Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad

Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
LEGITIMACIÓN EN EL CONTROL
CONCRETO Y ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD
-COSTA RICAProf. Ernesto Jinesta L.1
Introducción
Uno de los parámetros para medir la eficacia directa e inmediata de la
Constitución, lo constituye la amplitud con que el legislador regula la
legitimación para acceder al proceso de control de la constitucionalidad de las
leyes, normas de cualquier naturaleza y actos sujetos al Derecho Público. En
nuestro criterio, cuanto más amplia es la legitimación para acceder a la
jurisdicción constitucional, es mayor la intensión legislativa de hacer de la
Constitución la norma suprema del ordenamiento jurídico y de procurar que
tanto los poderes públicos como los privados se sometan, efectivamente, al
bloque de constitucionalidad2.
En el caso costarricense, como veremos, la Ley de la Jurisdicción
Constitucional (No. 7135 de 11 de octubre de 1989) –en adelante LJCcombina acertadamente, en aras de garantizar los principios de la supremacía
constitucional y de la regularidad jurídica, el control concreto de la
constitucionalidad de las leyes, a través de una asunto o cuestión previa y el
control abstracto, que habilita a las personas físicas para acudir al Tribunal
Constitucional a demandar la inconstitucionalidad de una ley, norma de
cualquier índole o acto sujeto al Derecho Público, aunque no exista un asunto
pendiente de ser resuelto en el que se invoque la inconstitucionalidad cuando
no exista una lesión jurídica individual y directa o se pretenda la tutela de
intereses colectivos, tales como los difusos y los corporativos. Va más allá, la
1
www.ernestojinesta.com Catedrático Universidad Escuela Libre de Derecho (UELD), Director
y profesor del Programa de doctorado en Derecho Constitucional UELD, Profesor programa
especialidad en Derecho Constitucional (Universidad Castilla La Mancha-Universidad para la
Cooperación Internacional), Presidente de la Academia Costarricense de Derecho, Miembro del
Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional y del Instituto Iberoamericano de Derecho
Procesal, Especialista en Derecho Constitucional y Ciencia Política Centro de Estudios
Constitucionales de Madrid, Magistrado de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justica.
2
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el Voto No. 3705-93 indicó que “La
jurisdicción constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la
supremacía del derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial,
y ello implica, en general, que una legitimación mucho más abierta y flexible es necesaria para
asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso,
restablecer su propia juridicidad”.
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
LJC al concederle una legitimación de carácter institucional, en materia de sus
competencias específicas, a ciertos órganos que cumplen un papel primordial
en la fiscalización de los poderes públicos y en procurar que la actuación de
éstos discurra por los cauces del Derecho de la Constitución, esto es, el
conjunto de principios, valores, preceptos constitucionales y de la
jurisprudencia constitucional.
No cabe la menor duda que en el ordenamiento jurídico costarricense la
posibilidad de impugnar de manera concreta y, al propio tiempo, de modo
abstracto la constitucionalidad de las leyes, normas y demás actos sujetos al
Derecho público, le garantiza a los habitantes y ciudadanos, en general, la
eficacia directa e inmediata de la Constitución y el principio de la supremacía
constitucional.
Las posibilidades que tiene la Sala Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia, establecida mediante reforma parcial del artículo 10° de la
Constitución en 1989, para declarar inconstitucional cualquier ley, norma de
cualquier naturaleza o acto sujeto al Derecho público, son infinitas, por todas
las opciones con que cuentan los justiciables para interponer una impugnación
de esa naturaleza. A lo anterior, debe agregarse, la existencia de otros
procesos constitucionales, tales como el control a priori de constitucionalidad, a
través de la consulta legislativa facultativa y preceptiva, así como de la consulta
judicial facultativa, cuando el órgano jurisdiccional tenga dudas fundadas sobre
la constitucionalidad de una norma o acto que debe aplicar en un caso
concreto, la consulta judicial preceptiva en materia de infracciones al debido
proceso cuando se resuelve un recurso extraordinario de revisión.
Cabe advertir que la propia Sala Constitucional ha recomendado que en
aras de fortalecer los principios de la supremacía constitucional, de la
regularidad jurídica y la eficacia directa e inmediata de la Constitución, hay un
interés público esencial para que los obstáculos para la admisión de las
acciones de inconstitucionalidad y su resolución de fondo en sentencia, sean
de interpretación y aplicación restrictiva (VSC 5175-93).
En esta contribución nos ceñiremos a exponer cuáles son los requisitos
y condiciones que establece la LJC de 1989 para tener legitimación en el
control de constitucionalidad a posteriori, tanto concreto como abstracto o como
lo ha llamado la Sala Constitucional, respectivamente, por “vía incidental” que
entiende como una regla o la “vía directa” que la reputa como una excepción
(VVSC Nos. 3705-93 y 5175-93).
I.- Control concreto
1.- Asunto pendiente de resolver ante los tribunales
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
En el control de constitucionalidad concreto (denominado por la Sala
Constitucional “acción de inconstitucionalidad directa”), es preciso que exista
pendiente de ser conocido y resuelto un proceso jurisdiccional ante cualquier
orden jurisdiccional ordinario. La LJC admite en el artículo 75, párrafo 1°, que
ese “asunto pendiente de resolver” pueda ser un recurso de amparo o de
hábeas corpus, interpuesto ante la propia Sala Constitucional o bien, en la sede
administrativa, el procedimiento de impugnación, esto es, cuando se interponen
los recursos administrativos ordinarios procedentes contra la declaración
administrativa de voluntad, juicio o conocimiento.
La Sala Constitucional ha insistido que los “asuntos pendientes de
resolver” enunciados por el artículo 75, párrafo 1°, son taxativos y no
meramente enunciativos, de modo que solo los que han sido objeto del elenco
legislativo son idóneos para plantear la acción de inconstitucionalidad (VVSC
Nos. 1376-91 y 6621-99)3.
A.- Proceso jurisdiccional ordinario
En punto a un proceso jurisdiccional ordinario pendiente de resolver ante
los Tribunales de legalidad, podría ser de cualquier tipo, tanto procesos
ordinarios, abreviados, especiales por razón de la materia, sumarios o
incidentales interpuestos ante cualquier orden jurisdiccional (v. gr. contenciosoadministrativo, laboral, familia, penal, civil, agrario, etc.), siempre y cuando la
norma que se impugna vaya a ser aplicada al caso concreto.
Un punto polémico que se ha suscitado en algún momento es a partir de
qué momento o estadio procesal se puede plantear la acción de
inconstitucionalidad, si con la mera interposición del proceso, su admisión y
curso o traslado a la contraparte o la contestación de la demanda por la
contraparte –lo que se denomina en el argot procesal trabar la litis-. En tesis de
principio, la Sala Constitucional ha sostenido que vasta la interposición del
proceso para que exista un asunto pendiente de resolver ante los tribunales,
sin que sea necesario el curso del proceso y el traslado de la demanda o que
ésta sea contestada (VVSC Nos. 2004-94, 2005-94, 416-96, 506-I-96, 576-96,
749-96, 857-96, 2511-96, 5268-96, 5233-96 y 835-97).
La única matización que se introdujo, en su momento, lo fue con proceso
contencioso-administrativo antiguo –regido por la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1966-, por cuanto, en el modelo de
3
Así, en el VSC 4190-95 no se admitió la acción de inconstitucionalidad como asunto base Cfr.
HERNÁNDEZ VALLE (Rubén), Derecho procesal constitucional, San José, Editorial Juricentro,
1994, pp. 423-424 para quien esa posición es equivocada, por cuanto, una acción de
inconstitucionalidad podría ser asunto base para plantear otra, si se considera que las normas
de trámite de ese proceso presentan algún vicio.
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
justicia administrativa anterior se distinguía entre el escrito de interposición de
la demanda o simple demanda y la formalización de la demanda, siendo que
entre uno y otro había diferencias sustanciales, por cuanto, el primero tenía por
objeto anunciar la interposición de un contencioso-administrativo, los actos y
normas impugnados y estimar la cuantía, con lo que el órgano jurisdiccional lo
tenía por interpuesto y solicitaba a la administración recurrida el expediente
administrativo para que el administrado preparara el escrito de formalización de
la demanda. Con el nuevo Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley
No. 8508 de 28 de abril de 2006) que entró en vigencia el 1° de enero de 2008,
se suprimió la distinción entre el escrito de interposición y de formalización de
la demanda, por lo que la modulación específica, introducida por vía
jurisprudencial, para el antiguo proceso contencioso administrativo perdió
vigencia.
Un extremo de suma importancia es la condición que debe tener el
sujeto de Derecho que interpone la acción de inconstitucionalidad en el proceso
pendiente de resolver ante los tribunales ordinarios. La Sala Constitucional ha
venido exigiendo que tenga la condición de parte principal (VSC No. 110342000), sea como actor o demandado el que, eventualmente, puede ser
reconventor –independientemente de la existencia de un litis consorcio, activo o
pasivo, necesario, por lo dispuesto en la ley o por la naturaleza de la relación
jurídica material, o facultativo, cuando entre las pretensiones promovidas exista
conexión objetiva o causal -, eventualmente, podría tratarse, también, de un
tercero que interviene principalmente de manera excluyente y que pretende
para sí, total o parcialmente, el objeto del proceso. Solo de esta manera, lo que
resuelva la Sala Constitucional puede repercutir favorable o negativamente en
el proceso pendiente de resolver (VSC 11034-2000). Consecuentemente,
habrá ciertos terceros intervinientes en un proceso jurisdiccional que no tienen
legitimación para plantear una acción de inconstitucionalidad tales como los
que intervienen en forma adhesiva como coadyuvantes activos o pasivos en
cuanto no pretenden nada para sí mismos, y tienen un interés jurídico en el
resultado del proceso para una de las partes (VSC 4190-95).
B.- Proceso de amparo
De acuerdo con el artículo 75, párrafo 1°, el recurso de amparo es útil
como asunto previo, se trata de un proceso constitucional sumario que conoce
y resuelve la propia Sala Constitucional y que, eventualmente, genera una
prejudicialidad constitucional. Hay varios factores en la regulación legislativa
del amparo que amplían, enormemente, las posibilidades del justiciable para
plantear una acción de inconstitucionalidad empleándolo como asunto base,
que son las siguientes: a) La legitimación vicaria del amparo, en el sentido que
cualquier persona puede interponer el amparo a favor de otra (artículo 33 LJC);
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
b) su carácter principal y no residual, puesto que, que no es necesario agotar la
sede administrativa o la jurisdiccional ordinaria para acudir en amparo; c) el
carácter gratuito de ese proceso y d) el informalismo y la no necesidad del
patrocinio letrado.
No en todos los supuestos el recurso de amparo tiene la idoneidad
suficiente para servir como asunto base de una acción de inconstitucionalidad,
dado que, si se impugnan actuaciones formales o materiales concretas que
están fundadas en una norma que no tiene visos de inconstitucionalidad, no
tendrá sentido plantear la acción de inconstitucionalidad. Básicamente, el
proceso de amparo se convierte en asunto previo cuando se impugnan,
conjuntamente, conductas individuales que son aplicación de normas (artículo
30, inciso a, LJC), siendo que, en tal caso, el acto o conducta singular tiene
sustento y cobertura en la norma respectiva, la que goza de la presunción de
legitimidad, por lo que se debe tener, en tesis de principio, con sustancialmente
conforme con el ordenamiento jurídico constitucional.
También puede suceder que el recurrente impugna un acto o conducta
de aplicación específica que tiene suficiente sustento y válida cobertura en una
ley o norma de cualquier tipo, siendo que omite impugnar esta última.
En tales supuestos, existen varias posibilidades que son las siguientes:
a) La Sala Constitucional, ante la omisión de plantear la acción de
inconstitucionalidad respectiva, suspende el amparo y le concede un
término de 15 días hábiles al recurrente para que formalice la acción, so
pena de archivar el amparo si omite plantearla. Sobre el particular, el
artículo 48, párrafo 1°, LJC prevé lo que se ha denominado “conversión de
un recurso de amparo en una acción de inconstitucionalidad” al preceptuar
que “En cualquier momento en que la Sala considere que las actuaciones u
omisiones impugnadas están razonablemente fundadas en normas
vigentes, haya sido éstas atacadas o no también como violatoria de los
derechos o libertades reclamados, así lo declarará en resolución fundada, y
suspenderá la tramitación y le otorgará al recurrente un término de quince
días hábiles para que formalice la acción de inconstitucionalidad contra
aquéllas. Si no lo hiciere, se archivará el expediente”.
b) El amparado o su representante deciden, motu proprio, plantear la acción
de inconstitucionalidad, así el artículo 48, párrafo 2°, LJC dispone que
“Cuando el amparo se interponga directamente contra las normas a que se
refiere el inciso a) del artículo 30, el Presidente de la Sala suspenderá, sin
más trámite, el recurso y procederá en la forma prevista en el párrafo
primero de este artículo”.
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
La diferencia en estos dos casos, radica que en el primero (a) el Pleno de la
Sala efectúa un juicio de probabilidad o prima facie sobre la justificación de
efectuar un escrutinio de constitucionalidad y del eventual éxito de la acción de
inconstitucionalidad, de manera que ésta debe tener una apariencia de buen
derecho (fumus boni iuris), razón por la cual es ese órgano colegiado el que
dispone suspender el amparo y otorgar un plazo. En el segundo supuesto (b),
es la Presidencia de la Sala Constitucional quien suspende y otorga plazo,
pues la propia parte interesada ha impugnado la constitucionalidad de la norma
en el amparo, pese a que debe plantear una acción de inconstitucionalidad con
todos sus requisitos y formalidades técnicas, de manera que en esta hipótesis
la presidencia no debe valorar los extremos que pondera el Pleno de la Sala
Constitucional en el primer caso expuesto.
En la práctica judicial sucede que como en el proceso de amparo rige la
defensa material, por lo que no es necesario el patrocinio letrado, muchos
recurrentes, legos en derecho, a quienes se les otorga plazo y deciden plantear
la acción de inconstitucionalidad conforme un escrito de su propia factura,
finalmente, pierden el asunto por falta de requisitos técnicos de la acción de
inconstitucionalidad, dado que, incuestionablemente, es un proceso más
complejo que precisa de una adecuada defensa técnica; consecuentemente,
es recomendable que las partes interesadas en un proceso de amparo, si la
Sala Constitucional decide suspender y conceder plazo, contraten los servicios
de un abogado especialista, para que el patrocinio letrado refuerce las
posibilidades de éxito de la acción.
Como se ha indicado, la Sala Constitucional ha estimado que basta la
interposición de un proceso, en este caso de un amparo, para que exista el
asunto base, de modo que no hay esperar a que se le curso o a que las
autoridades recurridas rindan los informes. Ahora bien, si el recurso de
amparo, aún después de ser suspendido su trámite y de concederse plazo
para plantear la acción de inconstitucionalidad, es manifiestamente inadmisible
–rechazo de plano o por el fondo- no es idóneo o útil como asunto previo (VSC
No. 16128-2005).
Cabe advertir que estas consideraciones son igualmente aplicables al
amparo contra sujetos de derecho privado –cuando actúen o deban actuar en
ejercicio de funciones o potestades públicas o se encuentren, de derecho o de
hecho, en una posición de poder frente a la cual los remedios jurisdiccionales
comunes resulten claramente insuficientes o tardíos (artículo 57 LJC)-, si la
conducta lesiva para un derecho fundamental de otro sujeto privado tiene
fundamento en una norma jurídica de naturaleza privada (v. gr. Estatutos de
una asociación privada) que le brinde cobertura. Al respecto, el artículo 65 LJC
establece que “En lo no previsto en este capítulo o en el siguiente, se aplicarán
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
las disposiciones y principios establecidos en el capítulos anterior –amparo
contra órganos o servidores públicos-, en lo que fueren compatibles”.
C.- Proceso de hábeas corpus
A tenor del artículo 75, párrafo 1°, LJC el proceso de habeas corpus es
también, un asunto previo idóneo para plantear la cuestión de
inconstitucionalidad.
En el habeas corpus hay varias características en su regulación
legislativa que facilitan que sea un asunto previo, como que puede ser
interpuesto por cualquier persona y la informalidad en su interposición, por
memorial, telegrama, correo electrónico, fax u otro medio de comunicación
escrito, sin necesidad de autenticación (artículo 18 LJC).
No cualquier habeas corpus podrá tenerse como asunto previo para la
acción de inconstitucionalidad, puesto que, es preciso que la acción u omisión
impugnada se encuentren razonablemente, fundadas en una norma jurídica
válida y eficaz. Este es un proceso sumario y preferente (artículo 19 LJC), cuyo
objeto versa sobre la tutela de la libertad e integridad personal y el derecho a
libre movimiento (artículos 48 de la Constitución y 15 LJC), lo que hace que
una parte interesada, sobre todo si se discute la libertad personal, se lo piense
más para plantear una acción de inconstitucionalidad que va a suspender, sine
die, el habeas corpus y que, en promedio, tarda en resolverse dos años y
medio. Este mismo argumento, muchas veces, hace reflexionar a la Sala
Constitucional sobre la oportunidad y conveniencia –para evitar la postergación
de la tutela de la libertad personal- suspender el habeas corpus y conceder
plazo para plantear la acción de inconstitucionalidad, cuando la acción u
omisión de la autoridad pública tiene sustento en una norma jurídica válida y
que goza de la presunción de legitimidad. Sin embargo, en varias ocasiones la
Sala Constitucional ha dispuesto el “trámite de conversión del habeas corpus”
en acción de inconstitucionalidad, con fundamento en el artículo 28, párrafo in
fine, LJC el cual estipula que “Cuando la Sala considere que las actuaciones u
omisiones impugnadas están razonablemente fundadas en normas vigentes,
se procederá en la forma prevista en el artículo 48”.
Las consideraciones que formulamos para el proceso de amparo son
aplicables al habeas corpus, en el sentido que no servirá como asunto previo,
si una vez interpuesta la acción, el habeas corpus es rechazado de plano, por
el fondo o desestimado en cuanto al mérito, por cuanto dejará de ser medio
razonable al no haber ninguna situación jurídica sustancial que tutelar en un
proceso extinto.
D.- Procedimiento administrativo de impugnación
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
El artículo 75, párrafo 1°, indica que “el procedimiento para agotar la vía
administrativa” es un asunto previo que puede suscitar la cuestión de
constitucionalidad. Se ha interpretado que esa expresión se refiere a los
procedimientos administrativos de impugnación o de control, esto es, a los
recursos administrativos ordinarios que caben contra la declaración de
administrativa de voluntad, juicio o conocimiento que se ha formado después
de observarse un procedimiento administrativo constitutivo (VVSC 1063-94,
2866-94, 3154-94, 3618-94, 5974-94, 5975-94, 182-95, 5267-95, 542-96).
Es preciso advertir que con el VSC No. 3669-2006, a través del cual se
declaró inconstitucional el agotamiento preceptivo de la vía administrativa –al
estimarse que constituía un privilegio injustificado de los poderes públicos que
contrariaba el principio y derecho a la igualdad, el derecho de acceso a la
justicia y a una justicia pronta y cumplida-, este presupuesto del control
concreto de constitucionalidad sufrió modificaciones relevantes. En efecto,
como en el VSC No. 3669-2006 se indicó que el agotamiento de la vía
administrativa es facultativo u optativo para el administrado justiciable, a partir
de ese momento, podrá suceder que un recurso administrativo ordinario sea
asunto base idóneo para plantear la acción de inconstitucionalidad, si el
administrado elige plantearlo. Ahora bien, si no decide interponer los recursos
administrativos, bien podría emplear el proceso jurisdiccional –normalmente
contencioso-administrativo como asunto base-. En todo caso en ese voto se
dejaron a salvo algunas hipótesis en que el constituyente establece el
agotamiento preceptivo de la sede gubernativa, como en materia municipal y
de contratación administrativa (artículos 172 y 183 de la Constitución). Es
preciso añadir que el nuevo Código Procesal Contencioso-Administrativo de
2006 –entrado en vigencia el 1° de enero de 2008- estableció como regla el
agotamiento facultativo de la vía administrativa (artículo 31), con algunas
matizaciones que hemos criticado.
2.- Invocación de la inconstitucionalidad
Este es un requisito formal que establece el artículo 75, párrafo 1°, LJC y
se traduce, en términos prácticos, en presentar un escrito en el asunto previo,
sea ante el órgano jurisdiccional, la Sala Constitucional o el órgano
administrativo, en el que se planten, de manera sucinta –sin que sea detallado
o exhaustivo VSC No. 4208-96-,
los alegatos o argumentos de la
inconstitucionalidad y que será planteada una acción de inconstitucionalidad.
Este memorial no tiene efecto práctico, por cuanto, el órgano
jurisdiccional o administrativo, pese a la invocación de la inconstitucionalidad
no está obligado a suspender la resolución y conocimiento del asunto, por lo
que podría resolverlo de manera definitiva o, incluso, aplicar la norma que se
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
invoca inconstitucional y dejar sin asunto previo al recurrente, tema que
perjudica y lesiona, seriamente, la eficacia directa e inmediata de la
Constitución y el principio de la supremacía constitucional. De otra parte,
resulta lógico que el órgano jurisdiccional o administrativo no puede suspender,
indefinidamente, el proceso o procedimiento base a la espera que la parte que
invocó la inconstitucionalidad presente, de manera efectiva, una acción de
inconstitucionalidad. Lo anterior se agrava con la ocasional práctica torticera y
aviesa de los órganos jurisdiccionales y administrativos de acelerar el trámite
para resolver el asunto base, ante la invocación de la inconstitucionalidad,
extremo que no ofrece mayores complicaciones en el ámbito jurisdiccional que
insume tiempos más prolongados por las diversas instancias que deben
agotarse, pero que sí resulta perjudicial en sede administrativa, por cuanto, los
recursos administrativos ordinarios tiene plazos relativamente cortos de
resolución –los que no siempre son cumplidos- quedándole al justiciable la
posibilidad de invocar en la fase jurisdiccional la inconstitucionalidad con lo que
se compensa el perjuicio irrogado al dejarlo sin asunto administrativo base.
El problema de iure conditio es que la Presidencia de la Sala
Constitucional es la que valora, prima facie, la admisibilidad de la acción de
inconstitucionalidad, de modo que, en muchas ocasiones, estima que debe ser
rechazada de plano o por el fondo, decisión que requiere de un proyecto de
resolución que debe ser sometido a conocimiento del pleno de la Sala, con lo
cual se consume un lapso considerable de tiempo en el que la autoridad
jurisdiccional o administrativa, encargada de resolver el asunto base, no
conoce que se ha interpuesto una acción de inconstitucionalidad. Incluso, el
Pleno de la Sala puede revertir la decisión de rechazo de la acción de la
presidencia y disponer dar curso a la acción, entretanto ha paso un lapso
considerable en el que, pese a la invocación, se pudo haber resuelto el asunto
pendiente. El artículo 81, párrafo 2°, LJC dispone que si el Presidente de la
Sala estima cumplidos los requisitos materiales y formales de la acción debe, al
mismo tiempo, “(…) enviar nota al tribunal u órgano que conozca del asunto
para que no dicte la resolución final antes de que la Sala se haya pronunciado
sobre la acción (…)”, de manera que si entre la invocación en el asunto base, la
interposición de la acción y su curso median lapsos considerables de tiempo,
puede ser que se haya resuelto el asunto pendiente y la nota de la presidencia
de la Sala arribe tardíamente.
En nuestro criterio, este problema que enfrentan algunos justiciables,
puede ser zanjado con una interpretación correcta del artículo 77 LJC, de
acuerdo con el cual el derecho de pedir la declaración de inconstitucionalidad
en casos determinados se extingue por caducidad, únicamente, cuando no sea
ejercitado antes de que el respectivo proceso judicial quede resuelto por
sentencia firme. A contrario sensu, el derecho de pedir la declaración de
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
inconstitucionalidad no caduca si a la fecha de interposición de la acción no se
había resuelto el asunto base. Si el órgano jurisdiccional o administrativo
aceleran el trámite, después de la interposición de la acción, para dejar al
justiciable sin asunto base, se trata de una conducta contraria a los principios
de la buena fe y la lealtad además de fraudulenta, cuyos efectos negativos no
debe soportar el accionante; en todo caso, a tenor del artículo 77 LJC, en este
supuesto, el derecho a pedir la declaratoria de inconstitucionalidad no ha
caducado, por cuanto, se ejercitó antes de la terminación del asunto base.
Compartimos, plenamente, la tesis expuesta por Hernández Valle en el
sentido que si se resuelve el asunto previo, después de la fecha de
interposición de la acción de inconstitucionalidad, todas las actuaciones del
órgano jurisdiccional o administrativo, al haber perdido la competencia, son
absolutamente nulas y así deben declararse4. Lo estipulado en el artículo 77
LJC y la tesis expuesta, en el estado de cosas legislativo actual, obliga al
órgano jurisdiccional o administrativo, una vez invocada la inconstitucionalidad,
a suspender el asunto y a monitorear si fue interpuesta la acción de
inconstitucionalidad, solución que no parece muy ortodoxa. Por esto
compartimos, la propuesta de Hernández Valle para reformar la LJC de manera
que, una vez interpuesta la acción de inconstitucionalidad, la Sala
Constitucional le comunique, inmediatamente, al órgano encargado del asunto
previo para que suspenda cualquier pronunciamiento hasta que la Sala no se
pronuncie sobre la admisibilidad5.
En el caso de los amparos o habeas corpus que son asunto previo
pendiente de resolución, si bien compartimos la postura jurisprudencial en el
sentido que deben ser admisibles para que tengan la condición idónea de tales,
no admitimos la posibilidad que, por inadvertencia –y sobre todo por un
excesivo volumen de trabajo- la Sala resuelva el mérito de tales procesos base,
pues, en tal supuesto, no se puede argüir la falta de conocimiento de la propia
Sala sobre la interposición de la acción y, adicionalmente, debe aplicarse el
artículo 77 LJC. Consecuentemente, si interpuesta la acción se resuelve, por
error, el amparo o el habeas corpus, antes de dictarse la sentencia en el
proceso de control de constitucionalidad, se debe anular cualquier
pronunciamiento vertido en el asunto previo, sea estimatorio o desestimatorio.
3.- Acción de inconstitucionalidad como medio razonable para la tutela de una
situación jurídica sustancial que se estima lesionada
4
HERNÁNDEZ VALLE (Rubén), Derecho procesal constitucional, p. 423.
5
op. ult. cit., p. 422.
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
Un presupuesto esencial o material que impone el artículo 75, párrafo 1°, LJC
es que la acción de inconstitucionalidad sea un “medio razonable de amparar el
derecho o interés que se considera lesionado” en el asunto previo.
Consecuentemente, lo que se resuelva en la acción de inconstitucionalidad
debe tener una influencia directa en el asunto principal (VSC 6696-93). En el
Voto No. 2592-93 la Sala Constitucional indicó que entre el juicio base y la
acción de inconstitucionalidad “debe existir una conexidad tal, que la primera
de ser acogida, incida en forma directa en el juicio base, como un remedio
procesal más a favor de los derechos de la parte” y luego añadió que la
conexidad debe subsistir hasta el dictado de la sentencia de fondo en el
proceso de constitucionalidad (VSC 3040-97). Para determinar la concurrencia
de este requisito se requiere efectuar un juicio de utilidad acerca de la eventual
sentencia estimatoria, es decir, de su trascendencia para el asunto previo (VSC
3628-95), de manera que el accionante tenga posibilidad de obtener la razón y
salir victorioso al removerse una norma inconstitucional. No obstante, aun si la
norma luce, prima facie, constitucional la Sala Constitucional debe dar curso a
la acción para resolverla y conocerla.
4.- Lesión individual y directa
La exigencia de una lesión individual y directa que produce la norma o
acto sujeto al derecho público, presuntamente inconstitucional, es un requisito
sustancial que exige el artículo 75, párrafo 1°, LJC de manera congruente con
un control de constitucionalidad concreto. No tendría sentido plantear la
cuestión prejudicial de constitucionalidad, si ésta no es un medio razonable
para tutelar una situación jurídica sustancial que se discute en el asunto previo
y, por consiguiente, para evitarle la lesión que le inflige a ésta la aplicación de
una norma inconstitucional en el acto administrativo o en una sentencia judicial
desfavorable.
5.- Caducidad del derecho a accionar en la sede constitucional
Como se indicó, la norma que se impugna como inconstitucional debe
ser aplicada en el asunto previo pendiente de resolverse, para que exista la
conexidad necesaria entre éste y la acción y para que esta funja como medio
razonable para tutelar una situación jurídica sustancial determinada.
Consecuentemente, si la norma no se debe aplicar en el proceso
pendiente (VSC No. 8739-97) o ya fue aplicada y el asunto quedó firme en una
cuestión interlocutoria (VSC 619-90), la acción de inconstitucionalidad, será,
irremisiblemente, inadmisible y será rechazada de plano por la Sala
Constitucional. El artículo 77 LJC es muy claro al indicar que “El derecho a
pedir la declaración de inconstitucionalidad en casos determinados, se extingue
por caducidad cuando ese derecho no se ejercite antes del que el respectivo
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
proceso judicial quede resuelto por sentencia firme”. Este precepto de la LJC,
merece una aclaración, dado que, como se indicó, una norma jurídica puede
ser aplicada en firme, tanto en la sentencia de mérito como en algún autosentencia que se produce durante el curso del proceso y que, eventualmente,
no tiene recurso alguno, en este último caso la aplicación en firme de la norma
presuntamente inconstitucional se ha producido antes de la terminación normal
del proceso por sentencia e, igualmente, supondrá la caducidad del derecho de
interponer la acción de inconstitucionalidad.
II.- Control abstracto
El control abstracto de constitucionalidad le va a permitir a ciertas
personas y órganos, bajo determinados presupuestos y condiciones, interponer
una acción de inconstitucionalidad, sin necesidad de un asunto previo, de modo
que la cuestión de constitucionalidad deja de ser incidental y pasa ser principal.
La Sala Constitucional ha denominado a este tipo de acciones como directas
(VSC 4390-96).
1.- Inexistencia de lesión individual y directa
Lo característico del control abstracto de constitucionalidad es que la
persona que plantea la acción de inconstitucionalidad no sufre, como
consecuencia de la aplicación y los efectos de la norma o del acto sujeto al
derecho público, una lesión personal y directa, aunque no es descartable que
por los efectos colectivos de la lesión una persona en particular, también la
sufra al formar parte de un determinado grupo o conglomerado. Sobre el
particular el artículo 75, párrafo 2°, LJC indica que “No será necesario el caso
previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista
lesión individual y directa”, basta que concurra esta condición sustancial para
que proceda el control abstracto de constitucionalidad. La ausencia de una
lesión individual y directa podría surgir cuando la norma aparentemente
inconstitucional es de aplicación automática –auto aplicación- y no existe un
acto de sujeción individual o de aplicación específica, de modo que la persona
no tiene la posibilidad de impugnar el acto de aplicación y, concomitantemente,
la norma que le da cobertura en un proceso jurisdiccional ordinario,
constitucional o en un procedimiento administrativo.
Resulta importante señalar que la Sala Constitucional ha estimado que
no hay lesión individual y directa cuando una institución autónoma o
descentralizada estima que una ley o una norma de cualquier índole ha
violentado la autonomía –administrativa, política o de gobierno o de
organización- que le otorga y reconoce la constitución (artículos 84, 170, 188 y
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
189 constitucionales), por lo que se debe admitir la posibilidad que se
interponga una acción de inconstitucionalidad directa (VVSC Nos. 4717-97,
1924-98, 5669-99).
2.- Defensa de intereses colectivos
Cuando una persona pretende la tutela de intereses legítimos de
carácter colectivo a tenor del artículo 75, párrafo 2°, LJC, tampoco, se requiere
de caso previo pendiente de resolver. Según la interpretación que ha efectuado
progresivamente la Sala Constitucional del artículo 75, párrafo 2°, LJC los
intereses colectivos son el género y las especies los difusos y los corporativos
que tienen diferencias relevantes, según la propia jurisprudencia constitucional.
La definición de las categorías especiales se ha ido efectuando de manera
progresiva y casuísticamente, de modo que no existe un elenco taxativo del
círculo de los intereses colectivos, en su versión difusa o corporativa.
La titularidad de los intereses colectivos, no puede confundirse con la
acción popular para garantizar la pureza constitucional del ordenamiento
jurídico o su conformidad sustancial con el parámetro constitucional. En el
ordenamiento jurídico costarricense la acción popular es reserva de ley, de
manera que debe estar expresamente dispuesta por ésta, según se desprende
del párrafo in fine del artículo 49 constitucional al señalar que un mínimo
legislativo es la protección ex lege de los derechos subjetivos y los intereses
legítimos de los administrados, de manera que bien podría la ley establecer la
acción popular como lo ha hecho en materia ambiental; adicionalmente ese
precepto constitucional abre la puerta, al propio tiempo, para la tutela de los
intereses legítimos no solo personales sino colectivos, en cuanto no hace
distinción.
A.- intereses difusos
Los intereses difusos son aquella especie de los colectivos que ostenta un
grupo sin personificación –personalidad jurídica propia- aunque se encuentre
organizado de hecho6. En cuanto a su objeto y contenido, estos intereses están
estrechamente vinculados con los derechos fundamentales y humanos, con
principios, valores y bienes de carácter constitucional que cuentan con una
especial protección7.
6
V. JINESTA LOBO (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo –Tomo I, Parte General-,
San José, IUSconsultec y Editorial Jurídica Continental, 2ª. Edición, 2009, p. 224.
7
V. ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Intereses colectivos y legitimación constitucional. Revista Ivstitia,
año 4, No. 46, octubre 1990, p. 17.
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
Pese a la difícil e ingente tarea para delimitar los intereses difusos, la
Sala Constitucional a través de sus sentencias ha ido determinando,
progresivamente, su alcance y contenido. Así, ha sostenido que los intereses
difusos tienen una doble faceta, puesto que, pertenecen a un grupo determinable
de personas, quienes son todos, a la vez, titulares colectivos e individuales por lo
que, también, pueden reclamarse en este último carácter (Votos Nos. 980-91 y
3750-93). En los Votos Nos. 3705-93 y 4422-93, la Sala Constitucional, consideró
que “Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación,
no pueden ser en nuestra Ley (...) los intereses meramente colectivos; ni tan
difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un
todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificadas o fácilmente
identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación
derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos o que atañen a una
comunidad en su conjunto. Se trata, entonces, de intereses individuales, pero, a
la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que
comparten un interés y, por ende, reciben un beneficio o un perjuicio, actual o
potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se
trata de intereses iguales de los conjuntos de personas que se encuentran en
determinadas situaciones y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses
difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos –por
ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados
en tal carácter”. En el Voto No. 360-99, estimó que se trata de un tipo especial de
interés “cuya manifestación es menos concreta e individualizable que la del
colectivo (...) pero que no puede llegar a ser tan amplio y genérico que se
confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la
legalidad constitucional, ya que éste último –como se ha dicho reiteradamenteestá excluido del actual sistema de revisión constitucional. Se trata pues de un
interés distribuido en cada uno de los administrados, mediato si se quiere, y
diluido, pero no por ello menos constatable, para la defensa, en esta Sala, de
ciertos derechos constitucionales de una singular relevancia para el adecuado y
armónico desarrollo de la sociedad (...)”. En el Voto 4808-99, señaló que “(...) el
interés difuso comparte la sustancia o esencia universal en tanto se incluye en la
categoría de bienes e intereses de efecto expandible, que con facilidad trasciende
demarcaciones territoriales o artificiales. Es el interés difuso, desde el punto de
vista material, el que es de todos y de cada uno, siendo que, procesalmente, es
de todos y de ninguno, en el entendido de que nadie puede arrogarse el
monopolio para su defensa efectiva o acaso aplicar la tesitura restrictiva en la
defensa de bienes que por su naturaleza son de categoría universal (...)”.
Finalmente, en el Voto No. 2958-07 indicó lo siguiente: “(…) En relación con los
intereses difusos, que es la legitimación aducida por el accionante, este
Tribunal ha dicho se que se trata de aquel interés personal relacionado con un
derecho o situación jurídica de naturaleza especial y particular, que puede ser
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
compartido por otras personas, formando todos los interesados un grupo o
categoría determinada. Así, la vulneración de ese derecho puede afectar a
todos en general y/o a cada uno en particular, de ahí que cualquier miembro de
esa agrupación puede interponer la acción para proteger el derecho que se
estima lesionado. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido
(difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos (…)”8.
Dentro de los intereses difusos que ha identificado la Sala Constitucional
figuran la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, del derecho a la salud, la tutela del patrimonio histórico y de la
materia electoral, particularmente, de la participación ciudadana (VVSC Nos.
1775-90, 980-91, 3705-93, 4422-93, 5753-93, 360-99, 7158-2000).
B.- Intereses corporativos
Los intereses corporativos, como una especie de los colectivos, son
aquellos intereses colectivos de un grupo organizado y personificado –
personalidad jurídica propia-. Es la ley o estatuto constitutivo el instrumento
normativo que establece que su objeto social o colectivo será la protección de
ese interés. Este interés, en cuanto colectivo, es individual y formado por la suma
de los intereses personales de los miembros del grupo –asociados o agremiados
al ente- en el disfrute colectivo del bien o servicio que lo caracteriza, por lo que
tanto el ente como sus asociados o agremiados pueden ejercer, a nombre y por
cuenta propia, las acciones en defensa del interés colectivo a cargo del primero9.
A partir de la expresión contenida en el artículo 75, párrafo 2°, LJC, de
intereses que “atañen a la colectividad en su conjunto”, la Sala Constitucional ha
entendido que se refiere a los intereses corporativos (VVSC Nos. 2621-95, 36099, 11735-2003, 2765-2004 y 8207-2004) y específicamente ha considerado que
tampoco puede interpretarse que con tal expresión se refiera a la “colectividad
nacional” “(…) pues este supuesto equivaldría a aceptar y reconocer una acción
popular no regulada en nuestra legislación” (VSC No. 4113-93) cuyo objeto es el
simple interés de velar la “legalidad constitucional” (VSC No. 2621-95) o la
supremacía constitucional (VSC No. 2233-91). La Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, en reiteradas ocasiones ha enfatizado que este interés debe
ser esgrimido o alegado por una organización colectiva debidamente constituida,
personificada y organizada que represente y defienda los intereses de un grupo o
sector determinable de personas (v. gr. cámaras, asociaciones, colegios
profesionales), siempre y cuando se impugnen normas o actos que inciden
8
En similar sentido ver Votos Nos. 5840-2002, 2771-2003, 5207-2004, 5308-2005, 3002-2006,
17552-2007 y 1001-2008.
9
V. ORTIZ ORTIZ (E.), Intereses colectivos y legitimación constitucional, pp. 15-16.
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
negativamente en los intereses que constituyen la razón de ser o el factor
aglutinante de la agrupación, de modo que no se trata de un interés simple
interés por la legalidad constitucional (VSC 2621-95). Así, sobre el particular, el
Tribunal Constitucional, al analizar la legitimación que poseían los agremiados de
varias asociaciones a efecto de interponer una acción de inconstitucionalidad,
señaló en el Voto No. 13323-2006, lo siguiente: “(…) como lo ha reconocido con
anterioridad este Tribunal (en sentencias número 6433-98, 7615-98, 0467-99,
1313-99, 1830-99, 2289-99, 2745-99, 6644-99, 7975-99, 0877-2000, 28562000, 5565-2000, 6973-2000, 7160-2000, y 2001-9677) los intereses
corporativos son aquellos que se caracterizan "[...] por la representación y
defensa de un núcleo de intereses pertenecientes a los miembros de la
determinada colectividad o actividad común, y, en cuanto los representa y
defiende, la Cámara actúa en favor de sus asociados, la colectividad de
comerciantes. De manera que estamos frente a un interés de esa Cámara y, al
mismo tiempo, de cada uno de sus miembros, de forma no individualizada,
pero individualizable, lo que constituye un interés corporativo o que atañe a esa
colectividad jurídicamente organizada, razón por la que esta acción es
admisible en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional.-" (Sentencia número 1631-91…). Es así como en
estos casos, no resulta necesaria la existencia de un asunto pendiente (en la
vía administrativa o jurisdiccional) como lo exige el párrafo primero del citado
artículo 75 para acreditar la legitimación del accionante, pues por la misma
esencia del asunto, se trata de la defensa de intereses corporativos. Considera
la Sala que no resulta legítimo desconocer este tipo de interés, toda vez que
ello implicaría desconocer una importante función de los entes corporativos,
que han sido creados según los lineamientos de la ley, y en el caso de las
Cámaras, colegios profesionales, asociaciones, o sindicatos implicaría
desnaturalizar su función mediadora en lo que respecta a la defensa de los
intereses de sus agremiados, función que ha sido reconocida como esencial de
estos entes por la propia jurisprudencia de este Tribunal”10.
3.- Legitimación institucional
La legitimación institucional para interponer una acción de
inconstitucionalidad, aún sin asunto previo pendiente de resolver, le es
otorgada a ciertos órganos encargados de ciertas competencias específicas de
control o fiscalización, consultivas y de persecución penal, en el tanto deben
velar porque la actuación de los poderes públicos discurra conforme al bloque
de constitucionalidad.
10
En similar sentido ver Votos Nos. 1631-91, 6198-95, 6525-98, 8866-98, 360-99, 4258-2002,
3465-2003, 2595-2005, 15949-2006, 6614-2007 y 593-2008.
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
En criterio de la Sala Constitucional la enunciación de órganos contenida
en el artículo 75, párrafo 3°, LJC es taxativa, de manera que ningún otro órgano
tiene legitimación para interponer una acción de inconstitucionalidad sin asunto
previo (VSC No. 1924-98). De igual modo, la Sala Constitucional ha insistido
que el objeto de la acción de inconstitucionalidad que interpongan los cuatro
órganos mencionados en el numeral citado, debe estar, necesariamente,
vinculado o conexo al desempeño de sus competencias específicas (VSC
7730-2000). Asimismo, ha estimado que la acción debe plantearla el titular del
órgano y no un funcionario subordinado (VSC 5212-99).
A.- Contralor General de la República
La Contraloría General de la República es un órgano constitucional –
auxiliar de la Asamblea Legislativa- encargado de la fiscalización superior de la
Hacienda Pública (fondos públicos, presupuestos y finanzas públicas,
contratación administrativa, control interno, etc.), con absoluta independencia y
administración en el ejercicio de las competencias (artículo 183 constitucional)
especificadas en el ordinal 184 de la Constitución y en la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República No. 7428 de 7 de septiembre de 1994 y
sus reformas.
A tenor de la jurisprudencia de la Sala Constitucional, el Contralor
General de la República podría interponer una acción de inconstitucionalidad
para impugnar una norma de cualquier índole o acto sujeto al derecho público
cuyo contenido o efectos lesionen objetivamente la Hacienda Pública y
ordenamiento de control y fiscalización superior.
B.- Procurador General de la República
La Procuraduría General de la República es un órgano técnico superior
consultivo de toda la administración activa y, también, funge como
representante legal del Estado en los procesos en que figure como parte (Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República No. 6815 de 27 de
septiembre de 1982 y sus reformas). A través del ejercicio de sus
competencias específicas de consulta y asesoramiento de la administración
pública activa, de detección y erradicación de la corrupción, de incrementar la
ética pública y la transparencia en la función pública, de la defensa del
patrimonio nacional, de los recursos existentes en la zona marítimo-terrestre, la
plataforma continental y la zona económicamente exclusiva, del derecho a un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado y de los intereses de los
consumidores (artículo 3° de la Ley Orgánica), la Procuraduría General de la
República puede detectar leyes, normas de cualquier naturaleza y actos
sujetos al derecho público que quebranten el Derecho de la Constitución, de
Legitimación en el control concreto y abstracto de constitucionalidad –Costa RicaProf. Ernesto Jinesta L.
ahí la legitimación que se le otorga al Procurador General de la República para
interponer una acción de inconstitucionalidad.
C.- Fiscal General de la República
El Fiscal General de la República es el representante del Ministerio
Público, que en el caso costarricense, es un órgano desconcentrado del Poder
Judicial encargado de ejercer la acción penal, definir y establecer las políticas
de persecución penal y de ejercicio de la acción penal (artículo 2° de la Ley
Orgánica del Ministerio Público No. 7442 de 25 de octubre de 1994 y sus
reformas). En esa función, también, puede detectar normas que rocen la
constitución, de ahí que se le otorgue legitimación para interponer acciones de
inconstitucionalidad aún sin asunto previo pendiente de resolver.
D.- Defensor de los Habitantes
La Defensoría de los Habitantes de la República tiene por cometidos
fundamentales proteger los derechos e intereses de los habitantes y velar
porque el funcionamiento del sector público se ajuste a la moral, la justicia, los
principios generales del Derecho, las leyes, los convenios y tratados
internacionales y la Constitución Política (artículo 1° de la Ley de la Defensoría
de los Habitantes de la República No. 7319 de 17 de noviembre de 1992 y sus
reformas). En esa labor de control y fiscalización del sector público y de
protección de los habitantes, también, puede ubicar normas que violenten la
constitución, razón por la cual se le concede legitimación para interponer
acciones de inconstitucionalidad sin asunto pendiente de resolver.