El concepto de desarrollo es relativamente nuevo, ya que tiene

CLAVES PARA COMPRENDER EL DESARROLLO LOCAL
José Luis Furlan •
Sonia Elizabeth
Filippin •
GÉNESIS Y METAMORFOSIS DEL DESARROLLO: DEL CRECIMIENTO
ECONÓMICO A LA REALIZACIÓN DE LA PERSONA HUMANA.
El concepto de desarrollo es relativamente nuevo, ya que tiene poco más
de 50 años. Recién apareció después de la Segunda Guerra Mundial como una
idea política clave para la reorganización del mundo de ese entonces. A lo
largo de esos 50 años, la idea ha evolucionado, ha mutado su contenido y
ganado en amplitud y complejidad.
El desarrollismo de la posguerra
La teoría del desarrollo emergente tras la guerra, por una parte, describe
el mundo de ese entonces distinguiendo la existencia de un conjunto de países
que han alcanzado ciertos estándares en materia de producción y consumo, el
mundo desarrollado, y otro conjunto de países alejados de esos estándares a
los que aspiran, que es el mundo subdesarrollado. El paradigma del desarrollo
lo constituyen los países industrializados, encabezados por los Estados Unidos,
nación que por estar alejada del escenario bélico logró finalmente aventajar a
los países europeos y establecer su supremacía económica. El pelotón del
subdesarrollo está constituido por los países del tercer mundo, mucho de ellos
recién configurados políticamente.
Por otra parte, la teoría del desarrollo también explica las razones de ese
atraso relativo y prescribe las formas de remover los obstáculos en el mundo
subdesarrollado, predicando el logro de una igualación en los estándares
correspondientes al modelo universal que constituye la utopía social a realizar.
En los albores del desarrollo se piensa que una inyección considerable de
recursos, tal como se había hecho en Estados Unidos por medio del New Deal
y se hacía en Europa con el Plan Marshall, será el disparador del proceso de
superación de las desigualdades. Así, en el terreno de la política práctica se
crea un conjunto de organismos internacionales por medio de los cuales se
canalizará la ayuda para el desarrollo: la ONU, el BIRF, el GATT, etc.
•
Licenciado en Historia por la Universidad Nacional de Córdoba (Argentina) y Magister en
Administración Pública por la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Se ha especializado en
Administración y Gobierno Local, ha ejercido la docencia en varias universidades y publicado libros
y artículos sobre esta temática. Actualmente es Director de la Agencia de Cooperación Técnica de
la Unión Iberoamericana de Municipalistas.
•
Licenciada en Administración por la Universidad Nacional de Córdoba (Argentina) y Consultora en
Administración y Desarrollo Local.
1
La ciencia o el arte de generar el desarrollo pasa por el dominio de la
planificación para el desarrollo. Esta se aprende en las universidades y es una
mezcla o combinación de política económica keynesiana e intervencionismo
estatal. El predominio de la economía en el campo de las ciencias sociales y el
aumento de su poder tanto en el plano académico como en el terreno de las
instituciones internacionales tiene su origen en esta demanda de una
“tecnología del desarrollo” científicamente fundada.
Para Walter W. Rostow, uno de los autores representativo del
pensamiento de esa época, desarrollo es un estado o situación que caracteriza
el momento de la modernización de la sociedad tradicional que se alcanza
como resultado de un proceso de superación de cinco etapas históricas
perfectamente definidas y que se identifican con diferentes estructuras de
producción y consumo. Todos los países deben, según Rostow, recorrer ese
arduo camino de cinco etapas, que describió en su libro “Las etapas del
crecimiento económico”, publicado en 1960. Las cinco etapas son: a) la
"sociedad tradicional", en la que predomina la agricultura; hay una baja
productividad y se registra una débil movilidad social; b) las "condiciones
previas al despegue", que conllevan el desarrollo de las infraestructuras de
transporte, el aumento de productividad (por las mejoras en la educación, la
tecnología y los valores sociales) y la constitución de una clase de empresarios
innovadores; c) el "despegue" ("take off"); un punto de inflexión durante el cual
se diversifica la actividad productiva con la aparición de industrias motrices,
aumenta la tasa de inversión (inversión/PNB) del 5 al 10 por 100 y se desarrolla
la clase capitalista, lo que desemboca en un crecimiento sostenido o
autoentretenido; d) el "camino hacia la madurez", en el que aparecen nuevos
polos de crecimiento (siderurgia, química, electricidad), vuelve a incrementarse
la tasa de inversión hasta alcanzar el 20 por 100 del PNB y se consolida la
burguesía, y e) la "era del consumo de masas", período culminante en el que la
actividad productiva se reorienta hacia los bienes duraderos de consumo
(automóviles, electrodomésticos...), se mantiene el nivel de la tasa de inversión
y se consolida una amplia clase media con un alto nivel de vida. Rostow llegó
incluso a asignar fechas a las tres últimas fases para varios países del mundo.
Por ejemplo, el "despegue" se habría producido en 1780-1830 en Inglaterra y
en 1952-63 en la India. La teoría "etapista" de Rostow ha sido criticada por su
concepción lineal y también determinista, ya que el punto en el que culmina el
proceso es la sociedad industrial correspondiente al sistema capitalista
avanzado.
Otros autores, partiendo a diferencia de Rostow de la realidad de los
países subdesarrollados, tratarán de identificar los rasgos característicos que
permitan explicar la situación de atraso en la que se encuentran, realizando
interpretaciones menos lineales y evolutivas. Ragnar Nurkse, Arthur Lewis y
Paul Rosenstein-Rodan propiciarán distintas estrategias para lograr en los
países subdesarrollados un umbral de inversiones que posibilitara la ruptura del
“círculo vicioso de la pobreza”, la “industrialización acelerada”, “el gran
empujón” del crecimiento industrial.
2
Los teóricos del desarrollo también sostenían la necesidad de una
inversión pública selectiva por parte del estado en los sectores industriales
estratégicos y de gran repercusión económica: Hirschman, Perroux y de Bernis
hablarán de “efectos de arrastre”, de “polos de crecimiento”, de “industrias
industrializantes”.
Debe reconocerse que, a pesar de la hegemonía intelectual de la
perspectiva economicista, los elementos sociales y políticos también comienzan
a incorporarse a los análisis en esta temprana etapa de la evolución del
concepto de desarrollo. Entre esos adelantados de la perspectiva integral cabe
recordar a Dudley Seers, quien a fines de los 60 señalaba que el desarrollo,
siendo un concepto normativo y lleno de juicios de valor, debe crear las
condiciones necesarias para la realización de la persona humana: alimentación,
empleo y equidad. En este último punto, Seers también desentonaba con la
despreocupación prevaleciente sobre las consecuencias sociales del
crecimiento económico que se propiciaba como equivalente al desarrollo,
despreocupación fundada en la creencia de que luego de una fase inicial de
desigualdades sociales inevitable tendrían efecto los mecanismos
redistribuidores implícitos en los procesos de desarrollo.
Desde la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Raúl
Prebisch introduciría la relación centro – periferia en la teoría del desarrollo. En
esta perspectiva, el subdesarrollo no es un estado necesario y parte de un
proceso evolutivo hacia el desarrollo, sino el resultado de las interrelaciones
asimétricas existentes en el sistema capitalista mundial. La explicación de
porque la dinámica del sistema mundial crea desarrollo en el centro y
subdesarrollo en la periferia recae en la forma en que el progreso tecnológico
se difunde en el sistema, afectando la productividad de los sectores, la
distribución del ingreso y el ritmo de acumulación del capital. El deterioro de los
términos del intercambio que esa difusión asimétrica del progreso tecnológico
trae aparejado condena a los países de la periferia al rol de proveedores de
materia prima y productos primarios. Y la clave del cambio que propiciará es la
ruptura del patrón de desarrollo, pasando del crecimiento hacia afuera a un
crecimiento basado en el mercado interno. Aunque el enfoque del desarrollo
sigue siendo planteado en clave economicista, el aporte más importante es que
lo coloca en una perspectiva global.
Celso Furtado, Osvaldo Sunkel, Fernando Cardozo, E. Faletto y A. Gunder
Franck en América Latina y Samir Amín en África, analizando el problema de
las relaciones entre el centro y la periferia introducido por Prebisch, elaborarían
la Teoría de la Dependencia, que consideraba inevitable el subdesarrollo de la
periferia en el marco del sistema capitalista mundial. Siendo su concepción del
desarrollo de corte economicista, se comprende que la Teoría de la
Dependencia perdiera credibilidad cuando, en la década de 1980, países del
tercer mundo, especialmente los del sudeste asiático, protagonizaron procesos
de crecimiento e industrialización que la desmintieron rotundamente en la
práctica.
3
La teoría del desarrollo descrita precedentemente acompaña la época de
oro del capitalismo, período que va desde el fin de la Segunda Guerra Mundial
hasta la década de los 70. Preside el desarrollo del estado de bienestar y el
afianzamiento de la democracia representativa en el mundo occidental hasta
que ese mundo entra en crisis.
Neoliberalismo y desarrollo
A principios de la década de los 70 se produce la llamada crisis fiscal del
estado: el estado de bienestar gastaba más de lo que recaudaba, el déficit fiscal
producía presiones inflacionarias y estancamiento de la economía, algo que
nunca antes se había dado. La estanflación era un fenómeno que los
keynesianos no pudieron entender. Propusieron recetas coyunturales. Las
recetas coyunturales no dieron ningún resultado. Ese fracaso abre el paso al
neoliberalismo 1 .
La obra de referencia del neoliberalismo es ¨Caminos de Servidumbre¨ de
Friedrich Hayek. En ella Hayek plantea su radical oposición a todo lo que
condicione la libertad humana. Fundamentalmente, la discusión de Hayek es
con el Estado, teniendo como referencia los totalitarismos que se habían dado
en Europa: el nazismo, el fascismo y, fundamentalmente, el comunismo. Hayek,
en su polémica contra esos sistemas opresivos y de sujeción de la libertad
humana piensa que el Estado debe ser desterrado, porque finalmente todos
estos totalitarismos se expresan en el Estado. Lo que hay que dejar –sostienees la sociedad humana autorregulándose a través de los mercados. La libertad
– para Hayek - pasa por los mercados. Es la vuelta a la mano invisible de
Adam Smith, padre del liberalismo económico. De allí la denominación de
neoliberalismo que se da a esta corriente.
En 1947 Hayek crea la Sociedad de Mont Pèlerin. De la Sociedad,
participaban algunos personajes que después alcanzarían notoriedad, como
Milton Friedman, el padre del monetarismo. Obviamente, en 1947, en pleno
auge del estado de bienestar, del keynesianismo, y con el boom económico y
social que tuvo lugar en la era dorada del capitalismo, la cabida que tenían las
ideas neoliberales era nula. Por extensión, los neoliberales también atacaban
ese sistema, por entonces exitoso. Sostenían que el estado de bienestar, que
había logrado hacer compatible el capitalismo con la democracia y con ciertos
niveles de bienestar social, estaba emparentado con el comunismo y conduciría
inevitablemente hacia él. En esa etapa el neoliberalismo era un fenómeno
acotado al propio círculo.
Con la crisis del orden internacional surgido tras la Segunda Guerra
Mundial entra en crisis también el concepto de desarrollo. El neoliberalismo,
apelando a la economía neoclásica, forjará su propia visión del desarrollo. La
1
Una reseña del surgimiento y desarrollo del neoliberalismo puede verse en Anderson, Perry:
“Neoliberalismo.Balance provisorio” en Emir Sader y Pablo Gentili, compiladores: La trama del
neoliberalismo, Buenos Aires, CLACSO/EUDEBA, 1999
4
diferencia más notable está referida al rol de los mercados y al del estado. Los
neoliberales sostendrán que el desarrollo sólo puede ser obra del libre juego de
las fuerzas de mercado y de la inserción de las economías nacionales en el
mercado mundial. Estas dos condiciones son las que, a su entender, aseguran
el crecimiento, la asignación óptima de los factores de la producción y la
equidad en la remuneración entre estos factores. El estado, por lo tanto, debe
retirarse de la vida económica limitándose a sus funciones esenciales. En esta
perspectiva, el desarrollo sigue siendo equivalente a crecimiento económico.
La visión neoliberal plasmó en un conjunto de recomendaciones sobre el
desarrollo que los organismos financieros internacionales encargados de
promover los programas de ajuste estructural, el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional hicieron suyas y explicitaron en el llamado Consenso de
Washington.
Estas recomendaciones de política económica fueron las que orientaron
todo el período de ajuste de la economía mundial y en particular el que se llevó
a cabo en América Latina. La experiencia histórica que se trataba de superar
con esta receta del Consenso de Washington era para América Latina la
década perdida, la década del 80, donde se había dado la crisis de la deuda, la
quiebra de un modelo de acumulación en base a la sustitución de importaciones
con serias consecuencias a nivel económico y social que significaron un
retroceso en todos esos planos, retroceso del cual aún hoy América Latina no
se ha terminado de recuperar.
Las diez recomendaciones del Consenso de Washington son: disciplina
fiscal; prioridad para el gasto público en educación y salud; reforma tributaria
que mejore la recaudación basándose en impuestos indirectos; tasas de interés
positivas determinadas por el mercado; tipos de cambios competitivos y
estables; políticas comerciales liberales; apertura en la inversión extranjera;
privatizar las empresas públicas; desregulación y garantizar la protección de la
propiedad privada.
En los países desarrollados, el neoliberalismo obtuvo tres logros
sumamente importante. Primero: la lucha contra la inflación resultó exitosa. El
segundo objetivo exitoso fue la recuperación de las ganancias. La combinación
de todas las políticas hizo que revirtiera ese ciclo negativo de utilidades que
había tenido lugar en la década de los 70 y de 1980 en adelante, las ganancias
fueron crecientes. El tercer objetivo alcanzado fue una alta cuota de desempleo.
Desde la óptica neoliberal eso no fue un fracaso porque lo que se buscaba era
tener un ejército industrial de reserva, como se le llamaba en el siglo XIX, que
controlara el movimiento de los salarios. La desocupación acompañada de una
política de confrontación dura con los sindicatos era el modo de desarticular la
negociación permanente que había llevado a los salarios a la suba y que
impedía las tasas de ganancias que debían limitarse para impulsar de nuevo la
economía.
5
No obstante, el resultado que buscaban esas medidas no se logró. La
reanimación del capitalismo no se produjo en la medida esperada. En el
“período dorado” el capitalismo creció un 5,6% anual a escala mundial. En la
década de los 90 no pasó del 2,6% anual.
Si se produjo una recuperación de las tasas de ganancias, ¿porqué eso
no se tradujo en un mayor crecimiento de la economía?. Los capitales
encontraron más atractiva la especulación financiera que la inversión
productiva, especulación que fue posibilitada por la liberalización absoluta de
los mercados propugnada por el neoliberalismo
En América Latina tomada en su conjunto, la aplicación de las
recomendaciones del Consenso de Washington a partir de la década del 90
tampoco produjo los resultados esperados. América Latina creció entre la
década del 50 y el 70 a un ritmo promedio de 5,5%. En los 80 ese ritmo cayó a
niveles increíblemente bajos. Y en la década de los 90 alcanzó solamente un
3,2% anual de crecimiento 2 .
Cada uno de los puntos del Consenso de Washington es hoy motivo de
debate y de discusión 3 . Sin entrar a analizar este debate, es importante
destacar que nadie pone en cuestión la orientación a los mercados, sino que el
eje de la polémica está en cómo hacer que los mercados sean eficientes, ya
que lo que se achaca a la receta neoliberal es que no ha logrado ese objetivo.
Es decir que la orientación a la economía de mercado y la apertura no están en
cuestión. Lo que se discute es el criterio para lograr que eso opere con
eficiencia, que constituya verdaderamente un camino al desarrollo.
Las teorías del desarrollo que hemos comentado precedentemente, a
pesar de las notorias diferencias apuntadas, tienen rasgos comunes que se
derivan de la “soberbia epistemológica” 4 que caracterizó el pensamiento
económico convencional. Comparten una misma perspectiva instrumentalista y
racionalista, ya que el conocimiento y la técnica son las claves para alcanzar el
resultado deseado. También son reduccionistas porque la variable que se
considera es la económica y solamente se analiza el crecimiento económico sin
considerar otras cosas. Finalmente, en ambos casos se produce una confusión
entre medio y fin: el crecimiento económico es simplemente un instrumento
para la felicidad humana, la finalidad es otra, el bienestar.
2
Cfr. Ocampo, José Antonio: “Más allá del Consenso de Washington: una visión desde la CEPAL”,
Revista de la CEPAL, Nº 66, Diciembre de 1998.
3
Véase, por ejemplo, Stiglitz, Joseph: “Más instrumentos y metas más amplias para el desarrollo.
Hacia el Consenso Post-Washington” en revista “Instituciones y Desarrollo”, Nº 1, Octubre de 1998,
Instituto Internacional de Gobernabilidad.
4
Cfr. Kliksberg, Bernardo: “El rol del capital social y de la cultura en el proceso de desarrollo”, en
Revista Venezolana de Gerencia, Año 4, Nº 9, 1999.
6
El desarrollo humano integral
En los 90, tras dos décadas de políticas neoliberales y ante su fracaso
para lograr tasas de crecimiento equivalentes a los del período de oro el
capitalismo contemporáneo y la multiplicación de las dificultades en el marco de
la globalización, la revisión de las teorías del desarrollo precedentes produce
una visión superadora de las limitaciones apuntadas en el párrafo anterior: la
del desarrollo humano integral. El nuevo paradigma no es un modelo cerrado y
aún está en proceso de elaboración.
El cambio de perspectiva más importante es que el desarrollo ya no es
visto como crecimiento económico, sino como una ampliación de las opciones y
de las capacidades humanas para un bienestar integral.
Sin dejar de reconocer los antecedentes que constituyen otros autores,
como el ya citado Dudley Seers o Max-Neef, Elizalde y Hopenhayn que
acuñaron desde una perspectiva multidisciplinar la propuesta de Desarrollo a
Escala Humana, el concepto actual del Desarrollo Humano está ligado a los
trabajos de Amrtya Sen, Premio Nóbel de Economía de 1998.
Partiendo del principio que el ingreso no constituye la razón de ser de la
vida humana y, por ende, el progreso humano no puede medirse meramente
por el ingreso, Amartya Sen, en colaboración con Mahbub ul Haq, trabajando
para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), elaboró el
Índice de Desarrollo Humano, que sirve para categorizar a los países en función
de sus adelantos globales. También cumplió funciones protagónicas en la
preparación del Índice de Pobreza Humana, medición mixta y polifacética de la
pobreza, a diferencia de la pobreza como dimensión única, y contribuyó
sustancialmente a la elaboración de los índices de género que se utilizan en los
el Informes utilizados por el Programa.
El aporte central de Sen a la teoría del desarrollo tiene que ver con el
concepto de bienestar 5 . Sen redescubre que el sujeto del bienestar es el ser
humano y que el bienestar es cómo este ser humano se encuentra. Este punto
le conduce al cuestionamiento de la forma hasta allí aceptada de entender,
concebir y, en consecuencia, medir el bienestar.
En la visión del bienestar de Sen, superadora del tradicional concepto
utilitarista, la atención se desplaza de los medios que tiene una persona, y que
supuestamente son un indicador de su bienestar, a los fines que consigue dicha
persona. Plantea que la característica fundamental del bienestar es la
capacidad de conseguir realizaciones valiosas y define el conjunto de
capacidades como los vectores de realización a su alcance; es decir, la
5
Para profundizar el conocimiento de las ideas de Sen véase el trabajo de Fran Equiza: “Amartya
Sen y sus aportaciones a la Teoría del Desarrollo: Algunas reflexiones”, Magazine Dhial Nº 23,
Instituto Internacional de Gobernabilidad.
7
evaluación del bienestar no se basa en analizar el conjunto de realizaciones
alcanzado, sino en analizar el conjunto de realizaciones alcanzable.
Consecuentemente, esto lleva a la fijación de un principio para las políticas de
desarrollo humano: no es suficiente con ampliar los bienes disponibles para que
una persona logre el bienestar, es necesario, igualmente, aumentar las
condiciones sociales que convierten dicho conjunto de bienes en capacidades
de realización.
A principios de los 90 desarrollo el PNUD empezó a medir el estado de
desarrollo humano de los diferentes países basándose en indicadores distintos
al crecimiento del PBI o del PB per capita.
El Informe sobre Desarrollo Humano de 1990 ubicó al ser humano en el
centro del desarrollo. El desarrollo humano fue conceptualizado por los
expertos del PNUD, entre los que, como se ha señalado, destaca Sen, como un
proceso conducente a la ampliación de las opciones de que disponen las
personas: esencialmente, tener una vida larga y saludable, poder adquirir
conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para disfrutar de un
nivel de vida decoroso.
El índice de desarrollo humano fue construido de modo que reflejara los
aspectos más importantes del desarrollo humano. Es un índice compuesto por
tres indicadores: esperanza de vida al nacer, que refleja una vida larga y
saludable; nivel educacional, que refleja los conocimientos; y PBI per cápita,
que refleja un nivel de vida decoroso. Aunque el IDH es una alternativa viable a
los indicadores economicistas y se lo utiliza cada vez más para justipreciar el
adelanto de los países, sólo proporciona una fotografía instantánea de la
situación de desarrollo en algunas esferas escogidas. No constituye una
medición integral del desarrollo humano y debe complementarse con otros
indicadores que capten otros aspectos como la libertad política, los derechos
humanos garantizados, etc.
¿Cuál es el foco de preocupación en el desarrollo humano integral?. En
los paradigmas anteriores los focos de preocupación estaban en el
intervencionismo estatal o en el mercado. Con el desarrollo humano integral, el
eje se desplaza a la sociedad. Se pone énfasis en un concepto muy importante
que es el de la sinergia; es decir, gran parte de la posibilidad de desarrollo está
en la capacidad de articular esfuerzos entre los distintos elementos y
componentes de la sociedad. Esa articulación es lo que permite lograr el
impulso para el desarrollo.
En cuanto al modelo de acumulación, no se discute la economía
globalizada. Se asume el mercado global como una oportunidad y desafió para
el desarrollo, si bien se plantea que debe tener ciertos controles, como por
ejemplo, con respecto a los flujos financieros.
8
En cuanto al modelo de distribución, no se plantea la vuelta atrás, al
Estado de Bienestar, que demostró ser ineficiente en muchos aspectos.
Tampoco se plantea la retirada del Estado, y dejar librado todo a los
mecanismos del mercado, el famoso Estado Mínimo, que fue el planteo que
acompaño a todo el esquema desarrollista neoliberal. Se asume que el
desarrollo necesita Estado. Aceptada esa premisa, la discusión está centrada
en los roles del estado y la eficiencia con que el Estado debe cumplir esos
roles. El estado debe ser concebido como un estado inteligente; un estado con
sentido estratégico en su accionar, con roles perfectamente claros apuntados
hacia el futuro, y, además, con mucha capacidad operativa, con mucha
eficiencia en su desempeño. Sumada al estado inteligente es importantísima la
acción de los espacios de interés público.
Como modelo político, lo que aparece en los planteos es la democracia
participativa. No solo la democracia representativa, sino una democracia en la
cual los ciudadanos estén permanentemente involucrados, en las decisiones y
en las acciones. Y esto no sólo como una cuestión de valor político, como una
cuestión ideológica. Trabajos del Banco Mundial llegaron a comprobar que
aquellos proyectos de desarrollo que involucraban a los sectores directamente
afectados, que los comprometían, obtenían mejores resultados que los otros
que no lo hacían. Quiere decir que la participación tiene en la comprobación
empírica un valor práctico: la participación agrega recursos que de otra manera
no se pondrían en juego, y ese agregado de recursos hace muchas veces al
éxito o resultado de los proyectos.
Finalmente los indicadores de éxito son el índice de desarrollo humano,
que es el que se ha trabajado más, y otros que permanentemente se están
generando sobre los más diversos aspectos: sobre calidad institucional, sobre
calidad de la participación; en fin, se están generando permanentemente
indicadores que permitan una aproximación mayor a esta idea del bienestar
humano que es el fin en todo caso del desarrollo que ahora se postula.
El nuevo enfoque sobre el desarrollo es integral, y esta integralidad tiene
dos sentidos: un primer sentido que es la ampliación de las variables
consideradas. En los anteriores paradigmas del desarrollo la única variable
considerada era el crecimiento económico. En este caso el crecimiento
económico no está en cuestión, es una de las variables que hay que considerar.
Pero es razón necesaria, más no suficiente. Con eso solo no basta. El
crecimiento puede darse sin desarrollo, porque sociedades con altos niveles de
exclusión, no consideradas sociedades desarrolladas en la perspectiva que
analizamos.
Una variable que incorpora el enfoque humano integral de desarrollo es el
capital humano. Las personas deben tener salud, educación y un nivel de
ingresos que les permita llevar una existencia decorosa. Estas tres dimensiones
hacen a la posibilidad que las personas desarrollen sus capacidades y puedan
ampliar sus horizontes y sus perspectivas. No hay crecimiento económico sin
9
desarrollo del capital humano. Uno de los más sorprendentes casos de
desarrollo, Corea del Sur, hizo una fenomenal inversión en educación. De tasas
de analfabetismo sumamente elevadas llegaron a un nivel de educación
superior sumamente alto en el curso de veinte años. Y eso está directamente
vinculado con el progreso y el desarrollo económico que han logrado. No es
que porque crecieron se educaron; es al revés, porque se educaron pudieron
crecer como lo hicieron.
Otra variable es el capital social. Capital social son los valores, es la
cultura de una sociedad. Estudios hechos en el norte de Italia revelan la
importancia de esta variable. Entre el norte y el sur de Italia hay una gran
diferencia en materia de desarrollo. Robert Putnam, en un trabajo que es ya un
clásico 6 , estudió cuáles eran los motivos por los cuales el norte era más
desarrollado que el sur. La variable explicativa que encontró fue precisamente
el capital social. En el norte de Italia predomina una serie de valores y
conductas que explican que hayan logrado articular un exitoso modelo de
crecimiento económico. Entre esos valores están la confianza, la capacidad de
relacionarse productivamente, de generar sinergias, de armar redes de
cooperación, cosas que no existen en el sur. Entonces, el capital social es
sumamente importante para el crecimiento. Sin desarrollo social no hay
crecimiento económico.
Con relación al capital social es necesario añadir que hay claras
relaciones positivas entre crecimiento y equidad.
Quintil 1
Quintil 2
Quintiles 3 y 4
Quintil 5
África del
Norte y
Medio
Oriente
América
Latina
Sudeste
Asiático
6,9
10,91
36,84
45,36
4,52
8,7
33,84
62,94
6,84
11,3
37,63
44,33
OECD y
países
con
ingresos
altos
6,26
12,16
41,8
39,79
Fuente: Kliksberg, Bernardo: “Desigualdad y desarrollo en América
Latina: el debate postergado” en Revista del CLAD “Reforma y
democracia”, Nº 14, 1999.
América Latina, por ejemplo, es una de las regiones del mundo más
inequitativa: el 20% más rico de la población tiene el 62, 94% de la riqueza,
contra el 20% más pobre que tiene solo el 4,52%. En los países desarrollados,
en cambio, el 20% más rico de la población sólo tiene el 39,79% de la riqueza,
mientras el 20% más pobre tiene el 6,26 %. Como se desprende de lo anterior,
la afirmación que es necesario inequidad y que enormes masas de la población
6
Putnam, Robert D.:Making Democracy Work. Princeton, NJ, Princeton University Press, 1993.
10
sufran la pobreza para lograr el crecimiento es una falacia que no se sustenta
en ninguna experiencia existente en el mundo.
Otra variable es el desarrollo político. El propio Informe de 1997 del Banco
Mundial lo plantea claramente 7 . Donde hay gobiernos representativos, buen
funcionamiento democrático, transparencia, control de los legislativos sobres los
ejecutivos, seguridad jurídica, es mayor la posibilidad de crecimiento
económico. Con inestabilidad política no hay inversión y sin inversión no hay
crecimiento. La solidez, la madurez, la fortaleza de las instituciones
democráticas, hacen al desarrollo. No es, como algunos economistas de
prestigio llegaron a sostener en el pasado 8 , que la democracia podía ser un
obstáculo al crecimiento económico y que era mejor tener gobiernos totalitarios
que forzaran al ahorro para lograr la capitalización. Es al revés: la inversión, el
desarrollo, la capacidad de poner en juego recursos emprendedores requieren
un marco de libertad y democracia. El desarrollo político es uno de los motores
del desarrollo.
Finalmente, otra variable importante es la ambiental. Cualquier crecimiento
económico no es desarrollo. Para serlo, el crecimiento debe ser sostenible. Las
generaciones futuras deben poder seguir viviendo en este planeta. La
sostenibilidad ubica al proceso de desarrollo dentro de la capacidad de sustento
de la naturaleza y contempla la regeneración del medio ambiente.
El enfoque del bienestar humano integral implica una ampliación de las
variables consideradas, pero también es necesario examinar un segundo
aspecto: la interrelación entre las distintas dimensiones. Ahora no sólo se
considera el crecimiento económico, el desarrollo humano, el desarrollo social,
el desarrollo político y el equilibrio medioambiental, sino que, cuando se piensa
en el desarrollo, en vez de tomar una sola variable a la vez, como se hacía en el
modelo epistemológico anterior, se trata de vincularlas a todas. Se piensa en lo
económico, pero vinculado a lo político y lo social, ya que forman una unidad
indisoluble que es la complejidad en la cual vivimos. Disociar estos aspectos
indisolubles es caer en el reduccionismo, mal interpretando la realidad y, en
7
World Development Report 1997: The state in a changing world, World Bank.
Dice Stiglitz: “Durante mucho tiempo se ha venido discutiendo la relación entre democracia y
desarrollo. En los años inmediatamente posteriores a la Segunda Guerra Mundial se creyó (tal y
como muestran los libros de texto clásicos como los de Paul Samuelson) en la existencia de una
relación inversa (tradeoff) entre democracia y crecimiento. Se argumentaba que la Unión Soviética
crecía más rápidamente que las economías occidentales pero que para ello, tuvo que dejar de lado
los derechos democráticos fundamentales. Más tarde, en los años sesenta y setenta, se venía a
corroborar una vez más dicha relación inversa, ante el enorme éxito de las economías del Este
Asiático y la falta de una completa democracia participativa en muchos de estos países(...)Mientras
que los datos pueden dejar abierta la pregunta sobre la relación precisa entre variables, los datos –
y la experiencia soviética- han dejado claro que no existe ese tradeoff tan fuerte como se creía. Los
países pueden luchar por la apertura y la participación sin miedo a que ello pueda obstaculizar su
desarrollo..”. Stiglitz, Joseph: “Participación y desarrollo: perspectivas desde el paradigma integral
de desarrollo”, Revista Instituciones y Desarrollo, Nº 7, Noviembre de 2000, Instituto Internacional
de Gobernabilidad.
8
11
consecuencia, generando alternativas de acción y de intervención en pro del
desarrollo erróneas.
EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE DESARROLLO
Bienestar
Desarrollismo
Desarrollismo
Humano
keynesiano
neoliberal
Integral
Posguerra hasta Década de los 80 y Década de los 90
Período
mediados de los
90
histórico
70
Ampliación de las
opciones y de las
Crecimiento económico
capacidades
Sentido general
humanas para un
bienestar integral
Sustento
teórico
Keynesianismo
Neoliberalismo
Enfoques
interdisciplinarios
Foco de
preocupación
Políticas públicas
Mercados
Sociedad
Modelo de
acumulación
Modelo de
distribución
Indicadores
Industrialización
Sustitución de
importaciones en
los países en
desarrollo
Orientación al
mercado interno
Estado de
bienestar
(orientación
niveladora)
•
•
Revolución Tecnológica
Apertura
Orientación a los mercados globalizados
Derrame
(aceptación de la
desigualdad)
Crecimiento del PBI
PBI per cápita
Neo estado de
bienestar
•
Índice de
Desarrollo
Humano
12
UNA PRÁCTICA EN BUSCA DE SU TEORÍA 9 : LOS FUNDAMENTOS DEL
DESARROLLO LOCAL 10
Desde el punto de vista empírico, el desarrollo local surgió como una
manera de afrontar los desafíos del ajuste y la reestructuración productiva que
conlleva la modernización económica. Las experiencias tempranas de
desarrollo local no fueron el resultado de la aplicación de una teoría del
desarrollo, sino el resultado del esfuerzo espontáneo de comunidades de base
territorial amenazadas por los procesos de cambio que encontraron en la
movilización de su potencial local de desarrollo la posibilidad de una respuesta
adaptativa.
Desde el punto de vista teórico, el desarrollo local es el resultado de los
esfuerzos por extraer lecciones de las experiencias exitosas que produjo esa
particular estrategia de adaptación al ajuste y la reestructuración productiva.
Estas experiencias han alcanzado un grado de desarrollo distinto en Europa y
América Latina. Mientras en Europa a partir de los años 80 las iniciativas
locales de desarrollo se multiplicaron y tuvieron impacto en el proceso
reestructuración, en América Latina se quedaron en un nivel experimental o
como casos aislados con escasa repercusión 11 .
La actual teoría del desarrollo local se ha nutrido tanto de la economía,
como de la sociología y la geografía. Entre las fuentes inspiradoras de los
estudiosos del fenómeno del desarrollo local cabe mencionar a los economistas
Alfred Marshall, creador de las nociones de distrito industrial y economías
externas de aglomeración y a Joseph Schumpeter, que introdujo el tema de la
innovación y el rol del emprendedor en el crecimiento económico. Allí inicia la
genealogía de los autores que han dado densidad conceptual al desarrollo
local, entre ellos: Becattini, Piore, Sabel, Sengenbergen, Maillat, Vázquez
Barquero, Garafoli, Alburquerque. Y al igual que la teoría general del desarrollo,
la del desarrollo local también estuvo fuertemente influida por el economicismo
imperante. No obstante, al igual que la teoría general, ha sufrido la influencia
del paradigma integral del desarrollo, generándose una apertura a enfoques
multidisciplinarios y más abarcativos.
9
Ha sido Roberto Guimaraes quién se refirió al desarrollo local como “una práctica sin teoría”. Cfr:
Boisier, Sergio, “Desarrollo (local) ¿De qué estamos hablando?”, en Vázquez Barquero, Antonio y
Madoery, Oscar, Transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local, Ediciones
Homo Sapiens, Rosario, Argentina, 2001, pág. 58.
10
Seguimos aquí a Boisier, quién concede a lo local un alcance mayor que lo municipal. “Es
evidentemente una sobresimplificación asimilar el concepto de desarrollo local a la idea de
comuna, a lo municipal. En realidad, lo “local” sólo hace sentido cuando se lo mira, por así decirlo,
“desde afuera y desde arriba” y así las regiones constituyen espacios locales miradas desde el
país así como la provincia es local desde la región y la comuna lo es de la provincia, etc.”. Cfr:
Boisier, Sergio, idem, pág. 57.
11
Cfr. Alburquerque, Francisco: Desarrollo económico local/regional y fomento empresarial en
América Latina, Revista Ciudad y Territorio Estudios territoriales, Nº 122, 1999.
13
Cambio tecnológico y desarrollo “desde arriba”
Los economistas neoclásicos sostienen que, en última instancia, la gran
palanca del desarrollo es el cambio tecnológico, porque sólo el progreso técnico
posibilita superar las tendencias al estancamiento a largo plazo derivadas del
rendimiento decreciente del capital, que junto con la población constituyen los
otros factores que interviene en el proceso.
El cambio tecnológico crea nuevas fronteras de producción; es decir,
maneras de producir que incorporan lo último en materia de tecnología,
industrias de punta, plenamente modernizadas, que incorporan los últimos
adelantos. Esas industrias u organizaciones que operan con la tecnología de
punta son las que dan la tónica al conjunto de la economía. Ellas logran un nivel
de productividad que las otras empresas también tienen que lograr, porque de
lo contrario no pueden seguir en el mercado. Es decir, el cambio tecnológico
trae aparejados desafíos en materia de productividad y competitividad. Las
empresas que no se mueven hacia la frontera tecnológica vigente en su sector
de actividad se vuelven obsoletas y terminan quebrando. El cambio tecnológico
crea la necesidad permanente de ajustes en materia de productividad y
competitividad. Estos ajustes son el resultado de decisiones que se toman al
interior de las empresas, de las organizaciones, son decisiones al nivel de la
microeconomía: cómo producir, cómo combinar los factores de producción, con
qué tecnología, con qué tipo de maquinaria, etc.
En la década de los 70 ocurrió una importante revolución tecnológica. Un
modo de producción, llamado fordista porque una de sus características más
importantes es la línea de montaje y la gran fábrica, fue desplazado por otro
paradigma tecnológico que, a falta de mejor nombre, en general los autores
coinciden en denominar post-fordismo.
Veamos sintéticamente cuáles son las principales características de uno y
otro modo de producción:
FORDISMO
POST-FORDISMO
FACTOR CLAVE
PETROLEO BARATO
MICROELECTRÓNICA
ORGANIZACIÓN DE
LA PRODUCCIÓN
GRANDES PLANTAS
PRODUCCIÓN FLEXIBLE Y
DIFERENCIADA
CADENA DE MONTAJE
PRODUCCIÓN MASIVA DE
PRODUCTOS
ESTANDARIZADOS
GESTIÓN
PREDOMINIO DEL CONCEPTO
DE CALIDAD
GRAN EMPRESA ORGANIZADA EMPRESA ESPECIALIZADA
CON CAPACIDAD DE
14
EMPRESARIAL
JERARQUICAMENTE
ADAPTACIÓN AL CAMBIO
SUBCONTRATACIÓN
INTEGRACIÓN HORIZONTAL
RAMAS MOTRICES
SIDERÚRGICA,
PETROQUÍMICA,
AUTOMOTRICES, INDUSTRIA
MILITAR
MICROELECTRÓNICA,
BIOTECNOLOGÍA, NUEVOS
MATERIALES.
INFRAESTRUCTURA
VINCULADA
CARRETERAS, ENERGÍA,
URBANISMO
INFORMÁTICA,
TELECOMUNICACIONES Y
TRANSPORTE
MERCADO DE
TRABAJO
ESPECIALIZACIÓN Y
CALIFICACIÓN MEDIA DE LA
FUERZA DE TRABAJO
POLIVALENCIA DE LOS
RECURSOS HUMANOS
LOCALIZACIÓN
POLOS INDUSTRIALES
CONCENTRACIONES
GEOGRÁFICAS DE
INDUSTRIAS
INTERCONECTADAS
(DISTRITOS INDUSTRIALES,
MILIEUX, CLUSTERS)
CONCENTRACIÓN URBANA
INTEGRACIÓN TERRITORIAL
JERARQUICA
LOCALIZACIÓN DIFUSA
Tanto en el fordismo como en el post-fordismo existe un factor clave del
cambio tecnológico. En la era del fordismo el factor clave fue el petróleo barato,
y así fue que, cuando terminó el petróleo barato a principios de la década del
70 y se multiplicó el precio del crudo, ese sistema entró en crisis. En el caso de
lpost-fordismo el factor clave es la microelectrónica.
Estos paradigmas tecnológicos también tienen características
perfectamente identificables en un caso y en el otro con relación a la
organización de la producción. En el caso del fordismo, la forma característica
de la producción es en grandes plantas, con utilización de cadenas de montaje
y el producto es masivo y estandarizado. En el caso del post-fortdismo, los
cambios tecnológicos han transformado esa realidad; la producción ya no está
organizada en grandes plantas, sino en pequeñas plantas especializadas, con
una gran capacidad de adaptación a los cambios, a las exigencias y a las
demandas. En ese nivel de organización de la producción hay dos
características que también son importantes: la diferenciación de los productos
por un lado, y el predominio del concepto de calidad.
Al mismo tiempo, entre un paradigma y otro hay diferencia en cuanto a la
gestión empresarial: en el caso del fordismo, la gestión empresarial es la gran
empresa organizada jerárquicamente. En cambio, en el post-fordismo, el
15
paradigma tecnológico actual, la empresa es más pequeña, con mayor
capacidad de respuesta al medio y con un alto nivel de adaptación. A su vez,
estas empresas tienen un nivel tan alto de especialización que tercerizan o
subcontratan muchas actividades que antes se hacían dentro de la gran
fábrica, y también operan integradas horizontalmente, es decir en redes de
empresas que se vinculan entre sí en relaciones de proveedor y de cliente.
En un paradigma tecnológico y en otro también difieren las ramas motrices
o actividades económicas más representativas: en el caso del fordismo, las
ramas motrices son la siderúrgica, la petroquímica, la industria automotriz y la
industria militar. En cambio, en la era del post-fordismo, las más
representativas, las que tienen la tecnología de punta, las que son paradigma
de esta manera de organización son la microelectrónica, la bio-tecnología, toda
la industria relacionada con el desarrollo de nuevos materiales.
La infraestructura en un caso y en el otro es también diferenciable. En el
caso del fordismo, la infraestructura característica son las carreteras, la energía,
el desarrollo de centros urbanos, mientras que en el caso del post-fordismo,
algunos autores les llaman infraestructuras de segunda generación, son la
informática, las telecomunicaciones y el transporte.
En cuanto al mercado de trabajo, en un caso y en el otro también hubo
importantes cambios: mientras que en el período fordista lo que predominaba
era la especialización y calificación media de la fuerza de trabajo, en el período
post-fordista, lo característico es la polivalencia y una alta calificación de la
fuerza de trabajo.
Finalmente, también difieren en un caso y en el otro las formas de
localización: mientras que la localización típica del fordismo eran los polos
industriales asentados en ciudades, con una integración territorial jerárquica, en
el caso del post-fordismo esta localización ya no es concentrada sino que es
difusa a través de aglomeraciones, siendo estas aglomeraciones una de las
claves que hay que entender para ver como se hace para ser exitoso en esta
nueva época, como se puede lograr entrar en este paradigma tecnológico postfordista. A las aglomeraciones algunos autores las llaman distritos industriales,
otros las llaman milieux, que son distritos con cierto entorno, o clúster, que es la
expresión que ha usado Michael Porter para describirlas.
La discusión central es como se logra afrontar este desafío de
productividad y competitividad que implica el paso de un paradigma tecnológico
a otro.
La escuela neoliberal sostiene que creando un entorno macroeconómico
adecuado lo demás viene por si solo. Es decir, si se logra equilibrio fiscal, un
tipo de cambio previsible ajustado a las condiciones de mercado, si se
promueve la apertura de la economía, si se reduce el tamaño del Estado, lo
16
demás, de una manera automática y gracias a la mano invisible de los
mercados, se acomoda.
Si se crean las condiciones macroeconómicas, las empresas realizan una
serie de innovaciones que les permite alcanzar competitividad. Para lograr
competitividad, las empresas deben incorporar las nuevas tecnologías. Las
innovaciones se pueden dar en tres planos: a nivel de producto, a nivel de
métodos de gestión y a nivel de procesos productivos. A nivel de producto,
incorporando nuevos diseños, nuevos materiales, mejorando la producción; a
nivel de métodos de gestión, mejorando la organización de la producción y los
procesos de trabajo y a nivel de procesos productivos incorporando nuevos
equipos, nuevas instalaciones y mejoras en la línea de producción.
En esta concepción del desarrollo la competitividad es fundamental. La
apertura económica conlleva la existencia de un gran mercado mundial en el
cual es necesario desenvolverse con eficiencia. Por eso se dice que es en las
actividades económicas que apuntan al mercado internacional donde se va
generando la modernización. El motor del cambio es la exportación y el modelo
es la gran empresa capaz de exportar.
Esas empresas actúan al interior de cada una de las sociedades
nacionales como una locomotora que tracciona al resto. Porque esas empresas
tienen proveedores, tienen exigencias respecto de esos proveedores. Entonces,
los proveedores tienen que ponerse a la altura de las exigencias de estas
empresas que están jugando en el mercado mundial, que se han modernizado y
que han asumido el nuevo paradigma tecnológico. En consecuencia, se va
produciendo un efecto de arrastre y el conjunto de la economía finalmente logra
adaptarse, reestructurarse, ajustarse a estas nuevas condiciones y reglas de
juego.
La aplicación de este esquema, de esta concepción del desarrollo desde
arriba, impulsado o motorizado por el mercado mundial en base a algunas
grandes empresas exportadoras, produce un conjunto de efectos de
importancia. Puede decirse que el efecto más importante es el aumento de la
heterogeneidad. En el nuevo mundo tecnológico logran entrar algunos pocos
mientras el resto es amenazado con la desaparición. Cuando las economías
son completamente expuestas a la competencia, muchas actividades no
pueden mejorar su productividad y competitividad y entonces sucumben. La
heterogeneidad también se da en el plano territorial. Regiones enteras se
vuelven obsoletas, inviables. Libradas a este juego de condiciones
macroeconómicas y apertura, regiones enteras se quedan sin futuro. Expresión
de esto es, por ejemplo, el despoblamiento de muchas localidades. A nivel
social predomina una distribución inequitativa del ingreso y la destrucción de
puestos de trabajo como consecuencia de la falta de capacidad de muchos
sectores económicos de entrar en el nuevo paradigma tecnológico.
17
La competitividad sistémica
La primera cuestión divergente que plantea la teoría del desarrollo local es
que la competitividad no es algo que logren las empresas actuando
aisladamente. Las empresas logran niveles de productividad relacionadas con
otras empresas y con un contexto con determinadas características. En otras
palabras, no es sólo la decisión microeconómica la que posibilita el ajuste y la
competitividad, sino es la empresa operando en un determinado contexto. La
observación de este fenómeno ha dado lugar a la concepción estructural o
sistémica de la competitividad 12 .
Para explicar porqué la competitividad la logran conjuntos de empresas
operando en entornos o contextos que tienen ciertas características, la escuela
sistémica de la competitividad incorpora a los niveles de análisis tradicionales
de la economía, macroeconómico y microeconómico, un nivel intermedio, que
es el meso económico, y otro nivel superior, que es el meta económico.
El nivel macroeconómico es el gran marco del funcionamiento de la
economía: el mercado de factores, la apertura, la estabilidad, las políticas
generales, las políticas monetarias, el tipo de cambio.
El nivel microeconómico es el nivel que está al alcance de la decisión de
cada empresa, nivel de decisión que tienen que ver con los productos, procesos
y gestión.
El nivel mesoeconómico es el que construye el entorno en el cual se
toman las decisiones microeconómicas. El entorno está conformado por las
infraestructuras, los recursos humanos, la información, el medioambiente
natural y cultural. A nivel meso económico, entre la micro y la macroeconomía,
hay todo un campo de actuación, en general ignorado por las estrategias de
desarrollo. Y sin embargo, según los investigadores, constituye un factor
determinante en el éxito del ajuste y la reestructuración productiva.
El nivel meta económico tiene que ver con algunas capacidades que
poseen las sociedades. Básicamente dos: la capacidad de pensar
estratégicamente y la capacidad de concertar y articular los actores. El nivel
meta sería, por ejemplo, la capacidad de una sociedad para definir un rumbo y
para acordar y mantenerse y poner todo el esfuerzo en ese rumbo. No tiene un
nivel estatal discernible como en los otros casos. En los otros casos, el nivel
macro es potestad del estado nacional, el nivel micro es el campo específico de
las empresas y de los individuos y el nivel meso tiene como protagonista a los
niveles intermedios del estado: las provincias y los municipios. El nivel meta
económico impregna a todo el conjunto. La capacidad de pensar
estratégicamente, la capacidad de los actores sociales de concertarse y de
12
Un desarrollo de este concepto puede verse en Messner, Dirk: Latinoamérica hacia la economía
mundial: condiciones para el desarrollo de la competitividad sistémica, Aportes, Fundación
Friedrich Ebert, Buenos Aires, 1996.
18
logra sinergia está presente en todos los planos, tanto en los planos macro y
micro como en el meso. En el plano macroeconómico el ejemplo sería la
capacidad de un estado nacional para formular un proyecto de largo plazo. Por
ejemplo, decidir una forma de inserción en la economía mundial y en los
siguientes 20 años desarrollar políticas que conduzcan en esa dirección,
logrando el consenso y la participación de todos los sectores en el esfuerzo.
Esa capacidad de pensamiento estratégico y de articulación o coordinación de
los actores, a nivel microeconómico se evidencia cuando las empresas articulan
redes de cooperación, se complementan y hacen acuerdos entre sí para lograr
determinadas posiciones en el mercado. A nivel de los gobiernos locales, la
capacidad estratégica está dada por la posibilidad de definir con claridad un
plan local de desarrollo y por la capacidad de los actores para articularse y
vincularse en pos de los objetivos así definidos.
En este enfoque sistémico hay que prestarle atención al nivel meso
económico. Operando solamente a nivel macro y micro los resultados no son
los deseados y la experiencia demuestra que lo más importante de todo es
construir, a través del nivel meso económico, el entorno adecuado para que las
empresas puedan lograr estándares adecuados de productividad.
El desarrollo “desde abajo”
La teoría del desarrollo endógeno plantea que el desarrollo es un proceso
que se da de abajo hacia arriba y que surge en función de que cada región,
cada localidad movilice su potencial de desarrollo. El desarrollo no es algo que
viene de fuera, sino que es algo que surge desde adentro mismo del territorio.
Entre los elementos de esos procesos, los autores destacan, en primer
lugar, la existencia de pequeñas y medianas empresas especializadas. Tienen
presente las experiencias de Italia y de España, dónde la base del desarrollo no
fue la gran empresa exportadora, sino pequeñas y medianas empresas
altamente especializadas. Por ejemplo, en la industria del zapato no hay una
que haga la totalidad del producto. Cada pequeña empresa se especializa con
en una parte del proceso productivo que ejecuta con alta tecnología. Esto les
confiere una ventaja muy grande que es la adaptabilidad al cambio: tienen una
gran capacidad de respuesta, que, como veíamos, es una exigencia del nuevo
paradigma tecnológico.
Las pequeñas y medianas empresas altamente especializadas están
concentradas, aglomeradas, en un determinado territorio. Hay concentraciones
territorialmente identificables de empresas especializadas en una rama de la
producción. Este tipo de aglomeración recibe en la literatura varios nombres,
uno de los más frecuentes de encontrar es el de “distrito industrial”, concepto
cuyo origen debe buscarse en los trabajos de Alfred Marshall, economista que
introdujo el cuarto factor de importancia en la economía: ¨la organización¨. El
distrito industrial es el factor organizativo de las empresas en el territorio.
19
Los teóricos del desarrollo local hablan de territorio y no de espacio,
diferenciando estas dos concepciones: el espacio es meramente el receptáculo
de las actividades económicas, es como el escenario en una obra de teatro, no
aporta demasiado. En toda la teoría del desarrollo regional anterior a la década
del 80, por ejemplo en la teoría de los polos de desarrollo, el espacio es tan solo
un dato, lo que importa es la estructura productiva: la gran empresa, la
organización jerárquica del territorio. Los estudiosos del desarrollo endógeno
hablan del territorio como la trama de relaciones económicas, sociales, políticas
y culturales que establecen los actores en el espacio. El territorio ya no es el
escenario, sino que el territorio es un actor más del proceso, un actor complejo.
A estas aglomeraciones también se las denominan clusters. Un ejemplo
de aglomeración de industria de alta tecnología es el famoso Silicon Valley, en
California. Las distintas empresas tienden a relacionarse con aquellas que les
son complementarias. Al estar altamente especializadas, necesitan estar
vinculadas y montar toda la cadena productiva entre varias empresas. Lo que
en el modelo fordista hacía una sola gran empresa ahora lo hacen varias, no
grandes, sino pequeñas y medianas, con condiciones internas de mejor escala
para manejar la organización y la tecnología.
Un aspecto fundamental del desarrollo endógeno son las pequeñas y
medianas empresas especializadas, aglomeradas en un territorio con la
finalidad de obtener externalidades positivas que les permita lograr estándares
adecuados de competitividad. Estas empresas están interrelacionadas; es decir,
vinculadas por redes de cooperación donde cada una juega un rol de proveedor
o de cliente de las otras. Y esa interrelación tiene lugar en un entorno que
facilita el desarrollo de sus actividades.
El entorno, que es un concepto clave en la teoría del desarrollo endógeno,
es todo aquello que le aporta a la aglomeración de pequeñas y medianas
empresas, el soporte tecnológico, de conocimientos humanos e institucional
para su desarrollo. Los parques tecnológicos, por ejemplo, son un componente
del entorno. Más aún, son un componente de las políticas activas concebidas
para generar entornos que posibiliten el desarrollo de aglomeraciones de
empresas especializadas. Cabe remarcar que el entorno también comprende
los aspectos culturales que deben promover la innovación.
Generar aglomeraciones, generar entornos es algo susceptible de ser
promovido, de ser realizado a partir de la actuación de los poderes locales.
Los teóricos del desarrollo local sostiene que las políticas de desarrollo
industrial, cuando se piensan desde el nivel central, tienden a considerar el
territorio en forma homogénea. Una ley de desarrollo industrial para todo un
país está trabajando con una abstracción, porque dentro de ese país, en
términos reales y concretos, habrá innumerables situaciones particulares. Cada
localidad, cada región, tiene su especialización productiva, tiene su cultura, su
tradición, sus instituciones con cierta modalidades de funcionamiento que son
20
ignoradas en esas macro- políticas. Entonces, el nivel que está más próximo a
las particularidades que se dan en el territorio, que puede reconocer esas
particularidades y que puede encarar políticas activas tendientes a aprovechar
el potencial de desarrollo es el nivel local y regional. Los gobiernos locales
juegan un rol fundamental en esta estrategia de desarrollo, como así también
todos los actores de la comunidad. La movilización de esta energía social es
fundamental.
21
LAS LECCIONES DE LAS EXPERIENCIAS
A. Vázquez Barquero, uno de los autores más importantes en el campo
del desarrollo económico local, ha elaborado un marco de reflexión y de diseño
de estrategias sencillo y útil, distinguiendo cinco planos de actuación para
promover el potencial endógeno local 13 . Usando el lenguaje de la tecnología
informática los denomina hardware, software, orgware, finware y ecoware del
desarrollo. Este esquema también resulta útil para sistematizar las lecciones de
las experiencias.
El hardware es, por analogía con lo informático, lo material, lo concreto, lo
visible, lo más duro de la cuestión. Básicamente: infraestructuras de primera y
de segunda generación. La infraestructura de primera generación es la
infraestructura física: carreteras, uso del suelo, instalaciones de capital social,
etc. La infraestructura de segunda generación, la más moderna, tiene que ver
con las comunicaciones y los flujos de información.
En contraposición, el software del desarrollo es todo lo inmaterial, todo lo
intangible. Aquí se incluye la calificación de los recursos humanos, el know how
tecnológico - es decir, el conocimiento de cómo hacer las cosas -, la
información y la cultura local.
El orgware del desarrollo es todo el componente de organización. Un
proceso de desarrollo local necesita una organización que lo sostenga. La
organización para el desarrollo son los espacios institucionales de articulación
entre los actores y las redes de cooperación formales e informales entre esos
mismos actores.
Todo proceso de desarrollo requiere presupuesto. No se pueden promover
procesos de desarrollo sin realizar inversiones. Con nada no se puede hacer
mucho. El finware es el campo de los recursos para el desarrollo, de los
instrumentos financieros del desarrollo.
Finalmente el ecoware tiene que ver con la sustentabilidad. El desarrollo
debe ser sostenible en el tiempo, no debe afectar el derecho que tienen las
generaciones futuras a disfrutar de lo mismo que disfrutan las actuales. En
consecuencia, hay una dimensión ecológica del desarrollo.
Una de las lecciones más importantes de las experiencias es que el
gobierno local tiene un rol fundamental que es el de dar vida y sostener el
proceso de desarrollo: tiene que liderar a la comunidad, plantear la necesidad
de afrontar este complejo proceso y convocar a los actores locales a sumarse
tras un esfuerzo colectivo. Y, para ello, primero debe ponerse en condiciones.
Es decir, el municipio que necesita un proceso de desarrollo local es un
13
Vázquez Barquero, Antonio: “Desarrollos recientes de la política regional. La experiencia
europea”, en Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos y Regionales, Vol. XXII, Junio de 1996,
Nº 65, Instituto de Estudios Urbanos, Pontificia Universidad Católica de Chile.
22
municipio distinto al tradicional. Las habilidades que esta tarea de promover y
gestionar el desarrollo demandan al municipio son distintas que las que le han
exigido otras necesidades de la sociedad. Dicho de otro modo, el municipio
prestador de servicios no alcanza para esta tarea. Se requieren del municipio
otras capacidades porque los instrumentos a utilizar son diferentes a los que se
usan en otras funciones municipales. La tarea de promoción del desarrollo local
demanda a los municipios una reestructuración. Así como las empresas en el
marco de la globalización deben alcanzar nuevos niveles de competitividad y
productividad reestructurándose; así también los gobiernos locales tienen que
dar respuestas organizativas que les permitan aumentar su capacidad de
gestión para promover el desarrollo.
También es necesario considerar la importancia relativa que tienen los
gobiernos locales en los distintos sistemas institucionales. A mayor
descentralización del poder corresponde un mayor protagonismo de los
gobiernos locales en el proceso de desarrollo. A su vez, la necesidad de poner
en marcha procesos de desarrollo implica la búsqueda de mayores niveles de
autonomía para ese nivel de gobierno.
¿Cuáles son las estrategias de reestructuración disponibles para alcanzar
esa mayor capacidad de gestión del gobierno local que demandan los procesos
de desarrollo?. Las propuestas de reforma administrativa han pasado por tres
etapas. En la primera de ellas, históricamente situada en la posguerra, el
paradigma era el modelo burocrático eficiente, tal como se había dado en los
países desarrollados. La base de esta estrategia estaba centrada en la
separación entre política y administración y el perfeccionamiento de esta última
en base a normas y procedimientos formales adecuados. La segunda etapa,
situada en los ochenta, fue la del management público: en ella, dada la
preocupación por obtener resultados, la clave pasó a ser el dominio de las
técnicas gerenciales por parte de los directivos. Las proposiciones de la
corriente de la Nueva Gerencia Pública, que constituyen un esfuerzo de
adaptación de los principios de la gerencia privada a las especificidades del
sector público 14 , expresa esta etapa. La tercera, que es en la que nos
encontramos, es la de constatación de los límites de las anteriores y de
búsqueda de estrategias que posibiliten un cambio más rápido, profundo y
persistente. En esa búsqueda se descubre la necesidad movilizar e involucrar a
toda la administración en el cambio de mentalidad, aprendiendo a actuar de
una manera distinta. Al igual que en el caso de las empresas privadas, la
excelencia pública buscada necesita algo más que gerentes, necesita líderes.
Se puede pensar el municipio ideal y construir una visión de lo que
debería ser, de las condiciones necesarias para satisfacer las demandas
14
Koldo Echevarria Ariznabarreta (“La función gerencial en las administraciones públicas” en
Longo F. & Zafra, M.(coord.) Pensar lo público, UIM, 2000) señala 4 aspectos que confieren
especificidad a los procesos de gestión pública: la sustitución del mercado por el proceso político
como asignador de recursos, el carácter de poder público, la creación de valor y la dificultad para
medirlo.
23
ciudadanas. Pero es muy importante saber que no se puede imponer un
cambio profundo y duradero desde afuera. Los ciudadanos, los dirigentes
políticos y los empleados públicos deben sentir la necesidad del cambio, deben
estar – como en general ocurre – insatisfechos con la manera actual de hacer
las cosas. Esa insatisfacción es la materia prima básica del liderazgo
transformador. A partir de ella los líderes pueden estimular la búsqueda de
objetivos comunes y de los caminos para alcanzarlos.
El liderazgo necesario para el desarrollo local no se agota en la promoción
de la modernización del gobierno local. Las investigaciones realizadas sobre
experiencias de desarrollo local coinciden en dos cosas: 1) la importancia del
liderazgo en estos procesos, 2) la escasa atención que los estudios le han
prestado a este aspecto 15 .
Líderes son, en primer lugar, los políticos locales. Su rol de promoción,
animación e integración del proceso de cambio es indelegable en razón del
poder y la autoridad que poseen. Luego, es necesario un liderazgo extendido y
cooperativo. Puede llegar a afirmarse que es necesario que cada actor
individual ejerza el “autoliderazgo” para que el proceso sea exitoso.
La principal tarea del liderazgo es lograr cierto nivel de unidad de
propósito en un marco de pluralidad de actores. En cualquier localidad, como en
el conjunto de la sociedad, los actores son diversos y se caracterizan por tener,
cada uno, su propia visión de la realidad, muchas veces en contradicción o
contraposición con la de los demás actores. En cada uno de esos grupos es
posible encontrar referentes: son los líderes fragmentarios que conducen y
representan sectores de la sociedad con intereses específicos. Lo que requiere
el proceso de desarrollo es un liderazgo integrador, capaz de alinear al conjunto
15
En su reciente trabajo “Reflexiones sobre iniciativas de desarrollo local en Brasil, Argentina y
Chile” Francisco Alburquerque sostiene: “En dichas iniciativas de desarrollo local resalta
igualmente la importancia del liderazgo asumido por los máximos responsables municipales
(compartido en Rafaela por la activa presencia de empresarios locales) en la promoción del
desarrollo económico local, asumiendo de ese modo las nuevas funciones de la gestión municipal
como animadores y constructores de espacios de concertación de actores locales, públicos y
privados, para la elaboración de una estrategia territorial de desarrollo. “
Y continúa:“Este liderazgo en la promoción del desarrollo local merece ser destacado ya que
tampoco figura hasta el momento de forma explícita entre las recomendaciones o los contenidos
básicos de los procesos de descentralización y fortalecimiento de los gobiernos locales en América
Latina, los cuales suelen reducirse, por lo general, al aprendizaje para la buena administración de
los recursos financieros transferidos, la descentralización fiscal, la gestión de los servicios sociales
asumidos y la privatización de servicios públicos, sin incorporar el nuevo papel de los gobiernos
municipales y subnacionales en general, como promotores del desarrollo económico local”
Fernando Barreiro Cavestany, en su trabajo Desarrollo desde el Territorio. A propósito del
Desarrollo Local, también señala ese déficit: “Para la construcción de nuevas formas de
cooperación y para estimular la interacción social en la dirección antes apuntada, es oportuno
tratar los conceptos de liderazgo y de gobernabilidad, que adquieren una importancia crucial para
el impulso a procesos de desarrollo local y que, lamentablemente, no han sido tenidos en cuenta
en la mayoría de las reflexiones sobre el desarrollo local. A menudo, se aborda el problema de la
gestión o management del desarrollo local, pero poco o nada sobre el gobierno del desarrollo local,
algo bastante diferente”.
24
de la sociedad local tras una definición consensuada del interés común. En
otras palabras, el liderazgo integrador facilita la construcción de una estrategia
de desarrollo local.
En todos los casos que ofrece la experiencia la conclusión más
importante es que el arte que debe dominar el líder para el desarrollo local es el
de manejar el conflicto y construir coaliciones y redes de responsabilidad que
posibiliten el entendimiento de los líderes segmentarios. Para ello resulta
imprescindible para los líderes locales:
1) Comprender los intereses, objetivos y programas a corto y largo plazo
(tanto superficiales como subyacentes), así como el comportamiento de un
amplio espectro de actores sociales.
2) Conseguir legitimidad y construir credibilidad y confianza conectando y
comunicando con urgencia una visión unificadora a los actores sociales -- tanto
seguidores como opositores -- dentro de un entorno de valores e intereses en
discusión y en competencia.
3) Fomentar el aprendizaje recíproco entre líderes y liderados, avanzando
hacia un mejor entendimiento y definición de los problemas de la sociedad y
motivando a los liderados para que se conviertan en líderes por derecho propio.
Además de los gobiernos locales, hay también otros instrumentos
importantes en el plano de la organización del desarrollo local. Por ejemplo, las
agencias regionales y locales de desarrollo. Una agencia puede ser el primer
paso para que confluyan las voluntades y esfuerzos del sector público y privado
local, es el espacio institucional por excelencia. Crear una agencia de desarrollo
no resuelve el problema del desarrollo, pero es un elemento que puede
contribuir. En las distintas experiencias, las formas que adquieren son diversas.
En algunos casos interviene más decididamente el sector público. En otros
menos. Algunas tienen más autonomía, otras menos. En unas se concentran
todos los servicios y todas las actividades, es decir son centralizadas. En otros
casos, son descentralizadas. En ese sentido no se puede sacar ninguna
conclusión válida. ¿Es mejor una centralizada o menos centralizada?. Las hay
exitosas con una u otra característica. ¿Es mejor una agencia pública o una
sociedad anónima en la que participen el sector público y el sector privado?.
Las hay públicas y también hay sociedades anónimas, exitosas en ambos
casos.
Los procesos de desarrollo son altamente descentralizados. No se pueden
controlar los procesos de desarrollo que ocurren en una provincia desde
organismos centrales, por más que sean desconcentrados. Tiene que haber
espacios en los que el potencial de desarrollo local pueda ser movilizados por
los mismos actores. Y desde los niveles centrales eso no se puede hacer.
Las redes formales e informales son otro instrumento de actuación. Redes
de ciudades que buscan mejorar su competitividad cooperando con otras para
25
generar y aprovechar economías de escala y de aglomeración. Redes de
pequeñas y medianas empresas que se vinculan entre sí de distintas maneras
con igual objetivo: mejorar su competitividad.
Los programas de mejora del capital humano son actuaciones clave en la
promoción del desarrollo local. Desde el punto de vista del desarrollo son
importantes dos grupos humanos: por un lado los trabajadores y por otro lado
los empresarios o emprendedores. Estas son las dos poblaciones objetivos de
estos programas. Con relación a los trabajadores, en algunos casos, se busca
la reconversión de sus capacidades. Por ejemplo, en aquellas localidades en
las que había una industria que cerró porque se volvió obsoleta en función de la
transformación general y quedaron trabajadores con una determinada
calificación que ahora ya no tienen donde aplicarla, se busca ayudarlos a
reconvertirse. Son trabajadores, tienen experiencia para trabajar en una planta
industrial, pero no tiene el tipo de conocimientos necesarios para hacerlo en
otra diferente a la que lo hacían. En otros casos es necesario convertir un
trabajador manual poco calificado en alguien capaz de operar algún tipo de
máquina, con alguna tecnología, que requiere un desempeño algo más
complejo. Para ello hay que poner en marcha un proceso de recalificación.
Tanto en el caso de los trabajadores como en el de los empresarios, son
necesarios los programas de formación. Estos consisten en fomentar a través
de la capacitación todas las habilidades que se necesitan para desarrollar esa
función. Por ejemplo, el empresario o micro-empresario, para tener una visión
más concreta, necesita aprender una serie de cosas que tienen que ver, no
tanto con lo que ya viene haciendo con relativo éxito - fabricar algo, brindar
algún servicio o desarrollar una actividad comercial - sino con aquellas
relacionadas con la administración de esa actividad. Las habilidades de
dirección y de administración general son normalmente objetos de este tipo de
actuación.
Un instrumento frecuentemente utilizado en la promoción del potencial
endógeno son los parques científicos y tecnológicos. Por ejemplo, el famoso
Sillicon Valley, en California, es un parque científico por naturaleza.
Normalmente, en los parques científicos aparece una conjugación de empresas
que están trabajando en la frontera tecnológica, junto a grandes universidades
con gran capacidad de investigación o centros o institutos de investigación. El
Sillicon Valley está asociado a dos universidades importantes que están
próximas y le dan el soporte a toda la actividad de investigación, de ciencia y
técnica que se desarrolla en ese ámbito: la Universidad de Stanford y la
Universidad de Berkeley. Hay otro tipo de parques que no trabajan en la
frontera tecnológica, sino que trabajan al interior de la frontera tecnológica.
Tratan de generar el corrimiento de la frontera y ganar con lo que se llama la
renta tecnológica. Cuando alguien tiene la clave tecnológica de la nueva
frontera, al ubicarse dominando esa nueva tecnología, tiene una renta
diferencial en ese campo de actividad, gana mucho más que los otros. Esa
diferencia es lo que se llama renta tecnológica.
26
Hay otros instrumentos del desarrollo local que tienen que ver con la
tecnología, pero no operan en la frontera tecnológica y tampoco buscan el
corrimiento de esa frontera, sino que operan en el interior de la misma. Estos
instrumentos tratan de volcar los conocimientos, el nuevo kow how que hay en
distintos campos a procesos productivos concretos. Entonces surgen los
parques tecnológicos. Por ejemplo, puede haber un parque tecnológico
dedicado a la robótica y con facilidades para que una empresa que produce una
determinada cosa lo haga con esa tecnología. En el mismo espacio físico del
parque habrá otras empresas que también están usando la robótica.
En materia de parques científicos y tecnológicos, el aporte estatal es muy
importante. Durante 5 años, por lo menos entre 1961 y 1965, el gobierno de los
EEUU, destinó a empresas ubicadas en el Sillicon Valley el 40% del
presupuesto nacional destinado a investigación y desarrollo. El gobierno
financia aquellos proyectos de su interés, teniendo en cuenta cual es la
orientación o cuál es el objetivo que están persiguiendo.
Cuando el proceso de desarrollo está basado en pequeñas y medianas
empresas, estas carecen al interior de un conjunto de capacidades; entonces
surgen centros de servicios que ayudan a las empresas en esos campos en que
carecen de capacidades. Concretamente, una empresa grande puede tener un
departamento de comercio exterior que se ocupe de rastrear mercados, de
buscar información sobre clientes; una pequeña empresa no estará en
condiciones económicas de tener un departamento de exportaciones. Pero
requiere exportar para desarrollarse. Los insumos que la gran empresa obtiene
de su departamento de comercio exterior, la pequeña podrá obtenerlos en los
centros de servicios. Normalmente los centros de servicios tienen aportes
públicos, pero además venden sus servicios a las pequeñas y medianas
empresas. Por lo menos en la experiencia europea, los más exitosos centros
llegan a financiar hasta un 75% de su actividad con lo que recaudan como
aranceles por las prestaciones que realizan.
Muchas veces desde las agencias de desarrollo se generan centros de
servicios: se reúne un grupo de profesionales, de alguna manera se lo incuba y
luego se lo autonomiza; es decir, se le deja independencia para que siga
operando.
Hay dos cuestiones importantes en materia de desarrollo: la
emprensarialidad (generar empresas) y la emprendiatoralidad (generar
empresarios). La empresarialidad está relacionada con el surgimiento y el
desarrollo de nuevas empresas. Cuantas más, mejor. Pero hay una tasa de
mortandad elevadísima entre las empresas nuevas. Por eso, para fomentar los
procesos de desarrollo, hay que ayudar a las empresas a sobrevivir. Y uno de
los instrumentos útil a esa finalidad es el de las incubadoras. Las incubadoras
son un centro de servicios especializados a empresas recién nacidas: las ayuda
a sostenerse en su fase inicial. No hay, ni debe haber, ningún criterio asistencial
en esto. Entran en la incubadora empresas que se evalúan como viables
27
económicamente, que tienen futuro, que son un proyecto que va terminar
generando, no consumiendo, los recursos públicos. Debe haber un riguroso
proceso de selección. Pero las que entran a la incubadora obtienen todo el
apoyo que necesitan para sobrevivir en la primera etapa. Hay veces que el
proceso tiene una etapa adentro de la incubadora y después sigue una etapa
afuera; es decir que en la segunda fase de su desarrollo están como pacientes
externos de la incubadora y siguen recibiendo determinado tipo de asistencia.
Finalmente vinculado con el software del desarrollo local, con los
elementos intangibles, inmateriales, están las políticas municipales de
desarrollo social, esto es todas aquellas acciones públicas locales relacionadas
con el capital humano. Vale la pena recordar que el desarrollo no es un mero
proceso económico. Es, como venimos sosteniendo, algo mucho más complejo
que involucra las dimensiones institucionales, ambientales, culturales. Y que las
empresas prosperan y sobreviven en un entorno favorable, que les permita
crecer y desarrollarse. Por eso es necesario mejorar los entornos, mejorar las
condiciones de vida de las localidades para que el desarrollo local sea posible.
Desde el punto de vista del hardware del desarrollo, la infraestructura de
soporte, lo más duro, lo más visible, herramientas, instrumentos de actuación
que surgen de la observación de la experiencia son los parques industriales y,
fundamentalmente, las políticas locales y municipales de desarrollo urbano.
Los parques industriales son sitios aptos, espacios físicos dentro de la
localidad, que cuentan con la infraestructura adecuada para el desarrollo de
actividades de tipo industrial: energía, comunicaciones, seguridad, etc. La
infraestructura, por sí misma, no es un incentivo para las empresas. Cuando
decide su localización buscan también otro tipo de cosas. Por otra parte, un
gobierno local se plantea crear un parque industrial para generarles
externalidades a las empresas y con eso atraer la inversión. Este razonamiento
parece equivocado. Desde el punto de vista que estamos pensando el
desarrollo local, no se trata tanto de atraer inversiones externas, sino de
movilizar el potencial de desarrollo local. La solución no viene de afuera, sino de
adentro. Muchas de estas estrategias de seducción orientadas a empresas que
no tienen compromiso o arraigo con el medio, ya sea facilitándoles su
instalación o eximiéndolas de impuestos locales han terminado en el fracaso,
generando más costos que beneficios.
Aunque no siempre se señala con la claridad necesaria, el desarrollo,
como los demás aspectos del orden social que el estado produce, debe ser
financiado por medio de su legítima capacidad extractiva. Esto significa que
para tener políticas de desarrollo es imprescindible una capacidad estatal
primaria: cobrar con eficiencia los impuestos. Luego, la promoción del desarrollo
local necesita la redistribución de la riqueza entre grupos entre regiones y
grupos sociales.
28
El desarrollo local no sólo se financia con los recursos provenientes de
otras jurisdicciones, supranacionales o nacionales. También es importante la
recaudación y gestión de los recursos propios de los gobiernos locales. Esto
implica un desafío importante, ya que, en general, los municipios son malos
recaudadores. En España, por ejemplo, han sorteado esa dificultad
incorporando tecnología informática a la gestión tributaria y, en algunos casos
exitosos, creando empresas públicas provinciales encargadas de la
recaudación de la morosidad. En América Latina, los municipios sólo con
capaces de cobrar una pequeña parte de lo que liquidan. En muchos casos, la
existencia de un sistema de coparticipación y transferencia entre los distintos
niveles de gobierno sirvió de desincentivo para fortalecer esa incapacidad. Y
también sirve en la actualidad como excusa para no afrontar las propias
responsabilidades. Muchas veces, es más fácil reclamar a los otros niveles del
estado que hacer el esfuerzo necesario para superar las propias
incompetencias. Aumentar la recaudación de los ingresos propios les ayudaría
a muchos municipios latinoamericanos a tener políticas de desarrollo.
En materia de financiamiento una cuestión que tiene mucho que ver en la
experiencia internacional con el desarrollo local son las políticas nacionales,
regionales y locales de promoción de las micro, pequeñas y medianas
empresas. Hacen falta políticas consistentes en ese plano. Las micro,
pequeñas y medianas empresas, en razón de su importancia social, deben ser
promovidas desde el estado, tener un trato diferencial que aliente su formación
y desarrollo. Por ejemplo, en términos impositivos. Debemos recordar aquí la
importancia que tienen las micro, pequeñas y medianas empresas para la
generación del producto bruto y también para la formación de empleo. El
razonamiento básico del trato impositivo diferencial a estas empresas es que lo
que no se recauda se lo obtiene como beneficio social. Cada micro empresa a
la que no se le cobra un determinado impuesto, pero genera puestos de trabajo,
está contribuyendo a resolver un problema social y a ahorrar los distintos
subsidio, explícitos o implícitos, a los desempleados que ocupa. Al darles un
tratamiento impositivo preferencial se liberan recursos para que esas empresas
puedan ser viables financieramente. Si el micro o pequeño empresario paga
menos impuestos tendrá mayores chances de encarar y mantener su actividad,
generar riqueza y puestos de trabajo.
También son necesarias fuentes concurrentes de financiamiento para el
desarrollo local. En la experiencia europea, por ejemplo, hay una gran masa de
recursos públicos volcados a la promoción del desarrollo. La Comunidad
Europea tiene fondos específicos para promover el desarrollo local y regional y
asigna cuotas a los distintos países, y dentro de los países a las distintas
regiones, para que las inviertan en generar nuevas actividades y nuevos
empleos. Los estados nacionales, los estados regionales y los municipios
también tienen fondos propios para esos fines. No solo hay disponibilidad de
recursos públicos, también recurren al esquema del cofinanciamiento. El sector
público aporta, pero el sector privado también.
29
La estrategia de desarrollo depende de las características y del potencial
de cada localidad. El proceso de planificación del desarrollo local debe
comenzar por un análisis de la situación a fin de establecer la problemática
particular a enfrentar. En función de eso, los actores locales deben establecer
objetivos consensuados, definir los instrumentos y recursos necesarios para
alcanzarlos y asumir los compromisos de ejecución que estén dentro de las
posibilidades y competencias de cada uno.
De los análisis de las experiencias de desarrollo surgen las estrategias
que se pueden implementar en función de las diferencias territoriales existentes.
Es posible distinguir áreas con alta capacidad innovadora, ciudades y regiones
de vieja industrialización, localidades de industrialización endógena, áreas
rurales con potencial de desarrollo en donde se han hecho experiencias y,
finalmente, territorios con sistemas productivos frágiles y deteriorados.
En las cuatros primeras situaciones se puede tener estrategias, hacer
algo. En alguna será un parque científicos para apoyar procesos en marcha, en
otras serán programas de reconversión de los recursos humanos para permitir
el paso de la vieja industrialización a nuevas modalidades de actividad
económicas, en otros casos serán incubadoras de empresas para sostener lo
que esta surgiendo de la propia localidad, en las áreas rurales se buscará
agregar valora los productos primarios impulsando agroindustrias.
En los territorios con sistemas productivos muy frágiles, que están muy
deteriorados, que no tienen viabilidad económica, que tiene un deterioro social
muy grande sólo se puede subvencionar. Esto es, consolidar el capital humano
y social de la localidad a través del subsidio. Es muy difícil hacer algo que no
sea evitar el despoblamiento.
Finalmente, cabe formular algunas reflexiones sobre las diferencias entre
los procesos de desarrollo local en América Latina y las experiencias
registradas en los países europeos.
Al analizar las experiencias de ambas regiones destaca, en primer lugar,
las diferencias en cuanto a la intervención pública. El Estado, en los países
desarrollados, es un Estado fuerte. Esto significa que tiene capacidad extractiva
y redistributiva, que dispone de recursos públicos para la promoción del
desarrollo local con sentido estratégico y capacidad operativa en todos los
niveles. El gasto público como proporción del PBI, un indicador comúnmente
aceptado de la importancia relativa del sector público, es mucho más alto en los
países desarrollados que en los subdesarrollados, tal como puede observarse
en los cuadros siguientes. La conclusión es evidente: el desarrollo está
asociado con una fuerte presencia del estado. En consecuencia, la debilidad del
Estado es un condicionante fuerte de los procesos de desarrollo local en
América Latina.
30
GASTOS TOTALES DE LOS GOBIERNOS. 1970 –1995
(como % del PBI a precios de mercado)
1970
1980
1990
1995
Austria
39,2
48,8
49,3
52,7
Francia
38,9
46,6
50,5
54,1
Alemania
38,5
48,0
45,3
49,1(*)
Occidental
Italia
34,2
41,9
53,2
53,5
Japón
19,4
32,6
32,3
34,9
Suecia
43,7
61,2
60,7
69,4
Reino Unido
37,3
43,2
40,3
42,5
Estados Unidos
31,6
33,7
36,7
36,1
(*) corresponde a Alemania Unificada
Fuente: Borón, Atilio A:, “Pensamiento único y resignación
política: los límites de una falsa coartada” en Borón, Atilio,
Gambina, Julio y Minsburg, Naun: Tiempos violentos.
Neoliberalismo, globalización y desigualdad en América Latina”,
Clacso, Buenos Aires.
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
México
Perú
Venezuela
GASTOS DEL GOBIERNO
(% del PBI)
1980 –81
1982-84
21,6
23,1
31,5
22,8
12,5
11,5
12,4
11,1
8,8
8,9
7,1
7,3
35,4
35,5
15,0
15,2
1985-89
22,8
22,6
13,5
9,1
7,9
7,6
29,1
13,7
Fuente: Patricio Meller, “Ajuste y reforma económica en América
Latina: Problemas y experiencias recientes”, Revista Pensamiento
Iberoamericano, Julio 1992 – Junio 1993, págs. 15 y ss.
Además de la debilidad del Estado que se acaba de evidenciar, es
necesario señalar que, a pesar de los procesos de descentralización que con
distinta suerte se llevan adelante en América Latina, los gobiernos locales
tienen menos relevancia que sus semejantes en el mundo desarrollado. Este
menor protagonismo de los gobiernos locales hace que su capacidad de
iniciativa y de movilización de recursos para promover el desarrollo local sea
también menor.
31
RELACIÓN PORCENTUAL ENTRE GASTO MUNICIPAL Y GASTO PÚBLICO
TOTAL
(Datos de 1995 para Europa y de diversos años entre 1992 y 1995 para
América Latina)
Países de Europa
Países de Latinoamérica
Suecia
62.3
Colombia
21.9
Finlandia
57.4
Bolivia
18.3
Holanda
39.8
Brasil
17.5
Alemania
29.7
Chile
16.8
Italia
27.7
Ecuador
11.7
Reino Unido
24.0
Perú
9.8
España
19.6
Argentina
8.6
Francia
19.6
Costa Rica
3.0
Promedio
35.0
Promedio
13.5
Fuente: Rosales, Mario; Los secretos del buen alcalde, Una guía
para el ejecutivo local, IULA/CELCADEL, versión electrónica.
Otra cuestión dominante es la extensión de la pobreza en América Latina
y el condicionamiento que establece a la agenda del desarrollo en general y del
desarrollo local en particular 16 . Mientras en Europa la pobreza es un problema
que afecta a una minoría de sus habitantes, en América Latina, que como ya se
ha señalado es la región más inequitativa del mundo, la pobreza es un
fenómeno que alcanzaba a principios de este nuevo siglo, en promedio, al 43%
de los habitantes, registrándose 11 millones más de pobres que en el decenio
de los 90, al que calificados autores ya no vacilan en catalogar como otra
década pérdida que se suma a la de los 80. La lucha contra la pobreza, que
como la teoría actual señala es un serio obstáculo para los procesos de
desarrollo, es una prioridad indiscutible. Por lo tanto, no debe llamar la atención
que las experiencias de desarrollo local que se registran en América Latina
estén fuertemente asociadas al combate de este flagelo, asumiendo un perfil
claramente diferente de las que tienen lugar en Europa.
Granada, España, mayo de 2003.
16
Veáse el minucioso análisis de este fenómeno que hace Klksberg, Bernardo: “Desigualdad y
desarrollo en América Latina: el debate postergado”, en Revista del CLAD Reforma y Democracia
Nº 14, Caracas, 1999.
32