disposición
del público una serie de datos agregados relativos al impacto de dichas medidas y al nivel de medidas puntuales desde la
primavera de 2014 y, conforme a las conclusiones del Consejo Ecofin de junio de 2014, ha ido aún más lejos compartiendo
con los Estados miembros el rendimiento de las medidas fiscales individuales más importantes introducidas en el enfoque ascendente para los países del PDE desde la primavera de 2015.
Además, la Comisión ha publicado información pormenorizada acerca de las medidas principales recogidas en los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión que acompañan a las nuevas recomendaciones del PDE, incluida una
previsión de las principales variables para el cálculo del esfuerzo presupuestario según la situación de referencia (es decir,
según el punto de referencia con el cual se compararán las previsiones futuras para calcular tanto el enfoque ascendente
como descendente).
VII
En lo que respecta a la aplicación de reformas estructurales, la Comisión desea aclarar que, aunque las reformas estructurales apropiadas pueden desempeñar una función crucial en la eliminación de los déficits excesivos, su ejecución no
constituye un elemento relevante desde el punto de vista jurídico para la derogación de un PDE.
En términos de ejecución, la legislación que rige el PDE se centra en los resultados presupuestarios y, como tal, la legislación aplicable no contiene disposiciones específicas para llevar a cabo la aplicación de las medidas estructurales. De
hecho, es importante reafirmar que la evaluación de medidas eficaces en virtud del PDE se centra en conseguir el ajuste
presupuestario necesario y no se ve afectada por la evaluación de reformas estructurales. La ejecución de reformas
estructurales, incluidas aquellas realizadas en virtud de un programa de asociación económica se supervisa en el marco
el Semestre Europeo, inclusive según el procedimiento de desequilibrio macroeconómico. Sin embargo, el artículo 9 del
Reglamento (UE) n.º 473/2013, de 21 de mayo de 2013, no prevé pasos concretos para casos en los que la realización de
reformas estructurales no alcance lo recomendado en el análisis del programa de asociación económica. Para los países
que están sujetos a un control específico debido a la presencia de desequilibrios excesivos, la aplicación de reformas se
supervisa mediante el procedimiento de desequilibrio excesivo.
Dicho esto, a la hora de analizar si debe iniciarse un PDE para un Estado miembro en concreto, la Comisión analiza cuidadosamente todos los avances a medio plazo en lo que respecta a las posiciones económica, presupuestaria y de endeudamiento. Estos «factores relevantes» incluyen la aplicación de reformas estructurales en el marco del Semestre Europeo,
como por ejemplo en el procedimiento de desequilibrio excesivo. La Comisión considera que la falta de ejecución de
reformas estructurales constituye un factor relevante agravante.
Respuestas de la Comisión
105
La Comisión no está de acuerdo en que el PDE haga excesivo hincapié en la dimensión del déficit en detrimento de la
deuda. Concretamente, desde la reforma de la legislación conocida como «paquete de seis medidas» en 2011, el hecho
de superar un umbral de deuda del 60 % del PIB ha pasado a constituir un elemento desencadenante del PDE. En 2013 la
Comisión inició un PDE basado en la deuda (y en el déficit) para Malta, que ha logrado salir del procedimiento en 2015. Al
mismo tiempo, el concepto de disminución de la deuda a un ritmo satisfactorio se ha aplicado mediante el valor de referencia de reducción de la deuda y ahora se evalúa como parte de la supervisión habitual de la Comisión de la situación
presupuestaria de los Estados miembros.
VIII
La Comisión se ha comprometido a tratar de forma equitativa a todos los Estados miembros. Siempre que se han detectado deficiencias en este sentido, la Comisión ha tomado medidas para garantizar una aplicación coherente de las normas y seguirá haciéndolo.
La Comisión ha mejorado en gran medida la transparencia desde 2005. En el ámbito de los datos y cuestiones metodológicas sobre el PDE, la Comisión está publicando todos los informes relativos a misiones, el asesoramiento bilateral
proporcionado a los Estados miembros y otros datos relevantes.
Aunque la Comisión reconoce que hasta hace unos años ha faltado transparencia en cuanto al proceso de vigilancia presupuestaria, destaca que se han solucionado de forma decisiva estas deficiencias durante los últimos años mediante las
citadas medidas (véase la respuesta de la Comisión al apartado VI), inclusive proporcionando información más detallada
y avanzando en la codificación de conceptos y metodologías esenciales.
IX a)
La Comisión acepta recomendaciones similares (no exactamente idénticas) a las realizadas en la sección de «Conclusiones
y recomendaciones» del informe (recomendaciones 1 a 4).
IX a) i)
La Comisión considera adecuados los procedimientos actuales de evaluación de calidad. Seguirá intentando documentar
mejor esta labor.
IX a) ii)
La Comisión considera que los sistemas de control se evalúan en las visitas de diálogo y en cuestionarios específicos.
IX a) iii)
La Comisión considera que las verificaciones in situ son efectivas (adecuadas a su fin) y desea recordar que también se
realizan verificaciones exhaustivas internamente. Estas recomendaciones no serían neutrales en lo que respecta a los
recursos.
IX b) i)
La Comisión solo acepta parcialmente esta recomendación. Debido a los avances significativos y efectivos conseguidos
durante los últimos años en la codificación de los conceptos y las metodologías utilizados en la evaluación de la conformidad con el PDE, así como en la puesta a disposición de los Estados miembros de todos los cálculos subyacentes a sus
evaluaciones, ya se ha mejorado la transparencia. El proceso de verificación independiente se va a reforzar mediante el
Consejo Fiscal Europeo como órgano con funcionamiento independiente formado por cinco expertos, a los que se asignará la tarea de evaluar la coherencia horizontal de las decisiones y aplicación de la vigilancia presupuestaria.
Respuestas de la Comisión
106
IX b) ii)
La Comisión acepta la recomendación. En lo que respecta a la respuesta a la Comisión al apartado VII, desde la reforma de
la legislación conocida como «paquete de seis medidas» en 2011, desde el punto de vista operativo se ha prestado mucha
más atención a los niveles de deuda. De hecho, el hecho de superar un umbral de deuda del 60 % del PIB ha pasado
a constituir un elemento desencadenante del PDE. Concretamente, en 2013 la Comisión inició un PDE basado en la deuda
(y en el déficit) para Malta, que ha logrado salir del procedimiento en 2015. Al mismo tiempo, el concepto de disminución
de la deuda a un ritmo satisfactorio se ha aplicado mediante el valor de referencia de reducción de la deuda y ahora se
evalúa como parte de la supervisión habitual realizada por la Comisión sobre la situación presupuestaria de los Estados
miembros.
IX b) iii)
La Comisión acepta parcialmente esta recomendación. En respuesta al apartado VII, la ejecución de reformas estructurales, incluidas aquellas realizadas en virtud de un programa de asociación económica, se supervisa en el marco el
Semestre Europeo, inclusive según el procedimiento de desequilibrio macroeconómico. Sin embargo, el artículo 9 del
Reglamento (UE) n.º 473/2013, de 21 de mayo de 2013, no prevé pasos concretos para casos en los que la realización de
reformas estructurales no alcance lo recomendado en el análisis del programa de asociación económica. Para los países
que están sujetos a un control específico debido a la presencia de desequilibrios excesivos, la aplicación de reformas se
supervisa mediante el procedimiento de desequilibrio excesivo. La Comisión considera que ya está ejerciendo plenamente las competencias de las que dispone en virtud de la legislación.
IX b) iv)
La Comisión acepta parcialmente la recomendación relativa a sus obligaciones respecto a las notificaciones de los Estados miembros, ya que el uso del procedimiento de infracción debe valorarse en función de los requisitos el PDE.
IX b) v)
La Comisión no acepta la recomendación, ya que la intensificación del PDE y la imposición de sanciones se rigen por normas y procesos legales claros que la Comisión está obligada a seguir. La Comisión seguirá recomendando al Consejo que
imponga sanciones cuando corresponda de acuerdo con la legislación.
Introducción
10
La descripción de las evaluaciones de Eurostat es en realidad más compleja. Las evaluaciones de Eurostat también incluyen otras herramientas o medidas, como las comprobaciones internas de coherencia o verosimilitud (tanto dentro de
los datos del PDE como entre los datos del PDE y los de las estadísticas de las finanzas públicas), comprobaciones de los
datos trimestrales, etc.
16
El Consejo establece objetivos presupuestarios anuales para los PDE plurianuales, mientras que la Comisión puede
realizar recomendaciones a este respecto. En lo relativo a las medidas presupuestarias estructurales, el «paquete de
seis medidas» y el «paquete de dos medidas» incluyen requisitos específicos aplicables a la planificación presupuetaria
a medio plazo. En particular, la Directiva sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios (que forma parte del
«paquete de seis medidas») establece (en el capítulo V) requisitos aplicables a los marcos presupuestarios a medio plazo
que incluyen procedimientos para fijar objetivos plurianuales para los datos presupuestarios agregados, las previsiones
políticas a medio plazo y la evaluación del impacto a largo plazo, a la vez que garantiza la coherencia entre los presupuestos anuales y las cifras plurianuales. El «paquete de dos medidas» también insta a la presentación de planes presupuestarios nacionales a medio plazo basados en previsiones independientes.
Respuestas de la Comisión
107
20
La Comisión señala que los Estados miembros tienen la obligación de notificar, asimismo, las medidas que prevén adoptar y/o han adoptado y las novedades en su situación presupuestaria y económica.
Observaciones
Respuesta al título del apartado 32
El marco ha experimentado varios cambios durante los últimos años con vistas a mejorar la calidad de los datos del PDE
mediante la introducción de medidas complementarias, el refuerzo de los mecanismos de conformidad y el fomento del
sentido de propiedad nacional. El sistema de vigilancia presupuestaria en la UE se ha vuelto, pues, cada vez más complejo. Esta complejidad ha surgido, en parte, del deseo de reflejar mejor la realidad económica.
Fue necesario dotar técnicamente a los cambios legislativos introducidos de un carácter operativo. Con este fin, hubo que
adaptar las metodologías y clasificaciones utilizadas para evaluar el cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
(PEC). Este proceso tuvo lugar mediante amplios debates celebrados en el Comité Económico y Financiero (CEF) y en otras
instancias competentes del Consejo. Dichos debates se facilitaron mediante una serie de notas explicativas. La creciente
complejidad del marco de supervisión exigió una explicación adicional en aras de la transparencia.
Por consiguiente, todos los enfoques relativos a la aplicación del marco revisado se resumieron en el Vademécum sobre
el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que está a disposición del público en el sitio web de la Comisión. El Vademécum se
actualizará anualmente a partir de ahora, conforme al compromiso asumido por la Comisión en su Comunicación, de 21
de octubre de 2015, titulada «Medidas destinadas a realizar la Unión Económica y Monetaria».
Con el fin de aumentar aún más la transparencia, desde la primavera de 2014 la Comisión acordó proporcionar a los
Estados miembros toda la información necesaria para replicar los cálculos subyacentes a la evaluación de conformidad,
tanto con la vertiente preventiva como con la vertiente correctora, incluidas las hojas de Excel detalladas que aportan los
cálculos paso a paso. En lo que respecta a las medidas discrecionales, la Comisión ha puesto plenamente a disposición
del público una serie de datos agregados relativos al impacto de dichas medidas y al nivel de medidas puntuales desde la
primavera de 2014 y, conforme a las conclusiones del Consejo Ecofin de junio de 2014, ha ido aún más lejos compartiendo
con los Estados miembros el rendimiento de las medidas fiscales individuales más importantes introducidas en el enfoque ascendente para los países del PDE desde la primavera de 2015.
Además, la Comisión ha publicado información pormenorizada acerca de las medidas principales recogidas en los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión que acompañan a las nuevas recomendaciones del PDE, incluida una
previsión de las principales variables para el cálculo del esfuerzo presupuestario según la situación de referencia (es decir,
según el punto de referencia con el cual se compararán las previsiones futuras para calcular tanto el enfoque ascendente
como descendente).
Respuestas de la Comisión
108
35
La Comisión desea señalar que todos los documentos relevantes, incluido el Código de Conducta y el Vademécum sobre
el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, así como otros documentos explicativos relevantes sobre el funcionamiento del
Pacto de Estabilidad y Crecimiento, están disponibles en el sitio web de la Dirección General de Asuntos Económicos
y Financieros
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm
41
La Comisión indica que el proceso ya es plenamente transparente para todos los Estados miembros implicados. Los servicios de la Comisión proporcionan todos los detalles necesarios sobre las hipótesis de las previsiones.
42
A pesar de que no cabe duda de que la documentación, especialmente las hipótesis de las secciones nacionales (que
deben diferenciarse de las hipótesis externas comunes previamente mencionadas), es compleja, ha mejorado de forma
significativa durante los últimos años y se ajusta a las buenas prácticas.
45
La Comisión hace hincapié en que las hipótesis subyacentes a las previsiones se describen en el documento de posición
que se elabora al inicio de cada ronda de previsiones. A continuación, las hipótesis se actualizan antes de cada uno de
los almacenamientos posteriores de previsiones y se publican con cada previsión. Durante la elaboración de las previsiones periódicas de la Comisión, se reúnen funcionarios de cada sección nacional, expertos de las unidades horizontales
y miembros de la dirección. El debate de las hipótesis subyacentes a las previsiones constituye una parte crucial de estas
reuniones.
48
Eurostat considera que las evaluaciones de calidad se llevan a cabo de forma coherente. La verificación interna se basa en
el SEC 2010 y en el Manual sobre el déficit público y la deuda pública (MDDP).
Además, la coherencia de las evaluaciones de Eurostat está garantizada mediante procedimientos internos explícitos
y altamente centralizados. Esto incluye procedimientos para analizar y decidir cuestiones metodológicas, incluidas reuniones metodológicas internas, asesoramiento oficial o resultados de una visita del PDE.
Recuadro 2 — Primer párrafo
La Comisión siempre basa sistemáticamente sus evaluaciones en pruebas. Estas pueden adquirir diversas formas, como
documentación completa sobre un tema concreto aportada por los Estados miembros, debates durante las visitas de
diálogo y explicaciones adicionales en los intercambios periódicos y continuos con los Estados miembros. Además, en
el inventario del PDE se documentan las cuestiones principales. En términos generales, las cuestiones de clasificación se
aclaran en un proceso de evaluación exhaustivo.
Recuadro 2 — Cuarto párrafo
Eurostat no está realizando análisis sistemáticos ni detallados de los cuadros de conciliación para el PDE. Dichos cuadros
de conciliación detallan todas las transacciones de las estadísticas de las finanzas públicas notificadas en el programa de
transmisión del SEC y, generalmente, no son relevantes para los datos del PDE. En los casos en los que esto revista importancia, Eurostat recurrirá a los cuadros de conciliación para aclararlo.
Respuestas de la Comisión
109
49
La Comisión recibe datos obligatorios, que considera necesarios para su evaluación de calidad. Por motivos técnicos,
los datos recogidos en los cuadros del PDE pueden no estar completos, lo que normalmente se debe a las fuentes de
información y el sistema de recopilación de datos del país en cuestión, lo cual se describe en el inventario del PDE. Por
ejemplo, en la notificación de primavera se notifican por primera vez datos sobre el año N-1, pero es posible que en ese
momento no estén disponibles todas las fuentes de información, lo que torna necesarias las estimaciones.
50
La Comisión aplica constantemente las normas y directrices a todos los Estados miembros. La Comisión destaca que la
delimitación de la administración pública está consagrada en el marco jurídico. El SEC, basado en el MDDP, especifica los
criterios por los que se rige la clasificación del sector, incluido un árbol de decisión muy detallado que se aplica de forma
coherente.
Además, con el fin de comprobar la delimitación de la administración pública, Eurostat dispone del registro de entidades
gubernamentales, el inventario del PDE, el cuestionario sobre entidades controladas por la administración pública clasificadas fuera de esta (disponible desde 2011) y documentos sobre reclasificaciones solicitadas antes de las visitas del PDE.
Lo que es más, la cuestión de la delimitación de la administración constituye uno de los temas principales de cada visita
del PDE y, por tanto, figura en los resultados de la misión.
Por último, estos registros están actualizados, puesto que todos los Estados miembros están obligados a notificar cada
año la lista de entidades controladas por la administración, que debe incluir información sobre su clasificación según la
nomenclatura estadística de actividades económicas en la Unión Europea (NACE), los pasivos y, para las entidades que
registren el nivel de duda más alto, los resultados de las últimas pruebas de mercado/no de mercado.
A continuación se incluyen observaciones sobre el anexo III.
51
La Comisión se asegura de que los Estados miembros aplican el SEC. A tal fin, y con objeto de garantizar un tratamiento
coherente de todos los casos y Estados miembros, así como para eliminar posibles lagunas sujetas a la interpretación,
Eurostat ha venido proporcionando asesoramiento mediante el MDDP. La Comisión desea aclarar que Eurostat y su Director General son los únicos responsables de las decisiones estadísticas según el Reglamento (CE) n.º 223/2009.
En lo que respecta a los plazos para analizar y clasificar las unidades públicas, la Comisión considera que las diferencias
existentes no solo son legítimas, sino también necesarias, ya que reflejan las diferentes condiciones jurídicas, administrativas o comerciales.
Respuestas de la Comisión
110
Recuadro 3 — Primer guion
A la hora de comprobar si los registros están completos y de analizar cada entidad, Eurostat ha acordado excepcionalmente que en los Estados miembros que posean miles (o decenas de miles) de entidades de menor tamaño a escala
gubernamental local, las pruebas de mercado/no de mercado pueden realizarse a nivel de grupo. Para unidades grandes y complejas, se lleva a cabo un análisis detallado a nivel de la unidad (y no para todo el grupo). Eurostat también ha
acordado utilizar un enfoque prudente en otro Estado miembro. Se trata del enfoque más rentable en un contexto de
recursos limitados, tanto en los institutos nacionales de estadística (INE) como en Eurostat.
Eurostat no puede comprobar individualmente cada unidad de los Estados miembros. Comprueba cada año la información proporcionada en el cuestionario de entidades controladas por la administración clasificadas fuera de la administración pública, así como otro material del que disponga.
Además, Eurostat está de acuerdo en reclasificar las revisiones de los puntos de referencia siempre que no exista un
impacto sobre los datos relativos al déficit o la deuda o cuando dicho impacto sea insignificante.
Recuadro 3 — Segundo guion
La Comisión considera que en los ejemplos incluidos se han respetado las normas del SEC 95.
Si observamos el primer ejemplo de esta sección (se aplica a todos los ejemplos, en aras de la eficiencia), el anexo III
afirma que:
«un Estado miembro clasificó la unidad de supervisión de los mercados financieros, que es una unidad institucional,
dentro del sector de las administraciones públicas. Según el SEC 95, las unidades de este tipo deberían clasificarse fuera
de las administraciones públicas (en concreto, como auxiliares financieros dentro del sector de las instituciones financieras). Otros Estados miembros clasificaron correctamente estas unidades institucionales fuera de las administraciones
públicas».
No obstante, las unidades de supervisión para los mercados financieros pueden clasificarse dentro del sector de las
administraciones públicas. Además, cuestiona el tratamiento metodológico acordado por los expertos de los Estados
miembros y Eurostat.
Recuadro 3 — Tercer guion
Eurostat recomienda a los Estados miembros que analicen y reclasifiquen las unidades una vez al año. Este es el caso
actualmente para todas las unidades cuya deuda supere el 0,01 % del PIB, y todos los Estados miembros están avanzando
hacia un calendario de reclasificación anual más frecuente también para las unidades de menor tamaño.
La Comisión recopila anualmente el cuestionario sobre entidades controladas por la administración pública y lo analiza
para comprobar que todas las unidades siguen superando la prueba del 50 %.
Respuestas de la Comisión
111
53
La Comisión utiliza el análisis de riesgos para seleccionar Estados miembros y temas para sus visitas de diálogo. Los temas
de alto riesgo siempre se han incluido en el orden del día, tanto para las visitas de diálogo previas (VDP) como para las
visitas de diálogo estándar (VDE) (ya procedan de la evaluación de riesgo o de otras fuentes). Además de las cuestiones
generales de alto riesgo que siempre forman parte del programa de las misiones, también se incluyen temas concretos
basados en los riesgos. Desde que se incorporaron las VDP en las VDE, se han utilizado los resultados para identificar
áreas de riesgo que más adelante se abordaban durante una visita de diálogo. Eurostat considera que ha abordado
cuestiones de alto riesgo en una visita (por ejemplo, para Italia, los debates sobre el registro de la FBCF con arreglo a la
contabilidad de caja fueron el resultado de una evaluación de riesgo realizada en 2012).
Si bien en el pasado no existía justificación para realizar un cambio, en forma de observación, esta práctica ya se ha modificado y ahora las observaciones son obligatorias.
Aunque el ejercicio de evaluación de riesgo del PDE está bien documentado a lo largo del proceso anual, era voluntario
añadir observaciones concretas en cada una de las dimensiones de dicho ejercicio. Eurostat está de acuerdo en que los
cambios en el nivel de riesgo requieren una justificación más detallada y exigen que las observaciones se reflejen por
escrito.
54
Eurostat considera que la duración de las visitas no es suficiente para analizar adecuadamente las cuestiones relativas
a la calidad de los datos. Si es necesario, Eurostat puede prolongar las visitas o puede realizar visitas de seguimiento. La
Comisión considera que el «número de temas» es uno de los criterios, pero la complejidad de una cuestión y/o su posible
impacto en los datos del PDE también son importantes.
La Comisión hace hincapié en que la visita de dialogo no es una herramienta aislada para estudiar las cuestiones relativas
a la calidad de los datos. Más bien, el objetivo de la visita de diálogo es «detectar los riesgos o los problemas potenciales
en relación con la calidad de los datos notificados» [Reglamento (CE) n.º 479/2009 del Consejo], mientras los datos se evalúan dos veces al año, en abril y octubre. Todas las visitas de diálogo son objeto de seguimiento y se complementan con
evaluaciones periódicas y viceversa.
55
Los acuerdos institucionales y los sistemas de supervisión y control han formado parte de los programas tanto de las VDP
como de las VDE y todos los órdenes del día incluyen una sección para visitas a fin de tratar estas cuestiones. Además, en
2012 se publicó un cuestionario dedicado a estos temas. Por último, mediante el ejercicio de «revisión por pares» llevado
a cabo en los INE, los inventarios del PDE y el memorando de entendimiento firmado por las instituciones nacionales
acerca del PDE, se proporciona información adicional acerca de los acuerdos institucionales.
La Comisión está de acuerdo en analizar de qué forma puede documentarse mejor esta cuestión en el futuro.
Respuestas de la Comisión
112
56
Cabe señalar que esta observación se calcula utilizando los casos más extremos, en lugar de los promedios, lo cual resultaría más adecuado (gráfico 6). Estos «extremos» en la mayoría de los casos están justificados: por ejemplo, en el caso de
Alemania, la visita de diálogo previa del PDE de 2013 incluyó dos reuniones de Eurostat con las autoridades nacionales.
Después de cada reunión se redactaron resultados provisionales y puntos de acción, pero el informe conjunto final que
contenía las principales conclusiones y recomendaciones se elaboró una vez que se hubo completado toda la visita de
dos partes, es decir, después de la segunda visita. Es válido aplicar el mismo razonamiento a la República Checa: en 2012
se envió una VDP tras 14 semanas pero no sólo se publicó después de 25 semanas, junto con los resultados de la VDE.
Eurostat y los Estados miembros acuerdan los puntos de acción durante y después de la visita de diálogo y estos se transmiten al Estado miembro una semana después de la visita (es decir, son extremadamente puntuales). Los Estados miembros se comprometen a acordar con Eurostat tanto el contenido como el plazo límite. Según la naturaleza de las medidas
y según si estas ejercen algún impacto sobre los datos relativos al déficit y la deuda, se fijan plazos y se supervisan de
cerca antes de cada notificación del PDE. En cada visita se revisa la lista de puntos de acción pendientes. Existen algunos
puntos de acción que, debido a acuerdos institucionales necesarios en el país o debido a la necesidad de aplicar sistemas
de recopilación de datos nuevos, lleva más tiempo ejecutar. Además, los puntos de acción se incluyen en los informes de
las visitas, que están a disposición del público en el sitio web de Eurostat.
Los puntos de acción que afectan a los datos notificados relativos al déficit o la deuda se tienen en cuenta en la evaluación de calidad. Los puntos de acción no resueltos sobre cuestiones que ejercen un impacto material sobre el déficit y la
deuda también pueden conllevar una reserva.
57 b)
Las cuestiones metodológicas se debaten regularmente con los expertos de los Estados miembros en el grupo de trabajo
de estadísticas del PDE dos veces al año.
Además, en los últimos años Eurostat ha presidido un grupo de acción sobre el MDDP que se reúne dos o tres veces al
año para acordar una versión actualizada del Manual.
58
La política de Eurostat se basa en publicar todo el asesoramiento proporcionado a los Estados miembros. Sin embargo,
en caso de que un Estado miembro se oponga a su publicación debido a cuestiones de confidencialidad (por ejemplo,
porque contiene información sobre temas empresariales delicados, ya que a menudo las orientaciones proporcionadas
versan sobre casos concretos, o porque la operación no se va a llevar a cabo tras recibir el asesoramiento), Eurostat lo
acepta.
Eurostat está de acuerdo con esa observación y, en este contexto, está preparado para debatir con los Estados miembros
la forma de hacerles llegar sus orientaciones, sin violar la confidencialidad. Ya ha iniciado este proceso incluyendo información sobre el asesoramiento proporcionado en el último informe para el CEF.
Respuestas de la Comisión
113
59
La capacidad de identificar correctamente las medidas «puntuales», tal y como las define el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, es fundamental para llevar a cabo la vigilancia presupuestaria. A raíz de la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en 2005, se elaboraron orientaciones específicas, incluida una lista indicativa y abierta de medidas «puntuales»,
que se publicó en el informe «Finanzas públicas en la UEM 2006» (véase el informe «Finanzas públicas en la UEM 2006»,
apartado titulado «Definition and identification of one-off and temporary measures», sección II, apartado 4.2, disponible en:
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication423_en.pdf). Desde entonces la Comisión ha utilizado
estas orientaciones como punto de referencia para sus actividades de vigilancia. Las directrices de 2006 se han ampliado
recientemente con el establecimiento de «principios rectores» y con la actualización de la lista de ejemplos «típicos». Las
directrices modificadas se han publicado en el informe «Finanzas públicas en la UEM 2015», apartado titulado «One-off
measures — classification principles used in fiscal surveillance», sección II, apartado 3 (publicado en diciembre de 2015),
disponible en: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/eeip/pdf/ip014_en.pdf).
60
La definición de medidas puntuales, así como la lista indicativa y abierta de casos «típicos» se publicaron en el informe
«Finanzas públicas en la UEM 2006», apartado titulado «Definition and identification of one-off and temporary measures»,
sección II, apartado 4.2, disponible en: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication423_en.pdf
La Comisión señala que recientemente ha ampliado la orientación y ha publicado los principios de clasificación utilizados para las medidas «puntuales», así como una lista indicativa de casos «estándar» en el informe «Finanzas públicas en
la UEM 2015», apartado titulado «One-off measures — classification principles used in fiscal surveillance», sección II, apartado 3 (publicado en diciembre de 2015), disponible en: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/eeip/pdf/
ip014_en.pdf).
Debe destacarse, no obstante, que siempre es necesaria la valoración de un experto, ya que deben examinarse cuidadosamente las características de cada medida individual en función de los principios de clasificación aplicados por la
Comisión.
Recuadro 4
Según la lista actualizada en diciembre de 2015 (posterior a la auditoría del Tribunal) de casos «estándar» de medidas
«puntuales», tal y como está publicada en el informe «Finanzas públicas en la UEM 2015», apartado titulado «One-off
measures — classification principles used in fiscal surveillance», sección II, apartado 3, el recuadro 4 no refleja la situación
actual.
Medidas de aumento del déficit
La Comisión hace hincapié en que los costes presupuestarios de tales factores excepcionales tienden a ser mayores según
el tamaño de la economía en los países de menor tamaño.
Respuestas de la Comisión
114
61
La Comisión indica que para poder reflejar mejor la realidad económica, las normas comúnmente acordadas en marco del
PEC incluyen disposiciones concebidas para responder y adaptar los avances imprevistos y los factores inesperados. Su
aplicación se ha definido en la nota para los suplentes del Comité Económico y Financiero. «Improving the assessment of
effective action in the context of the Excessive Deficit Procedure — a specification of the methodology», de 12 de junio de 2014.
62
La Comisión reconoce que el concepto de «factores económicos adversos e inesperados» no se ha establecido de forma
definitiva de antemano. Sin embargo, la metodología utilizada para evaluar las medidas eficaces, tal y como se detalla en
la nota para los suplentes del Comité Económico y Financiero: «Improving the assessment of effective action in the context
of the Excessive Deficit Procedure — a specification of the methodology», de 12 de junio de 2014, dejó claro que un índice de
crecimiento menor al de las previsiones que subyacen a la recomendación del PDE, habitualmente representa un caso de
«factor económico adverso e inesperado».
Por tanto, la Comisión no está de acuerdo con la observación del Tribunal acerca de Francia1.
El Consejo abrió un PDE para Francia el 27 de abril de 2009 con un plazo límite inicial fijado en 2012. Este plazo se amplió
a 2013 el 2 de diciembre de 2009 y a 2015 el 21 de junio de 2013, conforme a los resultados que demostraban que se
habían tomado medidas eficaces pero que habían tenido lugar «factores económicos adversos e inesperados» con
«importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública».
La Comisión aplicó el marco jurídico vigente, tal y como se explica en las recomendaciones de 2009, 2013 y 2015 y en los
correspondientes documentos de trabajo de los servicios de la Comisión.
Respuesta al título del apartado 63
La Comisión desea destacar que la base para la evaluación de calidad de los datos ha mejorado considerablemente, dado
que los datos sobre el PDE aportados por los Estados miembros se han redefinido en gran medida desde 2005 y se complementan con datos adicionales detallados.
Aunque la Comisión está de acuerdo en que tradicionalmente se ha prestado más atención al déficit que a la deuda en la
ejecución del PEC, hace hincapié en que siempre se ha tenido en cuenta la deuda bruta de la administración y su sostenibilidad como factor importante en los informes elaborados en virtud del artículo 126, apartado 3.
Desde la reforma de la legislación conocida como «paquete de seis medidas» en 2011, se ha prestado mucha más atención desde el punto de vista operativo a los niveles de deuda. El hecho de superar un umbral de deuda del 60 % del PIB
ha pasado a constituir un elemento desencadenante del PDE y se ha dotado de carácter operativo al concepto de disminución de la deuda a un ritmo satisfactorio mediante el punto de referencia de reducción de la deuda, y ahora se evalúa
formando parte de la supervisión habitual de la Comisión de la situación presupuestaria de los Estados miembros.
1 http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/france_en.htm
Respuestas de la Comisión
115
64
El Reglamento (CE) n.º 479/2009 aporta el marco general para expresar reservas respecto a la calidad de los datos actuales
y modificaciones de dichos datos actuales por parte de los Estados miembros. Según este Reglamento, Eurostat puede
hacer uso de tales competencias siempre que existan pruebas de que los datos notificados por los Estados miembros no
cumplen las normas de contabilidad y, en particular, la metodología del PDE.
Eurostat solo expresa reservas en casos excepcionales y solo están justificadas en ciertas circunstancias. Eurostat utiliza su
criterio profesional a este respecto. Sin embargo, la ausencia de una reserva o modificación concreta no quiere decir que
no existan cuestiones pendientes de resolver con el Estado miembro, sino que Eurostat considera que estas cuestiones
no afectan de forma significativa a los criterios de déficit y deuda del Tratado de Maastricht. La alternativa consistiría en
incluir reservas en todos los países en cada ejercicio de notificación, lo cual resultaría desproporcionado y no cumpliría el
objetivo de las reservas.
Además, a menudo nos encontramos con que los Estados miembros adaptan sus datos tras recibir las cuestiones planteadas por Eurostat durante el período de aclaración. Estas adaptaciones no son perceptibles en el comunicado de prensa
final, ya que Eurostat no ha expresado ninguna reserva ni realizado ninguna modificación.
65
Eurostat cuenta con un procedimiento que especifica los pasos y la función de cada uno de los actores para el análisis de
las notificaciones antes del comunicado de prensa. Este procedimiento incluye reuniones periódicas con los miembros de
la dirección y con el Director General, que actúa como Responsable de las estadísticas de la Unión Europea.
Las reservas y modificaciones de los datos se basan en la valoración de un experto, en función de la información cualitativa y cuantitativa de la que se disponga antes y durante el proceso de aclaración, ya que se reflexiona cuidadosamente
sobre ellas, tal y como se menciona previamente. Este proceso se realiza únicamente de forma estadística, mediante la
autoridad estadística concedida a Eurostat para tal fin y sin interferencia alguna por parte de otros servicios de la Comisión ni de otros órganos externos.
Las revisiones posteriores de los datos demostraron, por cuestión de principios, que el enfoque de Eurostat para las reservas es eficiente y efectivo: «no hay grandes sorpresas», es decir, cuando Eurostat conocía una cuestión pero decidió que
no estaba garantizado expresar una reserva, no era necesario realizar revisiones importantes en los datos sobre el déficit
o la deuda.
Recuadro 5
República Checa — Primer guion
Desde 2010, las pruebas de mercado/no de mercado se llevan a cabo anualmente para las corporaciones públicas que no
son de carácter financiero y también para las instituciones sin ánimo de lucro clasificadas en el apartado S.15. Los resultados de las pruebas se presentan a Eurostat en el cuestionario sobre entidades controladas por la administración clasificadas fuera de la administración pública o en una lista de unidades de la administración que se solicita antes de la visita de
diálogo del PDE.
Respuestas de la Comisión
116
Francia — Primer guion
El procedimiento de desmantelamiento de las instalaciones nucleares y las posibles liquidaciones a tanto alzado relacionadas con él aún se están debatiendo (incluso en el marco del SEC 2010). Hasta que se alcance un acuerdo, actualmente
no existe una orientación específica para el procedimiento de desmantelamiento de las instalaciones nucleares y las
liquidaciones a tanto alzado relacionadas con él.
Francia — Segundo guion
Debido al elevado número de unidades de la administración en Francia (más de 80 000 unidades en S.13 y más de 8 000
entidades controladas por la administración clasificadas fuera de esta), Eurostat se ha mostrado de acuerdo con la agrupación de unidades a escala local y gubernamental.
Eurostat no puede fijar reservas sobre una cuestión para la que no existen reglas en el SEC o el MDDP.
Alemania — Primer guion
En el período transcurrido entre 2011 y 2013 no tuvo lugar ninguna reclasificación periódica importante de las unidades
que ejercían un impacto material sobre los ratios de déficit y deuda de la administración (por ejemplo, cercano o superior
al 0,1 % del PIB). Por tanto, el tamaño de las revisiones relacionadas no habría afectado a los ratios de déficit y deuda de la
administración recopilados para la vigilancia presupuestaria.
Para todas las reclasificaciones realizadas en el marco de: 1) revisiones metodológicas puntuales; 2) la revisión de valores
de referencia de las cuentas nacionales alemanas en 2011; y 3) transición al SEC 2010, para las cuales el impacto sobre las
cifras de déficit y deuda de la administración era significativo (cercano o superior al 0,1 % del PIB), se revisaron adecuadamente los datos de todo el período de referencia del PDE.
Alemania — Segundo guion
La cuestión que nos ocupa constituye un riesgo para la calidad de los datos y, tal y como establece el Reglamento (CE)
n.º 479/2009, una vez detectado fue tratado por Eurostat adoptando medidas graduales dada la complejidad del sistema
estadístico alemán y el tamaño del sector de la administración pública alemana.
La Comisión no está al corriente de que se materializara el riesgo en cuestión. Eurostat no ha detectado problemas de
calidad relacionados según la evaluación de los datos.
En el marco del complejo sistema estadístico alemán, el mandato legal subyacente a la recopilación periódica de datos
estadísticos y los recursos limitados, el proceso de ejecución de los procedimientos relevantes para operaciones individuales vivas (pequeñas en cuanto al tamaño) a nivel local y estatal requiere una solución estructural.
Habida cuenta del tamaño de las transacciones y del hecho de que no pueden extraerse conclusiones sobre el resultado
del análisis llegado este punto, la Comisión no considera que debería haberse fijado una reserva por estos motivos en los
datos sobre el déficit alemán.
Malta — Primer guion
El contrato de novación para transferir la propiedad legal del proyecto a Malta se firmó el 28 de diciembre de 2011 (modificado en febrero de 2012) y, por tanto, tras la notificación del PDE de octubre de 2011. Asimismo, el 26 de junio de 2012,
se firmaron los acuerdos de arrendamiento financiero también tras la notificación del PDE de octubre de 2011.
En la notificación del PDE de abril de 2012, el Instituto Nacional de Estadística de Malta había gestionado correctamente
todos los puntos relevantes. En su carta de agosto de 2012, Eurostat confirmó, tras un análisis exhaustivo, que Malta debía
clasificarse dentro del sector de las corporaciones no financieras.
Por tanto, la Comisión considera que no era necesaria una reserva.
Respuestas de la Comisión
117
Italia — Primer guion
La Comisión (Eurostat) ha estado siguiendo de cerca los avances en esta cuestión. Italia ha aplicado un enfoque paso
a paso, que incluye la creación de nuevas fuentes de información y el cálculo de estimaciones.
Recuadro 6
El Tribunal hace referencia a las hipótesis macroeconómicas básicas que subyacen a los umbrales de déficit y deuda estipulados en el Tratado. A pesar de que el entorno macroeconómico puede cambiar, la Comisión sigue estando sujeta a la
obligación de atenerse a las disposiciones del Tratado y de la legislación secundaria que lo respalda.
El marco presupuestario general ha evolucionado considerablemente, no solo debido a las reformas introducidas por el
«paquete de seis medidas» y el «paquete de dos medidas» durante los últimos años, sino también con el objetivo de proporcionar «reglas inteligentes» para poder reaccionar y adaptarse mejor a las circunstancias económicas predominantes.
Si bien tradicionalmente en la aplicación del PEC la atención se centró en mayor medida en el déficit en lugar de en la
deuda, la Comisión subraya que el marco ha abordado de forma coherente este aspecto de la deuda. En particular, cabe
recordar que el componente del objetivo presupuestario a medio plazo relacionado con los pasivos y la deuda implícitos
ha desarrollado un elemento integrante que representa el equilibrio presupuestario que estabilizaría el ratio de deuda
en el 60 % del PIB, así como un componente complementario que representa el equilibrio presupuestario adicional que
necesitan los países que superan el 60 % del PIB.
Desde la reforma de la legislación conocida como «paquete de seis medidas» en 2011, se ha prestado mucha más atención desde el punto de vista operativo a los niveles de deuda. El hecho de superar un umbral de deuda del 60 % del PIB
ha pasado a constituir un elemento desencadenante del PDE y se ha aplicado al concepto de disminución de la deuda
a un ritmo satisfactorio mediante el punto de referencia de reducción de la deuda, y ahora se evalúa como parte de la
supervisión habitual de la Comisión de la situación presupuestaria de los Estados miembros.
70
La Comisión señala que el nivel inicial de deuda entra dentro de la definición de valor de referencia de reducción de la
deuda mediante el diferencial del umbral del 60 %.
Para los Estados miembros cuya deuda supere el 60 % del PIB, la vía de ajuste recomendada debe tener en cuenta la
necesidad de que la deuda cumpla al menos con el valor prospectivo de referencia de deuda al final del período de
corrección. Como consecuencia de ello, el nivel de déficit recomendado para el final del año puede ser inferior al 3 % de
PIB y, en el caso de los Estados miembros con mayor nivel de deuda, el plazo de corrección puede ser más amplio ya que
la magnitud del ajuste estructural que debe llevarse a cabo debe sopesarse a la luz de su viabilidad durante un número
de años determinado.
El hecho de que, para cumplir el valor de referencia de la deuda el déficit público debe llegar a niveles inferiores al 3 %
del PIB, ha quedado reflejado en las recomendaciones del PDE formuladas hasta la fecha y basadas en la infracción del
criterio de la deuda.
71
La Comisión indica que las previsiones citadas se basan en una inmutabilidad de las políticas. Un contexto en el que los
Estados miembros respeten plenamente sus obligaciones en virtud del PEC traería consigo más resultados positivos.
Concretamente, en una situación de pleno cumplimiento del PEC, Italia respetaría el valor de referencia de reducción de
la deuda (variante prospectiva) en 2019 y, en el caso de Francia, esto sucedería en 2018. Los datos del FMI utilizados para
Chipre presentan una divergencia significativa con respecto a los que utiliza la Comisión.
Respuestas de la Comisión
118
72
El análisis de los factores relevantes se lleva a cabo con arreglo a los requisitos del Reglamento (CE) n.º 1467/97 del
Consejo.
De hecho, la legislación proporciona una amplia lista de posibles factores relevantes que no es exhaustiva, ya que exige
que la Comisión también tenga en cuenta los factores que los Estados miembros en cuestión consideren relevantes.
La Comisión especifica, y en la medida en que sea posible, cuantifica las repercusiones de los diferentes factores relevantes. No existe una fórmula que sopese todos los distintos factores y que genere una conclusión automática. La Comisión
publica su análisis detallado en los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión.
73
La Comisión no está de acuerdo en que la justificación que respalda sus conclusiones no es clara. El análisis de los factores
relevantes está presente en la legislación [Reglamento (CE) n.º 1467/97 del Consejo] según la cual la Comisión tendrá en
cuenta todos los factores relevantes en la medida en que afecten de forma significativa la evaluación del cumplimiento
de los criterios de déficit y deuda. Además, la legislación exige a la Comisión que también tenga en cuenta factores que
los Estados miembros en cuestión consideren relevantes. Esto se lleva a cabo para garantizar que se efectúa una evaluación económica apropiada de la situación antes de decidir la apertura de un PDE.
En caso de infracción del criterio del déficit, la legislación proporciona una amplia lista de posibles factores relevantes,
que sin embargo no es exhaustiva ni hace referencia a ningún tipo de priorización. Si la deuda de la administración
pública supera el 60 % del PIB, los factores relevantes solo se tendrán en cuenta en la decisión sobre si debe iniciarse un
PDE si el déficit se mantiene cerca del valor de referencia y se considera temporal la infracción.
En caso de infracción de los criterios de la deuda, pueden tenerse en cuenta todos los factores relevantes, independientemente del nivel de déficit.
Conforme a las disposiciones previamente descritas, a la hora de redactar un informe según el artículo 126, apartado 3, la
Comisión especifica y, en la medida de lo posible, calcula el efecto de los distintos factores relevantes.
En ese sentido, la Comisión señala que en los informes elaborados según el artículo 126, apartado 3, que se han redactado sobre Italia, Bélgica (febrero de 2015) y Finlandia (febrero, mayo y noviembre de 2015) se han realizado esfuerzos
importantes por ampliar la exhaustividad y transparencia del análisis de los factores relevantes respecto al pasado.
Al mismo tiempo, y conforme al espíritu de la legislación, no existe ninguna fórmula para sopesar los diferentes factores
que conllevan una conclusión automática.
74
La Comisión se esfuerza por colaborar estrechamente con los Estados miembros en el proceso continuo de aplicación del
PEC, incluido el PDE. Uno de los elementos cruciales de este enfoque colaborativo es la interacción y el debate facilitados mediante los comités económicos correspondientes, en particular, el Comité Económico y Financiero (Suplentes). La
Comisión redacta periódicamente notas analíticas y operativas para dicho Comité Económico y Financiero (Suplentes),
con el fin de explicar a los Estados miembros el enfoque que está adoptando para interpretar y ejecutar el PEC y conseguir su aportación a la justificación elegida por la Comisión.
Respuestas de la Comisión
119
Con el fin de aumentar aún más la transparencia, desde la primavera de 2014 la Comisión ha proporcionado a los Estados miembros toda la información necesaria para replicar plenamente los cálculos de la evaluación de medidas eficaces,
incluidas, por tanto, las hojas de Excel detalladas que aportan los cálculos paso a paso, tanto para el enfoque ascendente
como para el descendente. Además, se proporcionan a los Estados miembros todos estos datos y cálculos relativos al
cumplimiento del valor de referencia de reducción de la deuda y el MLSA. Sin embargo, previa solicitud específica de los
Estados miembros, los datos no se divulgan al público en su totalidad, sino que se comparten a través de una plataforma
común denominada CIRCA, a la que solo se brinda acceso a los miembros del CEF y a sus suplentes.
75
La Comisión reconoce que los documentos de trabajo de sus servicios publicados antes de febrero de 2015 podrían haber
sido más transparentes en cuanto a los datos incluidos en la situación de referencia que subyace a las recomendaciones
de PDE. Sin embargo, la Comisión señala que dicha información está disponible desde la primavera de 2014 en la hoja de
Excel detallada que proporciona los cálculos paso por paso de la evaluación de cumplimiento de la Comisión y que se distribuyó a los Estados miembros mediante la plataforma CIRCA. Por tanto, los Estados miembros disponían de acceso total
al conjunto de datos necesarios para replicar los cálculos de los esfuerzos presupuestarios y otras variables subyacentes
a la evaluación de cumplimiento de la recomendación del PDE, como en el caso de Francia en febrero de 2015. Lo que es
más, a partir de febrero de 2015, la información en cuestión se proporciona en los archivos de previsiones publicados en
la versión pública de la base de datos AMECO y están a disposición del público.
La información que contienen estos archivos es suficiente para replicar los cálculos del esfuerzo ascendente realizados
por la Comisión. Cabe señalar que también incluyen la cantidad total de medidas discrecionales aplicadas a los ingresos
(incluidos y excluidos los de carácter puntual), a los cambios de los gastos, los cambios de los tipos de interés y las cifras
de empleo. Se trata únicamente de componentes métricos necesarios para calcular la situación de referencia. Además, el
documento de trabajo de los servicios de la Comisión explica claramente cómo se elabora la situación de referencia.
76
La Comisión señala que en caso de infracción de los criterios de la deuda, el Reglamento estipula que deberán tenerse en
cuenta todos los factores relevantes, independientemente del nivel de déficit.
Recuadro 7 i)
La Comisión considera que el valor de referencia de reducción de la deuda que se ajusta cíclicamente no refleja el
impacto de los niveles muy reducidos de inflación durante largos períodos de tiempo. A pesar de que el valor de referencia de reducción de la deuda que se ajusta cíclicamente se ha creado con el fin de excluir la influencia del ciclo económico
en la evaluación del cumplimiento de la norma de la deuda, merece la pena destacar que el ajuste solo corrige la diferencia existente entre el índice de crecimiento real y potencial del PIB en un período de tres años. Por tanto, el débil crecimiento nominal prolongado del PIB que han experimentado algunos Estados miembros durante los últimos dos años aún
puede afectar al cumplimiento de la norma de la deuda cuando este se evalúa conforme al nivel de deuda que se ajusta
cíclicamente. Además, el valor de referencia de la deuda no controla la evolución de los precios. El nivel de deuda que se
ajusta cíclicamente utiliza el deflactor del PIB real, es decir, no se aplican correcciones a una inflación inesperadamente
baja. No obstante, para varios países, la reducción inesperada de la inflación ha conllevado un aumento significativo de
los costes reales de financiación de la deuda. El aumento de la diferencia entre el coste real de financiación y el índice de
crecimiento del PIB ha afectado negativamente de forma considerable a la dinámica de la deuda en varios países.
Respuestas de la Comisión
120
Recuadro 7 ii)
En lo que respecta al cumplimiento por parte de Italia del valor de referencia de reducción de la deuda, la Comisión hace
hincapié en que aún no ha podido realizar una evaluación del ejercicio 2016, ya que el informe con arreglo al artículo 126,
apartado 3, se redactó a primeros de 2015.
Antes de que pueda llevarse a cabo una evaluación del año siguiente, deben establecerse unos requisitos legales válidos
del Consejo. Se proporcionan las recomendaciones del Consejo en primavera. Para los Estados miembros pertenecientes a la vertiente preventiva del PEC, estos requisitos se fijan basándose en la posición cíclica de la economía del Estado
miembro en cuestión (medida en función de la brecha de producción) y sus riesgos de sostenibilidad. Puede encontrarse
información más detallada en la Comunicación de la Comisión, de enero de 2015, disponible en: http://ec.europa.eu/
economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/2015-01-13_communication_sgp_flexibility_guidelines_en.pdf
La primera evaluación del cumplimiento para 2016 se realizó en la primavera de 2015 y señaló un amplio cumplimiento
de los requisitos. Puede encontrarse información más detallada en el correspondiente documento de trabajo de los servicios de la Comisión, disponible en: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/
italy_en.htm
Recuadro 7 iii)
La Comisión destaca que el marco metodológico para evaluar el impacto de las reformas estructurales en función de la
sostenibilidad financiera se describió en una nota suministrada a los Estados miembros a través del Comité Económico
y Financiero (Suplentes) en febrero de 2015. En la evaluación del programa de estabilidad italiano, llevada a cabo en mayo
de 2015, la Comisión afirmó que había evaluado el posible impacto de la sostenibilidad de las finanzas públicas del plan
de reformas estructurales presentado por las autoridades y que, habida cuenta de los métodos utilizados para fomentar
sus efectos (en particular, el modelo QUEST), la Comisión consideró viable asumir el impacto cuantificado de las reformas.
78
La Comisión actuó cumpliendo plenamente las normas. La obligación (en lugar de la posibilidad) de tener en cuenta los
factores relevantes se explicita en el Reglamento, que hace referencia a una lista no exhaustiva de factores a tener en
cuenta. Entre ellos, se mencionan específicamente el ajuste con vistas al objetivo presupuestario a medio plazo, la aplicación de políticas para prevenir y corregir desequilibrios y la aplicación de políticas en el marco de la estrategia común de
crecimiento de la Unión.
Las normas de la deuda no implican automáticamente que se abra un PDE para un país una vez que se constate que no se
ha alcanzado el objetivo cuantificado. Esta carencia de automaticidad se especifica explícitamente en el Reglamento.
80
La Comisión considera que la medida en cuestión no debe clasificarse como puntual con arreglo a los principios rectores actualizados en el informe «Finanzas públicas en la UEM 2015» para garantizar su aplicación coherente. Según
esta orientación, la sobretasa no es, intrínsecamente, de naturaleza temporal ni no recurrente, —estaba previsto que
tuviera un impacto duradero (de 2012 a 2017)— y, como consecuencia de ello, no puede clasificarse como puntual. El
informe «Finanzas públicas en la UEM 2015» está disponible en: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/
european_economy/public_finances_emu_en.htm
Respuestas de la Comisión
121
81
El 10 de marzo de 2015, el Consejo consideró que las pruebas disponibles no permitían llegar a una conclusión acerca de
las medidas no efectivas, ya que se determinó que el esfuerzo presupuestario acumulado alcanzaba el nivel exigido por
el Consejo (según la metodología ascendente, ya que la descendente se veía afectada por la baja inflación) y que, por
tanto, se garantizaba una ampliación del plazo para aplicar correcciones. Además, en marzo de 2015 los datos de muestra
(así como la previsión de la Comisión de la primavera de 2015 del saldo global de ese año) fueron mejores de lo esperado
por la Comisión.
82
La Comisión no está de acuerdo con esta observación, ya que según la información disponible en el momento de la
evaluación, ya no parecía viable realizar una corrección a su debido tiempo en 2015. En tales circunstancias, lo adecuado
según el marco jurídico del PEC es: i) investigar las causas de este suceso, que determinaron que, en términos generales,
las pruebas disponibles no permitían concluir que se había realizado el esfuerzo recomendado en 2013 y 2014; y ii) proporcionar una nueva vía de ajuste válida para aportar orientación política adecuada al país en cuestión.
83
La Comisión recuerda que, según el Reglamento, están obligados a tener en cuenta los factores relevantes. La legislación
proporciona una lista no exhaustiva de factores a tener en cuenta. Entre ellos, se mencionan específicamente el ajuste
con vistas al objetivo presupuestario a medio plazo, la aplicación de políticas para prevenir y corregir desequilibrios y la
aplicación de políticas en el marco de la estrategia común de crecimiento de la Unión.
Para la justificación aplicada a esos casos concretos, los documentos relevantes están disponibles en los siguientes
enlaces: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/france_en.htm y http://
ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/italy_en.htm para Francia e Italia,
respectivamente.
84
La Comisión subraya que según el marco jurídico, el Consejo es la institución responsable de la toma de decisiones. Por
tanto, tiene derecho a desestimar una recomendación de la Comisión relativa al PDE y no es responsable ante esta última.
La información de los Estados miembros sobre las medidas correctoras podría mejorar
La Comisión considera que las disposiciones y/o directrices vigentes sobre los documentos de vigilancia presupuestaria,
incluidos aquellos relativos a la notificación de medidas correctoras del PDE, proporcionan una base sólida para que la
Comisión pueda llevar a cabo una vigilancia y supervisión efectivas siempre que los Estados miembros las sigan adecuadamente. Por tanto, la Comisión no contempla ninguna necesidad específica de modificar la legislación existente para
imponer obligaciones de notificación más estrictas a los Estados miembros.
Respuestas de la Comisión
122
85
Con el fin de garantizar el cumplimiento de los requisitos de notificación, la posibilidad de imponer sanciones en virtud
del PDE se limita al incumplimiento de los objetivos presupuestarios del PDE. Sin embargo, la ausencia de notificaciones
suficientes puede ir en detrimento del Estado miembro en cuestión, ya que si no se proporciona a la Comisión información lo suficientemente detallada sobre las medidas tomadas y los avances presupuestarios, esto puede generar una
intensificación del PDE si se llega a la conclusión de que no se han cumplido sus objetivos.
En cualquier caso, la Comisión lleva a cabo una supervisión continua de las posiciones presupuestarias de los Estados
miembros mediante las secciones nacionales correspondientes, que realizan misiones de vigilancia periódicas en los Estados miembros. En lo que respecta a aumentar la periodicidad de las notificaciones, tal y como dispusieron el «paquete de
seis medidas» y el «paquete de dos medidas» mediante los programas de estabilidad en primavera y los planes presupuestarios en otoño, se han establecido requisitos detallados en cuanto a lo que debe notificar por obligación un Estado
miembro. Según el artículo 7, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 473/2013, en caso de que la Comisión no esté satisfecha
con el hecho de que el proyecto de plan presupuestario de un Estado miembro no demuestre su intención de cumplir
este requisito, puede solicitar al Estado miembro que lo presente de nuevo. Sin embargo, cuando el Estado miembro no
cumpla los requisitos de notificación más generales, es cierto que las opciones de la Comisión para garantizar el cumplimiento son limitadas, especialmente en lo que respecta a los programas de estabilidad.
86
Los documentos de vigilancia presupuestaria (como los programas de estabilidad y convergencia y los proyectos de
plan presupuestario), incluidos aquellos que notifican el cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión (informes
sobre medidas tomadas), a veces carecen de información concreta sobre las medidas correctoras, especialmente para
los últimos años. Esto se refleja en las previsiones de la Comisión, que constituyen la base de las evaluaciones de riesgo
de los planes de los Estados miembros. De hecho, en caso de que se considere que las medidas correctoras no se han
especificado lo suficiente, no se tienen en cuenta en las previsiones. Además, si la falta de información concreta aumenta
la importancia del equilibrio de riesgos, estos siempre se mencionan claramente en las evaluaciones de la Comisión.
Recuadro 8 — Primer guion
La lista de medidas con un efecto presupuestario forma parte del programa de convergencia y no principalmente del
programa nacional de reforma.
Recuadro 8 — Segundo guion
La Comisión hace hincapié en que el programa de convergencia de 2012 presenta el impacto de las medidas en tres
cuadros independientes: uno desde la perspectiva de la reforma fiscal directa (medidas en cuanto a los ingresos), otro
proporciona un desglose detallado de las medidas de consolidación previstas que afectan al déficit y otro resume los
cambios de menor envergadura válidos desde 2012 (solo por parte de los gastos). Aunque no todas las medidas están
descritas en el texto complementario, los títulos son lo suficientemente detallados y comprensibles.
Respuestas de la Comisión
123
Respuesta al título del apartado 88
La Comisión no está de acuerdo en que su supervisión y vigilancia carezcan de transparencia. El marco presupuestario
de la UE ha experimentado varios cambios durante los últimos años con vistas a introducir medidas complementarias,
reforzar los mecanismos de conformidad y fomentar el control nacional. La Comisión considera que se trata de un cambio
positivo.
Fue necesario dotar técnicamente a los cambios legislativos introducidos de un carácter operativo. Con este fin, hubo que
adaptar las metodologías y clasificaciones utilizadas para evaluar el cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
(PEC). Este proceso tuvo lugar mediante amplios debates celebrados en el Comité Económico y Financiero (CEF) y en otras
instancias competentes del Consejo. Dichos debates se facilitaron mediante una serie de notas explicativas. La creciente
complejidad del marco de supervisión exigió una explicación adicional en aras de la transparencia.
Por consiguiente, todos los enfoques relativos a la aplicación del marco revisado se resumieron en el Vademécum sobre
el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que está a disposición del público en el sitio web de la Comisión. El Vademécum se
actualizará anualmente a partir de ahora, conforme al compromiso asumido por la Comisión en su Comunicación, de 21
de octubre de 2015, titulada «Medidas destinadas a realizar la Unión Económica y Monetaria».
Con el fin de aumentar aún más la transparencia, desde la primavera de 2014 la Comisión acordó proporcionar a los
Estados miembros toda la información necesaria para replicar los cálculos subyacentes a la evaluación de conformidad,
tanto con la vertiente preventiva como con la vertiente correctora, incluidas las hojas de Excel detalladas que aportan los
cálculos paso a paso. En lo que respecta a las medidas discrecionales, la Comisión ha puesto plenamente a disposición
del público una serie de datos agregados relativos al impacto de dichas medidas y al nivel de medidas puntuales desde la
primavera de 2014 y, conforme a las conclusiones del Consejo Ecofin de junio de 2014, ha ido aún más lejos compartiendo
con los Estados miembros el rendimiento de las medidas fiscales individuales más importantes introducidas en el enfoque ascendente para los países del PDE desde la primavera de 2015.
Además, la Comisión ha publicado información pormenorizada acerca de las medidas principales recogidas en los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión que acompañan a las nuevas recomendaciones del PDE, incluida una
previsión de las principales variables para el cálculo del esfuerzo presupuestario según la situación de referencia (es decir,
según el punto de referencia con el cual se compararán las previsiones futuras para calcular tanto el enfoque ascendente
como descendente).
El marco metodológico para evaluar el impacto de las reformas estructurales en función de la sostenibilidad financiera
se describió en una nota suministrada a los Estados miembros a través del Comité Económico y Financiero (Suplentes) en
febrero de 2015.
89 (ii)
La Comisión desea aclarar, en relación con la observación 89 ii) del Tribunal, que la metodología relativa a las medidas
eficaces, que aprobó el Consejo en 2014, es más amplia que la metodología ascendente e incorpora un enfoque descendente para evaluar tales medidas eficaces. La metodología se explica en la Parte II, apartado 1, del informe sobre las
finanzas públicas en 2014.
Respuestas de la Comisión
124
90
El cumplimiento de las recomendaciones del PDE se comprueba, en última instancia, mediante los datos reales verificados por Eurostat, en lugar de con las previsiones de la Comisión. Además, si el Estado miembro no cumple sus objetivos
de déficit principales o las mejoras necesarias en el equilibrio estructural, se lleva a cabo una evaluación de medidas eficaces, conocida como análisis meticuloso.
Recuadro 9 — Sexto párrafo
La Comisión está de acuerdo, en términos generales, en que la evaluación de las medidas eficaces se ha vuelto cada vez
más compleja. Tiene más en cuenta situaciones económicas más complejas y añade nuevos elementos de vigilancia,
garantizando el trato equitativo a todos los países y la dotación transparente de carácter operativo a las normas que
requiere esta etapa (véase la respuesta de la Comisión al apartado 89).
91
Los enfoques descendente y ascendente reflejan la necesidad de captar mejor las situaciones económicas predominantes. La nota por la que se revisa la metodología sobre la evaluación de medidas eficaces, incluida la dotación de carácter
operativo al enfoque ascendente (titulada «Review of the methodology for assessing effective action») se debatió por primera vez el 26 de febrero de 2014 en el Comité Económico y Financiero (Suplentes), fue aprobada por el CEF el 12 de junio
de 2014 y refrendada por el Consejo Ecofin el 20 de junio de 2014.
La Comisión reconoce que existe una compensación natural entre la definición del enfoque adoptado en la medida de lo
posible en términos de captar la situación macroeconómica subyacente y los cambios de esta, y el grado de complejidad
de los sistemas de normas.
Con el fin de aumentar la transparencia, la Comisión proporciona a los Estados miembros toda la información necesaria
para replicar los cálculos de la evaluación de medidas eficaces, incluidas, por tanto, las hojas de Excel detalladas que aportan los cálculos paso a paso, tanto para el enfoque ascendente como para el descendente. Sin embargo, previa solicitud
específica de los Estados miembros, los datos no se divulgan al público en su totalidad, sino que se comparten a través de
una plataforma común denominada CIRCA, a la que solo se brinda acceso a los miembros del CEF y sus suplentes en los
ministerios.
92
Desde las reformas del PEC en 2005, que tenían por objeto tener más en cuenta el efecto del ciclo económico en las
posiciones presupuestarias de los Estados miembros, la evaluación del esfuerzo presupuestario se centra en el equilibrio
estructural. Es cierto que dicho equilibrio estructural está relacionado intrínsecamente con los cálculos del crecimiento
potencial, que constituye una variable que no es posible calcular. Esto refleja las limitaciones de la macroeconomía
y puede eludirse siempre que el equilibrio estructural siga constituyendo el principal elemento de cálculo presupuestario, tal y como indica el Reglamento.
A través del Grupo de Trabajo permanente sobre la Brecha de Producción, se acuerda con los Estados miembros y es
aprobado por el Consejo un enfoque común detallado para calcular la posible producción.
Respuestas de la Comisión
125
94
El Código de Conducta sugiere que un cálculo «ascendente» del esfuerzo presupuestario (en otras palabras, uno que
se centre habitualmente en el impacto presupuestario estimado de las medidas presupuestarias discrecionales) debe
complementar el cálculo del esfuerzo presupuestario conseguido mediante cambios en el equilibrio estructural (es decir,
mediante el enfoque «descendente»). La nota por la que se revisa la metodología sobre la evaluación de medidas eficaces, incluida la dotación de carácter operativo al enfoque ascendente (titulada «Review of the methodology for assessing
effective action») se debatió por primera vez el 26 de febrero de 2014 en el Comité Económico y Financiero (Suplentes), fue
aprobada por el CEF el 12 de junio de 2014 y refrendada por el Consejo Ecofin el 20 de junio de 2014.
Esta metodología parte del impacto presupuestario estimado de las medidas discrecionales en lo que respecta a los
ingresos y tiene en cuenta tanto las medidas explícitas como las implícitas por parte de los gastos.
En cuanto a las medidas discrecionales, la Comisión ha garantizado un seguimiento concreto de sus compromisos de
transparencia mediante las siguientes medidas: i) proporcionar a cada país el impacto de las medidas discrecionales
(ingresos actuales/de capital, así como gastos actuales/de capital) y el nivel de elementos puntuales en la base de datos
en línea AMECO (es decir, en la base de datos totalmente pública de la Comisión) desde la primavera de 2014; ii) compartir con los Estos miembros las principales medidas fiscales discrecionales incorporadas al enfoque ascendente para los
países del PDE a través de la plataforma CIRCA a partir de la primavera de 2015.
Además, la Comisión ha publicado información pormenorizada acerca de las medidas principales recogidas en los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión que acompañan a las nuevas recomendaciones del PDE, incluida una
previsión de las principales variables para el cálculo del esfuerzo presupuestario según la situación de referencia (es decir,
según el punto de referencia con el cual se compararán las previsiones futuras para calcular tanto el enfoque ascendente
como descendente).
95
La Comisión no está de acuerdo en que su análisis haya perdido transparencia.
El marco presupuestario de la UE ha experimentado varios cambios durante los últimos años con vistas a introducir medidas complementarias, reforzar los mecanismos de conformidad y fomentar el sentido de propiedad nacional. También se
adaptaron las normas para que fueran más adecuadas a las diferentes condiciones económicas.
Fue necesario dotar técnicamente a los cambios legislativos introducidos de un carácter operativo. Con este fin, hubo que
adaptar las metodologías y clasificaciones utilizadas para evaluar el cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
(PEC). Este proceso tuvo lugar mediante amplios debates celebrados en el Comité Económico y Financiero (CEF) y en otras
instancias competentes del Consejo. Dichos debates se facilitaron mediante una serie de notas explicativas. La creciente
complejidad del marco de supervisión exigió una explicación adicional en aras de la transparencia.
Por consiguiente, todos los enfoques relativos a la aplicación del marco revisado se resumieron en el Vademécum sobre
el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que está a disposición del público en el sitio web de la Comisión. El Vademécum se
actualizará anualmente a partir de ahora, conforme al compromiso asumido por la Comisión en su Comunicación, de 21
de octubre de 2015, titulada «Medidas destinadas a realizar la Unión Económica y Monetaria» (véanse las respuestas de la
Comisión a los apartados 88 a 94).
Respuestas de la Comisión
126
96
En cuanto al enfoque descendente, a pesar de que los datos necesarios para reproducir los cálculos de la Comisión no
estuvieron disponibles sistemáticamente fuera de esta hasta 2014, la Comisión se ha esforzado de forma significativa
por corregirlo y actualmente intenta garantizar la transparencia total, brindando acceso a todos los datos relevantes
a los Estados miembros. Con este fin, la Comisión ha puesto a su disposición información detallada sobre las principales
medidas en los documentos de trabajo de sus servicios que acompañan a las recomendaciones del PDE, incluidas las previsiones de variables clave para el cálculo del esfuerzo presupuestario en función de la situación de referencia (es decir,
del punto de referencia con el que se compararán las previsiones futuras para calcular los enfoques ascendente y descendente). Además, tras cada ronda de previsiones (a partir de sus previsiones de la primavera de 2014), la Comisión proporciona a los Estados miembros una hoja de Excel con todos los datos de entrada relevantes para que puedan reproducir de
forma precisa los cálculos de la Comisión.
97
La Comisión desea aclarar que la cuantificación ascendente de las medidas como parte del análisis meticuloso que debe
llevarse a cabo en caso de que no se alcancen los objetivos presupuestarios recomendados se propuso por primera vez
en una nota de la Comisión sobre la «Evaluación de las medidas adoptadas» destinada a los Suplentes del Comité Económico y Financiero (la instancia correspondiente del Consejo) en diciembre de 2012 y, desde entonces, se ha llevado a cabo
como indicador complementario del esfuerzo presupuestario y del análisis meticuloso, especialmente en los documentos
de trabajo de los servicios de la Comisión que acompañan a las recomendaciones del PDE o en las notas sobre vigilancia
presupuestaria que se debaten periódicamente con los Estados miembros. En un intento de proporcionar una mayor
transparencia sobre las metodologías que se utilizan para evaluar el cumplimiento de las recomendaciones del PDE, se
presentó en primer lugar una nota que revisaba la metodología y detallaba la aplicación del enfoque ascendente (titulada
«Review of the methodology for assessing effective action») el 26 de febrero de 2014 en el Comité Económico y Financiero
(Suplentes). El Comité Económico y Financiero (CEF, el comité principal) aprobó la nota el 12 de junio de 2014 y fue refrendada por el Consejo Ecofin el 20 de junio de 2014.
La Comisión determinó que estaba previsto que Francia cumpliera los objetivos estructurales presupuestarios, según
la metodología comúnmente acordada, y decidió dejar en suspenso el procedimiento. La justificación se detalla
en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión, disponible en: http://ec.europa.eu/economy_finance/
economic_governance/sgp/pdf/30_edps/communication_to_the_council/2015-07-01_fr_communication_swd_en.pdf
98
La Comisión acordó proporcionar a los Estados miembros toda la información necesaria para reproducir los cálculos de
la evaluación de medidas eficaces, incluidas, por tanto, las hojas de Excel detalladas que aportan los cálculos paso a paso,
tanto para el enfoque ascendente como para el descendente. Sin embargo, previa solicitud específica de los Estados
miembros, los datos no se divulgan al público en su totalidad, sino que se comparten a través de una plataforma común
denominada CIRCA, a la que solo se brinda acceso a los miembros del CEF y sus suplentes en los ministerios.
Respuestas de la Comisión
127
99
Es posible que la evaluación posterior de impacto de las medidas individuales no aporte resultados concluyentes. De
hecho, puede resultar difícil calcular dicho impacto debido a problemas para aislar el efecto de la medida de otros
factores más amplios determinantes de cambios en los ingresos y en los gastos, como el entorno económico, en contraposición con la tendencia al mantenimiento de las políticas. En términos generales, la efectividad de las medidas presupuestarias discrecionales posteriores se refleja de forma esencial en la ejecución presupuestaria y en el cumplimiento (o
incumplimiento) de los objetivos presupuestarios fijados. La Comisión evalúa si el Estado miembro ha tomado suficientes
medidas políticas para alcanzar los objetivos presupuestarios recomendados basándose en dos herramientas complementarias, a saber, el enfoque ascendente y el enfoque descendente para la evaluación de medidas eficaces.
La Comisión (y los Estados miembros) también supervisan el resultado de las medidas presupuestarias discrecionales
individuales. Las series agregadas están disponibles en la base de datos AMECO. Los resultados se calculan a priori y se
revisan si es necesario durante su aplicación (por ejemplo, en caso de que se modifique el diseño de las medidas, si estas
solo se aplican parcialmente, si existen motivos para revisar las hipótesis subyacentes, etc.).
100 i)
En el caso de Malta, el informe sobre las medidas adoptadas se presentó el 1 de octubre de 2013 (tres meses después de
la recomendación del Consejo de 21 de junio de 2013). Especificaba reformas para 2013 mientras que para 2014 seguía
siendo impreciso. En particular, el informe anunciaba medidas de ampliación de la vertiente correspondiente a los gastos
compensadas mediante aumentos de la fiscalización indirecta y restricciones en la contratación, pero en lo referente
a todos los detalles se limitaban a referirse al siguiente presupuesto.
La falta de detalles era consecuencia del hecho de que en Malta el proceso presupuestario no se ajustaba al calendario
europeo. En especial, no era posible que las autoridades maltesas revelaran las medidas presupuestarias ni en el informe
sobre medidas tomadas ni en el proyecto de plan presupuestario que, por tanto, tampoco proporcionaba suficientes
detalles sobre las medidas discrecionales subyacentes a los objetivos presupuestarios. Los detalles necesarios no se
publicaron hasta haber presentado el presupuesto de 2014 (que se presentó al Parlamento el 4 de noviembre de 2013 y se
aprobó el 21 de noviembre de 2013). La evaluación de la Comisión, que se basa en la previsión de otoño publicada el 5 de
noviembre, no incorporaba las medidas anunciadas para 2014. Dichas medidas se incluyeron finalmente en la siguiente
previsión de invierno.
100 ii)
El informe sobre las medidas tomadas presentado por Francia en octubre de 2013 en realidad se fusionó con el «Rapport
économique social et financier» (RESF), que habitualmente proporciona una evaluación de las finanzas públicas como
parte de la preparación del proyecto presupuestario. En su análisis del proyecto de plan presupuestario, la Comisión
consideró que el documento no infringía los requisitos de notificación formal sino que más bien, en aquel momento, las
medidas descritas se consideraban insuficientes para reducir el déficit al 3 %. Tratándose de un caso de corrección plurianual, la evaluación se centró en 2013 y 2014, tal y como requería el Código de Conducta. Sin embargo, los riesgos relacionados con la falta de información para los años posteriores se señalaron adecuadamente en el documento de trabajo
de los servicios de la Comisión adjunto, disponible en: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/
pdf/dbp/fr_2013-11-15_swd_en.pdf
La Comisión volvió a valorar la situación en Malta en la siguiente previsión de invierno, publicada en febrero de 2014.
Según esta nueva previsión del déficit, que introducía las medidas anunciadas en el presupuesto de 2014, se cumplían los
requisitos del PDE para 2014 en términos nominales.
Respuestas de la Comisión
128
101
La Comisión no está de acuerdo con esta observación ya que la evaluación de las medidas tomadas tiene, al mismo
tiempo, carácter prospectivo y retrospectivo, en la medida en que implica un análisis del cumplimiento de los objetivos
del PDE para los últimos años (según los resultados), los años actuales y los futuros (según las previsiones), especialmente mediante la evaluación de la adecuación y la credibilidad de las medidas contempladas por el Estado miembro
en cuestión para alcanzar los futuros objetivos del PDE. Este es el enfoque que en general se ha seguido en todos los
documentos de la Comisión relacionados, como la Comunicación sobre las medidas tomadas, el documento de trabajo
de los servicios de la Comisión que acompaña a la evaluación sobre el Plan de Acción sobre Consumo y Producción Sostenibles o el dictamen de la Comisión sobre el proyecto de plan presupuestario, incluidas las notas tituladas Implications
of the Commission forecast for budgetary surveillance, que periódicamente proporcionan un resumen del cumplimiento de
los requisitos del PEC para todos los Estados miembros tras cada ronda de previsiones y que se debaten con la instancia
correspondiente del Consejo.
Sin embargo, dado que los pasos procedimentales del PDE en caso de medidas no efectivas en respuesta a la recomendación del Consejo deben basarse en un conjunto sólido de pruebas, estos se han basado en gran medida en los datos
observados. La Comisión considera que la evaluación inicial del cumplimiento posterior al informe sobre las medidas
adoptadas que se cita en el Vademécum tiene un carácter preliminar y refleja los comunicados de las administraciones
públicas, tal y como se explica también en el Código de Conducta.
Además, la Comisión desea recordar que, tras la entrada en vigor del «paquete de seis medidas», el cumplimiento de
las vertientes preventiva y correctora del Pacto de Estabilidad y Crecimiento no está sujeto a supervisión continua. Las
previsiones de la Comisión, que se publican tres veces al año (invierno, primavera y otoño), constituyen puntos de referencia esenciales para estas evaluaciones presupuestarias periódicas, incluida la evaluación de medidas eficaces para los
Estados miembros cuyo PDE se encuentra en suspenso. En caso de que la evaluación de la Comisión concluya que no se
han cumplido las recomendaciones del PDE, esto generaría una intensificación de dicho PDE. Por tanto, las implicaciones
de los objetivos demasiado laxos para el primer año no constituyen un elemento de la evaluación de medidas eficaces.
102
El 2 de junio de 2014, la recomendación de la Comisión para una recomendación del Consejo relativa al programa
nacional de reformas y el programa de estabilidad incluía la recomendación de «[r]eforzar la estrategia presupuestaria —
entre otras cosas, especificando más detalladamente las medidas subyacentes— para 2014 y años posteriores, con el fin
de asegurar la corrección del déficit excesivo de forma sostenible para 2015 mediante el esfuerzo de ajuste estructural
especificado en la Recomendación del Consejo con arreglo al Procedimiento de Déficit Excesivo». Además, la Comisión
aprobó su dictamen sobre el proyecto de plan presupuestario y publicó un documento de trabajo de sus servicios el 28
de noviembre de 2014. En general, la posición de la Comisión, en vista de sus previsiones, se basaba en que Francia corría
el riesgo de incumplir las disposiciones del PEC ya que estaba previsto que el déficit de referencia y el ajuste del equilibrio
estructural no alcanzaran los valores de la recomendación de 2013. La Comisión invitó a las autoridades a adoptar las
medidas necesarias en el marco del proceso presupuestario nacional para que en 2015 el presupuesto cumpliera el Pacto
de Estabilidad y Crecimiento.
106
Cuando se formularon las recomendaciones en términos de cifras medias anuales, la Comisión observó que a menudo
generaban una falta de medidas eficaces en los primeros años, dando lugar así a una intensificación del PDE. Por ese
motivo, la Comisión decidió revisar sus prácticas respecto a la forma de redactar las recomendaciones del PDE y esto
explica por qué a partir de 2011 todas las recomendaciones nuevas con arreglo al artículo 126, apartado 7, contienen
objetivos estructurales y nominales anuales para un período plurianual.
Respuestas de la Comisión
129
Respuesta común de la Comisión a los apartados 108 y 109
La Comisión desea aclarar la función de las reformas estructurales en virtud de un PDE.
La Comisión destacó que la ejecución de reformas estructurales de fomento del crecimiento puede, en última instancia,
mejorar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, como factor relevante a tener en cuenta a la hora de decidir si debe abrirse o ampliarse un PDE. En este sentido, cabe señalar que la Comisión está obligada, en virtud del artículo
2 del Reglamento (CE) n.º 1467/97, a tener en cuenta estos factores relevantes a la hora de formular sus recomendaciones.
Sin embargo, en lo que respecta a la ejecución, la legislación que rige el PDE se centra en los resultados presupuestarios
y, como tal, la legislación aplicable no contiene disposiciones específicas para llevar a cabo la aplicación de las medidas
estructurales. De hecho, es importante reafirmar que la evaluación de medidas eficaces en virtud del PDE se centra en
conseguir el ajuste presupuestario necesario y no se ve afectada por la evaluación de reformas estructurales. La ejecución
de reformas estructurales, incluidas aquellas realizadas en virtud de un programa de asociación económica, se supervisa
en el marco el Semestre Europeo, inclusive según el procedimiento de desequilibrio macroeconómico.
110
En el dictamen sobre el programa de asociación económica de diciembre de 2013, a pesar de reconocer que se estaban
llevando a cabo reformas, el Consejo señaló la necesidad de abordar algunas recomendaciones específicas por países
(REP), especialmente la parcialidad de la deuda en la fiscalidad corporativa en la recomendación n.º1 y la sostenibilidad
a largo plazo de las finanzas públicas en la recomendación n.º 2.
De hecho, el documento de trabajo de los servicios de la Comisión evalúa el progreso de las autoridades a la hora de aplicar las REP del año anterior adoptadas por el Consejo. El Reglamento no prevé un seguimiento específico al dictamen del
Consejo sobre el programa de asociación económica, ni por parte de la Comisión ni del Estado miembro. En el anexo del
programa nacional de reforma de 2014 se proporcionó información adicional sobre las medidas aplicadas y previstas tras
la publicación de las REP del año anterior, según habían solicitado todos los Estados miembros. La cantidad y credibilidad
de la información suministrada se reflejó plenamente en la evaluación de la aplicación y en la propuesta de la Comisión
de nuevas REP.
Recuadro 11 — Primer guion — Análisis de gastos
Todos los documentos publicados recientemente por la Comisión acerca de las finanzas de Italia, por ejemplo el informe
elaborado conforme al artículo 126, apartado 3, de febrero de 2015 y los dictámenes sobre el proyecto de plan presupuestario de 2015 y 2016, mencionan la necesidad de convertir la revisión de gasto en una parte íntegra del proceso
presupuestario a todos los niveles de la administración.
Recuadro 11 — Segundo guion — Lucha contra la corrupción
La Comisión no está de acuerdo con la observación del Tribunal recogida en el recuadro 11, ya que todas las evaluaciones
elaboradas por la Comisión desde la creación de la autoridad italiana de lucha contra la corrupción (ANAC) en virtud de la
ley de lucha contra la corrupción de noviembre de 2012 destacaron los desafíos, tanto en términos sustanciales como del
procedimiento, que obstaculizaban la efectividad operativa de la nueva institución.
El documento de trabajo de los servicios de la Comisión «SWD(2013)362 final» de mayo de 2013 ya señalaba, en cuanto
a la legislación en materia de lucha contra la corrupción recientemente aprobada, que la ley no solo sigue requiriendo
actos de ejecución, sino que tampoco aborda algunas cuestiones fundamentales. Tras la aprobación de distintos
decretos de ejecución de la ley de lucha contra la corrupción, el documento de trabajo de los servicios de la Comisión
«SWD(2014)413 final» de junio de 2014 destaca que la autoridad nacional de lucha contra la corrupción para la evaluación
y la transparencia de las administraciones públicas (ANAC), encargada de gestionar las políticas nacionales de prevención
y lucha contra la corrupción, cuyo número de miembros ha aumentado de tres a cinco en 2013, solo cuenta con personal
reducido y carece de competencias sancionadoras. Además, la Comisión se ha centrado sistemáticamente en la necesidad de que Italia revise su ley de exención de derechos para fomentar la efectividad de la represión de la corrupción
desde 2012, cuando se emitió por primera vez una recomendación específica para Italia sobre este tema.
Respuestas de la Comisión
130
Recuadro 11 — Tercer guion — Lucha contra la evasión fiscal
La Comisión no está de acuerdo con ninguna sugerencia que indique que no presta suficiente atención a la evasión fiscal
en Italia habida cuenta de que la evaluación más amplia de la Comisión tiene en cuenta el análisis de todas las cifras
correspondientes. Por ejemplo, en el informe por país de 2015 correspondiente a Italia exponía ampliamente el alcance
del desafío que representaba la evasión fiscal en este país. Concretamente, destacaba que el cumplimiento en materia
fiscal sigue siendo reducido y requiere tiempo, lo cual puede resultar perjudicial para las condiciones equitativas y la
igualdad social (de la página 70 en adelante). Además, la evaluación técnica del programa de estabilidad de 2015 incluye
una evaluación crítica realizada por la Comisión de la efectividad (también en términos de los ingresos previstos) de las
medidas aplicadas por la administración italiana para intensificar la lucha contra la evasión fiscal (véase la página 10) que
explica la existencia de medidas destinadas a mejorar el cumplimiento mediante comunicaciones de la administración fiscal a los contribuyentes basadas en comprobaciones cruzadas de las bases de datos (incluido el denominado spesometro)
y la posterior posibilidad de que estos últimos revisen de forma autónoma su declaración de impuestos mucho antes de
la fase de reclamación (proceso denominado adempimento volontario) Aunque esta última medida, si se aplica conforme
a las expectativas, puede resultar prometedora, la previsión de la Comisión no introduce los ingresos previstos a raíz de
ella, ya que su aplicación aún se encuentra en la fase inicial.
Respuesta al título del apartado 113
En lo que respecta a la efectividad del PDE, la Comisión señala que de los 23 Estados miembros que se encontraban
sometidos a un PDE en noviembre de 2011, 15 consiguieron salir del procedimiento a finales de 2015 y todos ellos han
mejorado tanto su presupuesto como su equilibrio estructural. De acuerdo con las previsiones de invierno de la Comisión
de 2016, Grecia, España, Francia y Finlandia fueron los únicos Estados miembros cuyo déficit de referencia aún supera el
umbral del 3 % en 2015.
118
En Francia, la deuda de la administración pública aumentó de acuerdo con el déficit de la misma que era relativamente
alto en un contexto de crecimiento nominal reducido.
En Italia, el ratio de deuda aumentó de media 4,7 puntos del PIB cada año en el período de crisis entre 2008 y 2014, ascendiendo dicho ratio a más del 132 % en 2014, alrededor de un 100 % desde el período anterior a la crisis (2007). El factor
determinante de este aumento significativo fue el impacto del aumento de la deuda debido a la gran diferencia entre
los tipos de interés implícitos elevados aplicados a la deuda (un promedio del 4,2 %) y un crecimiento nominal anual del
PIB prácticamente nulo (– 1,3 % real y + 1,4 % deflactor), es decir, el denominado efecto de bola de nieve. Al contrario,
el saldo presupuestario primario se mantuvo de media en excedente (1,2 % del PIB), por lo que siguió contribuyendo
a la reducción de la deuda. Esta última, sin embargo, se compensó con el gran ajuste entre flujos y fondos, relacionado
principalmente con el apoyo financiero proporcionado a los países del programa de la zona del euro y a la acumulación
de liquidez durante esos años.
En Alemania, Malta y la República Checa (donde se mantiene por debajo del umbral), el incremento entre 2008 y 2015 fue
moderado (un 1,3 % en Malta, 6,6 % en Alemania y 12,3 % en la República Checa) y el ratio registra una tendencia decreciente. Chipre tuvo que afrontar una crisis bancaria sin precedentes y sufrió un aumento del 63,3 % de su tasa de endeudamiento entre 2008 y 2015, dándose el aumento más señalado entre 2008 y 2013 (del 45,1 % al 102,5 %). Sin embargo,
desde 2013, en que fue objeto de un programa de ayuda financiera, la dinámica de la deuda empezó a cambiar y el ratio
se estabilizó en 2014 (108,2 %) y en 2015 (108,4 %). Por último, tanto Francia como Italia experimentaron un aumento
constante de alrededor del 30 % de su tasa de endeudamiento durante el período entre 2008 y 2015.
Recuadro 12
En cuanto al recuadro 12, la Comisión señala que los datos de los resultados validados estadísticamente para 2015 no
estarán disponibles hasta abril de 2016.
Respuestas de la Comisión
131
120
La Comisión considera que aunque los elevados niveles de deuda en Italia obstaculizaron la efectividad del PDE italiano,
la recomendación del PDE para Italia en 2009 fijó un plazo para realizar correcciones en 2012 y dicho plazo se cumplió,
de forma que el PDE se amplió hasta 2013. Esto contribuyó a reducir la prima de riesgo de la elevada deuda pública y, por
tanto, facilitó su reducción.
123
La Comisión está plenamente decidida a aplicar sanciones cuando sea oportuno y lo prevean las normas.
124
Normalmente, el PDE se centra en el ámbito presupuestario y no se ideó teniendo en mente la ejecución de reformas
estructurales. De hecho, la posibilidad de imponer sanciones está limitada al incumplimiento de los objetivos presupuestarios del PDE.
Las medidas políticas que ejercen un posible efecto presupuestario y un impacto considerable en áreas estructurales
concretas se supervisan en el marco del Semestre Europeo. Sin embargo, para los países que están sujetos a un control
específico debido a la presencia de desequilibrios excesivos, la aplicación de reformas se supervisa mediante este proceso específico en el marco del procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM) en general. Existen diferentes
posibilidades de ejecución para el PEC y el PDM:
Políticas presupuestarias: medidas de ejecución, tanto de la vertiente preventiva como de la vertiente correctora del PEC.
Desequilibrios macroeconómicos: medidas de ejecución, en la vertiente correctora (procedimiento de desequilibrio
excesivo).
La Comisión está de acuerdo en que el grado de aplicación no es suficiente y debe mejorar. A tal fin, deben tomarse una
serie de medidas:
La Comisión respalda el diálogo periódico con los Estados miembros (por ejemplo, mediante reuniones bilaterales), los
interlocutores sociales y las partes interesadas a todos los niveles para garantizar una estrecha supervisión y seguimiento,
así como para analizar el rendimiento y fomentar el intercambio de experiencias. En el ciclo del Semestre Europeo del año
pasado, la Comisión intensificó el contacto con los Estados miembros acerca de las recomendaciones. Además, reforzó
su presencia en los Estados miembros y aumentó los contactos políticos, también con los parlamentos nacionales y los
interlocutores sociales.
El nuevo proceso simplificado seguido en el ciclo del Semestre Europeo del año pasado permite dedicar más tiempo
a analizar y debatir la orientación de la UE destinada a los Estados miembros. Los análisis por país para cada Estado miembro (es decir, los informes para cada país) están disponibles dos meses y medio antes de que se emitan las REP, junto con
informes exhaustivos que continúan el informe sobre el mecanismo de alerta. Esto permite una mayor transparencia y la
recepción de observaciones de los Estados miembros antes de aprobar las REP y está previsto que aumente el control y,
en última instancia, la aplicación efectiva de las recomendaciones.
La Comisión también se está asegurando de que la financiación de la UE se destina a las prioridades europeas y nacionales. Los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos constituyen el primer nivel de las herramientas de inversión
de la UE para alcanzar los objetivos de la Estrategia Europa 2020 y las REP. El nuevo Plan de Inversiones para Europa y la
creación de un Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas también resultan útiles para este fin. Los fondos de la UE se
proporcionarán principalmente para inversiones que fomenten el crecimiento, como las determinadas por las REP, y para
aquellas que permitan que la Unión alcance los objetivos de la Estrategia Europa 2020. Además, la Comisión solo suscribe
acuerdos de colaboración con los Estados miembros para el uso de dichos fondos cuando se cumplen las condiciones. Si
es necesario, la Comisión puede pedir a los Estados miembros que modifiquen su planificación para respaldar reformas
estructurales esenciales y puede suspender la financiación si se infringen repetida y gravemente las recomendaciones.
Respuestas de la Comisión
132
Por último, con el fin de aumentar la aplicación efectiva de las reformas (REP) y para dar el mejor uso posible a los fondos
estructurales, la Comisión también puede proporcionar asistencia técnica a todos los Estados miembros que lo soliciten.
127
La Comisión destaca los planes para la mejora del marco de la gobernanza económica descritos en el Informe de los cinco
presidentes.
Conclusiones y recomendaciones
128
La Comisión hace hincapié en los progresos extremadamente significativos en la mejora del PDE como herramienta para
la gobernanza económica.
Desde la primavera de 2014, la Comisión ha brindado acceso a los Estados miembros a todos los datos relevantes, los
indicadores y las herramientas para el cálculo de los indicadores correspondientes aplicados al proceso de vigilancia
presupuestaria. Conforme a esto, los Estados miembros pueden reproducir plenamente los cálculos de la Comisión.
Para continuar aumentando la transparencia en el PDE, desde la previsión de la primavera de 2015 la Comisión también
comparte con los Estados miembros el rendimiento de las medidas fiscales discrecionales individuales más importantes
introducidas para los países del PDE y a los que se aplica el enfoque ascendente.
131
El análisis de datos estadísticos se documenta en una serie de documentos internos y externos que describen los procesos seguidos para comprobar las notificaciones y cuestionarios del PDE, así como las directrices de las misiones.
El fundamento para delimitar la administración general se detalla en el SEC 2010 y en el MDDP, e incluye un árbol de decisiones. Con el fin de comprobar la delimitación de la administración pública, Eurostat dispone asimismo del registro de
entidades gubernamentales, parte del inventario del PDE, el cuestionario sobre entidades controladas por la administración clasificadas fuera de esta (disponible desde 2011) y documentos sobre reclasificaciones solicitadas antes de las visitas
del PDE. La cuestión de la delimitación de la administración es uno de los temas principales de cada visita del PDE.
Recomendación 1 — Párrafo primero
La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 1 — Párrafo segundo
La Comisión acepta la recomendación.
La Comisión cuenta con procedimientos internos adecuados por los que se rige su labor de evaluación de calidad. Estos
están establecidos mediante documentos internos que se ajustan a tal objetivo.
No obstante, la Comisión revisará sus procedimientos en estos ámbitos y hará todo lo posible por mejorarlos cuando sea
necesario.
132
La Comisión evalúa los sistemas de control de los Estados miembros durante sus visitas, los cuestionarios del PDE, las
revisiones por pares, los cuestionarios y otras herramientas. Como ejemplo, ha fomentado la suscripción de memorandos
de entendimiento entre las principales instituciones responsables de los datos del PDE, a pesar de que no se trata de una
obligación legal. Por tanto, el sistema de Eurostat, compuesto de varios módulos, es apto para este fin.
Respuestas de la Comisión
133
La Comisión puede mejorar la documentación sobre los elementos detectados por el Tribunal, cuando proceda (sistemas
de control y supervisión de los Estados miembros).
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 59.
Recomendación 2
La Comisión acepta la recomendación.
Los acuerdos institucionales y los sistemas de control y supervisión forman parte de las visitas de diálogo previas y estándar. La Comisión analizará de qué forma puede documentarse mejor esta cuestión en el futuro.
133
La Comisión considera que la duración de las visitas no es suficiente para analizar adecuadamente las cuestiones relativas a la calidad de los datos. Cuando sea necesario, Eurostat puede prolongar las visitas o aumentar la frecuencia de
las mismas. Además, Eurostat siempre ha logrado ajustar los puntos del programa durante las misiones y, cuando no lo
consiguió, llevó a cabo un seguimiento de los mismos tras la misión. Esto resulta cada vez más efectivo gracias a las TIC
disponibles.
Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 52 y 54.
El número, la duración y el alcance de dichas visitas dependen de la disponibilidad de recursos humanos y financieros.
134
Se lleva a cabo una verificación directa de ciertas cuestiones durante las visitas (y no solo durante estas, sino también, por
ejemplo, cuando los funcionarios de Eurostat revisan los contratos de asociaciones público-privadas en sus lugares de
trabajo).
Los temas de alto riesgo se incluyen en el programa, tanto para las visitas de diálogo previas como para las estándar. Además de las cuestiones generales de alto riesgo que siempre forman parte del programa de las misiones, se incluyen temas
concretos basados en los riesgos.
Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 53.
135
La Comisión se asegurará de que los informes finales sobre las visitas de diálogo se publican en un plazo razonable. Sin
embargo, el intercambio de buenas prácticas no siempre depende de la fecha de publicación del informe de la misión, ya
que los Estados miembros y la Comisión disponen de diversos foros muy estables para hacerlo (por ejemplo, el Grupo de
Trabajo sobre el PDE, el Grupo de Acción sobre la metodología, etc.).
Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 56.
Respuestas de la Comisión
134
Recomendación 3 — Párrafo primero
La Comisión acepta la recomendación.
La Comisión considera que la duración de las visitas de diálogo es adecuada.
Realizar visitas con mayor frecuencia tendría implicaciones desde el punto de vista de los recursos, tanto humanos como
financieros. La Comisión valorará los costes y los méritos de estas recomendaciones.
Recomendación 3 — Párrafo segundo
La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 3 — Párrafo tercero
La Comisión acepta la recomendación.
La Comisión se asegurará de que los informes finales sobre las visitas de diálogo se publican en un plazo razonable.
136
Siempre que una medida atañe a una cuestión material, la Comisión realiza un seguimiento. A veces es necesario ampliar
los plazos por motivos pragmáticos u organizativos.
Las evaluaciones de calidad de Eurostat incluyen todas las cuestiones importantes y materiales que se abordan mediante
las medidas.
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 56.
Recomendación 4
La Comisión acepta la recomendación.
La Comisión investigará si debe ejercer más plenamente sus competencias y en qué áreas.
137
Eurostat solo publica su asesoramiento de mutuo acuerdo con los Estados miembros. En sus esfuerzos por lograr una
mayor transparencia, Eurostat ha empezado a transmitir información al CEF sobre el asesoramiento no publicado.
Véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 57 y 58.
Respuestas de la Comisión
135
Recomendación 5
La Comisión acepta la recomendación.
138
Eurostat cuenta con un procedimiento que especifica los pasos, el calendario y la función de cada uno de los actores para
el análisis de los datos notificados del PDE. Esto incluye reuniones periódicas con los altos cargos y con el Director General. Unos días antes del comunicado de prensa, el Director General, en calidad de responsable de las estadísticas de la
Unión Europea, evalúa la situación de cada Estado miembro y toma decisiones acerca de las reservas y las modificaciones
Las reservas y modificaciones de los datos se basan en la valoración de un experto, en función de la información cualitativa y cuantitativa de la que se disponga antes y durante el proceso de aclaración. Este proceso se realiza basándose
exclusivamente en las estadísticas, ejerciendo Eurostat la autoridad estadística que se le confirió a tal fin y que quedó
consagrada en la legislación.
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 65.
139
Eurostat cuenta con un procedimiento que especifica los pasos, el calendario y la función de cada uno de los actores para
el análisis de los datos notificados del PDE. Esto incluye reuniones periódicas con los altos cargos y con el Director General. Unos días antes del comunicado de prensa, el Director General, en calidad de responsable de las estadísticas de la
Unión Europea, evalúa la situación de cada Estado miembro y toma decisiones acerca de las reservas y las modificaciones
Las reservas y modificaciones de los datos se basan en la valoración de un experto, en función de la información cualitativa y cuantitativa de la que se disponga antes y durante el proceso de aclaración. Este proceso se realiza basándose
exclusivamente en las estadísticas, ejerciendo la autoridad estadística otorgada a Eurostat a tal fin.
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 65.
Recomendación 6
La Comisión acepta la recomendación.
La Comisión garantiza que todos los problemas metodológicos que puedan ejercer un impacto real o posible sobre la
capacidad/necesidad de financiación se tratan de forma coherente. Sin embargo, complementará la documentación
interna por escrito para dejar constancia de reservas o modificar datos cuando sea necesario.
140
La Comisión no está de acuerdo con la observación que afirma que el análisis subyacente a sus recomendaciones en el
marco del PDE carezca de transparencia. La transparencia de las evaluaciones de la Comisión y sus recomendaciones
posteriores ha aumentado de forma significativa durante los últimos años.
El marco presupuestario de la UE ha experimentado varios cambios durante los últimos años con vistas a introducir
medidas complementarias, reforzar los mecanismos de conformidad y fomentar el sentido de propiedad nacional. Fue
necesario dotar de carácter técnicamente operativo a los cambios legislativos y adaptar las metodologías.
Respuestas de la Comisión
136
Esto ha supuesto que la Comisión establezca las metodologías que utiliza para evaluar el cumplimiento del PEC —como
la metodología de medidas eficaces para evaluar el cumplimiento en el marco del PDE y los principios de clasificación de
medidas puntuales tal y como se publicaron en el informe «Finanzas públicas en la UEM 2015»— y se ha facilitado, principalmente, mediante una serie de notas explicativas enviadas a las instancias competentes del Consejo, cuyo contenido
se resume en el Vademécum, que está disponible al público en el sitio web de la Comisión. El Vademécum se actualizará
anualmente a partir de ahora, conforme al compromiso asumido por la Comisión en su Comunicación, de 21 de octubre
de 2015, titulada «Medidas destinadas a realizar la Unión Económica y Monetaria».
Con el fin de aumentar aún más la transparencia, desde la primavera de 2014 la Comisión acordó proporcionar a los Estados miembros toda la información necesaria para reproducir los cálculos subyacentes a la evaluación de conformidad,
tanto con la vertiente preventiva como con la vertiente correctora, incluidas las hojas de Excel detalladas que aportan los
cálculos paso a paso. En lo que respecta a las medidas discrecionales, la Comisión ha puesto plenamente a disposición
del público una serie de datos agregados relativos al impacto de dichas medidas y al nivel de medidas puntuales desde la
primavera de 2014 y, conforme a las conclusiones del Consejo Ecofin de junio de 2014, ha ido aún más lejos compartiendo
con los Estados miembros el rendimiento de las medidas fiscales individuales más importantes introducidas en el enfoque ascendente para los países del PDE desde la primavera de 2015.
Además, la Comisión ha publicado información pormenorizada acerca de las medidas principales recogidas en los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión que acompañan a las nuevas recomendaciones del PDE, incluida una
previsión de las principales variables para el cálculo del esfuerzo presupuestario según la situación de referencia (es decir,
según el punto de referencia con el cual se compararán las previsiones futuras para calcular tanto el enfoque ascendente
como el descendente).
La Comisión reconoce que ha aumentado la complejidad del marco de vigilancia. De hecho, existe una compensación
natural entre la definición de las normas y enfoques adoptados en la medida de lo posible en términos de captar la
situación macroeconómica subyacente y los cambios de esta, y el grado de complejidad de todo el marco. La codificación
y publicación transparente de las metodologías redujo la discreción y el margen de interpretación en el sistema.
Tal y como indica la Comunicación de la Comisión de 21 de octubre de 2015, la Comisión prevé intensificar sus esfuerzos
por mejorar la claridad y reducir la complejidad de marco vigente, en colaboración con los Estados miembros, siempre
que sea posible en el seno del marco legislativo actual. El objetivo de la Comisión será racionalizar la metodología para la
evaluación del cumplimiento del PEC.
141
Una parte importante del aumento de la complejidad a que hace referencia el Tribunal procede del intento de aportar
más transparencia. Al mismo tiempo, el aumento de la complejidad del marco de vigilancia exigía una explicación detallada, en aras de la transparencia.
La Comisión opina que recientemente se ha mejorado significativamente la transparencia y, aunque reconoce que aún
se puede mejorar, no está de acuerdo en que los esfuerzos realizados hasta la fecha sean insuficientes. De hecho, se ha
comprometido plenamente con la transparencia. En el ámbito estadístico, la Comisión publica asesoramiento y orientación de carácter metodológico, siempre que no infrinjan la confidencialidad estadística establecida en el Reglamento (CE)
n.º 479/2009 del Consejo. En relación con el Sistema Europeo de Cuentas (SEC), el enfoque de la Comisión está claramente
basado en normas y la Comisión no se aleja de los procedimientos establecidos. Sin embargo, aplicar el sentido común
conforme a las normas, en vez de un enfoque puramente mecánico, constituye una de las tareas fundamentales de la
Comisión y es el único medio para reflejar adecuadamente la diversidad de los Estados miembros y los intereses que
están en juego.
Respuestas de la Comisión
137
Además, fue necesario aplicar a nivel técnico los cambios legislativos introducidos en el marco presupuestario de la UE
durante los últimos años. Con este fin, hubo que adaptar las metodologías y clasificaciones utilizadas para evaluar el
cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). Este proceso tuvo lugar mediante amplios debates celebrados en el Comité Económico y Financiero (CEF) y en otras instancias competentes del Consejo. Dichos debates se facilitaron mediante una serie de notas explicativas. La creciente complejidad del marco de supervisión exigió una explicación
adicional en aras de la transparencia.
Por consiguiente, todos los enfoques relativos a la aplicación del marco revisado se resumieron en el Vademécum sobre
el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que está a disposición del público en el sitio web de la Comisión. El Vademécum se
actualizará anualmente a partir de ahora, conforme al compromiso asumido por la Comisión en su Comunicación, de 21
de octubre de 2015, titulada «Medidas destinadas a realizar la Unión Económica y Monetaria».
Sin embargo, la formalización de tales metodologías tiende a reducir el margen de discreción y el ámbito de interpretación del sistema, debido a la obligación de ajustarse a la metodología publicada.
Con el fin de aumentar aún más la transparencia, desde la primavera de 2014, la Comisión acordó proporcionar a los Estados miembros toda la información necesaria para reproducir los cálculos subyacentes a la evaluación de conformidad,
tanto por lo que se refiere a la vertiente preventiva como a la vertiente correctora, incluidas las hojas de Excel detalladas
que aportan los cálculos paso a paso. En lo que respecta a las medidas discrecionales, la Comisión ha puesto plenamente
a disposición del público una serie de datos agregados relativos al impacto de dichas medidas y al nivel de medidas
puntuales desde la primavera de 2014 y, conforme a las conclusiones del Consejo Ecofin de junio de 2014, ha ido aún más
lejos compartiendo con los Estados miembros el rendimiento de las medidas fiscales individuales más importantes introducidas en el enfoque ascendente para los países del PDE desde la primavera de 2015.
Además, la Comisión ha publicado información pormenorizada acerca de las medidas principales recogidas en los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión que acompañan a las nuevas recomendaciones del PDE, incluida una
previsión de las principales variables para el cálculo del esfuerzo presupuestario según la situación de referencia (es decir,
según el punto de referencia con el cual se compararán las previsiones futuras para calcular tanto el enfoque ascendente
como el enfoque descendente).
Recomendación 7 — Primer guion — Proceso de evaluación
La Comisión acepta parcialmente la recomendación dado el importante progreso conseguido a la hora de dotar a los
análisis de una mayor transparencia.
En cuanto a las medidas temporales y puntuales, el Código de Conducta especifica que las medidas de este tipo tienen
efectos presupuestarios transitorios y que no generan un cambio sustancial en la posición presupuestaria en el tiempo.
Además, proporciona algunos ejemplos. Sin embargo, debido a la amplia variación existente entre las especificidades de
cada país, es muy posible que algunas medidas no encajen exactamente con ninguna categoría previa. En ese caso, es
muy recomendable que la Comisión mantenga su posición de liderazgo y aplique su criterio económico. En este sentido,
en informes anteriores sobre las finanzas públicas la Comisión ha publicado un trabajo que establece el enfoque analítico
y el fundamento lógico que se ha adoptado y se han llevado a cabo labores internas en la actualización del material. Se
han publicado orientaciones internas actualizadas y más detalladas (incluida una serie de principios rectores y casos habituales) sobre las medidas puntuales en el informe sobre las finanzas públicas de 2015 destinadas a su difusión externa.
Asimismo, no se ha establecido de forma definitiva de antemano el concepto de «factores económicos adversos e inesperados», ya que no es posible definir de forma exhaustiva el conjunto de circunstancias propias del país en el que puede
aplicarse esto con carácter prospectivo, especialmente teniendo en cuenta que estos acontecimientos son, por naturaleza, inesperados. Sin embargo, la Comisión considera que la metodología acordada para evaluar las medidas eficaces
proporciona un enfoque comprensible para la cuestión.
Respuestas de la Comisión
138
La Comisión proporciona el análisis de los factores relevantes, tal y como exige el Reglamento (CE) n.º 1467/97 del Consejo, habida cuenta de los factores que se citan de forma directa en la legislación, así como de los que consideran relevantes los Estados miembros en cuestión.
El Reglamento establece que en el caso de que se infrinja el criterio del déficit y la deuda de la administración pública
supere el 60 % del PIB, los factores relevantes solo se tendrán en cuenta en la decisión sobre si debe iniciarse un PDE en el
caso de que el déficit se mantenga cerca del valor de referencia y la infracción sea considera temporal.
De hecho, la legislación proporciona una amplia lista de posibles factores relevantes que no es exhaustiva, ya que exige
que la Comisión también tenga en cuenta los factores que los Estados miembros en cuestión consideren relevantes. Se
trata de un elemento contable fundamental para las circunstancias propias del país subyacentes, que difieren en carácter
y gravedad de unos países a otros, y que no siempre serán cuantificables.
Además, la evaluación de las medidas eficaces según el enfoque ascendente también permite corregir el impacto de los
acontecimientos inesperados.
Recomendación 7 — Segundo guion — Accesibilidad de los datos
La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 7 — Tercer guion — Evaluación ascendente
La Comisión no acepta la recomendación, ya que no posee competencias legales para citar los servicios de los consejos
presupuestarios nacionales independientes.
Recomendación 7 — Cuarto guion — Solidez del análisis
La Comisión acepta la recomendación.
142
La observación del Tribunal relativa a que el PDE normalmente se ha centrado más en el déficit de las administraciones
que en la deuda no es infundada. Antes de la entrada en vigor del «paquete de seis medidas», el componente de la deuda
del PEC no estaba lo suficientemente activo en términos de los procesos de vigilancia periódica. Por ese motivo, una de
las reformas cruciales que contenía el «paquete de seis medidas» se basaba en aplicar la norma en materia de deuda,
especialmente convirtiendo el umbral de infracción del 60 % del PIB del PDE en un elemento desencadenante del PDE
y definiendo lo que constituía deuda en vías de reducción a un ritmo suficiente, tal y como establece el Reglamento.
Los países que estaban sometidos a un PDE en la fecha en la que se adoptaron las enmiendas del «paquete de seis
medidas» al PEC —8 de noviembre de 2011— están sujetos a acuerdos transitorios durante los tres años posteriores a la
corrección de su déficit excesivo. Durante esos tres años, el cumplimiento del criterio de la deuda se valora según si el
Estado miembro en cuestión ha avanzado lo suficiente hacia el cumplimiento.
Respuestas de la Comisión
139
Este acuerdo representa un reconocimiento práctico del hecho de que los Estados miembros que ya estaban sometidos
a un PDE en el momento de la adopción del «paquete de seis medidas» ya habían acordado vías de consolidación presupuestaria, que no necesariamente respetaban los requisitos de la nueva norma en materia de deuda. Por consiguiente,
se habría producido una incoherencia entre los procedimientos de PDE existentes y los requisitos de la norma en materia
de deuda. El período de transición, por tanto, constituye un reconocimiento necesario de que esos Estados miembros
necesitan tiempo para adaptar sus ajustes estructurales al nivel necesario para cumplir el nuevo valor de referencia. Cabe
destacar que los países deben seguir avanzando hacia el cumplimiento durante este período y se enfrentan a posibles
consecuencias dentro del procedimiento en caso de incumplimiento. Esto no quiere decir que el requisito de la deuda no
se aplique en absoluto durante la transición. Por otra parte, aunque se define una duración de tres años para el período
de transición, durante el último año los Estados miembros deben demostrar el cumplimiento del criterio de la deuda, de
modo que en realidad los acuerdos transitorios solo difieren del valor de referencia habitual de reducción de la deuda
durante los primeros dos años.
143
La Comisión no está de acuerdo en que la Comunicación titulada «Aprovechar al máximo la flexibilidad que ofrecen
las actuales disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento» haya socavado en modo alguno la credibilidad del
proceso, ni puesto en riesgo la sostenibilidad de la deuda. De hecho, la Comisión no presentó ninguna variación de la
situación actual ni amplió el concepto de factores tenidos en cuenta en la decisión de no iniciar un PDE. El artículo 2 del
Reglamento (CE) n.º 1467/97, que tiene que ver con el inicio de un PDE, afirma claramente que al elaborar un informe
con arreglo a lo previsto en el artículo 126, apartado 3, la Comisión tendrá en cuenta todos los factores relevantes en la
medida en que estos afecten significativamente a la evaluación del cumplimiento de los criterios del déficit y la deuda,
incluyendo los avances en el crecimiento a medio plazo, la aplicación de políticas en el marco de la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos excesivos y la aplicación de políticas en el marco de la estrategia común de
crecimiento de la Unión.
La norma en materia de deuda (tanto la norma completa como la transitoria) no implica automáticamente que se abra un
PDE para un país una vez que se constate que no se ha alcanzado el objetivo cuantificado. Esta carencia de automaticidad
se especifica explícitamente en el Reglamento y se garantiza económicamente dado que los cambios en la deuda (más
que en el déficit) no están totalmente bajo el control de la administración. De hecho, la tasa de endeudamiento depende
especialmente de los cambios en el crecimiento real del PIB y en la inflación. Además, esto también afecta al ajuste entre
flujos y fondos, que se ve afectado, por ejemplo, por los tipos de interés extranjeros y las reclasificaciones estadísticas.
Recomendación 8
La Comisión acepta la recomendación.
Unos objetivos del PDE realistas y creíbles deben reflejar la necesidad de ser precavidos a la hora de tener en cuenta la
aportación de objetivos de reducción de la tasa de endeudamiento como elemento de las recomendaciones de dicho
PDE.
Las administraciones públicas no ejercen el mismo control sobre la evolución de sus tasas de endeudamiento que sobre
el déficit. Concretamente, las transacciones financieras no relacionadas con el déficit (denominadas ajuste entre flujos
y fondos) pueden afectar de forma considerable a las tasas de endeudamiento de un año concreto. Puesto que en la dinámica de la deuda lo normal es que un año constituya una prolongación del anterior, estas incidencias puntuales tienen
implicaciones que pueden afectar a los años siguientes creándose así una incoherencia entre los objetivos en relación
con el déficit y con la deuda.
Respuestas de la Comisión
140
144
En términos de ejecución, la legislación que rige el PDE se centra en los resultados presupuestarios y, como tal, la legislación aplicable no contiene disposiciones específicas para llevar a cabo la aplicación de las reformas estructurales. De
hecho, la evaluación de medidas eficaces en virtud del PDE se centra en conseguir el ajuste presupuestario necesario y no
se ve afectada por la evaluación de reformas estructurales. La ejecución de reformas estructurales, incluidas aquellas realizadas en virtud de un programa de asociación económica, se supervisa en el marco del Semestre Europeo. Sin embargo,
el Reglamento no contempla pasos concretos en los casos en los que las medidas estructurales no alcancen los valores
recomendados en el análisis del programa de asociación económica. Para los países que están sujetos a un control específico debido a la presencia de desequilibrios excesivos, la aplicación de reformas se supervisa mediante el procedimiento
de desequilibrio excesivo.
145
La necesidad de evitar duplicidades y complicar innecesariamente los procedimientos de vigilancia explica por qué los
documentos relacionados con el PDE no garantizan la supervisión.
Dicha supervisión se realiza durante el Semestre Europeo, que se creó para garantizar que las políticas económica y presupuestaria se gestionan de forma conjunta, teniendo en cuenta sus interacciones e interdependencia.
Los cambios introducidos por la Comisión al Semestre Europeo de 2015 tienen por objeto aumentar el control a escala
nacional y la rendición de cuentas del proceso de toma de decisiones a nivel europeo y nacional.
Como parte del Semestre Europeo reforzado, a partir de 2015 se elabora un informe por país para cada Estado miembro
y para la zona del euro en febrero de cada año, en el que se determinan los desafíos propios del país, relacionados en
gran medida con el proceso de reforma, y los avances logrados a la hora de abordar las cuestiones detectadas en la ronda
anterior de recomendaciones específicas por países. Estas evaluaciones detalladas aportan información para formular la
siguiente ronda de REP.
Además, para los países que están sujetos a un control específico debido a la presencia de desequilibrios excesivos, la
aplicación de reformas se supervisa mediante este proceso específico en el marco del procedimiento de desequilibrio
macroeconómico (PDM) en general.
En lo que respecta a la reciente decisión de la Comisión de tener más en cuenta la ejecución de reformas estructurales,
cabe destacar que no afecta a la evaluación de medidas eficaces dispuesta en el PDE.
Recomendación 9 — Párrafo primero
La Comisión acepta la recomendación.
La introducción de programas de asociación económica se basa en el hecho de que la raíz de los déficits públicos excesivos
puede encontrarse, al menos en parte, en deficiencias estructurales. Si no se pone solución directamente a estas deficiencias, las medidas presupuestarias pueden resultar insuficientes y no conseguirán una corrección duradera del déficit. Por el
contrario, es probable que solucionar las deficiencias subyacentes resulte efectivo y más eficiente desde el punto de vista
económico, a medio y largo plazo. Desde la entrada en vigor del «paquete de dos medidas» los Estados miembros que ya
estaban sometidos a un PDE o cuyo plazo límite del PDE ha sido revisado tras tomar medidas eficaces, deberán presentar un
programa de asociación económica al mismo tiempo que el informe sobre las medidas emprendidas, que debe remitirse en
un pazo de tres a seis meses desde que empezaron a aplicarse las medidas dispuestas por el PDE.
Respuestas de la Comisión
141
Los programas de asociación económica constituyen documentos de carácter puntual cuya función es actuar como hoja
de ruta para las reformas estructurales fiscales que los Estados miembros consideren necesarias para garantizar una
corrección eficiente y duradera de su déficit excesivo. En sus programas de asociación económica, los Estados miembros
deben determinar y seleccionar sus prioridades en cuanto a la competitividad, el crecimiento sostenible a largo plazo y la
solución de sus deficiencias estructurales. El programa de asociación económica sirve para complementar las medidas
presupuestarias tomadas en el transcurso de un PDE con una estrategia más amplia, orientada a evitar la presencia de
déficits excesivos. Sin embargo, su naturaleza puntual no implica que no se realice seguimiento. La Comisión y el Consejo
supervisarán la ejecución de las reformas estructurales presupuestarias en el marco del Semestre Europeo. En este sentido, debemos tener en mente la necesidad de evitar duplicidades y los procedimientos de vigilancia innecesariamente
complejos.
Recomendación 9 — Párrafo segundo
La Comisión no acepta la recomendación, ya que considera que ya opera haciendo un uso pleno de las competencias de
las que dispone en virtud de la legislación y que ha expresado públicamente en repetidas ocasiones la necesidad de que
los Estados miembros realicen las reformas estructurales necesarias.
146
En cuanto a los nuevos requisitos de notificación, no existen disposiciones legislativas (explícitas) que garanticen que los
Estados miembros los cumplen, ni tampoco sanciones en caso de incumplimiento. Sin embargo, puesto que estos requisitos derivan de un Reglamento, pueden hacerse cumplir ya que la Comisión puede abrir un procedimiento de infracción
en caso de incumplimiento. La efectividad de esta solución debe valorarse frente a los requisitos del PDE.
147
En respuesta a la recomendación b, inciso iv), el Reglamento no siempre prevé una evaluación o la publicación de observaciones de forma sistemática. Las notificaciones adicionales se tienen muy en cuenta por la Comisión en su proceso de
vigilancia habitual (a saber, desde 2013, en cada ronda de previsiones, normalmente en la sección específica del país dentro de las notas sobre las implicaciones de la previsión para la vigilancia presupuestaria se incluye una evaluación breve).
Solo en casos de incumplimiento de los requisitos, esto se señala e indica claramente en el documento correspondiente
de la Comisión (dependiendo de la situación concreta, puede tratarse de una nota específica o de parte de los documentos que evalúan el PEC o el proyecto de plan presupuestario). Pueden iniciarse procedimientos de infracción en caso de
incumplimiento de los requisitos.
Recomendación 10 — Párrafo primero
La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 10 — Párrafo segundo
La Comisión no acepta la recomendación ya que la efectividad de esta solución debe valorarse frente a los requisitos del
PDE.
149
La Comisión reafirma su compromiso de aplicar sanciones según proceda con arreglo a las disposiciones del «paquete de
seis medidas».
Recomendación 11
La Comisión no acepta la recomendación.
La Comisión siempre ha actuado de conformidad con el Tratado. La Comisión seguirá recomendando al Consejo que
intensifique el procedimiento e imponga sanciones cuando corresponda de acuerdo con la legislación.
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El procedimiento de déficit excesivo (PDE) es un elemento
clave de la gobernanza económica de la UE. Se utiliza
cuando es necesario para corregir la trayectoria del déficit
y la deuda en los Estados miembros. En esta fiscalización el
Tribunal examinó la calidad del PDE en el reciente clima
económico, desde los datos subyacentes a las decisiones
de iniciar el procedimiento hasta los resultados finales,
y constató que la aplicación eficaz todavía sigue su curso,
pero que la Comisión está comprometida a continuar
realizando las mejoras necesarias.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO