En: Revista valenciana d`estudis autonòmics, nº 55

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Algunos aspectos del Tratado de Lisboa
José Manuel ARIAS RODRÍGUEZ
Presidente de la Sección 10.ª de la Audiencia Provincial de Madrid
Diario La Ley, Nº 7538, Sección Doctrina, 30 Dic. 2010, Año XXXI, Editorial LA LEY
LA LEY 13351/2010
Muchos avances aporta el Tratado de Lisboa respecto al TCE y al TUE, destacando el reforzamiento de la legitimidad
democrática de la Unión con el establecimiento del procedimiento legislativo ordinario, la atribución de personalidad jurídica
de la Unión y el establecimiento de principios sobre los que gravita la vida democrática de la misma, la ampliación del
principio de subsidiariedad o las competencias del Tribunal de Justicia. Sin embargo, al lado de esos logros, persisten serias
deficiencias, cuales son el escaso incremento de los poderes del Parlamento Europeo en la esfera de la política exterior y
defensa común, el sistema de fuentes sigue siendo opaco, la toma de decisiones por mayoría cualificada supone un
retroceso importante y la no incorporación de la Carta de Derechos Fundamentales; deficiencias que evidencian hasta qué
punto se han conseguido los objetivos perseguidos.
Normativa comentada
Tratado de Lisboa 2007/C 306/01 de 13 Dic., firmado en Lisboa (modifica el Tratado de la Unión Europea y el Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea)
I. INTRODUCCIÓN
Muchos avances aporta el Tratado de Lisboa respecto al Tratado de la Unión Europea y al Tratado constitutivo de la
C.E. (en lo sucesivo TUE y TCE, respectivamente). A título de ejemplo, podemos mencionar en este exordio: 1) el
reforzamiento de la legitimidad democrática de la Unión con el establecimiento del procedimiento legislativo
ordinario, donde el PE asume el papel de colegislador, la ampliación de sus poderes, como el de la política
comercial común — arts. 207.2 y 3 y 218 TFUE, o el de los acuerdos internacionales— y el papel atribuido a los
Parlamentos nacionales en dos Protocolos, y en otros ámbitos, contribuirá a disminuir el déficit democrático en la
Unión; 2) la disminución del peso de la unanimidad como regla de votación en el Consejo; 3) la simplificación del
sistema de votación para la obtención de la mayoría cualificada en el seno del Consejo; 4) la atribución de
personalidad jurídica a la Unión y supresión teórica de los pilares segundo y tercero, con las ventajas que supone su
fusión desde el punto de vista de su simplificación y transparencia, pese a la mácula del mantenimiento del
Euratom; 5) el establecimiento de la cláusula de solidaridad del art. 222 TFUE; 6) la ampliación del principio de
subsidiariedad, al extenderse también a entidades territoriales infraestatales, como se recoge en el Protocolo sobre
la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; 7) la institución de las cláusulas pasarelas y el
reforzamiento de las cooperaciones reforzadas, principalmente en materia de defensa común; 8) la simplificación
del reparto de competencias con un catálogo de ámbitos competenciales y precisión de los principios rectores en la
materia con el impacto positivo que ello conlleva en la transparencia y coherencia del sistema; 9) el aumento de las
competencia del Tribunal de Justicia; 10) el establecimiento de principios sobre los que gravita la vida democrática
de la Unión; 11) la simplificación del procedimiento y conclusión de los acuerdos internacionales con correlativa
clarificación de las competencias externas de la Unión; 12) la suspensión de la mayoría cualificada para la
aprobación de los reglamentos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal General; 13) el
procedimiento de revisión simplificado del art. 48.7 TUE, 14) la incorporación de la protección civil, la cooperación
administrativa, el deporte y el turismo a la lista de las competencias de apoyo, coordinación o complemento de la
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Unión ex art. 6 TFUE; 15) la eliminación de la restricción unida al buen funcionamiento del mercado interior que
presidía la cooperación judicial en materia civil; 16) el diseño del marco financiero plurianual, entre otros.
Algunos de estos avances tienen manifestaciones diversas, cual acontece con el reforzamiento del papel del PE, el
que cristaliza no solo en la competencia de decidir junto al Consejo de los actos legislativos, sino también en la
elección del Presidente de la Comisión, la responsabilidad colectiva de la Comisión ante el Parlamento durante todo
su mandato y en la creación de los Tribunales especializados con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, pero
también en el aumento del papel del Parlamento Europeo (en lo sucesivo PE) en la estructura institucional y en sus
relaciones con los Parlamentos Nacionales.
Al lado de esos logros, se encuentran significativas deficiencias, las que evidencian hasta qué punto se han
conseguido los objetivos perseguidos. Sin ánimo exhaustivo, pueden enunciarse las siguientes: 1) los poderes del
PE no se han visto incrementados en la esfera de la política exterior y de seguridad y defensa común, donde su
actuación continúa siendo la misma que en el Tratado de Niza, por lo que esa falta de control por parte del
Parlamento Europeo determina que el equilibrio institucional ahí brille por su ausencia, máxime cuando también son
mínimas las competencias que se conceden a la Comisión, tan solo la facultad de apoyo a la propuesta del Alto
Representante, cuyo encuadre entre la Comisión y el Consejo puede dar lugar a incuestionables solapamientos; 2)
la simplificación de los Tratados con el fin de clarificarlos y facilitar su comprensión se ha conseguido muy
relativamente. Algo se ha ganado en claridad, pero son abundantes las reiteraciones y la fragmentación de diversas
materias en los Tratados, como sucede con el funcionamiento de las instituciones, cooperaciones reforzadas, etc.,
además de la existencia de múltiples Protocolos y Declaraciones; 3) el sistema de fuentes sigue siendo opaco y
susceptible de perfeccionamiento, item más cuando el principio de jerarquía normativa ni siquiera se proclama
expresamente de manera general, sino que ha de derivarse de la naturaleza de los actos normativos que regula. No
se contiene un enunciado de las materias que han de ser reguladas por reglamento, directiva o decisión, siendo en
los Tratados donde se establecen las bases jurídicas concretas de los actos a adoptar. El establecimiento de una
nueva tipología de actos jurídicos, con distinción entre actos legislativos, actos de delegación y ejecución, no se
perfila con la claridad necesaria; 4) la toma de decisiones del Consejo por mayoría cualificada, que como regla
general el art. 16.3 establece de suyo, supone un retroceso inexplicable, ya que en la actualidad el Consejo adopta
sus acuerdos por mayoría de los miembros que lo componen, salvo disposición en contrario del Tratado (art. 205.1
del TCE), máxime cuando la toma de decisiones por mayoría cualificada no es la regla general si nos atenemos a
las disposiciones de los Tratados; 5) la inexistencia de una norma general que determine cuando se ha de acudir al
procedimiento legislativo ordinario o a un procedimiento legislativo especial, lo que reenvía a la regulación
específica de cada instituto jurídico. El establecimiento del procedimiento legislativo ordinario o uno especial no se
asienta en un basamento jurídico lógico y consistente, lo que no es irrelevante, máxime cuando la participación del
PE en los procedimientos legislativos especiales no es uniforme, traduciéndose en unos casos en la exigencia de la
previa aprobación del mismo (art. 19.2 TUE) y en otros en una mera consulta ( art. 21, 77, 81 TFUE, ad exemplum);
6) existen amplias zonas de aplicación en la Unión no sujetas a la judicial review, siendo llamativa esa falta de
control jurisdiccional de las decisiones de fondo del Consejo Europeo; 7) la no incorporación de la Carta de
Derechos Fundamentales; 8) la subsistencia del segundo pilar; 9) la extensión limitada de la mayoría cualificada en
el conjunto de la política comercial común ( art. 207 TFUE) o de la lista de materias incluidas en el campo de la
cooperación judicial civil.
Particularmente preocupantes son las cláusulas opting out de las que determinados Estados miembros puedan
beneficiarse, particularmente el Reino Unido, que se añaden a otras ya existentes, en ámbitos importantes como el
de la cooperación judicial y cooperación policial o el de la Carta de los Derechos Fundamentales, ya que las
restricciones introducidas respeto al derecho de familia o a la salud pública se compensan en alguna medida con los
nuevas bases jurídicas en materia de lucha contra el cambio climático o de solidaridad energética que permitirán
poner en práctica las conclusiones del Consejo Europeo en este campo, y la eliminación de la libre competencia
referida en el artículo 3 del TCE y en el artículo I-3 del TC. Entre los objetivos de la Unión, es más aparente que
real, aunque dicho enfoque no parece que sea el más adecuado, en virtud del Protocolo (num. 27) sobre Mercado
Interior y Competencia, donde se patentiza que el mercado interior, tal como se define en el art. 3 del Tratado,
incluye un sistema que garantiza que no se falsee la competencia, confirmándolo así las normas destinadas a
regularla, al permanecer inalteradas.
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II. EXAMEN SUCINTO DEL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPA
1. ANÁLISIS DE SU PREÁMBULO Y TÍTULOS
El Preámbulo reitera íntegramente el TUE vigente, sin más adición que la referencia programática a la herencia
cultural, religiosa y humanista de Europa, a partir de la cual se han desarrollado los valores universales de los
derechos inviolables e inalienables de la persona, así como la referencia a la libertad, la democracia, la igualdad y el
Estado de Derecho, ya contenida en el Preámbulo del TC como basamento inspirador.
Del Título I destacan las siguientes modificaciones:
a) Se realza desde el art. 1.º que los Estados atribuyen competencias a la Unión para alcanzar sus
objetivos comunes; idea que se repite con inusitada frecuencia en el mismo Tratado y en el TFUE.
Más significativo es el último párrafo del art. 1.º Por más que este último inciso y el primero
contienen disposiciones obvias, no entendemos que resulten innecesarias. La atribución del mismo
valor jurídico a ambos Tratados supone una innovación importante y acaba con la diferencia
inexplicable establecida en el art. 47 TUE.
b) No está desprovisto de gran significación el art. 2 TUE, como tampoco que se destaque desde el
frontispicio del Tratado que estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad
caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la
igualdad entre hombres y mujeres, ampliándose considerablemente, como ya estableció el art. I-2
del TC, los valores enunciados en el art. 6.1 TUE anterior. La preeminencia de esos valores que
fundamentan la Unión cristaliza en que en el art. 3 TUE se haya incorporado, por una parte, un
apartado —precisamente el 1.º— encaminado a proclamar que la Unión tiene como finalidad
promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos, y, por otra, en que esos otros objetivos
precedan a los estrictamente económicos, mejorando la redacción de los arts. I-3 y I-4 del TC, los
que refunde, además de suprimir la diversificación de objetivos, que en los arts. 2 TUE y del TCE se
contenían.
c) El art. 4.º TUE se ocupa de las relaciones entre la Unión y los Estados miembros, destacando el
principio de respeto a la igualdad de los Estados miembros casi en los mismos términos que el art. I5 del TC, aunque novedoso en el TUE anterior, así como del principio de cooperación leal ex art. 10
del TCE, aunque mejorando la dicción de éste, aun cuando se recoja el principio de atribución de
competencias. Los arts. 5 y 6 regulan recíprocamente los principios de atribución de competencias,
proporcionalidad y subsidiariedad y los derechos fundamentales, los que hacen descansar en tres
ejes esenciales en los términos que analizaremos en otro lugar.
d) También se mejora el art. 7 TUE relativo a la suspensión de determinados derechos de
pertenencia a la Unión al exigirse la previa aprobación del Parlamento Europeo. l) La supresión del
dictamen que el Consejo podía solicitar, según el anterior art. 7.1, a personalidades independientes
sobre la situación en dicho Estado, evita una dilación innecesaria, y si se trata de reforzar las
garantías del Estado miembro de que se trate, nada mejor que permitirle el acceso al Tribunal de
Justicia, lo que no se contempla como sería esperable. Asimismo, en el apartado 2) del mismo art. 7
se requiere la aprobación del Parlamento Europeo en la constatación de la existencia de una
violación grave y persistente de esos valores, coligiéndose de ambos apartados los mismos
defectos que en el texto precedente, al concederse al Consejo o al Consejo Europeo la facultad de
constatar el riesgo o la violación, como también es potestativo para el Consejo decidir la suspensión
de determinados derechos de la aplicación de los Tratados, los que no se definen más que por
referencia a la inclusión de los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado en
el Consejo en una trasgresión indiscutible de la técnica sancionadora.
e) Las relaciones de la Unión con los países de su entorno se disciplinan en el art. 8. Se trata de un
precepto novedoso en el TUE, aunque ya recogido en el art. I-57 del TC, el que reposa sobre dos
ejes nucleares, a saber: 1) su objetivo es establecer un espacio de prosperidad; y 2) basarse en la
cooperación. Su contenido es poco específico, al no precisarse el tipo de acuerdos con los países
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vecinos que pueden celebrarse, ni las actividades en común que pueden realizarse, por más que los
acuerdos de naturaleza económica cobraran acusado relieve, sin perjuicio de otros que la redacción
lata del precepto autoriza a concertar.
El Título II obedece al objetivo de acercar la Unión al ciudadano, como reflejan las referencias al ciudadano
europeo contenidas en el propio art. 9, reiterando el art.17.1 del anterior TUE, y en su seno se cobijan un elenco de
principios, como el de igualdad democrática, el de democracia representativa o el derecho de iniciativa legal de los
ciudadanos cuya plasmación legal ha de ser aplaudida, por más que en el TC (arts. I-45 y ss.) se mencionaban
otros de indubitada enjundia, como el de transparencia de los trabajos de las instituciones, órganos y organismos de
la Unión, e incluso se regulaban otras materias relacionadas en mayor o menor medida con la vida democrática de
la Unión, como el Defensor del Pueblo Europeo, el Estatuto de las Iglesias y de las organizaciones no confesionales
o la protección de datos de carácter personal. Algunos de esos principios tienen carácter programático o meramente
político, pero otros establecen auténticos derechos, recogiéndose como tales en la Carta, como sucede con el
derecho del art. 11.4. Empero, la exigencia de que ese número mínimo de ciudadanos sean nacionales de un
número significativo de Estados miembros torna ese derecho en algo meramente retórico.
Pese a que la ciudadanía de la Unión se engloba junto a la no discriminación en la Segunda Parte del TFUE, la
traemos a estudio aquí por el parentesco intrínseco que guarda con la vida democrática de la Unión, como lo
demuestra que el art. 9 TUE dedique parte de su contenido a la ciudadanía. Quizás la disección sistemática
responda a ese pensamiento que anida en el Tratado de Lisboa de Varying the form but keeping the essence, ya
aludido en el exordio de este artículo, hasta el punto de que el art. 20.1 TFUE en su primer inciso sorprende con la
declaración de que «se crea una ciudadanía de la Unión», siendo así que difícilmente puede crearse si ya existe a
tenor del art. 17 TUE anterior. Los derechos que se establecen en la Segunda Parte del TFUE no difieren
sustancialmente de los enunciados en los arts. 18 y ss. TCE anterior, aun cuando contiene el art. 20 TFUE una lista
de esos derechos que no deja de ser esclarecedora en términos generales, aunque al ser un número tan limitado de
derechos, no se necesitaría dicha lista. La novedad más saliente es la posibilidad que se establece de que el
Consejo pueda adoptar, con arreglo a un procedimiento legislativo especial, en que el Consejo se pronuncia por
unanimidad previa consulta al PE, medidas sobre seguridad o protección social. El carácter potestativo con que está
redactado el artículo le priva de relevancia. El Título V de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea lleva por título «Ciudadanía» (arts. 39 a 46) y recoge, además de los derechos mencionados en los
Tratados, el derecho a una buena administración, y de acceso a los documentos y el de someter al Defensor del
Pueblo Europeo los casos de mala administración en la actuación de las instituciones, órganos y organismos de la
Unión, con exclusión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.
Estos tres últimos derechos no se conceden, afortunadamente, tan solo a los ciudadanos de la Unión, ya que
también las personas físicas o jurídicas con residencia o domicilio social en un Estado miembro pueden beneficiarse
de esos derechos, e incluso el derecho a que una buena administración se confiera a toda persona, sin más.
La prohibición de las discriminaciones adopta una doble vertiente en los arts. 18 y 19 TFUE, esto es, la
tradicional en el ámbito comunitario por razones de nacionalidad y la novedosa del art. 19, la que abarca las
discriminaciones por motivos de sexo, raza, religión, discapacidad, edad u orientación sexual. La lista no es
exhaustiva. Sin embargo, no radica solo ahí la censura que merece el diferente tratamiento entre las
discriminaciones referidas en uno y otro precepto, sino en la entidad de la prohibición, ya que la propia redacción de
los mismos diafaniza una protección muy diversa, pues que frente al tenor imperativo del art. 18 se alza el
facultativo del art. 19, constreñido a medidas de estímulo, excluyendo toda armonización de disposiciones legales y
reglamentarias, para apoyar la acción de los Estados miembros encaminados a contribuir a la consecución de la
eliminación de las discriminaciones mencionadas en el apartado 1.
El Título IV regula las cooperaciones reforzadas. Este instituto jurídico tuvo su origen en el Art. K.7 TUE, constituyó
una de las innovaciones estelares del Tratado de Ámsterdam, encontró un impulso importante en el Tratado de
Niza, al flexibilizar los requisitos de fondo y forma para poner en práctica esta forma de cooperación que, habida
cuenta de las condiciones a que venían sujetas en el Tratado de Ámsterdam, se hacia inviable, al margen de
permitirse la cooperación reforzada en el segundo pilar, aunque con limitaciones de peso, como se desprende de la
lectura del art. 27 D TUE, y logra un avance considerable en el TC y ahora en el Tratado de Lisboa, que incorpora
un artículo al TUE y varios al TFUE destinados a las cooperaciones reforzadas, refundiéndose en el art. 20 TUE
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contenidos parciales de los arts. 43, 43 A, 43 B y 44 del texto anterior, los que se esclarecen, pero sin que se
descubra un designio lógico en la disociación de disposiciones en uno y otro Tratado.
El Título V establece Disposiciones Generales relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones específicas
relativas a la política exterior y de seguridad común, desmembrándose en dos capítulos, de los que el primero
contiene las Disposiciones Generales relativas a la acción exterior de la Unión, siendo ésta también la rúbrica del
Título I de la Quinta Parte del TFUE, donde se observan avances en la dirección adecuada, los que se traducen en
una mejor delimitación de sus objetivos con el cambio radical que ello supone. En el propio frontispicio TUE, su art.
3 establece dichos objetivos de la acción exterior con un amplio contenido y precisamente como uno de los
objetivos de la Unión, lo que se ratifica en su art. 21, donde se definen los principios y fines de la acción exterior en
sus apartados 1 y 2, no solo mejorando el art. 11 TUE anterior, sino añadiendo otros objetivos, entre ellos,
consolidar y respaldar la democracia, el Estado de Derecho, los Derechos Humanos y los principios del Derecho
internacional. Cuestión distinta es si esos objetivos quedarán o no en papel mojado, pero es indiscutible que la
mejor determinación de los objetivos habrá de contener consecuencias positivas, aunque no creemos que muchas a
corto plazo y a nivel general de la Unión, con el mantenimiento de la toma de decisiones por unanimidad. Por el
contrario, el capítulo relativo a Disposiciones específicas sobre la política exterior y de seguridad común conforma
uno de los menos logrados en el Tratado de Lisboa, al instaurar un régimen particular para la ejecución de este
ámbito comunitario que restablece el segundo pilar (vid. art. 24 TUE). Puestos a buscar algunas mejoras en el
delineamiento que recibe la ejecución de la política exterior y de la seguridad común, las mismas habrían de
encontrarse en desigual orden en el triple pivote en que descansa, id est, la adopción por el Consejo Europeo y el
Consejo, la eliminación de los instrumentos enunciados en el actual art. 12 TUE y la cláusula pasarela el art. 48.7,
por más que sea específica para esta política al no establecerse el trámite de consulta a los Parlamentos
nacionales. Muchos más son los aspectos negativos que presenta esta política, particularmente el escaso papel que
juega el PE y el debilitamiento de la función de la Comisión. Mutatis Mutandis podría hacerse extensivo cuanto
acaba de mencionarse a la política común de seguridad y defensa. En todo caso hay que destacar la definición del
art. 42 TUE.
No se orilla la dicción del apartado 2 del art. 42 TUE, como tampoco que el contenido de dicha disposición se verá
lenificado en sus efectos en un futuro más o menos largo por la decisión de los Jefes de Estado o de Gobierno de
los 27 Estados miembros de la Unión en el seno del Consejo Europeo relativa a las preocupaciones del pueblo
irlandés sobre el Tratado de Lisboa, al matizarse las disposiciones TUE en distintos extremos.
El Título VI regula bajo la rúbrica las Disposiciones Finales (arts. 47 a 55) materias de gran relieve, como la
atribución de personalidad jurídica de la Unión, los procedimientos de revisión ordinarios y simplificados de los
Tratados, los requisitos de pertenencia y procedimiento de adhesión a la Unión, la retirada voluntaria de la Unión, la
configuración jurídica de los Protocolos y Anexos de los Tratados como parte integrante de los mismos Estados,
ámbito de aplicación territorial de los Tratados, duración de TUE, su ratificación y textos auténticos. El art. 47
consagra, con el laconismo tradicional en el ámbito de las organizaciones internacionales, la personalidad jurídica
de la Unión, con lo que se colma la laguna existente y se esclarece su presencia en la escena internacional. La
retirada voluntaria de un Estado miembro de la Unión representa una auténtica novedad, ya que no se había
previsto dicha eventualidad en los Tratados precedentes, salvo en el TC, lo que no deja de inscribirse en el designio
de reforzar el papel de los Estados miembros, cuyo derecho se reconoce sin paliativos en los apartados 3 y 4, pero
se deja a la sombra las consecuencias que habría de aparejar por la falta de acuerdo, aun cuando el apartado 3
parece dar contestación a dicha interrogante al contemplar la fecha a partir de que se dejaran de aplicarse los
Tratados en el Estado en cuestión. Importante son las innovaciones introducidas en el procedimiento de revisión de
los Tratados en el art. 48.
III. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN EL TUE Y EN LA CARTA
También la regulación de los derechos fundamentales presenta variaciones profundas en relación con la redacción
anterior del art. 6 TUE en su párrafo 1.º, en cuanto que al señalar que: «La Unión Europea reconoce los derechos,
libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de
diciembre de 2000, tal como fue adoptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor
jurídico que los Tratados», recoge en el primer inciso casi la misma dicción del art. 1.9 del TC, si bien se concreta
que la Carta es la adoptada el 12-12-2007, quizás para compensar con ese reconocimiento el mismo valor jurídico
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de la Carta que de los Tratados, y a modo de paliativo de la no incorporación de la Carta a los mismos que el TC
efectuaba. Que las disposiciones de la Carta no amplían en modo alguno las competencias de la Unión tal como se
definen en los Tratados, se subraya en el nuevo art. 6.2 TUE, y se reitera en el art. 52 de la Carta y en la
Declaración relativa a la Carta, donde se proclama su carácter vinculante. También resulta esclarecedora la
remisión hermenéutica plasmada en el párrafo 3 del mismo apartado 1 del art. 6 TUE, al preceptuar que «los
derechos, libertades y principios enunciados en la Carta se interpretarán con arreglo a las disposiciones generales
del Título VII de la Carta por las que se rige su interpretación y aplicación, y teniendo debidamente en cuenta las
explicaciones a que se hace referencia en la Carta, que indican las fuentes de dichas disposiciones». El párrafo
transcrito presenta carácter novedoso, aunque la referencia a las explicaciones elaboradas para guiar en la
interpretación de la Carta como parámetro exegético ya se contenía en el apartado 7 del art. II-112 del TC, por más
que no exista la debida sintonía entre las explicaciones aludidas en uno y otro texto. Se mantienen, empero,
exactamente en el nuevo artículo 6 la dicción de los demás apartados del antiguo art. 1.9 TC, relativos a la adhesión
al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, lo que no es extraño al texto
vigente TUE, y a la configuración de los Derechos Fundamentales, que garantiza el Convenio y los que son
comunes de las tradiciones constitucionales de los Estados miembros como principios generales. En los arts. 51,
52, 53 y 54 de la Carta de los Derechos Fundamentales (DO C 303, de 14-12 2007) se reproducen literalmente la
redacción de las Disposiciones de la Carta del 2000 concernientes al ámbito de aplicación del citado texto, al
alcance e interpretación de los Derechos y Principios, al nivel de protección y prohibición del abuso del Derecho,
plasmadas en los arts. II-111, II-112 y II-113 y II-114 del TC. Consiguientemente, los escollos interpretativos no han
desaparecido y afloran por poco que se profundice en el estudio de los arts. 52 y ss. de la Carta, pues no se
entiende la alusión a la Ley que efectúa el art. 52 de la Carta como marco en que ha de estar disciplinada cualquier
limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por aquélla, siendo así que la Ley no es una
categoría normativa de los Tratados, ítem más si se conjuga el apartado 1 del art. 52 de la Carta con el apartado
correlativo del art. 51 del mismo texto normativo, no acaba de perfilarse adecuadamente la configuración de los
derechos fundamentales, lo que obliga a detenernos en sus disposiciones.
El párrafo primero del art. 51 se ocupa de precisar que las disposiciones de la Carta están dirigidas a las
instituciones, órganos y organismos de la Unión, respetando el principio de subsidiariedad, así como a los Estados
miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Por si no fuese claro el tenor de la primera parte del
apartado 1, se precisa a renglón seguido a modo de corolario que «estos respetarán los derechos, observarán los
principios y promoverán su aplicación, con arreglo a sus respectivas competencias y dentro de los límites de la
competencia que los Tratados atribuyen a la Unión». El apartado segundo del mismo artículo insiste en la idea de
que la Carta no supone modificación alguna en el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros;
idea, también reiterada en el TUE y en el TFUE, que ya se podía colegir inequívocamente del párrafo primero,
donde a las disposiciones de la Carta se las dota de una operatividad principalmente ad intra y vinculan a los
Estados solo cuando apliquen el Derecho de la Unión.
El apartado primero del art. 52, aunque nada nuevo añada, recuerda algo esencial, cual es que cualquier limitación
del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Carta debe respetar su contenido esencial además de
establecerse por «Ley», y que solo pueden introducirse limitaciones, respetando el principio de proporcionalidad,
cuando sean necesarias y respondan a objetivos de interés general o a la necesidad de protección de los derechos
y libertades de los demás. Se trata de una cláusula general aplicable a todos los derechos y libertades reconocidos
por la Carta, enunciando las limitaciones autorizadas en su ejercicio, con lo que se ha seguido una técnica distinta a
la del Convenio Europeo, donde las limitaciones a cada derecho proclamado se mencionan expresa e
individualmente en cada artículo. El apartado segundo del art. 52 instaura otra regla específica de interpretación
respecto de los Derechos establecidos por la Carta que constituyen disposiciones de los Tratados. Efectivamente,
esta regla disciplina las relaciones entre los derechos reconocidos en la Carta y los contenidos en otras
disposiciones de los Tratados en términos de que los primeros no modifican el régimen jurídico de los segundos, los
que se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites que se determinan por los Tratados. Lo que se pretende
es una protección equivalente en uno y otro caso, como no podría ser de otra forma, pero no se afirma con el
carácter categórico necesario, ni se establece un elenco de derechos a los que se aplique ese régimen específico.
Esta regla de interpretación no coincide ni debería coincidir con la que el apartado tercero del art. 52 de la Carta
establece en relación con los derechos proclamados en la Carta que a su vez estén garantizados por el Convenio
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Europeo, habida cuenta que su sentido y alcance serán iguales, sin perjuicio de que el Derecho de la Unión
conceda una protección más extensa, con lo que se regula la relación entre los derechos reconocidos en ambos
textos estableciendo una protección equivalente, aunque mínima, al poder el Derecho de la Unión otorgar una
protección más completa. En suma, en estos supuestos cuando se otorgue por el Derecho de la Unión esa
protección más completa, la misma ha de prevalecer, pero en aquellos casos que no exista reconocido el derecho
en el Convenio, habrá de estarse a si el derecho se menciona o no en otras disposiciones de los Tratados, por lo
que se viene a establecer una cierta jerarquía en las reglas de interpretación que hace complicado el sistema,
máxime cuando el art. 53 contiene otra regla hermenéutica complementaria de la prevista en el apartado 3 del art.
52 y que reviste carácter preferente. A tenor del art. 53: «Ninguna de las disposiciones de la presente Carta podrá
interpretarse como limitativa o lesiva de los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos, en su
respectivo ámbito de aplicación, por el Derecho de la Unión, el Derecho Internacional y los convenios
internacionales de los que son parte la Unión o todos los Estados miembros, y en particular el Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, así como por las constituciones
de los Estados miembros». El carácter imperativo de este precepto es evidente, por lo que el nivel de protección
que se concede a los derechos y libertades fundamentales reconocidas en la Carta no puede ser inferior a aquel
que les otorgue cualquier de los instrumentos normativos mencionados en el precepto. Se impone, por ende, una
exégesis armónica de los arts. 52 y 53 de la Carta, así como integradora de todos los textos mentados en el art. 53
para determinar el nivel de protección de cada derecho; tarea asaz compleja, máxime cuando el precepto antedicho
guarda mutismo absoluto en punto a la jurisprudencia del TEDH, aludida expresamente en el Preámbulo de la
Carta. Por lo demás, la referencia del Preámbulo a los Derechos reconocidos por las tradiciones constitucionales
comunes revela la existencia de otros derechos fundamentales distintos a los resultantes de esas tradiciones y el
carácter abierto de la lista de Derechos enunciados en los artículos del 1 al 50 que se ven conformados por
aquéllos.
El apartado 4 del art. 52 se ocupa de regular las relaciones entre los Derechos Fundamentales resultantes de las
tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros que a su vez reconocen en la Carta a efecto de
armonización interpretativa, pero tampoco se establece elenco alguno, por lo que será el Tribunal de Justicia el que
caso por caso vaya determinando los derechos que se incardinan en tal categoría. En todo caso, lo que el precepto
autoriza a colegir es algo evidente, cual es la existencia de derechos reconocidos en la Carta que no resultan de las
tradiciones constitucionales comunes. Por su parte el apartado 5 del art. 52 reconoce de forma explícita la distinción
entre derechos y principios con efectos jurídicos diferentes y traza el régimen jurídico de esos principios,
particularmente su aplicabilidad y su invocabilidad. Sin embargo, la distinción no siempre es viable, ya que hay
disposiciones de la Carta que enuncian principios y derechos por lo que no es tan fácil asignar tan solo a los
segundos efectos directos. Además, este apartado a nivel de principios, al igual que la disposición ex art. 51.1
permite poner en entredicho la no aplicación directa de la Carta en los Estados miembros, ya que cómo se va a
impedir esa proyección expansiva a los derechos y principios programados en la Carta cuando sus órganos
judiciales apliquen el Derecho de la Unión; aplicación que a fortiori irradiará a los derechos reconocidos por los
Estados. El apartado 6 del art. 52 es mero trasunto teleológico del último inciso del art. 53, permite preservar la
legislación y práctica nacionales y tiene su cristalización en múltiples derechos económicos y sociales a lo largo de
la Carta.
Si los parámetros de interpretación aludidos en los arts. 52 y 53 plantean dificultades de exégesis, las mismas se
acrecientan con el mandato contenido en el párrafo 5 del Preámbulo de la Carta. Por si no estuviese claro el tenor
del párrafo 5 del Preámbulo en el extremo que nos ocupa y que hemos transcrito, en la CIG se añadió un nuevo
apartado al art. 112 del TC, ahora art. 52.7 de la Carta, donde machaconamente se insiste en que «las
explicaciones elaboradas para guiar en la interpretación de la Carta serán tenidas debidamente en cuenta por los
Tribunales de la Unión y de los Estados miembros».
Sentado lo anterior, cabe interrogarse sobre la naturaleza jurídica de esas explicaciones y la virtualidad que
aparejarán. Si han de ser tenidas debidamente en cuenta por los Tribunales de la Unión y los nacionales, eso
supone que se les dota de una valor interpretativo incuestionable de forma parecida a la interpretación auténtica,
ítem más después de los añadidos en la CIG, aunque esa aproximación aparece desmentida si recordamos que en
diversos debates de la Convención que desembocaron en el TC, se desechó que tuviesen naturaleza legislativa, lo
que se enfatiza en el texto de las explicaciones al decir, que: «Si bien no tienen por sí mismas rango legislativo,
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constituyen un valioso instrumento para la interpretación con objeto de aclarar las disposiciones de la Carta».
Extraña que se impongan las explicaciones como canon interpretativo tan solo a las autoridades judiciales y nada se
diga respecto a las autoridades normativas, por lo que puede concluirse que se trata de un freno a la actuación
judicial que poco ayuda y mucho entorpece en la aplicación de los Derechos Fundamentales, especialmente cuando
los operadores judiciales no podrán desdeñar otros mandatos imperativos que el art. 53 proclama, como también
sucede con los apartados 4 y 6 del art. 52. Si los Derechos Fundamentales resultantes de las tradiciones
constitucionales comunes de los Estados miembros que se reconozcan en la Carta se interpretaran en armonía con
las citadas tradiciones, habiendo de tenerse plenamente en cuenta la legislación y las prácticas nacionales según lo
especificado en la Carta, y si los derechos reconocidos en la Carta están garantizados por el Convenio, supuesto
del apartado 3 del art. 52, en que se prescribe que su sentido o alcance sean iguales a los conferidos en el
Convenio Europeo, difícilmente puede verse limitada la aplicación judicial por la existencia de esas Explicaciones
que petrificarían el desarrollo jurisprudencial, máxime si engarzamos el tenor de esos apartados del art. 52 con el
nivel de protección del art. 53.
El Tratado de Lisboa anexa al TUE y al TJUE, entre otros, dos protocolos relativos a los derechos fundamentales
en los que debemos detenernos.
1. EL PROTOCOLO (NÚM. 30) SOBRE LA APLICACIÓN DE LA CARTA DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES DE LA UE A POLONIA Y AL REINO UNIDO
Este Protocolo en manera alguna erradica la aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea a Polonia y al Reino Unido, sino que matiza su aplicación en relación con la legislación y la acción
administrativa de ambos Estados y la posibilidad de acogerse a ella ante sus Tribunales, sin detrimento de la
operatividad de las demás disposiciones de la Carta. Lo que sucede es que la delimitación de la aplicación de la
Carta a Polonia y al Reino Unido no se delinea de forma acabada, sino en función de si los derechos y principios
contenidos en el Título IV de la Carta están reconocidos en la legislación práctica de Polonia o del Reino Unido, por
lo que en la medida en que esos derechos y principios aparezcan reconocidos en la legislación práctica de ambos
países también se aplicarán a la Carta. El problema no reside tanto en el entendimiento de la regla general que se
establece en el apartado 1 del art. 1 del Protocolo, el que impide invocar ante el Tribunal de Justicia de la UE, ni de
un órgano jurisdiccional de Polonia o del Reino Unido que las disposiciones legales o reglamentarias, las prácticas o
acciones administrativas de uno y otro país son incompatibles con los derechos, libertades y principios
fundamentales que la Carta reafirma, sino en el de su radio de operatividad o extensión, particularmente, si solo se
contrae al Título IV de la Carta, como remarca el apartado 2 del art. 1 o se amplía a otros ámbitos. A nuestro
entender, el art. 2 del Protocolo envuelve una concreción de la regla general, pero dentro del ámbito del Título IV de
la Carta, lo que se ve corroborado por el Preámbulo del Protocolo, al señalar que las referencias que en el presente
Protocolo se hacen a la aplicación de las disposiciones específicas de la Carta se entienden estrictamente sin
perjuicio de la aplicación de las disposiciones de la Carta. En suma, habrá de ponderarse en cada caso si el
derecho o principio en cuestión está reconocido o no en la legislación o práctica de Polonia o del Reino Unido, con
lo que, una vez más, se fisura la arquitectura de la Unión, sirviendo solo de paliativo el que buena parte de los
derechos y principios proclamados en el Título IV de la Carta pertenecen ya al acervo comunitario.
2. PROTOCOLO NÚM. 8 SOBRE EL APARTADO 2 DEL ARTÍCULO 6 TUE RELATIVO A LA
ADHESIÓN DE LA UNIÓN AL CONVENIO EUROPEO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS
DERECHOS HUMANOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES
Este Protocolo reproduce el que se incorporó como anexo al TC, concretamente el Protocolo 32. Consta de tres
artículos que descansan en otros tantos pilares basilares, a saber: 1) que ha de estipularse en el acuerdo relativo a
la adhesión de la Unión al Convenio Europeo que se preserven las características específicas de la Unión y del
Derecho de la Unión, en particular por lo que se refiere a: a) las modalidades específicas de la Unión y del Derecho
de la Unión en las instancias de control del Convenio Europeo; b) los mecanismos necesarios para garantizar que
los recursos interpuestos por los terceros y los recursos individuales se presenten correctamente contra los Estados
miembros, contra la Unión, o contra ambos, según el caso; 2) que el acuerdo relativo a la adhesión garantizará que
la misma no afecte a las competencias de la Unión ni a las atribuciones de sus instituciones —la Declaración sobre
el art. 6.2 TUE menciona los cometidos de la Unión—, así como que ninguna de sus disposiciones afecte a la
situación particular de los Estados miembros respecto del Convenio Europeo, en particular respecto de sus
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protocolos, de las medidas que adopten los Estados miembros como excepción al Convenio Europeo con arreglo a
su art. 15 y de las reservas al Convenio Europeo formulados por los Estados miembros con arreglo a su art. 57 y 3)
ninguna disposición del Acuerdo mencionado en el art. 1 afectará al art. 344 del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea. Ningún precepto se hacía preciso para subrayar que el acuerdo relativo a la adhesión no puede
afectar al art. 344 TFUE dado su contenido. El que el tan manido acuerdo relativo a la adhesión haya de preservar
las características preindicadas es totalmente lógico y coherente —abstracción hecha de que se comparta o no
dicha línea de pensamiento—, como también lo es que se estipulen las modalidades específicas de la posible
participación de la Unión en las instancias de control del Convenio Europeo, lo que, además, se revela necesario.
Lo que se persigue con el mandato de contemplarse en el acuerdo que se preservan las características específicas
de la Unión del Derecho de la Unión parece entroncar con la necesidad de que no pueda cuestionarse la virtualidad
de su sistema, especialmente el papel secundario que en muchos ámbitos ostenta el PE y, consiguientemente, el
déficit democrático existente en la Unión, además del atinente a la legitimación impugnatoria de los particulares, lo
que es a toda luz rechazable.
IV. SOBRE EL COMETIDO DE LOS PARLAMENTOS NACIONALES EN EL
FUNCIONAMIENTO DE LA UNIÓN EUROPEA
Una de las innovaciones capitales que aporta el Tratado de Lisboa es la incorporación de un artículo en el TUE en
sede del Título II, esto es, de disposiciones sobre los principios democráticos; ubicación sistemática que realza el
cometido que se asigna a los mismos en la Unión Europea, aunque no varíe esencialmente del que se les atribuía
en disposiciones desperdigadas a lo largo del TC, pues que todas las funciones atribuidas a los Parlamentos
Nacionales ya venían recogidas en dicho Tratado. Ciertamente, la contribución que se delinea en el art. 12 TUE es
todavía escasa, y su ampliación reforzaría la propia legitimación de la Unión y el sentimiento de una participación
más directa de los ciudadanos de los Estados miembros a través de sus cauces representativos, así como serviría
de control de la acción de la Unión. Pero con ser ello así, la existencia del precepto, aun cuando reitera contenidos
plasmados en el articulado de los Tratados, no deja de ser atinada; como también lo es el carácter imperativo y
esclarecedor que preside la redacción del inicio del precepto, al decir que los Parlamentos nacionales contribuirán
activamente al buen funcionamiento de la Unión. Su cometido no se reduce a ser informados por las Instituciones
de sus proyectos de actos legislativos en los términos que expresa el Protocolo núm. 1, o a velar por el respeto del
principio de subsidiariedad, conforme a lo dispuesto en el Protocolo núm. 2, o a participar, en el marco del espacio
europeo, en los mecanismos de evaluación disciplinados en los arts. 70, 88 y 85 del TFUE, o en los procedimientos
de revisión de los Tratados, según el art. 48 TUE, o en la cooperación con el Protocolo (núm. 1), sino que en los
Protocolos antedichos se perfila más ampliamente el papel de los Parlamentos nacionales. De todas estas
funciones de los Parlamentos nacionales destacan por antonomasia las desarrolladas en los Protocolos 1 y 2.
V. ESTUDIO DEL TRATADO DE FUNCIONAMIENTO DE LA UNIÓN EUROPEA
1. LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN
La reforma del sistema competencial figuraba como una de las cuestiones esenciales de la CIG de 2004, conforme
a la Declaración núm. 23 relativa al futuro de la Unión contenida en el Tratado de Niza y al Consejo Europeo de
Laeken de 14 y 15 de diciembre de 2001, por lo que no es de extrañar que a esta materia se le dedicase el título III
de la Parte Primera («De las competencias de la Unión») del Tratado de 29-10-2004 y el Protocolo sobre aplicación
de los principios de subsidiaridad y proporcionalidad. No se introducía en dicho Tratado una ruptura con el sistema
anterior, al haberse rechazado propuestas enderezadas a interpolar en el TC, un reparto competencial propio de los
Estados federales, sino que se seguía con el modelo funcional de atribución de competencias, aunque mejorando
sensiblemente en el apartado 2 del art. I-11 del TC el tenor impreciso del antiguo art. 5 TCE., con lo que se ganaba
en claridad, por mas que ya fuese obvio que las competencias se atribuyen con una finalidad específica, como
también lo era que toda competencia no atribuida a la Unión corresponde a los Estados miembros, aunque el inciso
no carezca de simbolismo político. La definición de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad se mantienen
aunque con la remisión al Protocolo sobre la aplicación de los principios antedichos y reconocimiento de los entes
regionales y locales no desprovisto de significación política. Lo que no parecería tan aconsejable era la
proclamación del principio de primacía del Derecho de la Unión (ahora matizada en la Declaración 17), ya que nada
venía a añadir y podía originar algunas objeciones cara a la ratificación del Tratado en algunos Estados,
particularmente en España choca frontalmente con el art. 95.1 CE y exigía su revisión, la que debió haber tenido
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lugar con las reformas establecidas por el TUE en materia de política económica y ahora se torna inaplazable con
las nuevas cesiones de soberanía que comporta la política de defensa.
El Tratado de Lisboa sigue la tónica trazada en el TC en esta materia, al reproducirse casi íntegramente su
articulado, siendo pocas las peculiaridades que ofrece, las que pueden sintetizarse en dos planos distintos, a saber:
1) en cuanto al sistema seguido, supuesto que frente a la regulación unitaria o en bloque que el TC efectuaba en los
arts. I-11, I-18 de las competencias de la Unión, ahora esta materia aparece fragmentada entre el TUE, art. 5, donde
se recogen los principios fundamentales, y el TFUE, cuyos arts. 3 a 6 definen las categorías y ámbitos de
competencia, además de la coordinación de las políticas económicas y de empleo y los ámbitos de las acciones de
apoyo, coordinación o complemento; dispersión sistemática que resulta completamente censurable y 2) la cortapisa
de la cláusula de flexibilidad en la esfera de política exterior y seguridad común, habiéndose trasladado la regla
especial de la competencia de la Unión en este ámbito a la regulación de las disposiciones específicas sobre tal
política. El Protocolo (núm. 25) sobre el ejercicio de las competencias compartidas en su art. único delimita su
alcance.
2. LA REFORMA DEL MARCO INSTITUCIONAL
El gran objetivo perseguido por el Tratado de Niza fue preparar a las instituciones de la Unión para la ampliación. A
pesar de haber sido importantes algunas reformas allí introducidas (sistema de ponderación de votos para la toma
de decisiones en el Consejo, futura composición de la Comisión, arquitectura judicial de la Unión, entre otras), los
Estados miembros fueron plenamente conscientes del alcance limitado de esas reformas, cual revela claramente la
Declaración núm. 23 del Tratado de Niza relativa al futuro de la Unión adoptada por la Conferencia en la que se
aprobó un debate más amplio y profundo sobre el futuro de la Unión y se abrió un proceso de reforma que habría de
concluir con la convocatoria de una nueva Conferencia en el año 2004. No es cierto, consiguientemente, que con la
ratificación del Tratado de Niza la Unión había completado los cambios institucionales necesarios para la adhesión
de los nuevos Estados miembros, como tampoco que con el TC, y ahora con el de Lisboa, se pergeñe de forma
definitiva el marco institucional, por más que se hayan incorporado al mismo modificaciones importantes en algunas
instituciones, sin llegar a culminar en una transformación esencial del sistema. Se mantienen las mismas
instituciones sin otra salvedad que el Banco Central Europeo, destacando el Consejo Europeo que cobra carta de
naturaleza en los Tratados, ocupándose el TUE de la finalidad del marco institucional único, designación de las
instituciones que la forman y de parte de las disposiciones relativas a las mismas y el TFUE de su desarrollo.
3. INSTITUCIONES
PARLAMENTO EUROPEO: El PE ha experimentado grandes reformas, pudiendo sintetizarse en cuatro las más
importantes: a) ejercerán conjuntamente con el Consejo la función legislativa y presupuestaria, con lo que los
reglamentos, directivas y decisiones han de adoptarse en la forma prevenida en el art. 289.1 y 2 TFUE,
desapareciendo el procedimiento de cooperación creado por el Acta Única Europea; b) se eleva a 750 el número de
sus miembros, más el Presidente, concreción inexistente en el art. I-20 TC, con un umbral mínimo de seis diputados
por Estado miembro y máximo de 96 escaños. Se trata, en todo caso, de una cuestión abierta, como se infiere del
art. 14.2 TUE y corrobora la lectura del art. 2 del Protocolo (núm. 36) sobre las disposiciones transitorias, no
debiendo orillarse la Declaración del Consejo Europeo de la cumbre de Bruselas de 11 y 12 de diciembre de 2008
sobre medidas transitorias relativas a la composición del Parlamento Europeo en la legislatura 2009-2014, como
tampoco el anexo 4 de las conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas celebrado los días 18 y 19 de junio de
2009; c) elige al Presidente de la Comisión Europea, supliendo la deficiencia del Tratado de Niza, lo que implica un
plus de legitimidad democrática; d) el PE establecerá mediante reglamentos adoptados por propia iniciativa, con
arreglo a un procedimiento legislativo especial, el estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones
de sus miembros, aunque previo dictamen de la Comisión y con la aprobación del Consejo. En otros ámbitos
también se robustecen los poderes del PE (ad exemplum, art. 225 inciso último, 228.4). El procedimiento de toma
de decisiones en el seno del Parlamento Europeo se flexibiliza al proclamarse en el art. 231 que se pronunciará por
mayoría los votos emitidos; principio que cristaliza en múltiples disposiciones del TFUE.
EL CONSEJO EUROPEO: Además de pasar a ser una institución comunitaria, se erige en uno de los ejes sobre los
que pivota la reforma de este ámbito, definiéndose más claramente sus competencias (positivamente, al definir
también las prioridades políticas generales, y negativamente, al vedarse el ejercicio de funciones legislativas), las
que se ven alteradas sustancialmente, como también sus reuniones y composición con la creación de la figura del
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Presidente regulada en el art. 15 TUE y caracterizada por las siguientes notas: 1) es elegido por mayoría cualificada
para un mandato de dos años y medio, pudiendo renovarse una sola vez; 2) no puede ejercer un mandato nacional,
ni participar en las votaciones del Consejo Europeo, como tampoco el Presidente de la Comisión ( art. 235.1 TFUE),
y asumirá la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin
perjuicio de las atribuciones del Alto Representante, el que se nombra por mayoría cualificada por el Consejo
Europeo, con la aprobación del Presidente de la Comisión (art. 18 TUE). Con la instauración de una presidencia
estable del Consejo se persigue reforzar el liderazgo europeo y la capacidad de impulso, de dirección y de ejecución
en el seno de las instituciones. El Presidente del Consejo Europeo presidirá y dinamizará los trabajos del mismo, se
esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo y ejercerá las demás funciones
previstas en el apartado 2.º del art. 15 TUE. La creación de esta figura parece muy satisfactoria por todas las
consecuencias positivas que comporta su establecimiento en términos de eficacia y cohesión institucional. En la
Declaración relativa a los apartados 5 y 6 del art. 15, 6 y 7 del art. 17 y art. 18 se dispone que en la designación de
los cargos de Presidente del Consejo Europeo y de la Comisión y del Alto Representante deberá tenerse en cuenta
la necesidad de respetar la diversidad geográfica y demográfica de la Unión y de sus Estados miembros. El único
problema que puede producirse en la práctica es el solapamiento entre los cometidos del Presidente del Consejo
Europeo y el Ministro de Asuntos Exteriores (vid. apartados 2.º y 3.º del art. 18 TUE).
La elevación del Consejo Europeo a rango de institución de la Unión comporta la fiscalización de sus actos por el
Tribunal de Justicia a excepción de aquellos que afecten a la PESC, así como la supresión de la formación del
Consejo de la Unión reunido a nivel de los Jefes de Estado o de Gobierno. El papel del Consejo Europeo como
órgano de impulso político se completa con la mención de la definición de las prioridades políticas generales y, por
más que se excluya en el artículo 18.1 TUE el ejercicio de la función legislativa, se prevé en los artículos 82.3 y 83.3
(cooperación penal) o 48 del TFUE (materia de seguridad social) su intervención en el procedimiento legislativo con
una función mediadora.
Por lo demás, conviene subrayar que, si bien el Consejo Europeo se pronunciará por consenso, excepto cuando los
Tratados dispongan otra cosa, en los supuestos en que se pronuncie por mayoría cualificada se aplicarán los
apartados del art. 16 TUE y el apartado 2 del art. 238 TFUE, debiendo adoptar por mayoría cualificada las
decisiones por las que se establezcan la lista de las formaciones del Consejo, distintas de la de Asuntos Generales
y la de Asuntos Exteriores y la relativa a la presidencia de las formaciones del Consejo, con la excepción de la de
Asuntos Exteriores, a tenor del art. 236 TFUE, precepto de carácter novedoso en relación con el TC.
Dos Declaraciones deben mencionarse en este apartado por su indiscutible importancia, a saber la Declaración
relativa a las medidas practicas que deben adoptarse a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa por lo que
respecta a la presidencia del Consejo Europeo y del Consejo de Asuntos Exteriores, y la Declaración relativa al
apartado 9 del artículo 16 TUE sobre Declaración del Parlamento Europeo relativa al ejercicio de la presidencia del
Consejo, la que habrá de ser aprobada políticamente en un plazo de seis meses y que pretende que la presidencia
del Consejo, con la salvedad de la formación de Asuntos Generales, sea desempeñada por grupos predeterminados
de tres Estados miembros durante un período de 18 meses con lo que se conseguirá una mejor coordinación entre
las presidencias semestrales, institucionalizando la práctica de las presidencias trío, ya inaugurada por Alemania en
el primer semestre del año 2007, para asegurar la coherencia y continuidad de las prioridades políticas de las
presidencias sucesivas de la Unión.
EL CONSEJO: La reforma del Consejo se proyecta en cuatro direcciones básicamente, a saber: 1) mejor
delimitación de sus funciones legislativas y presupuestarias conjuntamente con el PE, de definición de
políticas y de coordinación; 2) las formaciones; 3) la Presidencia y 4) las reglas de votación. Respecto a las
formaciones en que se reúne el Consejo, el art. 16.1 TUE contempla dos formaciones básicas, el Consejo de
Asuntos Generales, por una parte, y el de Asuntos Exteriores, por otra, todo ello sin detrimento de lo
previsto en el art. 236 TFUE, en cuya virtud «el Consejo Europeo adoptará por mayoría cualificada una
decisión por la que se establezca la lista de las formaciones del Consejo distintas de la de Asuntos
Generales y la de Asuntos Exteriores». Las funciones del Consejo en las formaciones enunciadas en el art.
16 TUE están perfectamente perfiladas, sin embargo, la preparación de las reuniones del Consejo Europeo
que se exige cuando actúa en su función de Consejo de Asuntos Generales no se distingue claramente de
la preparación que al Presidente del Consejo Europeo atribuye el apartado 2 del art. 15.6. Por lo demás,
debe señalarse que el Consejo, excepto en los casos en que los Tratados dispongan otra cosa (art. 16.3
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TUE), se pronunciará por mayoría cualificada, lo que no parece lo más adecuado por el retroceso que
conlleva respecto al sistema establecido en el artículo 205-1 del TCE.
En orden a la Presidencia de las formaciones del Consejo, con excepción de la de Asuntos Exteriores que
corresponde al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (en adelante Alto
Representante) de Asuntos Exteriores de la Unión, se establece que será desempeñada por los representantes de
los Estados miembros en el Consejo mediante un sistema de rotación igual, pero guardando un mutismo absoluto
en cuanto a su duración, lo que no deja de ser trascendente a efecto de cohesión de la institución, máxime cuando
en el Protocolo sobre el eurogrupo se fija en dos años y medio el mandato del Presidente. En lo tocante a la
mayoría cualificada, se supera el complicado sistema de votación instaurado en el Tratado de Niza simplificándolo y
facilitándose la consecución de la mayoría cualificada, al establecerse en el art. 16.4 TUE un mecanismo simple en
cuya virtud a partir del 1-11-2014 la mayoría cualificada se definirá con un mínimo del 55% de los miembros del
Consejo, que incluya al menos 15 de ellos, y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65% de la
población de la Unión, estando compuesta una minoría de bloqueo por al menos cuatro miembros del Consejo, a
falta de lo cual la mayoría cualificada se considerará alcanzada. Como excepción a lo dispuesto en el apartado 4 del
art. 16, el apartado 2 del art. 238 del TFUE disciplina que «a partir del 1-11-2014, a reserva de las disposiciones
fijadas en el Protocolo sobre las disposiciones transitorias, cuando el Consejo no actúe a propuesta de la Comisión
o del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, la mayoría cualificada se
definirá como un mínimo del 72% de los miembros del Consejo que representen a Estados miembros que reúnan
como mínimo el 65% de la población de la Unión».
En el Título II del Protocolo sobre la decisión relativa a la aplicación del apartado 16 del Tratado de la Unión
Europea, y del apartado 2 del art. 238 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea entre el 1 de noviembre
de 2014 y el 31 de marzo de 2017, por una parte, y a partir del 1 de abril de 2017 por otra, se establecen las
disposiciones transitorias relativas a la definición de la mayoría cualificada que serán de aplicación hasta el 31 de
octubre de 2014, así como las aplicables entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017. Si resulta
asombroso que las disposiciones relativas a la definición de la mayoría cualificada en el Consejo Europeo y en el
Consejo surtan efecto el 1-11-2004, todavía lo es más que entre el 1-11-2014 y el 31-03-2017, cuando un acuerdo
debe adoptarse por mayoría cualificada, cualquier miembro del Consejo podrá solicitar que el acuerdo se adopte por
la mayoría cualificada definida en el apartado 3 del citado Protocolo.
El Tratado de Lisboa incorpora una definición de la mayoría cualificada, a partir del 1-11-2014, y sin perjuicio de las
disposiciones transitorias del Protocolo antedicho, incluso desconocida en el TC, distinguiéndose cuando el Consejo
no actúe a propuesta de la Comisión o del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Políticos de
Seguridad, supuesto en que no obstante lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 16 del Tratado de la Unión
Europea, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 72% de los miembros del Consejo que representen
a Estados miembros que reúnan el 65% de la población de dichos Estados, y aquellos casos en que, en aplicación
de los Tratados, no todos los miembros del Consejo participen en la votación de forma que la mayoría cualificada se
definirá como un mínimo del 55% de los miembros del Consejo que represente a Estados miembros participantes
que reúnan como mínimo el 65% de la población de dichos Estados, estando compuesta una minoría de bloqueo al
menos por el número mínimo de miembros del Consejo que representen más del 35% de la población de los
Estados miembros participantes más un miembro, a falta de lo cual la mayoría se considerará adecuada.
LA COMISIÓN: La reforma de esta institución presenta las vertientes siguientes: a) se enumeran las funciones de la
Comisión de forma más acabada, las que experimentan un incremento, al menos formalmente, como se deduce de
la comparación del apartado 1 del art. 17 TUE y el art. 211 TCE. También las competencias de ejecución de la
Comisión aparecen reforzadas ( art. 291 TFUE), ya que el Consejo ha dejado de ser el titular exclusivo de esas
competencias, como sucedía a tenor del art. 2002 TCE. Conserva la Comisión el poder de iniciativa en las materias
integrantes del antiguo pilar comunitario, y solo en la Comisión se puede delegar la facultad de adoptar actos no
legislativos de alcance general; b) la composición del ejecutivo comunitario varía esencialmente en la versión inicial
del art. 17.4 TUE: «La Comisión nombrada entre la fecha de entrada en vigor del Tratado de Lisboa y el 31 de
octubre de 2014 estará compuesta por un nacional de cada Estado miembro, incluidos su Presidente y el Alto
Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que será uno de sus Vicepresidentes. A partir del 1
de noviembre de 2014, la Comisión estará compuesta por un número de miembros correspondiente a los dos
tercios del número de los Estados miembros, que incluirá a su Presidente y el Alto Representante de la Unión para
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Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, a menos que el Consejo Europeo decida por unanimidad modificar
dicho número». A partir del 1-11-2004 los miembros de la Comisión serán elegidos de entre los nacionales de
los Estados miembros mediante un sistema de rotación estrictamente igual entre los Estados miembros que
permita tener en cuenta la diversidad demográfica y geográfica del conjunto de dichos Estados; sistema que
se basará en los principios enunciados en el art. 244 TFUE. Sin embargo, el Consejo Europeo, en sus sesiones de
los días 11 y 12 de diciembre de 2008 acordó que en el supuesto de que entre en vigor el Tratado de Lisboa, se
adoptará una decisión, de conformidad con los procedimientos jurídicos necesarios, con el fin de que la Comisión
siga incluyendo a un nacional de cada Estado miembro, lo que se corroboró en términos idénticos en la conclusión
segunda del Consejo Europeo de Bruselas celebrado los días 18 y 19 de junio de 2009, donde se aprueba la
decisión de los Jefes de Estado y de Gobierno relativa a las preocupaciones del pueblo irlandés sobre el Tratado de
Lisboa, además de medidas transitorias a tomar en relación con la composición y el número de los diputados del
Parlamento Europeo; c) la elección del Presidente de la Comisión se efectuará por mayoría de los miembros que
componen el PE a propuesta del Consejo Europeo y, caso de que el candidato propuesto, no obtenga la mayoría
necesaria, habrá de proponer un nuevo candidato en el plazo de un mes, por mayoría cualificada, que será elegido
por el Parlamento Europeo por el mismo procedimiento; d) la figura del Presidente de la Comisión se hace más
transparente con la definición de sus cometidos en el art. 244.6 TFUE y se amplían sus poderes respectos a los
atribuidos por el Tratado de Niza, aunque se le ha privado de la facultad de elegir a los comisarios que en el TC se
le reconocía; e) se suprime la exigencia de la mayoría cualificada del Consejo para la adopción de la lista de las
demás personalidades a las que se proponga nombrar miembros de la Comisión de acuerdo con el Presidente
designado. En los arts. 5 y 6 del Protocolo núm. 36 del se establecen disposiciones transitorias relativas a los
miembros de la Comisión y mandato del Secretario General del Consejo al tiempo de entrada en vigor del Tratado
de Lisboa.
El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, ya regulado fundamentalmente
en el art. I.28 del TC bajo la denominación de el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, y del que el art. 18 TUE
es también mero trasunto, es figura que presenta orgánica y funcionalmente una naturaleza híbrida, en cuanto que
es uno de los Vicepresidentes de la Comisión y se encarga dentro de la misma de las responsabilidades que
incumben a la misma en el ámbito de las relaciones exteriores y de la coordinación de los demás aspectos de la
acción exterior de la Unión, estando sujeto en el ejercicio de estas responsabilidades, y únicamente por lo que
respecta a las mismas, a los procedimientos por los que se rige el funcionamiento de la Comisión. Correlativamente
el Alto Representante ha de someterse con los demás miembros de la Comisión, incluido su Presidente, al voto de
aprobación del Parlamento Europeo colegiadamente y, caso de que se aprobara una moción de censura contra la
Comisión, también el Alto Representante deberá dimitir en el cargo que ejerce en la Comisión. Pero, su vinculación
con el Consejo es innegable, ya que está al frente de la política exterior y de seguridad común de la Unión, ha de
contribuir con sus propuestas a elaborar dicha política y la ejecutará como mandatario del Consejo, actuando del
mismo modo en relación con la política de seguridad y defensa.
El TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNION EUROPEA: El TJ se encuentra regulado, al igual que casi todas las
instituciones comunitarias tanto en el TUE ( art. 19), como en el TFUE (arts. 251 a 281), siguiendo la división
sistemática trazada en el TC cuyo articulado reitera con muy escasas modificaciones, como evidencia la
lectura de los arts. 253, 254 y 262 inciso último del TFUE, no siendo, por lo demás, notables las novedades
que ambos Tratados presentan respecto al TCE, pese la gran cantidad de cuestiones que la transformación
radical de esta Institución iniciada en Niza había dejado abiertas y que precisaban su culminación en la CIG
de 2004. Las modificaciones de escasa entidad incorporadas por el Tratado de Lisboa son las siguientes:
a) El apartado 1 de art. 19 deja bien claro que la arquitectura judicial de la Unión se estructura en tres niveles
jurisdiccionales, al disponer que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea comprenderá el Tribunal de Justicia, El
Tribunal General, y los Tribunales especializados. Se distingue, pues, entre el Tribunal de Justicia como institución y
Tribunal de Justicia que es uno de los órganos jurisdiccionales que integran aquél. El cambio no es tan solo de
denominación, como se educe icto oculi de la lectura de la compulsa del precepto trascrito y el apartado 2 del art.
220 TCE. También se gana en comprensión con las denominaciones Tribunal General y Tribunales especializados,
al haber dejado de ser el primero un Tribunal de primera instancia desde Niza y tener competencias para conocer
de cuestiones prejudiciales y de recursos de apelación y casación eventualmente. Con la designación de Tribunales
especializados se viene a remarcar su independencia como órgano jurisdiccional y evita la confusión que podría
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generarse con el Tribunal General en una de las formaciones en que éste puede actuar.
El párrafo segundo de apartado 1 del art. I-29 no hace sino particularizar el principio de cooperación leal. Por lo
demás, dicho párrafo responde a la necesidad de viabilizar el derecho a la tutela judicial efectiva de los Derechos y
libertades garantizados por el Derecho de la Unión.
b) El procedimiento de designación de los Jueces y Abogados Generales del TJ y los Jueces del TG se modifica
solamente al instaurarse en el art. 255 TFUE un comité compuesto por siete personalidades, cuya creación permite
aumentar el grado de transparencia en alguna medida y apareja que los Estados aumenten el grado de exigencia
cuando presenten sus candidatos, pero es de lamentar que esa función no se atribuya al Parlamento Europeo o que
no se haya robustecido su papel más que en la forma señalada en el art. III-255 TFUE.
c) El art. 257 del TFUE regula los tribunales especializados con gran imprecisión: a ) su creación parece revestir
naturaleza potestativa y se les asigna la adjetivación de adjuntos al TG, lo que no consuena con la configuración
con que los conforma el apartado 1 del art. 19 TUE; b ) no se concretan sus competencias ni composición, sino que
ello se relega a los reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo
ordinario que los cree, los que se adoptarán bien a propuesta de la Comisión y previa consulta al TJE, bien a
instancia del TJE y previa consulta a la Comisión; intervención del Parlamento Europeo y utilización del
procedimiento legislativo ordinario a toda luz indispensables en términos de normalización democrática. Se
enuncian en el art. 257 TFUE de forma genérica algunos de los requisitos que han de ornar a los miembros de los
Tribunales especializados, los que establecerán su Reglamento de procedimiento de acuerdo con el Tribunal de
Justicia y habría de ser aprobado por el Consejo y a los que, salvo disposición en contrario del Reglamento que los
cree, se aplicarán las disposiciones de los Tratados relativos al Tribunal de Justicia y los del Estatuto de éste, y, en
todo caso el art. 64 del Estatuto meritado.
El art. 257 TFUE no establece un régimen homogéneo para los Tribunales especializados adjuntos al Tribunal
General que se instauren, ya que no solo la composición de los mismos se relega a los reglamentos que los cree,
sino que éstos determinarán si contra las resoluciones que los Tribunales especializados dicten podrán interponerse
recurso de casación limitado a cuestiones de Derecho o recurso de apelación referente también a cuestiones de
hecho; distingo que no es intrascendente no solo desde la perspectiva del CEDH o de la cohesión y armonía
intrínseca del sistema judicial de la Unión. Respecto al Tribunal de la Función Pública, el art. 9 y 11 del anexo I del
Protocolo (núm. 3) del Tratado de Lisboa sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea preceptúan
que contra las resoluciones del Tribunal de la Función Pública que pongan fin al proceso, así como las que
resuelvan parcialmente la cuestión de fondo o pongan fin a un incidente procesal relativo a una excepción de
incompetencia o de inadmisibilidad, podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal General, que se
limitará a cuestiones de derecho y ha de fundarse en los motivos clásicos.
d) Se suprime la mayoría cualificada para la aprobación de los Reglamentos de procedimiento del TJUE y del TG
(arts. 253 y 254), y la misma regla se contiene respecto al Reglamento del procedimiento del TFP, a tenor del art.
257 TFUE, siendo de resaltar que el Reglamento de procedimiento del TJ ha sufrido recientemente una última
modificación (vid. DO L 24, de 29-01-2008) y que entró en vigor el primer día del segundo mes siguiente al de su
publicación, en cuya virtud se establece un procedimiento prejudicial de urgencia para tramitar con rapidez un
importante número de peticiones en que se plantea una o varias cuestiones relativas a las materias contempladas
en el Título VI del Tratado de la Unión o en el Título IV de la tercera parte del Tratado CE.
EL BANCO CENTRAL EUROPEO: Es una de las instituciones que se encuentran mejor reguladas en las
disposiciones del TFUE (arts. 282 a 284), al abordarse con precisión en su composición, organización y cometidos,
superándose así los inconvenientes de que adolece su tratamiento abigarrado en el TCE, como se comprueba con
la lectura de los artículos antedichos, de los que el art. 282 matiza lo que constituye el Sistema Europeo y los
Bancos Centrales Nacionales cuya moneda es el euro, sin perjuicio de prestar apoyo a las políticas económicas
generales de la Unión, la competencia exclusiva del Banco Central Europeo para autorizar la emisión del euro y a
quién ha de consultarse sobre todo proyecto de acto de la Unión que incide en el ámbito de sus atribuciones. En el
Protocolo (núm. 4) sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo
anexo al TUE y el TFUE se desarrollan pormenorizadamente el SEBC (sus objetivos, funciones, organización) y el
Banco Central Europeo, su Consejo de gobierno y el Comité Consultivo, entre otros extremos.
Como notas negativas pueden señalarse que el mandato del SEDC no ha sufrido variación alguna, pese a las
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múltiples críticas que se han alzado, así como el escaso papel del PE en el nombramiento de los miembros de
Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo.
EL TRIBUNAL DE CUENTAS: Se encuentran las disposiciones detalladas de esta institución en el TFUE, al igual
que las relativas al Banco Central Europeo, sin perjuicio de su inclusión explícita en el elenco del art. 13 TUE. Es la
institución que ha experimentado menos variaciones, siendo la más descollante la concerniente a la supresión de la
mayoría cualificada exigida en el art. 247.8 TCE.
4. OTRAS REFORMAS INTRODUCIDAS
Enunciaremos las más significativas:
1. El art. 228.2 TCE sufre una transformación radical al simplificarse con la supresión del dictamen
motivado que en el mismo se contempla cual resulta del art. 260.2 TUE. Su apartado 3 introduce
una modulación importante en el recurso de incumplimiento cuando éste dimane de la inobservancia
de la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una directiva adoptada con
arreglo a un procedimiento legislativo, al otorgar a la Comisión la facultad de pedir al TJ que
imponga en el propio recurso el pago de una suma a tanto alzado o una multa coercitiva si estimase
que ha existido incumplimiento; pago que deberá efectuarse en el plazo fijado por el Tribunal en la
sentencia si acoge el pedimento de la Comisión. Esta nueva regulación del recurso de
incumplimiento que trae causa de la obligación de informar antedicha, no nos parece muy
afortunada, al hacer de peor condición al Estado que incumple la obligación de informar sobre las
medidas de incorporación de una directiva, que aquel que conculque la obligación de incorporación,
a más de establecer un régimen particular para un tipo de incumplimiento que, con ser serio, no
reviste la gravedad de otros. Quizás, fuese buena idea que la posibilidad prevista en el citado
apartado 3 se generalizase a todos los recursos de incumplimiento sin tener que esperar la
Comisión a formular el pedimento en fase de ejecución, pero instituir un régimen específico en los
términos delineados no es muy aceptable.
2. El art. 262 reproduce el contenido de la previsión del art. 229 A del TCE de poder atribuir al TJ
para resolver litigios relativos a la aplicación de actos adoptados sobre la base de los Tratados por
los que se crean títulos europeos de propiedad industrial, si bien exige que el Consejo adopte las
disposiciones oportunas a través de un procedimiento legislativo especial, previa consulta al PE, y
dichas disposiciones solo entrarán en vigor cuando hayan sido aprobadas por los Estados
miembros, conforme a sus respectivas normas constitucionales.
3. El art. III-365 también introduce novedades que se reflejan, por una parte, al incorporar, entre los
actos susceptibles de control jurisdiccional, a los órganos y organismos de la Unión destinados a
producir efectos jurídicos frente a terceros y, por otra, en la mención del Comité de las Regiones, al
lado del Tribunal de Cuentas y el Banco Central Europeo, al dotarlo de legitimación activa para
salvaguardar sus prerrogativas y, por último, se modifica la legitimación activa de los particulares en
términos muy limitados y poco acordes con una auténtica tutela judicial efectiva, al autorizarles la
interposición del recurso de anulación también frente a los actos reglamentarios que les afecten
directamente y que no incluyan medidas de ejecución, además de contra los actos de los que sean
destinatarios o les afecten directa e individualmente. Cierto que en el apartado 5 del III-270 se atisba
que pueda establecerse una legitimación más amplia a las personas físicas y jurídicas para
impugnar los actos de órganos y organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos,
pero ello en manera alguna desdice el preocupante déficit de control jurisdiccional que para los
particulares supone el art. 263.4.
4. El art. 264.2 TFUE modificada con buen criterio en el actual 231.2 TCE al suprimir la referencia
que a los reglamentos en éste se contiene en orden al alcance de los pronunciamientos anulatorios.
5. El art. 265 TFUE extiende la legitimación pasiva en el recurso por omisión o inactividad a los
órganos u organismos de la Unión, lo que tiene su traducción en la redacción del apartado 1 del art.
266.3 del mismo Tratado.
6. Dos son las novedades que recibe la regulación de la cuestión perjudicial en el art. 267 TFUE,
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esto es, una de menor entidad, la eliminación de la letra c) del art. 234 TCE, y otra, de gran calado,
contraída a la necesidad de que el Tribunal de Justicia se pronuncie con la máxima brevedad
cuando se plantee una cuestión perjudicial en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional en
relación con una persona privada de libertad.
7. El art. 275 TC inicia tímidamente el acceso jurisdiccional en el ámbito de la acción exterior de la
Unión, al atribuir al TJ competencia para pronunciarse sobre los recursos relativos al control de la
legalidad de las medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas adoptadas por el Consejo
en virtud del art. 40 TUE y sobre los recursos interpuestos con arreglo a las condiciones del
apartado 4 del art. 263. En el mismo sentido se da un paso adelante al circunscribir en el art. 276
TFUE la incompetencia del TJ para comprobar la validez o proporcionalidad de operaciones
efectuadas por la policía u otros servicios con funciones coercitivas de un Estado miembro o el
ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros respecto al mantenimiento
del orden público y la salvaguarda de la seguridad interior, cuando dichos actos estén regulados por
el Derecho interno.
8. El apartado 2 del art. 281 TFUE autoriza que las disposiciones del Estatuto, con excepción del
Título primero y de su art. 64 puedan modificarse por el Parlamento Europeo y el Consejo, con
arreglo al procedimiento legislativo ordinario.
9. El art. 269 TFUE confiere competencia al TJ para pronunciarse sobre la legalidad de un acto
adoptado por el Consejo Europeo o por el Consejo en virtud del art. 7 TUE, aunque no parece que
resulte muy ortodoxo que el Tribunal de Justicia no puede enjuiciar la existencia, o no, de esas
constataciones y se continúe con una zona exenta de control judicial.
5. ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA
Escasas son las modificaciones que el Tratado de Lisboa incorpora en este campo respecto al TC, del que viene a
ser mero trasunto, y se recogen en los arts 73, 75, 77, 81,82, 83, 86 y 87 TFUE. Veámoslas sucintamente:
1.ª El art. 73, viene a recoger una práctica existente entre Estados miembros y que no necesitaría
autorización alguna, al no afectar más que a reforzamiento de la seguridad nacional de los Estados
intervinientes.
2.ª Mayor relevancia tiene la obligación contemplada ex novo en el art. 75 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea en orden a que el PE y el Consejo definan mediante
reglamentos, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, cuando sea necesario para lograr los
objetivos del art. 67 y en lo que se refiere a la prevención y lucha contra el terrorismo y las
actividades con él relacionadas, medidas administrativas sobre movimientos de capitales y pagos,
tales como la inmovilización de fondos, activos financieros o beneficios económicos, cuya
propiedad, posesión o tenencia ostenten personas físicas o jurídicas o entidades no estatales. Con
independencia de que no nos encontramos ante medidas de naturaleza exclusivamente
administrativa, no se comprende muy bien la restricción de su ámbito a la prevención y lucha contra
el terrorismo y actividades con él relacionadas y, consiguientemente, no se extiendan a otras formas
de delincuencia organizada, cuya prevención se torna necesaria también para lograr los objetivos
del art. 67 TFUE
3.ª También es significativa la modificación introducida en el art. 81 en el ámbito de la cooperación
judicial civil, al exigirse que se comunique a los Parlamentos nacionales la propuesta referida en el
párrafo segundo del art. 81 y que no exista oposición por parte de ningún Parlamento nacional,
notificada en el plazo de seis meses, ya que en dicho supuesto la decisión no puede adoptarse. Con
ser cierto que se refuerza de esta forma la intervención de los Parlamentos nacionales, siguiendo un
sistema en alguna manera parecido al que se traza para la cooperación judicial penal en los arts.
82-83, también lo es que el precepto no ha extendido su intervención a las medidas relativas al
Derecho de familia con repercusión transfronteriza, lo que no es de extrañar ya que en este ámbito
incluso solo se prevé la actuación del PE a través de la mera consulta, ostentando, por ende, un
papel preeminente el Consejo que se pronuncia por unanimidad, con el correlativo déficit
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democrático que ello supone; preponderancia ya reflejada en el art. 81-13.
4.ª En el art. 77 se añade un nuevo apartado, facultando al Consejo por unanimidad, previa consulta
al PE, para establecer disposiciones relativas a los pasaportes, documentos de identidad, permisos
de residencia o cualquier otro documento asimilado, si resulta necesaria una acción de la Unión
para facilitar el ejercicio del derecho establecido en la letra a) del apartado 2 del art. 20, a no ser que
los Tratados hayan previsto poderes de actuación al efecto. La adición resulta plausible desde la
perspectiva de viabilizar el ejercicio del derecho de los ciudadanos de la Unión de circular y residir
libremente en el territorio de los Estados miembros, por más que sean rehusables, tanto su
ubicación dentro del marco de las políticas sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración
como la propia dicción del apartado, no solo por dejar indeterminado el tipo de documento que ha de
aprobarse, sino también porque la competencia atribuida al Consejo se formula con carácter
hipotético, es decir, para el supuesto de que los Tratados no hayan previsto poderes de actuación al
efecto, con lo que se genera una ambigüedad innecesaria, ya que esos poderes de actuación no
aparecen regulados en los Tratados, siendo precisamente en este nuevo donde se otorga.
5.ª Las modificaciones del arts. 82 y 83 se ciñen a la eliminación de una de las opciones que
contemplaban los arts. III-270 y III-271 TC en los supuestos de que un Estado miembro considere
que un proyecto de directiva encaminada a establecer normas mínimas en los ámbitos a que
respectivamente se refieren, afecta a aspectos fundamentales de su sistema penal y solicite la
remisión del asunto al Consejo Europeo, pues que éste ya no podrá pedir a la Comisión o al Grupo
de Estados miembros del que emane el proyecto que presenten uno nuevo, sino que ha de devolver
el proyecto al Consejo en el caso de que se alcance un acuerdo y, en su defecto, siempre que al
menos nueve Estados miembros quieran establecer una cooperación reforzada con arreglo al
proyecto de directiva de que se trate, lo comunicarán al PE, al Consejo y a la Comisión y la
autorización para iniciar la cooperación reforzada a que se refieren los apartados 2 del art. 20 TUE,
y el apartado 1 del art. 329 TFUE se considerará concedida. La nueva redacción clarifica la dicción
anterior y la simplifica, por más que los art. 82 y 83 TFUE, al no haber sufrido variación adicional,
siguen ofreciendo las mismas deficiencias del TC, entre ellas, su falta de concordancia interna, ya
que la formulación inicial del art. 82.1 aparece desmentida en el apartado 2 del art. 82, puesto que
su lectura patentiza que, al igual que sucede con la cooperación judicial civil, es también facultativa
la adopción mediante directivas de normas mínimas relativas a la admisibilidad mutua de pruebas y
demás materias allí señaladas. Tampoco en el seno del art. 83 la aproximación de disposiciones es
obligatoria, como se desprende del tenor de su apartado 1. La misma conclusión se obtiene de la
lectura del apartado 2 del mismo artículo respecto a los supuestos en que la aproximación de las
disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros en materia penal resulta
imprescindible para garantizar la ejecución eficaz de una política de la Unión en un ámbito que haya
sido objeto de armonización. En realidad, la aproximación de disposiciones legales y reglamentarias
de los Estados miembros se establece como preceptiva en la medida que sea necesaria, lo que
desde luego se predica por antonomasia del apartado 1 del art. 82, donde ya no se recoge, por lo
demás, la cortapisa de establecimiento de unas normas mínimas, pero también debería producirse
desde nuestro entender en todos los restantes supuestos regulados en los arts. 82 y 83. No es éste
el criterio art. 82.1 TFUE
El Protocolo (núm. 21) «Sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del Espacio de Libertad, Seguridad
y Justicia» da un salto cualitativo en la postura de alejamiento de estos dos países, al reservarse no participar en la
adopción por el Consejo de medidas propuestas en virtud del Título V de la tercera parte del TFUE.
6. LOS ACTOS JURÍDICOS DE LA UNIÓN
También esta materia se encuentra profundamente presidida por la regulación contenida en el TC, aunque se haya
eliminado por el Tratado de Lisboa toda referencia a la Ley europea y, consiguientemente, a la Ley marco europea,
por más que esta última se correspondía exactamente con el contenido de la Directiva en el TCE, el que se respeta,
al igual que sucede con los demás actos jurídicos referidos en el art. 249 TCE, sin más salvedad que la decisión,
siendo múltiples preceptos los que obligan a adoptar este tipo de acto jurídico, con lo que persisten las deficiencias
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del sistema normativo, donde ni siquiera los actos jurídicos no vinculantes, enumerados en el último inciso del art.
288, encuentran un mínimo tratamiento, salvo la mención de su falta de obligatoriedad, como tampoco se definen
donde los denominados tradicionalmente actos atípicos. El art. 288 TFUE da un nuevo alcance a la decisión,
distinguiendo sus efectos en función de sus destinatarios, de suerte que en principio la decisión es obligatoria en
todos sus elementos para todos sus destinatarios, salvo que designe destinatarios concretos, supuesto en que solo
será obligatoria para éstos. Se consagra legalmente la doble fisonomía que las decisiones pueden presentar y que
no era perceptible en la lacónica definición del art. 249 TCE, aunque sí en la práctica, esto es, pueden tratarse bien
de actos jurídicos individuales dirigidos a una persona o grupo de personas, careciendo en este caso de generalidad
por tener unos destinatarios bien individualizados, supuestos en que su naturaleza jurídica nos acerca a los actos
administrativos; bien de actos dirigidos a un Estado o grupo de Estados, con alcance jurídico diverso, cual sucede
en el campo de las ayudas de Estado en que la Comisión dicta decisiones declarando la incompatibilidad de ayudas
con el régimen comunitario, supuestos que no son descartables para un sector de la doctrina que puedan gozar
indirectamente de las decisiones de efecto directo; bien, por último, de actos que despliegan su eficacia, en
principio, ad intra, como acaece con las Decisiones 93/731/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, relativa al
acceso del público a los documentos del Consejo (DO L 340, de 31-12-1993); Decisión modificada por la Decisión
96/705/CE (DI K 325 de 14-12-1996) o la Decisión del Consejo de 6-12-1999 sobre la mejora de la información
relativa a las actividades legislativas del Consejo y el registro público de documentos del Consejo (DO L 9, de 1301-2000).
Una aportación notable del Tratado de Lisboa es la clarificación del procedimiento legislativo, no tanto por efectuar
una configuración distinta de los actos jurídicos de la Unión, a la contemplada con graves deficiencias en el TC,
cuanto por evitar la dispersión sistemática que en ese Tratado se establecía entre sus Partes I y III, amén de
comportar una más palmaria redacción de sus preceptos, principiando por la definición de procedimiento legislativo
ordinario y continuando por una mejor calificación de los actos legislativos como los adoptados a través de uno de
esos procedimientos legislativos. La gran diferencia con el TC es que el art. 289 caracteriza también como acto
legislativo a las decisiones en la medida que se adopten conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, a
propuesta de la Comisión (procedimiento legislativo ordinario), o bien por el Parlamento Europeo con participación
del Consejo o por el Consejo con participación del Parlamento (procedimiento legislativo especial), con lo que las
decisiones en tanto que acto legislativo podrán delegar en la Comisión los poderes para adoptar actos no
legislativos de alcance general que completen o modifiquen elementos no esenciales del acto legislativo, siempre
que se colmen los requisitos establecidos en el art. 290 TFUE. El art. 297 del mismo cuerpo legal así lo confirma, de
lo que se desprende que la calificación como acto legislativo, o no, de este instrumento normativo vendrá dada por
el seguimiento, o no, de un procedimiento legislativo. Las demás modificaciones del Tratado de Lisboa se
reconducen a la forma distinta de publicación de las directivas acordemente con su destinatario, esto es, si se
dirigen o no a todos los Estados miembros ( art. 297.2 TFUE), la necesidad de que figuren en los títulos de los actos
delegados y de los actos de ejecución, respectivamente, las expresiones delegado y de ejecución ( art. 298.3 y
291.4 TFUE).
DIARIO LA LEY
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