La ordenación de la Economía

La Acción Administrativa en Sectores Especí@icos La ordenación de la Economía
Curso 2012-2013
Luciano Parejo Alfonso Antonio Descalzo González Teresa Parejo Navajas Índice
1. 
La economía y el Estado
2. 
El orden económico de rango constitucional
3. 
La concreción del orden constitucional y la
sostenibilidad de la economía
4. 
El servicio público como fórmula administrativa
específica de dación de bienes y prestación de servicios
a la colectividad
2
1. Economía y Estado
1.1.La política económica y el Derecho público de la economía
} 
Art 149.1.13 CE: competencia exclusiva del Estado en materia de BASES y
COORDINACIÓN de la planificación general de la actividad económica
} 
Art. 130.1 CE: atención a la MODERNIZACIÓN y DESARROLLO de los
sectores de actividad económica
} 
Arts. 5, 119 y 120 TFUE
} 
Conclusión: Política económica nacional sujeta a coordinación a escala
europea y dirigida al aseguramiento de la cohesión territorial y social
(justicia social conforme a los valores del Estado social –arts. 2 y 3 TUE y
1.1 y 9.2 CE)
3
} 
Esto ha derivado en al FORMACIÓN y CONSOLIDACIÓN
DEL DERECHO PÚBLICO DE LA ECONOMÍA y su
correspondiente ADMINISTRACIÓN ESPECIALIZADA (que
convive con el Derecho privado)
} 
Características:
1. 
2. 
3. 
4
Formado por normas nacionales y europeas
Sus bases constitucionales están tanto en el TFUE como en el
TUE y en la CE
Su contenido está desarrollado en sede del Derecho
administrativo por normas que ordenan y configuran el proceso
económico o realizan o garantizan prestaciones en el mismo con
finalidades preventivas (de riesgos/peligros) directivas (control) y de
fomento.
1.2. El proceso económico y la política económica
El papel del Estado en la Economía puede adoptar 2 formas extremas:
} 
Economía planificada:
1. 
¨ 
¨ 
Economía de mercado
2. 
¨ 
¨ 
5
El Estado es único propietario de los medios de producción
Las decisiones económicas están articuladas por medio de planes
periódicos
Basado en la autonomía privada
Libertad de empresa, profesión, oficio y contratación y propiedad
privada.
El mercado no implica, sin embargo, ausencia de Estado:
} 
6
ü 
La intervención pública es necesaria y esencial para la realización de las reglas del
mercado
ü 
La libertad del mercado respecto del Estado sólo es posible:
o 
Con la existencia de un marco normativo e institucional (garantizado por la
legislación del Estado)
o 
Con la garantía de los derechos/deberes de los individuos y las empresas
o 
Con la garantía de las infraestructuras y de la dación de bienes y servicios, y la
asunción de la responsabilidad de la garantía de su suministro por el mercado
o 
Con la ayuda a los sectores en dificultades
o 
Y con la garantía de la libre competencia
La política económica se lleva a cabo mediante decisiones políticas
formalizadas en normas y medidas:
} 
- De coordinación (de las instituciones europeas)
- De ordenación, impulso y desarrollo (de las instituciones estatales)
Aunque la CE prevé la formalización de una política económica en una planificación
general (arts. 131.1 y 149.1.13), ese instrumento aún no ha sido utilizado en favor
de planes concretos de sectores o subsectores específicos
} 
7
2. El orden económico de rango constitucional
2.1. El orden económico del Derecho originario europeo
2.2. El orden constitucional económico interno
2.3. Las competencias para la formulación y ejecución de la política
económica
8
2.1. El orden económico del Derecho originario europeo
} 
Los Tratados de la UE (TFUE y TUE) optan por el modelo económico y social de
mercado altamente competitivo con un mercado único interior y con el juego de
las reglas del mercado y de libre competencia (arts. 3 TUE y 3 y 119 TFUE).
} 
Fundamento:
9
1. 
El mercado y actuación en él sobre la base de las 4 libertades de circulación
(mercancías, capitales, personas y servicios)
2. 
El régimen así definido no se agota en el Derecho objetivo sino que aporta
derechos subjetivos frente a la UE y los EEMM en el tráfico transfronterizo sobre
la base de los ppios jurisprudenciales de a) procedencia y origen; y b) validez sólo de las
limitaciones/restricciones del Estado de destino que se deban a cuestiones de interés
general
3. 
Sistema de libre competencia
4. 
Neutralidad respecto del régimen de la propiedad de los Estados miembros (art.
345 TFUE)
5. 
Reconocimiento de la materia sobre ordenación de los servicios de interés
general/público y los servicios de interés económico general al espacio de
decisión de los EEMM, siempre que cumplan con el Derecho comunitario europeo
(arts. 14 y 106 TFUE).
} 
El contexto de este orden económico está formado por:
- 
La proclamación de los valores y derechos fundamentales comunes a los
EEMM (art. 2 TUE)
- 
Consecuente reconocimiento de derechos, libertades y principios enumerados
en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE (que tiene el mismo valor que
los Tratados –art. 6 TUE)
- 
Estos derechos/libertades suponen garantías sustantivas y límites para las
políticas y acciones públicas que vinculan a las instituciones europeas y de los
EEMM:
} 
Por vía de la acción de nulidad contra actos normativos concretos de los
órganos y organismos de la UE que produzcan efectos frente a 3os (art. 263
TUE)
} 
Por vía acciones previstas en el sistema judicial interno frente a actos
que violen el Derecho de la UE
10
2.2. El orden constitucional económico interno
} 
Los fines y valores del orden económico están en el Preámbulo de
la CE:
1. 
Garantía de la convivencia democrática conforme a un orden
económico y social justo
2. 
La promoción del progreso de la economía para el aseguramiento de
la calidad de vida
3. 
De ello se deduce la afirmación del papel activo del Estado en la
Economía (art. 9.2 CE) a través del complejo Gº-AP (arts. 97, 103.1,
137 CE)
11
2.3. Las competencias para la formulación y ejecución de la política
económica
} 
} 
Los Tratados establecen un reparto competencial sobre la base de los siguientes principios:
1. 
Principio de atribución de competencias (art. 2 TFUE)
2. 
Reconocimiento a los EEMM, con carácter residual, de todas las competencias no
expresamente atribuidas a la UE (arts. 4 y 5 TUE)
El Titulo VIII TFUE regula una política económica (y monetaria europea) sin atribución
expresa directa, reconociendo la de los EEMM en ella, vinculando su ejercicio a su
coordinación por la UE para la consecución de una política económica coherente a escala
comunitaria:
1. 
Desarrollo equilibrado de la economía (territorial y sectorial)
2. 
Aseguramiento de la salud, el suministro de energía, la utilización racional recursos
naturales y, en general, el medioambiente, como límite a la libertad de empresa
3. 
Coordinación de la política económica nacional con la europea y la internacional
12
} 
La CE reserva al Estado –sentido estricto- la competencia sobre las bases y la
coordinación de la planificación general de la economía (art. 149.1.13 CE)
} 
El TC ha establecido, en este sentido:
13
1. 
La CE es una materia de competencia compartida con las CCAA
(art. 148.1.13 CE)
2. 
La habilitación al Estado para establecer las bases se refiere sólo a la
ordenación para asegurar la uniformidad necesaria para
prevenir disfunciones/desintegraciones por el juego de las
competencias (ppio. UNICIDAD DEL ORDEN ECONÓMICO
NACIONAL deducido del ppio. de UNIDAD DEL ESTADO –art. 2 CE)
3. 
El carácter general del título estatal expresa la comprensión de la
habilitación al conjunto de la economía y de todos los sectores
que la componen
4. 
La referencia a la coordinación presupone las competencias de las
CCAA y, al tiempo, su integración en el conjunto del sistema,
evitando contradicciones y disfunciones.
3. La concreción del orden constitucional y la
sostenibilidad de la economía
3.1. La sostenibilidad como valor de síntesis de la responsabilidad estatal en el
desarrollo de la economía y los principios rectores de la acción pública
económica
3.2.Elementos de la reforma estructural y bases del marco general de la
economía
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3.1. La sostenibilidad como valor de síntesis de la
responsabilidad estatal en el desarrollo de la economía y los
principios rectores de la acción pública económica
} 
La situación actual de crisis financiera ha hecho aflorar la responsabilidad
última del Estado en la estabilidad y funcionamiento adecuado de
la economía en su conjunto
} 
Ello ha derivado en la promulgación de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de
Economía Sostenible (LES) que, en el marco de la estrategia europea a
favor del desarrollo sostenible, pretende una reforma estructural de la
economía española
} 
La Ley parte de la definición de ECONOMÍA SOSTENIBLE (art. 2 LES),
que se desagrega en los ppios. rectores de la acción de todos los poderes
públicos (y que se recogen en el art. 3 LES).
15
3.2. Elementos de la reforma estructural y bases del marco general de la
economía
} 
La estructura del sistema descansa sobre las siguientes bases:
1. 
Calidad del marco normativo de las actividades económicas: ppios. de
buena regulación basados sobre los ppios. de buena gobernanza
(proporcionalidad, seguridad jca, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia)
è objetivo: marco normativo estable, transparente, accesible y simplificado
2. 
Eficacia de la regulación económica èse establece por primera vez el
régimen de los organismos reguladores cuyo objetivo está en el art. 10 LES
3. 
Mejora del funcionamiento de los mercados financieros, de seguros y fondos
de pensiones (arts. 27 a 31 LES)
4. 
Sostenibilidad financiera del sector público (AAPP, AGE y sector público
empresarial estatal)
5. 
Competitividad de la economía (simplificación administrativa y mejora de la
actividad, innovación internacionalización y formación profesional) y
sostenibilidad medioambiental (fundamentalmente mediante el modelo
energético)
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4. El servicio público como fórmula administrativa
específica de dación de bienes y de prestación de servicios
4.1. Definición de Servicio Público
4.2. El Servicio Público en la CE
4.3. El marco europeo
17
4.1. Definición de Servicio Público
} 
} 
Def. servicio público (SP): término dogmático: imprecisión en la definición =
es SP el que satisface necesidades públicas:
ü 
Sentido político: art. 106.2 CE (responsabilidad patrimonial AAPP)
ü 
Sentido + estricto (no unívoco, por ser doctrinal)èSTS 24 octubre
1989: actividad cuya titularidad ha sido reservada a la AP en virtud de
una Ley para que la reglamente, dirija y gestione, de forma directa o
indirecta, para prestar un SP de forma regular y continua
De ahí la distinción entre:
ü 
SP subjetivo (SP en sentido estricto)
ü 
SP objetivo (entrada de la libre empresa en régimen de libre
competencia)
18
4.2. El Servicio Público en la CE
} 
Tanto la CE como la Doctrina del TC han incidido sobre la materia estableciendo que:
ü 
La calificación de una actividad como SP es una más entre las opciones políticas legítimas
è La calificación es una potestad del legislador ordinario
ü 
La decisión del legislador tiene por objeto una cuestión de Derecho objetivo y no
de Derecho subjetivo
ü 
La clave de la decisión legal reside en el servicio a los intereses generales:
o 
A priori ninguna actividad es en sí misma esencial y sólo lo es cuando sea necesaria
para la satisfacción de los intereses afectados que requieran el
mantenimiento del servicio (y en la intensidad que lo exijan)
o 
La gestión de la actividad por particulares se justifica en el servicio a los intereses
generales y el aseguramiento de otros bienes y principios o derechos
constitucionales
ü 
La decisión del legislador tiene por objeto cualesquiera recursos y actividades, no sólo los
de carácter económico (art. 128.2 CE): cualesquiera recursos o servicios esenciales −
pueden ser recursos naturales, económicos o de radiodifusión
ü 
La decisión del legislador está sujeta a evolución (y necesita estar justificada), así
como al control del TC
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4.3. El marco europeo
} 
El marco definido por la CE se adecua perfectamente a los requerimientos del
Derecho europeo
} 
A partir de la neutralidad de la UE respecto del régimen de propiedad de los
EEMM (art. 435 TFUE), la clave está en el art. 106 TFUE, del que resulta la
siguiente diferenciación de categorías de actividades:
} 
ü 
Actividades económicas ordinarias (art. 106.1 TFUE) − se les aplican las
reglas del mercado interior único y que pueden ser desempeñadas por el
sector público mediante el ejercicio de la iniciativa económica (art. 435 TFUE)
ü 
Actividades de interés económico general (art. 106.2 TFUE)−presencia
en ellas de una misión de interés general que impone obligaciones a sus
prestadores y, al tiempo, precisamente en compensación, restricciones a la libre
competencia en grado diverso o su completa exclusión
ü 
Actividades de interés no económico general (excluidas del art. 106)− a
las que no es de directa aplicación el régimen de libre competencia en el
mercado y que llegan hasta las funciones públicas en sentido estricto
Las dos últimas categorías se han agrupado en la más amplia de
servicios de interés general
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} 
El problema reside en la interpretación y aplicación de esta regulación
de tal forma que hoy aún resulta difícil saber si, según el art. 106 TFUE, los
servicios de interés general deben o no estar sujetos al juego de la libre
competencia
} 
Sobre la base del concepto de empresa y a partir de la jurisprudencia del
TJUE, el fundamento o restricción o exclusión del mercado radica
exclusivamente en la determinación de una misión de interés
general.
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