EVALUACION DE PROYECTOS EN EL SECTOR PUBLICO

EVALUACION DE PROYECTOS
EN EL SECTOR PUBLICO
* MSc. RilJl María Gamboa Conejo
INTRODUCCION
La ampliaci6n de las funciones estatales yla modernizaci6n institucional requerida para un desempello eficiente de sus acciones, lleva a la planificaci6n a constituirse en el instrumento principal para la racionalización y coordinación del aparato público, de modo que éste estuviera regido porel uso óptimo dc los escasos recursos disponibles en pro de una Imagcn objetiva formulada.
Dentro de esta perspectiva la evaluación de programas y proyectos pasa a jugar un papel fundamental,
puesto que permite retroalimentar continuamente las
decisiones de política y su ejecución en ese marco de
racionalidad del proceso de planificación.
No obstante, en la práctica, la planificación ha
centralizado sus acciones en la formulación de planes y
programas, dándole bastante fluidez a esta etapa del
proceso, la ejecución se ha visto atrofiada por la carencia
de una asignación de responsabilidades inStitucionales y
la escasa desagregación operativa de los programas y
finalmente, la evaluación no ha sido aplicada dentro de
una concepción sistémica, sino que simplemente se
describen los objetivos y su cumplimiento formal.
Por lJInto, no se ha dado un proceso de planificaci6n
integral, continuamente alimentado por la evaluación
concurrente y "ex-post" para mejorar los alcances reales
de cada programa y proyecto dirigido a generar bienes y
servicios para la sociedad en conjunto.
Los elementos expuestos en este trabajo, posibililJln
una primera aproximación a la comprensión sobre el
papel que desempefla la evaluación en el proceso de
planificaci6n, que pretende un uso más racional de los
recursos disponibles manejados por el sector público en
la ejecución de programas y proyectos.
1. Concepción de evaluación
Hay una amplia gama de modelos de evaluación,
que dependen tanto del objeto por evaluar, como de la
•
Docente de la Universidad de Costa Rica. Universidad Nacional
e Instituto Centroamericano de Administración Pública. Investigadora en el Alea de Proyectos
concepción y formación profesional de quienes evalúan.
Sin embargo lo constante es, por una parte pretender
comparar lo deseado, (imagen-objetivo) que orienta la
acción, con la realidad (lo que realmente sucedió) y por
otra parte alcanzar los objetivos formulados eficazmente.
"Evaluares fijar el valorde una cosa; para hacerlo se
requiere efectuar un procedimiento mediante el cual se
compara aquello aevaluar respecto de un criterio o patrón
determinado" (Franco, 1971). "Porello se ha definido la
evaluación como aquella rama de la ciencia que se ocupa
del análisis de la cficiencia (Musto 1975) que se puede
realizar ex-ante, durante o ex-post al proyecto.
El énfasis en el carácter procesal de la evaluación
Quiere destacar Que no se trata de un hecho ajeno y separado del proyecto en cuestión, sino que es una dimensión de éste (Cohen, Franco 1988).
Como complemento, debe entenderse como un
medio que fomenlJl y facililJl el proceso de planificación,
mediante una rigurosa selección de las diferentes alternativas de acción futura. Esta situación supone un análisis crítico de los componentes Que intervienen en la
ejecución-administración de un programa o proyecto.
Por tanto, se va a entender la evaluaci6n como un
proceso mediante el cual se procura determinar el éxito
alcanzado, lo más objetivo y sistemáticamente posible.
Ello permite mejorar la organizaci6n y la gestión de las
actividades planeadas para el proyecto.
Ejemplo:
Evaluación de un proyecto de producci6n de granos
básicos. En el análisis se examinarán los aspectos de
diseflo del proyecto, los progresos alcanzados, según
objetivos formulados, y de igual forma la pertinencia,
efectividad e impacto global generado. Los resultados
servirán de base para sugerir modificaciones en la ejecuci6n, y en el diseflo de proyectos futuros y también
para que las jerarquías de línea tomen decisiones en el
momento oportuno.
2.
a.
Claslflcaclon de la evaluación
Evaluación ex-ante:
Es aquella que se realiza previa a la ejecución del
proyecto, con la cual se trata de medir su factibi-
Vol. \ N'\ junio \993/Pig. 43
lidad, de acuerdo con las condiciones vigentes en
que debe aplicarse. A la vez, pennite realizar ajustes en el diseflo original. Según pertinencia o no, de
acuerdo con las condiciones antes sei'laladas.
b.
Evaluación concurrente:
Es el análisis que se efectúa durante la ejecución de
un proyecto, para detenninar si las actividades son
pertinentes de acuerdo con la naturaleza y características de ese proyecto. A la vez, pennite medir los
productos, efectividad y el impacto actual y previsible. Pennite la realización de ajustes en cuanto
objetivos, políticas y estrategias de acción.
c.
Evaluación ex-post:
Es el análisis de pertinencia, efectividad e impacto
de un proyecto después de concluido. Se mide si los
resultados son congruentes con la imagen-objetivo,
ilÚcialmente fonnulada, y cuáles fueron los principales obstáculos en la ejecución: ofrece infonnación para la planificación futura de proyectos.
3.
Tipos de evaluación
La evaluación es un concepto que implica atribuir
cierto valor a algo, aunque por sr mismo no sugiere los
criterios y objetivos que han de ser evaluados. Por tal
motivo, la evaluación puede asumir sentidos diferentes y
prestarse a confusiones.
La evaluación se lleva a cabo a fin de recoger datos
que se procesan y rindan infonnación acerca de la me·dida en que un programa o proyecto satisfaga las necesidades para las cuales fue creado. Se busca que la infonnación sea válida, precisa y oportuna para la toma de
decisiones.
Entre las evaluaciones utilizadas, se pueden distinguir la fonnativa o de proceso, cuyo objeto es retroalimentar a los ejecutores de un proyecto para mejorar el
contenido y su administración; por otro lado, se cuenta
con la evaluación acumulativa o de impacto que mide los
efectos o beneficios directos e indirectos sobre los beneficiarios, inclusive, aborda efectos no intencionados
en el grupo beneficiario y otros grupos que no son parte
de la población-objetivo.
En ambas evaluaciones, debe tratar de mantenerse
el máximo rigor a efectos de mantener su validez. Para la
evaluación de un Plan de Desarrollo, análogamente se
pueden utilizar éstos o cualquier otro tipo evaluativo; no
obstante, sería recomendable mantener la vigencia de las
evaluaciones de impacto. Corno el ténnino lo sugiere, se
refieren al grado en que un proyecto ha tenido impactos
para una comunidad o grupo según los objetivos inicialmente planteados.
Por otra parte, las evaluaciones de proceso tratan
los hechos que favorecieron o afectaron a un cambio en
la situación-problema abordada. ¿Hubo un uso racional
de los recursos en el proceso de planificación? ¿Se dio la
coordinación entre planificación y presupuesto? ¿Participó el ente rector del sistema de planificación en la torna
de decisiones del consejo económico? etc. La Evaluación de proceso trata principalmente de cuestiones relativas a procesos, mientras que la evaluación acumulativa
resalta los cambios de "estado" intencionales o no, y
cuestiones de impacto.
Por lo general, las entidades financieras tienen
marcada preferencia por la evaluación acumulativa, ya
que pennite que la infonnación sobre logros, facilite la
toma de decisiones en relación con el financiamiento y
continuidad de proyectos. No obstante, este tipo de
evaluación, no es de uso cotidiano en el sector público,
puesto que la reducida eficacia de los proyectos cerraría
la posibilidad de nuevos créditos o el manejo político de
programas y proyectos, que únicamente se ejecutan para
satisfacer promesas de campai'la electoral, aunque su
rentabilidad financiera y social sea insignificante o
cuestionada.
4.
La evaluación y su uso
No es recomendable, en la fase de evaluación, regirse solo por un tipo de ella, es conveniente la de proceso e impacto a fin de mejorar los resultados de los
problemas.
Sin embargo, a menudo la entidad financiera puede
optar por una especrfica, según sean los propósitos e
intereses en resaltar ciertos aspectos de .un proyecto. En
el mejor de los casos no tienden a darse divergencias,
puesto que el desarrollo y administración efectiva de un
programa se puede controlar vra evaluación de proceso y
la evaluación global ex-post por medio de criterios
acumulativos que fluyen desde los diferentes ángulos
que cubre el proyecto, según impacto esperado.
En cualquiera de los dos casos, es convelÚente que
se manejen criterios que permitan medir los alcances
reales del proceso de planificación, ya sean de fndole
aleatorios o estadfsticos, para poder hacer inferencias de
los planes, programas y proyectos en el desarrollo nacional a corto, mediano y largo plaw. Es necesario reflexionar cómo ese proceso puede insertarse adecuadamente en los programas de ajuste estructural, o en situaciones de crisis económica, donde la planificación no
ha actuado cómo elemento racionalizador de las estrategias de desarrollo; por el contrario, ha entorpecido los
avances dada su escasa flexibilidad para adaptarse a las
situaciones de cambio.
Vol. ! N'! junio !993/Pág. 44
Portanto, se debe entender la evaluación como una
etapa, o fase multifacética, donde la aplicabilidad de sus
preceptos diferirán según el objeto de estudio y las condiciones contextuales en que se lleva a cabo, lo que le
determina una temporalidad y particularidad. Por tanto,
no se puede hablar de un carácter único y exclusivo para
la construcciÓn teórica de sus bases. El proceso total de
evaluación debe entenderse como una multiplicidad de
interrelaciones estratégicas aplicable según naturaleza y
características de cada uno de los programas y proyectos
abordados.
5.
Evaluación y polltlca
Resulta evidente que la evaluaciÓn y, muy especialmente, en un Plan de Desarrollo, incluyendo sus
programas y proyectos, es una acción eminentemente
polltica, puesto que al planificación se ejecuta desde el
Estado y corresponde con los intereses de los grupos en
el poder, siendo ésta una de las causas fundamentales de
por qué no se hacen evaluaciones de esos planes y programas al finalizar los períodos de gobierno, puesto que
ello implicaría que una labor de gobierno poeo eficaz
reste "clientelaje polftico" en el período de campaña
electoral.
La evaluación dentro de este espacio debe constituirse en una actividad racional. que tiene ocurrencia en
un contexto político, donde sus diversas áreas tienden a
mezclarse con el proceso poHtico.
Los planes, programas y proyectos son producto
del proceso polltico para la toma de decisiones sobre
situaciones socialmente problematizada y que busca
satisfacer a los demandantes de la sociedad en relación
con dichos fenómenos. Cualquier acción de polftica
implica entrar en un proceso de "consenso" y"antagonismo" entre los actores sociales beneficiados y los
afectados con esas polfticas lo que hace que éstas sean
pollticamente vulnerables; especialmente, en su fase de
ejecución.
La evaluación en estas condiciones constituye un
tema polftico, puesto que su fin último es mejorar el
proceso de jerarquización en el sector público o privado;
ello permite que entre en competencia con otros factores
del proceso polftico que reclaman atención o
preminencia en la toma de decisiones, en correspondencia con los intereses económicos de los grupos de
poder, siendo la evaluación por tanto su "enemigos",
dado que debe ser un proceso altamente racional.
Finalmente, la evaluación se convierte en una postura polltica, porque su función es evaluar critfcamente
las metas y estrategias de desarrollo formulada en los
planes, programas y proyectos, para lo cual hace reco-
mendaciones en caso de que éstos no sean atinentes con
las necesidades reales. A partir de este momento entra en
conflicto con los interescs polfticos y económicos de
quienes gobiernan en la medida que cualquier acción de
polftica no debe ser incompatible en esos intereses, situación que no corresponde con los modelos evaluativos,
aplicados hasta el momento.
6.
Rol de evaluador
El evaluador, por su parte hasta hoy, asume ciertos
compromisos en relación con su función, por lo que la
evaluación no es neutral, sino que trata de ser congruente
con esos "compromisos", lo que hace que esté tamizada
de juicios de valor, en relación con lo que interesa destacar, preservar o también con aquellos elementos que se
desea ocultar, puesto que el evaluador no puede abstraerse al proceso polftico que la planificación implica.
No obstante esta limitación. el rol del evaluador es
producir información que fluya hacia los niveles jerárquicos que toman decisiones con las políticas públicas y
de planificación, porque el proceso está regido por el
poder y el compromiso. Con el fin de reducir esos efectos, es conveniente que los programas y proyectos tengan una precisión de metas para la fase de ejecución.
Si las metas tienden a ser ambiciosas en relación con
los recursos y el tiempo. el evaluador va a tropezar con
serias dificultades si las pretensiones administrativas son
demasiado optimistas. Los resultados de la evaluación
son desalentadores, porque no hay correspondencia entre
lo inicialmente planteado y las acciones administrativas
con el fin de darle fluidez al proceso de ejecución.
Ejemplo en el subsector granos básicos: el plan
1982-1986 plantea como objetivo la autosuficiencia en
el mercado nacional de estos bienes; sin embargo, la fase
operativa no se acompañó de las acciones de polftica
para lograrlo, por el contrario se dan situaciones que
hipertrofian la ejecución; falta de asistencia técnica. escasa asignación de crédito bancario, altas tasas de interés, no capacitación y otros elementos que llevan a un
divorcio entre lo formulado y lo realmente ejecutado;
situación que debla destacar la evaluación, que por lo
demás, no se aplicó en ningún momento, puesto que el
sector agrícola afrontó una seria crisis de estrategias y
metas. lo cual no se deseaba evidenciar al finalizar el
gobierno.
Algunos sectores concuerdan en que los resultadoS
de la evaluación son desalentadores y ello obedece a que
éstos han aceptado el lirismo y la retórica poHtica como
metas auténticas de los programas que desean ejecutar.
Dada la naturaleza compleja del sector público y la
ejecución de programas y proyectos, cuando se aplica la
Vol. t N' t junio 1993/Pág. 45
evaluación. deben tenerse expectativas más modestas y
evaluarse tomando en consideración el contexto social
de cada programa. buscando en ello más equidad en las
metas.
Solo se obtiene información útil con la evaluación
sobre programas y proyectos cuando el clima socio-po\ftico favorece la investigación honesta y existe la voluntad de utilizar la evaluación como un instrumento de
gestión para ampliar los conocimiento y tomar decisiones. Especialmente. si se tomó en consideración que en
la mayoría de los casos los programas de planificación
son impuestos. ya que no se considera en la formulación
a los agentes del proceso de polftica económica. sino que
obedece a intereses particulares de quienes gobiernan: y
la comunidad solo es receptora. no se toma en cuenta la
percepción local de sus necesidades. simplemente. aplica
los programas y proyectos. con una dirección
verticalizada.
7.
1.
ríodo 1990-2010. corresponde a los requerimientos
definidos para tres escenarios básicos de demanda
propuestos: bajo. medio y alto (ver cuadro adjunto).
los cuales se establecen según modelos economé·
tricos.
El modelo matemático empleado para la evaluación
técnica y económica de los programas de expansión
es el "Iogiciel de gestión optimal du Systeme
electrique (Iogos)".
Este modelo de programación dinámico aplica los
conceptos del "valor del agua y la teoría económica
marginalista". para estimar el funcionamiento óptimo de un sistema eléctrico como criterio económico. se emplea el valor presente de las inversiones
en nuevas obras de generación. más los costos de
operación y mantenimiento y de falla del SNI. en el
período en estudio.
Anallsls del caso energfa eléctrica
Modelo utilizado
La determinación de los planes de expansión del
sistema nacional interconectado (SNI) para el pe.
CUADRON·1
PARAMETROS BASICOS DE LOS ESCENARIOS DE DEMANDA
Tasas de crecimiento%
Conceptos
Bajo
Medio
Alto
1. Producto interno bruto
1900-2010
4.25
4.50
4.75
2. Valores Agre. 1nd. y Com.
1900-2010
5.25
5.50
5.75
3. Precio electrodomésticos
1990
1991-1992
1993-1996
1997-2000
2001-2010
-4.00
-3.00
-3.00
-3.00
-3.00
-6.00
-6.00
-4.00
-3.50
-3.00
-6.00
-6.00
-4.00
-4.00
-4.00
4. Precio de gas licuado
1990
4.78
4.78
8.02
Continúa en la siguiente P'lina
Vol.t N'tjunio t993/Pág. 46
Continuación del Cuadro l
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001-2110
3.34
3.28
3.18
3.08
2.99
2.55
2.54
2.48
2.37
2.36
0.00
3.34
3.28
3.18
3.08
2.99
2.55
2.54
2.48
2.37
2.36
0.00
5.93
5.64
5.30
5.07
4.79
1.90
1.86
1.79
1.80
1.76
0.00
5. Precio de la electricidad
Residencial
1986
1987
1988
1989
1990
1991-1992
1993-1994
-6.98
-3.73
11.84
0.91
1.71
6.00·
0.00·
-6.98
-3.73
11.84
0.91
1.71
6.00·
0.00·
-6.98
-3.73
11.84
0.91
1.71
3.00·
3.00·
•
Por un año.
FUENTE: Instituto Costarricense de Electricidad.
CUADRON°2
PARAMETROS BASICOS DE LOS ESCENARIOS DE DEMANDA
General
1986
1987
1988
1989
1990
1991-1992
1993-1994
-5.31
-4.64
4.65
10.52
-1.05
6.00·
0.00·
-5.31
-4.64
4.65
10.52
-1.05
6.00·
0.00·
-5.31
-4.64
4.65
10.52
-1.05
3.00·
3.00·
-8.12
0.27
6.23
4.95
-1.84
8.00·
0.00·
-8.12
0.27
6.23
4.95
-1.84
8.00·
0.00·
-8.12
0.27
6.23
4.95
"1.84
4.00·
4.00·
Industrial
1986
1987
1988
1989
1990
1991-1992
1993-1994
Conlinúa. en la siguiente página
Vol. ! NO! junio !993/Pág. 47
Continuación del Cuadro 1
6.Grado de electrificación
1989
1995
2000
2005
2010
7.Precios de artículos de refrigeración
1990
1991-1992
1993-1996
1997-2000
2001-2010
88.00
88.00
90.40
90.90
91.40
92.50
92.50
92.50
95.00
95.00
88.00
92.50
95.00
95.00
95.00
-4.00
-3.00
-3.00
-3.00
-3.00
-6.00
-6.00
-4.00
-3.50
-3.00
-6.00
-6.00
-4.00
-4.00
-4.00
•
Por año
FUENTE: Instiruto Costarricense de Electricidad (ICE)
CUADRON"3
SISTEMA ELECTRICO NACIONAL
SUPUESTOS BASICOS DE LOS ESCENARIOS DE DEMANDA
Abonados residenciales
% de cobertura
Escenarios
Bajo
Se alcanzará el 92.5% en el afio 2005
Medio
Se alcanzará el 95 % en el afio 2005
Alto
Se alcanzará el 92.5 % en el afio 1995
Abonados generales
% de crecimiento
Escenarios
Bajo
0.1514 del aumento en los abonados residenciales
Medio
0.1514 del aumento en los abonados residenciales
Alto
0.1514 del aumento en los abonados residenciales
FUENTE: Instiruto Costarricense de Electricidad (ICE)
VoL t NO tjunio 1993/Pág. 48
2.
nida como la tasa mínima de aceptación del
proyecto y el criterio de la tasa interna de retomo (TIR). Se usa la situaci6n sin y con proyecto para cada afto del horizonte de planeamiento.
Planes de expansMn
1. Plan de Expansión escenario medio:
Los planes de desarrollo de la capacidad
generadora se basan en los requerimientos del
escenario medio de demanda eléctrica, con el
menor costo actualizado. Para ello se analizan
las necesidades reales y se amplian las plantas
existentes, en este caso: Belén, Electriona,
Birrfs y otros proyectos que sufren ampliaciones. Estos se encuentran en etapa de
financiamiento o construcci6n, y se consideran
como proyectos de generaci6n comprometidos.
Con este grupo, se puede abstener la demanda
hasta 1995.
Los beneficios de los proyectos se derivan del
ahorro de combustible al sustituir energía térmica, de los valores de la energía incremental
que el proyecto permite entregar a los consumidores y de la energía no servida.
4. PlanifICación institucional:
Con base a esta metodología el ICE tiene una
proyecci6n continua de las necesidades de demanda de energía eléctrica del pals, a la vez se
mantiene una evaluaci6n permanente y ex-post
de cada uno de los proyectos que entran en
operaci6n, así como el horizonte temporal de
planeaci6n y cada etapa táctica que se requiere
para abastecer la demanda sea esta baja, media
o alta; 10 que demuestra el nivel de preparaci6n
institucional para afrontar cualquier situaci6n
que se pretende.
A partir de 1996 se necesita la incorporaci6n de
nuevos proyectos, los cuales en la actualidad
están en etapa de estudio.
2. Plan de expansión: escenario bqjo y alto:
Estos escenarios se analizan con el fin de valorar la sensibilidad del plan de desarrollo al crecimiento pronosticado de consumo eléctrico.
Para el caso del escenario bajo los proyectos del
perlodo 1990-1995, se encuentran en etapas de
financiamiento o construcci6n, por tanto están
compro,metidos 10 cual significa que tiene fecha
definida para entrar en operaci6n.
El ICE es una de las instituciones que marcha a
la vanguardia en la evaluaci6n de proyectos 10
que demuestra el excelente proceso de planificaci6n institucional a corto, mediano y largo
plazo que permite alcanzar la imagen-objetivo
prevista, a la vez que se hace frente a cualquier
eventualidad que pueda dar al traste con ese
proceso de desarrollo institucional en el campo
de la energía eléctrica.
Los planes de expansi6n de los escenarios bajo
y medio se consideran iguales entre sí hasta el
afio 1996, en 10 que se refiere a la adici6n de
proyectos hidroeléctricos y geotérmicos.
Para el escenario alto, los proyectos se incorporan según los mismos supuestos aplicados a
los escenario anteriores.
Si el consumo crece de acuerdo con los valores
pronosticados en este escenario, se requieren
unidades térmicas adicionales en los aflos 1996
Y1997, que consisten en dos motores de baja
velocidad (consumo de bunker-C), de 32 HW
cada uno. Posteriormente se requieren nuevas
adiciones de proyectos de generaci6n, con respecto al plan del escenario medio.
3. Evaluación de las proyectos hidroeltclrkos:
Cada proyecto se evalúa individualmente utilizando el criterio de Costo-Beneficio para determinar el Valor Actual Neto (VAN) a una tasa
de actualizaci6n (se ha utilizado del 12%) defi-
Este proceso no es generalizado al resto de instituciones del Sector Público, por el contrario,la
tendencia es no realizar evaluaciones de programas y proyectos. o hacerlo de manera descriptiva para cumplir con un requisito formal. pero
sin entenderla dentro de un proceso sistémico.
8.
Conclusiones
La evaluaci6n del proceso de planificaci6n debería
relacionarse con la mejoría en la articulaci6n entre
propósitos, la conceptualización del sistema yel
disefto de la acción pertinente. En fonna particular
ese potencial permitirla la "sensibilizaci6n" de los
planificadores y de quienes formulan polfticas sobre las consecuencias de las acciones disefiadas con
miras a lograr otros objetivos no prioritarios.
Vol. t N'¡ junio t993/Pág. 49
En este sentido no debe considerarse solo como la
expresión de un enfoque integral de planificación
sino también como una técnica para incrementar la
efectividad de ésta y para minimizar los obstáculos
y no quedarse solo en el incrementalismo. Asr por
ejemplo. mientras se fomentan las necesidades para
incrementar la diversificación agñcola en bienes no
tradicionales. con alta aceptación en el mercado
externo. se descuida el abastecimiento de granos
básicos para el mercado interno. todo ello por error
de diseflo y la no evaluación de los planes: programas y proyectos propuestos.
La evaluación de impacto puede llevarse a cabo
para explorar los impactos globales de las acciones
ejecutadas desde la perspectiva del proceso de
planificación o en otro sentido con el fin de valorar
la necesidad de modificar lo inicialmente planteado. o tomar medidas de administración y de seguimiento. o también reajustar los programas y proyectos como una sola unidad. Esta actividad carece
de sentido a menos que sea incorporada como parte fundamental del proceso de planificación de los
programas y proyectos.
La fase de evaluación no ha sido aplicada en los
programas y proyectos. por tanto ésta ha tenido una
evolución lenta y. actualmente. hay pocos sistemas
o modelos 'que se aplican como tal en esta fase tan
importante. pero tan relegada.
El obstáculo básico queda claro al examinar los
componentes de un modelo. puesto que éste debe
incluir: los determinantes del estado del proyecto.
asociaciones entre variables relacionadas con el
ámbito de acción. relaciones intersectoriales Yotros
más. Su número es tal que dificulta el análisis sistemático y coherente de cada uno de esos componentes. a lo que se agrega que muchas de las supuestas
influencias entre factores no se comprenden bien.
En este contexto. se indica que la evaluación se
refiere a un seguimiento y control aplicado a un
problema definido e intervenido por una política
pública. con el fin de retroalimentar su proceso de
ejecución y medir el impacto. de acuerdo con las
metas inicialmente formuladas.
La actividad de evaluación es multifacética y la
aplicación de modelos dependerá del objeto estudiado.los objetivos particulares de cada programa y
proyecto en cualquier campo. las circunstancias
sociales. polfticas tanto internas como externas que
les rodean.
Dados los escasos recursos financieros actuales.
¿en qué debe concentrarse la evaluación? ¿En pocos proyectos pero profundamente. o menos detallados pero que aborde una amplia gama de ellos?
¿Cómo saber a la vez cuá1~s de esos proyectos han
tenido impacto. o si éste es poco generalizable a
otras situaciones? Estos son algunos aspectos básicos que deben estar suficientemente claros antes
de una evaluación.
sr es recomendable evaluar en forma lo suficientemente intensa para que no se generen juicios arbitrarios y las conclusiones del impacto no pierdan
credibilidad.
La evaluación tiene múltiples propósitos: verificación de que las metas iniciales fueron cumplidas
según la polftica enunciada. o seflalar las limitaciones que restringieron su operacionalización.
En el plan de la estructura organizativa. se encuentran serias deficiencias metodológicas para la
asignación de las responsabilidades en la evaluación. Además. se da un fuerte incumplimiento en
los sectores de las directrices emanadas por las
Oficinas Centrales de Planificación.
También. se da ausencias de sistemas de seguimiento y de evaluación de los planes. programas y
proyectos y poca vinculación entre los modelos
institucionales aplicados a cada sector.
La institucionalización de la evaluación necesita un
largo peñodo de gestación y maduración para que
pueda llevarse a cabo y cumplir satisfactoriamente
sus funciones. Debe entenderse y adaptarse al grado de desarrollo alcanzado por el sector público. a
la vez tratar de superar un sinnúmero de restricciones que cotidianamente afronta la administración
pública.
Este "nuevo" proceso de evaluación conllevaña al
logro de la imagen-objetivo. Su efectividad permitirla disponer de nuevas teorfas útiles para alcanzar los propósitos y cómo trabajar un sistema
general para producir resultados deseables e instrumentos apropiados.
Por lo tanto. los planes. programas y proyectos de
desarrollo no se evaluarfan por su coherencia.
consistencia o sofisticación en su formulación. sino
la efectividad en su ejecución y que con ello se condujece a una capacidad cualitativamente mayor y
Vol. ¡ N'¡ junio t993/Pág. SO
sostenida de reflexión y eficacia en los propósitos
inicialmente fonnulados.
No se debería dejar de lado una variable que condiciona y define los horizontes del proceso de planificación. a la vez es la que le da viabilidad a las
acciones propuestas; en este caso se está hablando
de la polftica, sin la cual la planificación no tendría
ningún tipo de vigencia presente y futuro, y por
ende los programas y proyectos.
9.
Propuesta de un modelo de evaluación
La evaluación de proyectos no se puede generalizar
en un modelo o sistema. sino que ésta debe adaptarse de
acuerdo con la naturaleza y características del proyeclo y
el momento en que se va a ejecutar, de manera que los
resultados sean pertinentes y respondan a los objetivos
planteados.
1.
Fases de evaluación:
El proceso de evaluación se puede sintetizar en los
siguientes elementos:
Se detenninan los insumos. actividades. resulta-
dos y los progresos reales del proyecto según
objetivos propuestos. lo cual se compara con los
planes y programas inicialmente fonnulados.
Se analiza la infonnación recolectada para detenninar la eficacia. eficiencia y pertinencia del
proyecto y los elementos que han obstaculizado
el avance.
Se decide qué tipo de medidas y ajustes se requieren aplicar para hacer más fluida la
ejecución.
Se preparan los infonnes de avance o evaluaciones. asignando responsabilidades en las instituciones responsables.
Se aplican las medidas recomendadas y posterionnente se vuelve a evaluar para alcanzar los
objetivos.
El modelo propuesto senala los elementos por
considerar. y cada una de las etapas que comprende el
flujograma para alcanzar de manera eficaz yeficientemente la imagen-objetivo propuesto.
2.
Se examina la evaluación:
La evaluación examina los siguiente componentes:
El proyecto ha logrado. o está logrando los objetivos iniciales (nivel de eficacia).
El proyecto ha generado. o es probable que
produzca. los resultados programados y a un
costo aceptable: para ello debe darse la combinación óptima de los factores productivos (eficiencia).
- La situación-problema o fenómeno que dio
origen al proyecto se mantiene igual o ha cambiado. hasta el punto que el proyecto carece de
pertinencia (pertinencia-significación).
El diseno y enfoque del proyecto corresponde a
las necesidades de los beneficiarios (pertinencia).
El proyecto está generando importantes efectos
directos. indirectos, secundarios positivos que
se previeron inicialmente (impacto).
El proyecto está provocando economías y
deseconomías externas no previstas (efectos
positivos y negativos externos).
- Se identifican los factores específicos que facilitan o fueron el éxito del proyecto (limitante).
El modelo indica la organización interna a partir de
la naturaleza de la institución. las políticas y las acciones
fonnuladas para incidir positivamente sobre una situación problema mediante la generación de bienes o servicios.
Externamente la organización está en proceso
homeostático con el medio que la rodea. en el cual se
encuentran los beneficiarios. polfticas de otras organizaciones. polfticas nacionales y recursos disponibles.
que penniten que los proyectos sean viables y se ejecuten o se queden en el plano de la fonnulación.
No puede senalarse un modelo o sistema único de
evaluación para proyectos. sino que debe someterse a la
particularidad de cada uno de ellos; o enfocarse dentro
de su nivel sectorial. regional o local. Tal es el caso de la
generación eléctrica (ICE) que aplica un sistema de
evaluación que ha dado resultados óptimos para la
planeación a largo plazo.
Tratamiento especial merecen los proyectos sociales que por sus características no se enmarcan dentro de
Vol. t N'I junio 1993/Pág. 51
la concepción tradicional de proyectos, desde su formulación hasta la evaluación. Se hace imprescindible la
aplicación no solo de criterios cualitativos sino cuantitativos con el fin de medir el impacto deseado, no desde
la perspectiva de rentabilidad financiera, sino mediante
los efectos esperados y no esperados de una inversión
social.
Es recomendable que cada institución en el marco
de su quehacer, defina metodologías de evaluación de
sus programas y proyectos y que se apliquen con el
propósito de mejorar la planificación institucional y
sectorial del país. Además los proyectos deben constituir
verdaderas acciones estratégicas que ataquen los fenómenos o situaciones problematizadas que debe afrontar
el sector público.
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Vol. t N' t junio t993/Pág. 52
FIGURA N° 1
MODELO GLOBAL DE EVALUACION
Objetivos
Iniciales
Descripción del fenómeno
en estudio
Estudio de Factibilidad
(Proyecto)
Posibilidades de alcanzar resultados
I
I
Sin resultados de impactos
deseados
Resultados de impactos
deseados
I
I
Evaluación de proceso
e impacto
Redise/lo de la Ejecución
I
'--
I
Pocos resultados
(porqué)
I
Exito local
(porqué)
I
Continuación o
formulación de
otros proyectos
Vol. l N'. junio t993/Pág. 53
FIGURAN02
Modelo de organizacion y medio externo
para evaluacion de proyectos
Polfticas de organización extemas a la que ejecuta
el Proyecto
~
Polfticas de la Organización que 1 ejecuta el proyecto
Impacto sobre
bienes y servicios ofrecidos
Caracterfsticas. po\{1 - ticas administración
de la organización
L..-
Propuestas de Acción
(Proyecto)
Impacto sobre una situación problema
ORGANIZACION
MEDIO EXTERNO
Características de los grupos beneficiarios
(Socinecon.-culturaIes)
Vol. 1 N' 1junio 1993 I Pág. 54
Resultados que afectan
a los beneficiarios