El proceso de desconcentración de la Caja

ENSAYOS
EL PROCESO DE DESCONCENTRACIÓN DE LA CAJA
COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL DESDE LA
PERSPECTIVA DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
Karina Aguilera Marín1
Introducción
La finalidad del presente trabajo consiste en abordar el tema de la desconcentración de la Caja Costarricense de Seguro Social, a la luz de la Contratación
Administrativa. Interesan, en ese sentido, las implicaciones de orden práctico que
se vislumbran. La modernización del sector salud demanda grandes responsabilidades, tanto de las autoridades como de los diferentes órganos.
La Caja se enfrenta, actualmente, a cambios cualitativos, cuando de desconcentración se habla. Se delega en los órganos desconcentrados actividades propias de
la materia presupuestaria, de recursos humanos y de contratación administrativa;
sin embargo, emprender un análisis de cada uno de estos aspectos, excede los límites de este trabajo.
Por esa razón será importante considerar algunos elementos del proceso mismo
de desconcentración, junto con las consecuencias que lleva aparejadas en materia
de contratación administrativa.
El traslado de competencias significará para la Caja Costarricense de Seguro
Social, un cambio de derrotero. No se podría considerar al nivel central como el
único llamado a desplegar por sí mismo el servicio de salud. Serán los órganos
desconcentrados los que directamente gestionarán el procedimiento previo y la
prestación del servicio propiamente dicho.
Antecedentes
La Seguridad Social en Costa Rica se enfrenta hoy a grandes cambios, todos
ellos inspirados en la modernización del Estado. Sin embargo, la organización de
las instituciones pasó por varias etapas antes de que tomaran fuerza las teorías que
abogan por la descentralización y desconcentración de las funciones. En ese sentido cabe recordar que durante algún tiempo se manejó la idea de que el Estado no
debía intervenir en algunos procesos propios del desarrollo del mercado.
Posteriormente, en Alemania se consideró que dicha postura era retrógrada, al
dejarse desprotegida una parte importante del proceso de producción, cual era la
fuerza laboral.
1
44
Abogada. Correo electrónico: kaguilera@ccss.sa.cr
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Es aquí donde el Estado empezó a asumir paulatinamente una postura cada vez
más activa, a fin de proteger los intereses de los más débiles en la relación laboral.
Los beneficios empezaron a redundar en favor de la clase trabajadora y con ello se
comenzó a perfilar la seguridad social que el Estado asumiría, después de muchos
ensayos de organización.
La centralización administrativa perdió fuerza a medida que sus componentes
burocráticos y jerarquizados dejaron de responder de forma eficiente y eficaz a las
necesidades que la sociedad planteaba.
El modelo piramidal, donde la toma de decisiones se circunscribía únicamente
a los altos niveles de la estructura, perdió actualidad con la explosión demográfica.
Los usuarios de los servicios ya no querían simplemente que se les prestara por
parte de las organizaciones estatales, sino además empezaron a luchar por un papel
mucho más activo, donde ellos mismos determinaban cuáles eran sus necesidades
y en qué medida requerían su satisfacción. Ello aunado a la dificultad para trasladarse hasta los centros que prestaban los servicios, se constituyó en obstáculo para
la centralización administrativa.
Así, la participación ciudadana, junto con otros factores como la mayor accesibilidad de los servicios, se convierten en elementos propulsores de los modelos de
descentralización y desconcentración de la Administración Pública.
Sin embargo, es importante recordar que la Asamblea Constituyente de 1949,
patrocinó una estructura de tipo centralista y sería posteriormente que se notarían
las deficiencias de este modo de administración, y se comenzaría a implementar
modelos alternativos.
En concordancia con el modelo centralista se creó, a mediados del siglo pasado,
una institución encargada de administrar los seguros sociales. Es así como surge
la Caja Costarricense de Seguro Social que goza, hasta nuestros días, de plena
autonomía administrativa, aunque circunscrita en sus inicios al rígido marco de
centralización en la prestación de sus servicios.
Reglamento para la Obtención de Bienes y Servicios en forma
desconcentrada de la Caja Costarricense de Seguro Social
No obstante, en el año 1997 se inició un proceso de transformación dentro de la
Caja. La centralización, según las autoridades institucionales, resultaba inoperante.
Los servicios debían desplazarse hasta los usuarios y no a la inversa. Así las cosas,
los primeros ensayos se circunscribieron a la contratación administrativa.
Dentro de ese perfil se promulgó el Reglamento para la Obtención de Bienes
y Servicios en forma desconcentrada de la Caja Costarricense de Seguro Social2
que, a grosso modo, procuró la desconcentración de la actividad adquisitiva. En
2
Publicado en La Gaceta No 211, del 3 de noviembre de 1997..
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ENSAYOS
el mismo reglamento se estatuyó un plan piloto integrado por catorce centros que
implementarían los alcances del citado cuerpo normativo.
Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja
Costarricense de Seguro Social
Posteriormente se dictó la Ley de Desconcentración de los Hospitales y las
Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social3 y su respectivo reglamento
que ampliaría sus alcances al marco presupuestario y de recursos humanos. Sin
embargo, para nuestros efectos, cobra importancia únicamente lo dispuesto para la
contratación administrativa.
El Reglamento General de Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la
Caja Costarricense de Seguro Social4 desarrolló en materia de contratación administrativa el artículo 7 de la Ley que le dio origen. Por medio de esa autorización
legal los centros podrían, a partir de ese momento, desplegar todas aquellas actuaciones tendientes a adquirir directamente los bienes y servicios requeridos.
El capítulo 5 de dicho cuerpo normativo reguló lo concerniente a esa materia. En
ese sentido, será importante analizar los alcances de las normas allí indicadas, pues
son ellas las que dan sustento jurídico para que las unidades contraten.
Son varios los límites para que tal situación se materialice. Para llevar a cabo las
contrataciones de bienes, servicios y obras, sería necesario acogerse a la legislación
vigente, las disposiciones institucionales, el reglamento y el compromiso de gestión
suscrito.
El mismo reglamento dispuso que el compromiso de gestión definirá las competencias en esta materia. Ello de ninguna forma eximía de la aplicación de los procedimientos que establece la Ley de Contratación Administrativa. Por el contrario, su
acatamiento no es obligatorio sino que, además, responsabiliza a los centros de las
actuaciones que con fundamento en ella se realizaran.
La Gerencia de Operaciones, dentro de ese marco, está obligada a asumir un
papel preponderantemente asesor frente a las unidades desconcentradas. Aunque,
claro está, sin descuidar su función directora dentro del proceso.
El Reglamento, a pesar de desconcentrar la adquisición de bienes y servicios,
indicó que la compra de medicamentos al amparo del procedimiento excepcional5
se mantendría en el nivel central.
Por otra parte, para adquirir servicios médicos u hospitalarios, debía existir una
autorización previa de la Gerencia de División Médica, así como una constante
evaluación, a fin de que no se afectara el servicio brindado.
3
Publicado en La Gaceta No 24, del 24 de diciembre de 1998.
4
Publicado en La Gaceta No 3, del 5 de enero de 2000.
5
Reglamento compra de medicamentos, materias primas, envases, empaques y reactivos. Publicado en La Gaceta No. 10
del 15 de enero de 1998.
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Por último, el Reglamento en esa materia dispuso que los órganos desconcentrados deberían consignar en el sistema de información, las contrataciones administrativas que realizaran y las sanciones que aplicaran.
Las anteriores son las pautas que fijó el Reglamento en esta materia y que todas
las unidades que en el transcurso del tiempo se integraran al proceso, están en la
obligación de observar.
Actualmente se puede hablar de que existen 34 centros que gozan de desconcentración máxima; es decir, que tienen la potestad de llevar a cabo todo tipo de
contrataciones y que, por imperativo, están sujetos a esas disposiciones.
En el año 2000 se logró formalizar los respectivos poderes de los primeros centros desconcentrados y, desde ese año, todas aquellas contrataciones que no superen el monto de 59.999.999 colones, se podrán desarrollar desde el principio hasta
el final en los propios centros.
En ese momento se encontraban desconcentrados los siguientes centros:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
Hospital Nacional de Niños
Hospital Rafael Ángel Calderón Guardia
Hospital San Juan de Dios
Hospital México
Hospital Raúl Blanco Cervantes
Hospital Enrique Baltodano Briceño
Hospital San Vicente de Paul
Hospital Max Peralta
Hospital Escalante Pradilla
Hospital de San Carlos
Hospital San Francisco de Asís
Área de Salud de Coronado
Área de Salud de Santa Cruz de Guanacaste
Área de Salud de Chacarita
Área de Salud de Esparza
Posteriormente, la Junta Directiva acuerda lo siguiente:
Artículo 25, Acuerdo Segundo: Conocida la información presentada por el Gerente
de División Administrativa en coordinación con el Gerente de División Médica,
en su carácter de instancias Compradoras y para los efectos de la Ley 7852 Ley de
Desconcentración de Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense del Seguro Social y
su Reglamento, y de los artículos 83 siguientes y concordantes y 126 de la Ley General
de la Administración Pública; la Junta Directiva acuerda:
16. En concordancia con lo resuelto en el artículo 22 de la sesión No 7584 del 27 de
setiembre del 2001, con base en la información aportada por los señores gerentes de las
Divisiones Administrativa y Médica, y teniendo a la vista los documentos denominados
Compromisos de Gestión 2002, por suscribir con las 20 unidades de salud aludidas en
el referido acuerdo, a los que se ha incorporado el título tercero denominado: “De la
desconcentración de competencias” conforme lo dispuso esta Junta, se resuelve autorizar la incorporación en el proceso de desconcentración institucional de los centros que
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ENSAYOS
se detallan a continuación, en razón de lo cual se aprueba integralmente el contenido
de los Compromisos de Gestión dichos, de los que se guardará copia en forma anexa a
la presente acta, y particularmente la concesión de la desconcentración máxima en los
términos que se mencionan adelante, para el cumplimiento de los servicios de salud y
gestión administrativa convenidas, partiendo de la asignación de recursos financieros
que se detalla a continuación, con base en la información emitida por la Dirección de
Presupuesto y sujeto a la aprobación de la Contraloría General de la República.
Hospital William Allen
Hospital de Golfito
Hospital de Guápiles
Centro Nacional de Rehabilitación
Hospital Nacional Psiquiátrico
Clínica Dr. Solón Núñez
Clínica Dr. Moreno Cañas (Mata Redonda- Hospital)
Área de Salud de Belén Flores
Clínica Dr. Clorito Picado
Área de Salud de Cariari
Área de Salud de Abangares
Área de Salud Puriscal- Turrubares
Área de Salud de los Santos
Área de Salud de Naranjo
Área de Salud Peninsular
Área de Salud de Barranca
Área de Salud de Zarcero
Área de Salud de Palmares
Área de Salud de Buenos Aires
Continúa el acuerdo manifestando:
Autorizar a cada una de las unidades señaladas en el punto anterior, el ejercicio de las
potestades y facultades contempladas por el Título Tercero de dicho documento, para
la gestión de servicios de salud, recursos humanos, contratación administrativa y presupuesto, que constituirán en lo particular el marco de desconcentración aplicable al
órgano, en cuanto a los derechos, obligaciones y limitaciones adquiridos por las partes
en este periodo. En todo aquello que no se oponga al presente acuerdo, téngase por
aprobados para los 20 centros de salud, los alcances del acuerdo adoptado por esta Junta
Directiva en el artículo 12 de la sesión No.7472 del 24 de agosto del año 2000, y publicado en La Gaceta No.185 del 27 de setiembre del mismo año, que en lo medular conceden
al órgano desconcentrado: A) un grado de desconcentración máxima; B) la representación legal judicial y extrajudicial al director(a) general del órgano desconcentrado para
el ejercicio de la personería jurídica instrumental, en su condición de apoderado general
con límite de suma de la Caja Costarricense de Seguro Social, por el periodo de vigencia
del documento; C) la aplicación de un marco específico para el agotamiento de la vía
administrativa en el desempeño de sus funciones. Por lo que queda debidamente encomendada la Dirección Jurídica para proceder a formalizar el otorgamiento del poder
general con límite de suma que se especifica en el punto 3) de dicho acuerdo.6
Las anteriores unidades desconcentradas, según los diferentes compromisos de
gestión, están en capacidad de llevar a cabo en su totalidad aquellas contrataciones
que no superen el monto de 59.999.999 colones. En el momento que dicho tope se
superara correspondería dictar el acto de adjudicación a la Junta Directiva.
Por otro lado, el rubro de presupuesto definirá los montos para llevar a cabo los
6
48
JUNTA DIRECTIVA (CCSS), op cit.pp 4y5.
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distintos procedimientos.
Como bien lo apuntamos, estos podrán completar los procedimientos de contratación. Algunos han interpretado los alcances de estas facultades manifestando que,
inclusive si cuentan con un asesor legal, podrían realizar las labores de refrendo, tal
es el caso del Hospital Calderón Guardia. Otros centros carecen de los recursos para
abrir una plaza que preste tales servicios. De esa forma, es la Dirección Jurídica la
competente por mandato legal para llevar a cabo tal actuación, no sólo para otorgar
la verificación de legalidad para esos centros sino para la Caja en su totalidad.
Refrendo de las contrataciones
El Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración
Pública dispone, sobre el particular, en su artículo 8:
Artículo 8.- Visto Bueno de la Unidad Interna de Asesoría jurídica. Todos los contratos o convenios que celebre la Administración sujetos al refrendo contralor, deberán
contar con el visto bueno de la unidad interna de asesoría jurídica, o en su defecto, de
una unidad interna designada por el jerarca para esa tarea, en el que haga constar la
conformidad del contrato con el ordenamiento jurídico. Tal unidad deberá tener total
independencia con respecto a la proveeduría y en ningún caso podrá recaer en la auditoría interna de la institución.7
En ese sentido, cabe la posibilidad de que los órganos lo realicen por sí mismos,
si se respetan los límites que establece el propio artículo.
La Contraloría General de la República, a efecto de lograr una mayor fiscalización de la gestión desplegada por esos órganos, estableció un grupo de estratos de
acuerdo con el presupuesto asignado a cada centro. El Refrendo Contralor o interno
dependería del estrato en el que se ubicara el centro.8
7 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, "Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la
Administración Pública", del 28 de enero de 2000, publicado en La Gaceta No. 28 del 09 de febrero de 2000, pp.36.
8
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, "Resolución Nº 5-DI-AA", La Gaceta Nº 118 del 20 de junio de 2001.
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ENSAYOS
CONTRATOS SUJETOS AL REFRENDO CONTRALOR
O APROBACIÓN DE LA UNIDAD INTERNA
PRESUPUESTO
REFRENDO
CONTRALOR
1. CCSS
Superior a
¢ 10.000
millones
Igual o
mayor a ¢25
millones
Mayor a ¢ 6
millones
2. Hosp. San
Juan de Dios
Más de ¢3.000
millones
hasta ¢10.000
millones
Igual o
mayor a ¢10
millones
Mayor a ¢4
millones
Más de ¢1.000
millones hasta
¢3.000 millones
Igual o
mayor a ¢18
millones
Mayor a ¢3
millones
C
3. Hosp. Calderón
Guardia
4. Hosp. México
5. Hosp. Nac.
de Niños
Más de ¢300
millones hasta
¢1.000 millones
Igual o
mayor a ¢14
millones
Mayor a ¢2,5
millones
D
6. Área de Salud
Chacarita
7. Hosp.San Carlos
8. Hosp. Escalante
Pradilla
9. Hosp. Enrique
Baltodano
10. Hosp. Blanco
Cervantes
11. Hosp. San
Vicente de Paúl
Más de ¢100
millones hasta
¢300 millones
Igual o
mayor a ¢10
millones
Mayor a ¢1,5
millones
E
12. Área de Salud
Coronado
13. Área Salud
Sta Cruz
14. Hosp. San
Fco. de Asís
15. Área de Salud
Esparza
Más de ¢30
millones hasta
¢100 millones
Igual o
mayor a ¢7
millones
Mayor a ¢1
millón
ESTRATO
A
B
F
ÓRGANO
DESCONCENTRADO
APROBACIÓN
INTERNA
La Caja Costarricense de Seguro Social interpretó que, de acuerdo con los presupuestos de los nuevos órganos desconcentrados y en aplicación de dichos estratos,
estos últimos debían ubicarse de la siguiente manera:
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ENSAYOS
ESTRATO
ÓRGANO
DESCONCENTRADO
A
PRESUPUESTO
REFRENDO
CONTRALOR
APROBACIÓN
INTERNA
Superior a ¢
10.000 millones
Más de ¢3.000
millones hasta
¢10.000 millones
Igual o mayor
a ¢25 millones
Igual o mayor
a ¢10 millones
Mayor a ¢ 6
millones
Mayor a ¢4
millones
B
1. Hosp. Nacional
Psiquiátrico
2. Hosp. Guápiles
3. Hosp. William Allen
Más de ¢1.000
millones hasta
¢3.000 millones
Igual o mayor
a ¢18 millones
Mayor a ¢3
millones
C
4. Clínica Dr.
Solón Núñez
5. Clínica Dr.
Moreno Cañas
6. Clínica Dr.
Clorito Picado
7. Área de Salud
Puriscal-Turrubares
8. Hosp. Golfito
9. Área de Salud
Cariari
10. Área de Salud
Belén Flores
Más de ¢300
millones hasta
¢1.000 millones
Igual o mayor
a ¢14 millones
Mayor a ¢2,5
millones
D
11. Área de Salud
de Naranjo
12. Área de Salud
de Abangares
13. Área de Salud
de Los Santos
14. Área de Salud de
Buenos Aires
15. Área de Salud
Peninsular
16. Área de Salud
de Palmares
17. Área de Salud
de Zarcero
18. Área de Salud
de Barranca
Más de ¢100
millones hasta
¢300 millones
Más de ¢30
millones hasta
¢100 millones
Igual o mayor
a ¢10 millones
Mayor a ¢1,5
millones
Igual o mayor
a ¢7 millones
Mayor a ¢1
millón
E
F
Revista Jurídica de Seguridad Social
51
ENSAYOS
En ese orden de ideas, las unidades restantes podrían tramitar las contrataciones
directas que no superaran el tope de 8.000.000 de colones, monto que entró a regir
a partir de agosto del año 2001.
Esta interpretación tuvo acogida a lo interno de la Institución, los demás órganos
desconcentrados aplicaron sin cuestionamiento alguno lo dispuesto por la Dirección
de Recursos Materiales respecto de la aplicación extensiva de la Resolución de la
Contraloría General de la República. Sin embargo, cabe aclarar que el ente contralor
es la única autoridad llamada a establecer los estratos según sus criterios técnicos.
La simple voluntad política de forma alguna puede contravenir lo dispuesto por
ella. Este caso no es la excepción.
La Institución aplicó a los centros del segundo grupo de desconcentración
los estratos que en esa resolución se habían fijado sin autorización previa de la
Contraloría General de la República. De esa forma, la Dirección Jurídica vio acrecentado el volumen de trabajo sin ningún fundamento legal. Lo que hizo mucho
más grave la situación, es que la Caja se tomó atribuciones que la Ley le concedía
directamente a la Contraloría, aplicando presupuestos ordinarios para definir los
estratos y no los que establecía la resolución; es decir, los que tuvieran que ver con
los servicios no personales. En ese sentido no solo actuó fuera de su competencia,
sino que aplicó de forma errónea los criterios de la Contraloría.
Posteriormente, para el año 2003, la Contraloría General de la República dispuso los nuevos topes de refrendo 9 para los diferentes estratos. Tales modificaciones
se plasmaron de la siguiente manera:
ESTRATO
PRESUPUESTO
REFRENDO
CONTRALOR
APROBACIÓN
INTERNA
A. CCSS
Superior a ¢
10.000 millones
Igual o mayor
a ¢77 millones
Mayor a ¢
10 millones
B. Hosp. San Juan de Dios
Más de ¢3.000
millones hasta
¢10.000 millones
Igual o mayor
a ¢69 millones
Mayor a ¢9
millones
C. Hosp. Calderón Guardia
Hosp. México y
Hosp. Nac. de Niños
Más de ¢1.000
millones hasta
¢3.000 millones
Igual o mayor
a ¢47 millones
Mayor a ¢8
millones
D. Área de Salud Chacarita
Hosp. San Carlos
Hosp. Escalante Pradilla
Hosp. Enrique Baltodano
H. Blanco Cervantes
H. San Vicente de Paúl
Más de ¢300 millones
hasta ¢1.000 millones
Igual o mayor
a ¢34 millones
Mayor a ¢5
millones
9
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Resolución de las ocho horas del 16 de diciembre de 2002, publicada
en La Gaceta No. 1 del 2 de febrero de 2003.
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ENSAYOS
ESTRATO
PRESUPUESTO
REFRENDO
CONTRALOR
APROBACIÓN
INTERNA
E. Área de Salud Coronado
Área Salud Sta Cruz
Hosp. San Fco. de Asís
Más de ¢100 millones
hasta ¢300 millones
Igual o mayor
a ¢30 millones
Mayor a ¢4
millones
F. Área de Salud Esparza
Más de ¢30 millones
hasta ¢100 millones
Igual o mayor
a ¢26 millones
Mayor a ¢3,3
millones
No obstante lo anterior, la Contraloría General de la República nada refirió de
los órganos desconcentrados que la Caja había estratificado por cuenta propia, de
manera que se tendrían por no incorporados dentro de los supuestos del cuadro
anterior.
Luego, la Contraloría General de la República, en resolución del 13 de febrero
de 2003, dimensiona los estratos de la siguiente manera:
ESTRATO
A. CCSS
E. Hosp. Rafael Ángel
Calderón Guardia
Hosp. Max Peralta
Hosp. México
Hosp. Nacional de Niños
Hosp. San Juan de Dios
F. Centro Nacional de
Rehabilitación
Hosp. Psiquiátrico
Hosp. de Guápiles
Hosp. de San Carlos
Hosp. Dr. Escalante
Pradilla
Hosp. Enrique Baltodano
Hosp. Dr. Blanco
Cervantes
Hosp. San Vicente Paúl
G. Hospital de Golfito
Hosp. William Allen
PRESUPUESTO
REFRENDO
CONTRALOR
APROBACIÓN
INTERNA
Superior a ¢
10.000 millones
Igual o mayor
a ¢77 millones
Mayor a ¢
10 millones
Más de ¢1.000
millones hasta
¢5.000 millones
Igual o mayor
a ¢30 millones
Mayor a ¢4
millones
Más de ¢500
millones hasta
¢1.000 millones
Igual o mayor
a ¢26 millones
Mayor a ¢3,3
millones
Más de ¢300
millones hasta
¢500 millones
Igual o mayor
a ¢18 millones
Mayor a ¢8
millones
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ENSAYOS
ESTRATO
H. Área de Salud de
Abangares
Área de Salud de Barranca
Área de Salud
Belén- Flores
Área de Salud de
Buenos Aires
Área de Salud de Cariari
Área de Salud de
Coronado
Área de Salud
de Chacarita
Área de Salud de Esparza
Área de Salud de
Los Santos
Área de Salud de Naranjo
Área de Salud de Palmares
Área de Salud Peninsular
Área de Salud de
Puriscal- Turrubares
Área de Salud de
Santa Cruz
Clínica Dr. Clorito Picado
Clínica Dr. Moreno Cañas
Clínica Dr. Solón Núñez
Hosp. San Francisco
de Asís
I. Área de Salud de Zarcero
PRESUPUESTO
REFRENDO
CONTRALOR
APROBACIÓN
INTERNA
Más de ¢100
millones hasta
¢300 millones
Igual o mayor
a ¢14 millones
Mayor a ¢2
millones
Más de ¢30
millones hasta
¢100 millones
Igual o mayor
a ¢9 millones
Mayor a
¢1,5 millón
Resolución de recursos
Sobre otro aspecto de interés para efectos de las competencias de los órganos
desconcentrados, la Junta Directiva dicta un acuerdo en el que devolvía la potestad
que anteriormente se había avocado, de resolver los recursos interpuestos en los
procedimientos de contratación; actuación esta que no le correspondía arrogarse,
inclusive por mandato legal.
El acuerdo primero, artículo 22, del 13 de julio de 2001 establece:
Por tanto, conocida la propuesta de la Comisión ad hoc contenida en la comunicación
de 5 de junio en curso, la Junta Directiva acuerda:
ACUERDO PRIMERO: que en los procedimientos de licitación por registro en que no
proceda el recurso de apelación, en la licitación restringida y contratación directa, el
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ENSAYOS
sujeto legitimado disconforme con el acto de adjudicación, podrá presentar recurso de
revocatoria.
El recurso será presentado y tramitado ante el órgano que dictó la adjudicación. Sin
embargo, cuando este órgano no sea el jerarca, será conocida y resuelta por el superior
jerárquico del órgano o ente licitante.10
Los órganos desconcentrados y demás unidades de la Caja deberían, a partir de
ese momento, resolver los recursos que se plantearan en aquellos procedimientos
que habían iniciado.
Vuelve la competencia a manos de los que realmente gozaban de ella. La Junta
Directiva de la Caja consideró que la contratación administrativa era una materia
de muchísima importancia. La fiscalización a posteriori de lo actuado, se podía
lograr a través del conocimiento de los recursos de revocatoria, aunque no era esta
una de las funciones que la Ley le imponía a dicha Junta.
Hoy en día los topes que surten efectos en esta materia son los que a continuación se detallan:
- Asesoría interna: Aprobación de 10.000.000 a 77.000.000 de colones.
- Contraloría General de la República: Refrendo de 77.000.000 de colones en adelante.
Son presupuestos como los citados los que sustentan la creación de una figura
jurídica con un contenido diferente. Ello en los términos que cita Román Navarro
Fallas11 . Así las cosas, son cuatro las diferencias de la desconcentración doctrinaria
y la que opera en la Caja. En la primera se habla de un traslado permanente de competencias, mientras que en la segunda es temporal; la desarrollada por la doctrina
opera por disposición legal o reglamentaria y la de la Caja, por su parte, se da por
simple acto administrativo. La forma de la derogatoria es otro aspecto de interés;
en la primera se da por ley o reglamento y en la segunda por acuerdo de la Junta
Directiva. Por último, la discrecionalidad para crearla en la primera es por mandato
legal o reglamentario, en la segunda por disposición de la Junta.
La suerte que siga el proceso de desconcentración de la Caja será la misma que
corra la facultad de los centros en materia de contrataciones; es por este motivo
que las Autoridades Institucionales procuran levantar una base organizativa que
transforme el proyecto en una figura permanente dentro de la Caja.
Con ese modelo se busca llegar a la optimización en la prestación de los servicios, sin dejar de lado las labores de dirección. Es decir, la Administración busca
agilizar la prestación de los servicios sin obviar las labores de supervisión.
No obstante, según algunos, los órganos se desconcentran de forma política,
sin un verdadero sustento técnico. Obviando lo anterior, la Institución pretende
10
JUNTA DIRECTIVA (CCSS), Acuerdo primero, artículo 22 del oficio comunicado No.18.164, 2001.
11
NAVARRO FALLAS, (Román A.), "Deconcentración administrativa y personalidad jurídica instrumental. La reforma de la Caja
Costarricense del Seguro Social", Caja Costarricense de Seguro Social, Gerencia del Proyecto de Modernización, Consultoría en
desconcentracieon, autonomía administrativa y personalidad jurídica instrumental, San José, diciembre de 2001.
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55
ENSAYOS
implementar un mecanismo de reevaluación y acreditación para que otros centros
se sumen al proceso de desconcentración. Sin embargo, en cuanto a la contratación
administrativa, el proceso de desconcentración en la Caja tiene graves implicaciones o debilidades dentro de las cuales se pueden destacar:
- Falta de capacitación de los funcionarios en Contratación Administrativa.
- Fraccionamiento de las contrataciones
- Aumento del costo de los procedimientos y el objeto de los contratos.
- Atomización de las decisiones e intereses de las Unidades Desconcentradas
Falta de capacitación de los funcionarios en Contratación Administrativa
Durante los últimos cuatro años, la Institución ha venido implementando,
mediante algunos planes piloto y la promulgación de diferentes cuerpos normativos, la desconcentración de materias como la Contratación Administrativa. Sin
embargo, como usualmente ocurre, la gesta de este proceso se da de arriba hacia
abajo y es en este sentido que los funcionarios que deberían disponer de mayor
información y capacitación, por ser los que en definitiva asumirán un papel eminentemente activo, son los últimos en tener el panorama claro al respecto.
En el peor de los casos se crean centros desconcentrados, mediante acuerdo de
la Junta Directiva, sin contar con la participación activa de quienes desarrollarán las
tareas de contratación, entre otros.
Así, a los centros se les endosa la responsabilidad de las contrataciones una vez
que el acuerdo es comunicado, y se les asigna el presupuesto correspondiente. Ello
posibilita la realización de procedimientos irregulares pues, en la mayoría de los
casos, los funcionarios encargados aprenden sobre la marcha, con todo lo que ello
implica.
Las consecuencias de las decisiones políticas que se están tomando afectan de
modo directo a los órganos desconcentrados. Existe una evidente falta de planificación del proceso. Los órganos asumen las tareas sin contar, en muchas ocasiones,
con la experiencia en la conformación de procedimientos o, al menos, una capacitación elemental para llevarlos a cabo. Los funcionarios aplican la ley de forma
errónea o simplemente hacen caso omiso de ella por desconocimiento. No se tienen
claros los topes que determinan el procedimiento que debe aplicarse, de acuerdo
con los presupuestos asignados.
Lo anterior tendrá implicaciones para la Administración de tipo patrimonial. Es
el caso de los concursos que alcanzaron un grado de madurez tal que, ya existía el
acto de adjudicación (con una tácita declaración de derechos subjetivos en favor de
algún oferente), y se topa con el problema de que no correspondía un procedimiento de tal naturaleza, pues el monto adjudicado excede el tope fijado.
56
Revista Jurídica de Seguridad Social
ENSAYOS
Sobre el particular es importante apuntar que en el año 2001 las estimaciones
señalaban que con la creación de los primeros centros desconcentrados el número
de contrataciones ascendería a cinco mil concursos.
Hoy, en la segunda etapa del proceso de desconcentración, la estimación se
duplicó, pues son otras diecinueve unidades las que mediante acuerdo de Junta
Directiva fueron desconcentradas.
La Contraloría General de la República ha impuesto el refrendo; empero, debemos recordar que este control es a posteriori, lo que de ninguna forma aminora los
errores que durante el procedimiento se hayan dado y que ya durante esa etapa son
de imposible saneamiento.
Con un proceso formal plenamente realizado y la falta de bases prácticas para
llevarlo a cabo, nos atrevemos a afirmar que los obstáculos serán muchos, antes
de depurar el proceso de desconcentración de los yerros propios de la falta de
planificación que encaminan a la Caja dentro de esta sucesión de cambios casi
espontáneos.
Otro aspecto de medular importancia es que en muchos de los casos ni las
autoridades ni los órganos desconcentrados comprenden los alcances y los límites
de la desconcentración. Las autoridades, por su parte, desconocen las labores de
dirección que deben operar en una figura como esta. Los centros ven acrecentado
su marco de decisión, sin considerar los límites que ello implica. Así las cosas, el
contenido de la desconcentración es bastante oscuro.
Con un panorama como el anterior, no cabe duda de que la aplicación del proceso dista mucho de ser la más adecuada. En contratación administrativa la situación
no es menos problemática. La Junta Directiva acuerda la desconcentración, pero
no existe un proceso previo de capacitación en, por ejemplo, la programación para
adquirir los suministros, la confección de carteles y el desarrollo de los procedimientos. Está claro que la simple decisión para desconcentrar, no lleva aparejado el
buen curso de los procedimientos.
Un mecanismo paliativo que encontró la Dirección de Recursos Materiales, fue
la coordinación con la Contraloría General de la República de cursos básicos de
contratación administrativa, a fin de que los funcionarios contaran con algún grado
de conocimiento en esta materia. Sin embargo, para algunos ese curso ha llegado
tarde, puesto que ya han asumido las labores de contratación administrativa y, en
el peor de los casos, son empleados que tienen una plurifuncionalidad propia de la
falta de recursos humanos disponibles. En ese orden, estos confeccionan el cartel,
realizan las invitaciones, reciben las ofertas y elaboran la recomendación técnica
que, en muchos casos, excede los límites de su conocimiento. Por ejemplo, la adquisición de equipo de cómputo, creación de infraestructura, reactivos e implementos
médicos, entre otros.
A pesar de lo anterior, la Institución tiene en sus manos una herramienta fundamental para aminorar los efectos de la inopia en esta materia. La capacitación se
yergue en un pilar esencial.
Revista Jurídica de Seguridad Social
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ENSAYOS
Fraccionamiento de las contrataciones
Como bien sabemos, el nivel central de la Caja Costarricense de Seguro Social
había sido el encargado de suplir las necesidades de los hospitales, clínicas y áreas
de salud, en forma directa.
Hoy, con la desconcentración, son ellas las que deberán llevar a cabo todas las
gestiones para abastecerse. Como corolario de esta práctica, las unidades planificarán sus propias necesidades. Así las cosas, los implementos y demás artículos
que necesiten el resto de unidades, escaparán a su disposición y conocimiento.
La responsabilidad de coordinación recae directamente sobre la Gerencia de
Operaciones; sin embargo, será menester crear un mecanismo efectivo de tráfico de
la información entre la Gerencia y los órganos desconcentrados.
En este trabajo no debe entenderse fraccionamiento de las contrataciones como
aquél que la Ley de Contratación Administrativa precisa ilícito, por el simple
hecho de que su fundamento se encuentra en la Ley de Desconcentración de los
Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, cuyo propósito
no es el de fragmentar la adquisición de bienes y servicios a fin de variar el procedimiento, sino agilizar los procedimientos de compras para favorecer la prestación
de los servicios de salud.
Acá se entenderá por dicha actividad, la que se lleva a cabo cuando los órganos
desconcentrados adquieran sus artículos aisladamente, sin tomar en cuenta las
necesidades de los otros centros. Si bien tal práctica se fundamenta en la desconcentración, lo cierto es que existe una fragmentación de hecho en las contrataciones.
De ninguna forma puede entenderse como ilegal, pues se ampara dentro de ese
proceso de desconcentración; sin embargo, habrá duplicidad de procedimientos
para adquirir artículos de la misma naturaleza, a menor escala y, en muchos de los
casos, a través de procedimientos no tan rigurosos.
Es importante recordar que, en épocas anteriores, era el Departamento de
Adquisiciones de Oficinas Centrales el único encargado de rastrear la necesidad y
suplirla. Así, las unidades hacían una solicitud a dicho departamento y este, luego
de determinar la cantidad, la distribución y el presupuesto disponible, iniciaba el
concurso correspondiente. Hoy, la prioridad es identificar las necesidades singulares de cada órgano, sin tomar en cuenta la de los demás.
La duplicidad de procedimientos provocará un aumento considerable de los
costos procedimentales, así como del propio objeto contractual. Este aspecto se
analizará de seguido.
Aumento del costo de los procedimientos y el objeto de los contratos
La adquisición de artículos a escalas menores incidirá en forma directa en el precio.
La Institución, en una etapa previa, realizaba los procedimientos para sufragar las nece58
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ENSAYOS
sidades institucionales, por lo que se adquirían grandes cantidades. Las empresas ofrecían precios bastante ventajosos, pues los costos disminuían en razón del aumento de la
cantidad. La adquisición a pequeña escala aumenta los costos y, consecuentemente, los
precios. De esa forma, también se puede hablar de que disminuye la calidad.
Pero no es este el único costo que deberán asumir directamente los órganos. Aunque
la Ley de Contratación Administrativa establece procedimientos bastante rigurosos,
lo cierto es que muchas de las adquisiciones no los requerirán, principalmente por las
cantidades que demandan los órganos. En ese sentido, van a aplicar o levantar procedimientos menos engorrosos. Ello va a incidir directamente en el aumento de los costos a
nivel institucional. Como se apuntó líneas arriba, existirá duplicidad de procedimientos
para adquirir los mismos bienes y servicios, a diferencia de lo que ocurría anteriormente, cuando la Caja no debía soportar los costos que hoy día se producen por tal situación.
Simplemente se iniciaba una licitación pública que tomara en cuenta las demandas de
todos los centros, u otro procedimiento, dependiendo de las necesidades. Cabe recordar que en la Institución las licitaciones restringidas, por registro y públicas, demoran
alrededor de ocho meses y la contratación directa, tres meses. Si se multiplicara esto por
el aproximado de 10.000 contrataciones que se estimaron para el año 2002, se podría
concluir que la duplicidad de procedimientos le resultó sumamente gravoso a la Caja.
Aplicando las resoluciones de la Contraloría General de la República de las 8:00
horas del 16 de diciembre de 2002 y la emitida a las 8:00 horas del 13 de febrero de
2003, publicadas en La Gaceta No.1 del 2 de febrero de 2003 y La Gaceta No.36 del 20 de
febrero de 2003, respectivamente, se tiene que, de acuerdo con el presupuesto, los topes
procedimentales se determinarían de la siguiente manera:
PRESUPUESTO
(A)
Más de
¢30.000.000.000
CCSS
LICITACIÓN
PÚBLICA
Igual o más
de ¢180 mill.
LICITACIÓN PRIVADA
LICITACIÓN
POR REGISTRO
LICITACIÓN
RESTRINGIDA
Menos de
¢180 mill.
Igual o más
de ¢80 mill.
Menos de
¢80 mill.
Igual o más
de ¢25 mill.
CONTRATACIÓN
DIRECTA
Menos de
¢25 mill.
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ENSAYOS
PRESUPUESTO
LICITACIÓN
PÚBLICA
LICITACIÓN PRIVADA
LICITACIÓN
POR REGISTRO
LICITACIÓN
RESTRINGIDA
CONTRATACIÓN
DIRECTA
(E)
Más de
¢1.000.000.000
hasta
¢5.000.000.000
Hosp. Calderón
Guardia
Hosp. Max
Peralta
Hosp. México
Hosp. Nacional
de Niños
Hosp. San
Juan de Dios
Igual o más
de ¢55 mill.
Menos de
¢55 mill.
Igual o más
de ¢11 mill.
Menos de
¢11 mill.
Igual o más
de ¢5,5 mill.
Menos de ¢8 mill
(F)
Más de
¢500.000.000
hasta
¢1.000.000.000
Centro Nacional
de Rehabilitación
Hosp. Nacional
Psiquiátrico
Hosp. de
Guápiles
Hosp. de San
Carlos
Hosp. Dr.
Escalante Pradilla
Hosp. Enrique
Baltodano
Hosp. Raúl
Blanco Cervantes
Hosp. San
Vicente de Paúl
Igual o más
de ¢47 mill
Menos de
¢47 mill.
Igual o más
de ¢9,5 mill.
Menos de
¢9.5mill.
Igual o más
de ¢4,5 mill.
Menos de
¢4,5 mill
(G)
Más de
¢300.000.000
hasta
¢500.000.000
Hosp. de Golfito
Hosp. William
Allen
Igual o más
de ¢31 mill
Menos de
¢31 mill.
Igual o más
de ¢6,5 mill.
Menos de
¢6,5mill.
Igual o más
de ¢4 mill.
Menos de ¢4 mill
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Revista Jurídica de Seguridad Social
ENSAYOS
PRESUPUESTO
(H)
Más de
¢100.000.000
hasta
¢300.000.000
Área de Salud
de Abangares
Área de Salud
de Barranca
Área de Salud
Belén-Flores
Área de Salud
de Buenos Aires
Área de Salud
de Cariari
Área de Salud
de Coronado
Área de Salud
de Chacarita
Área de Salud
de Esparza
Área de Salud
de Los Santos
Área de Salud
de Naranjo
Área de Salud
de Palmares
Área de Salud
Peninsular
Área de Salud
PuriscalTurrubares
Área de Salud
de Santa Cruz
LICITACIÓN
PÚBLICA
Igual o más
de ¢24 mill
LICITACIÓN PRIVADA
LICITACIÓN
POR REGISTRO
LICITACIÓN
RESTRINGIDA
Menos de
¢24 mill.
Igual o más
de ¢4,5 mill.
Menos de
¢4,5mill.
Igual o más
de ¢2,5 mill.
CONTRATACIÓN
DIRECTA
Menos de
¢2,5 mill
Clínica Dr.
Clorito Picado
Clínica Dr.
Moreno Cañas
Clínica Dr.
Solón Núñez
Hosp. San
Francisco de Asís
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ENSAYOS
PRESUPUESTO
(I)
Más de
¢30.000.000 hasta
¢100.000.000
Área de Salud
de Zarcero
LICITACIÓN
PÚBLICA
Igual o más
de ¢16 mill
Menos de
¢1,5 mill.
LICITACIÓN PRIVADA
LICITACIÓN
POR REGISTRO
LICITACIÓN
RESTRINGIDA
Menos de
¢16 mill.
Igual o más
de ¢3 mill.
Menos de
¢3 mill.
CONTRATACIÓN
DIRECTA
Igual o más
de ¢1,5 mill.
Bien, se puede inferir, como líneas arriba se apuntó, que en la mayoría de los
casos no será necesario iniciar el procedimiento por excelencia, cual es la Licitación
Pública, sino que bastará levantar una contratación directa para suplir las necesidades de la unidad. Y así, lo harán todos los órganos, encareciendo en modo significativo los procedimientos y objetos contractuales.
En el momento en que la Contraloría General de la República fije topes procedimentales para los distintos estratos de manera que se consideren los órganos desconcentrados de la Caja, habrá una mayor posibilidad de aplicar procedimientos
más rigurosos y que demanden de las unidades mayores responsabilidades. Sin
embargo, previo a ello será necesario que los funcionarios encargados de realizar
los concursos estén ampliamente capacitados con el fin de realizar las actuaciones
que correspondan de forma expedita.
Son estos los obstáculos que la Institución debe superar si desea que el modelo
implementado produzca verdaderos frutos a mediano y largo plazo. De no procederse cuidadosamente, se podría desembocar en el desmantelamiento de los servicios de salud por parte de los proveedores. La plusvalía podría superar, en algunos
casos, el costo mismo de los artículos. La duplicidad de procedimientos, por otra
parte, podría enfrentar a la Administración a problemas de tipo presupuestario.
La agilidad que se pretende llevar a cabo en la prestación de los servicios no se
logrará hasta que los órganos tengan claro los límites y alcances de las facultades
delegadas. Hoy por hoy, tomando en cuenta que se aprende sobre la marcha, se va a
sacrificar en todo sentido la agilidad y la Administración tendrá que hacerle frente
a los inconvenientes políticos y patrimoniales que ello implique.
Superar estos obstáculos es un deber de los órganos desconcentrados y de las
autoridades institucionales. Los funcionarios deberán contar con una verdadera
capacitación, asesoría y dirección de parte del ente matriz. La agilidad en la prestación de los servicios, con todo lo que ello implica, deberá estar fundamentado en
proyectos bastante elaborados de planificación.
El fraccionamiento deberá justificarse en razón de que cada unidad conoce a
fondo su organización y demanda de bienes y servicios. Nuevamente cobra relevancia la planificación y estructuración de los procedimientos.
62
Revista Jurídica de Seguridad Social
ENSAYOS
La Institución, por último, deberá agilizar los distintos procedimientos que se
realicen a fin de que estos no se traduzcan en mayores costos. De esa forma, habrá
que implementar las herramientas que enumera el Reglamento de Desconcentración.
La Gerencia de Operaciones deberá cumplir con las obligaciones impuestas por ese
cuerpo normativo. De esa forma, los órganos desconcentrados podrán contar con el
apoyo del ente matriz para llevar a cabo sus procedimientos.
Atomización de las decisiones e intereses de las Unidades
Desconcentradas
Podría pensarse que al dotar de poder a los diferentes centros desconcentrados,
cada cual intentará tomar las decisiones que más beneficien a la unidad a su cargo,
aunque estos beneficios no sean extensivos al resto de centros de salud y, en algunos
casos, en contra del propio espíritu de la seguridad social.
Las contrataciones, al ser más flexibles, implicarán un trato más directo y menos
riguroso con los contratistas, lo que de alguna forma convertirá a los centros desconcentrados en pequeñas empresas con capacidad de negociación directa. Las labores
de dirección nuevamente cobran importancia. Es cierto que el trato entre los órganos
y los proveedores crea mayor agilidad, si se cuenta con las herramientas básicas para
contratar, pero también es cierto que debe crearse conciencia en cuanto a la diferencia
que existe entre el peculio privado y el público y que este último está sujeto a mayores restricciones.
Por otra parte, se entiende que al otorgarse montos presupuestarios en razón de
la importancia de los centros desconcentrados, redundará en favor de los más importantes, los cuales podrán invertir en mejorar los servicios y, por ende, desplazar los
intereses de los de mediana y baja importancia.
En definitiva, cada unidad buscará salir a flote con las funciones que le correspondan. Los medios para hacer efectiva esa labor vendrán directamente de las sumas que
manejen las unidades programáticas asignadas a cada centro.
Se entiende que la contratación administrativa puede convertirse en un medio
importante, junto con el presupuesto para que esto suceda, puesto que si bien no
podrán sacarse a concurso las actividades ordinarias de la Administración, aquellas
conexas de soporte técnico y administrativo sí podrían serlo. Así, la contratación
de servicios tendrá un incremento importante, ya que la atención se concentrará en
brindar, al menos en apariencia, servicios de calidad.
Bien sabemos que hoy en día la contratación de servicios a terceros es una realidad no solo en la Caja, sino también en el resto de instituciones públicas, por lo que
su incremento no debiera extrañarnos, si la consecución de mayores beneficios en
favor de los intereses de las unidades desconcentradas es lo que interesa.
Revista Jurídica de Seguridad Social
63
ENSAYOS
Sin embargo, este no es el único problema que enfrenta la contratación administrativa, dentro de este nuevo derrotero que sigue la Caja. Si bien se espera de los
centros verdadera coordinación, lo cierto es que ni siquiera a nivel interno podría
hablarse de una efectiva organización. Por este motivo se nota una falta de coordinación interadministrativa. El reglamento demanda de los centros dicha actuación, pero no existen las herramientas para que esto se materialice. En este punto
podría considerarse que se han creado pequeñas islas dentro de la Institución,
cada una con intereses propios. Implementar la planificación de procedimientos
que sufraguen las necesidades institucionales con una situación como la anterior,
se hace una empresa difícil. Los órganos no cuentan en este momento con la
capacidad de determinar efectivamente sus necesidades. Y, en todo caso, con las
potestades delegadas no se va a sacrificar la agilidad en la adquisición de los bienes
y servicios requeridos por levantar procedimientos mucho más engorrosos que
beneficien a otros centros, se trabaja en un sentido unilateral. Cabe recordar, además, que no todos los órganos desconcentrados cuentan con igual disponibilidad
presupuestaria; aquellos que tengan mayor presupuesto, cuentan con mayor capacidad adquisitiva, de tal forma no solo se va a adquirir mayores cantidades, sino
que se tendrá la opción de adquirir diversidad de artículos de diferente calidad.
El Reglamento de Desconcentración prevé la posibilidad de coordinar procedimientos que sufraguen las necesidades institucionales; sin embargo, habrá que
recorrer un largo camino antes de que esto se plasme en la realidad. Primero los
órganos deben aprender a solventar sus propias necesidades, sin que ello propicie
una cultura individualista o aislacionista.
Conclusión
Los anteriores son los efectos directos de la falta de planificación y estructuración de las Autoridades de la Caja, que llevaron a cabo este proceso sin un verdadero sustento práctico a lo interno de la Institución.
Si bien es cierto, las manifestaciones del proceso de desconcentración apenas
empiezan a vislumbrarse en el quehacer administrativo y en la prestación de los
servicios, este proceso ya había dado sus primeros pasos en el año de 1997, con la
promulgación del Reglamento para la obtención de bienes y servicios en forma
desconcentrada de la Caja Costarricense de Seguro Social, normativa que sentó las
bases de la desconcentración.
Como bien se sabe, según la opinión de las autoridades superiores de la Caja,
la desconcentración es el producto de una necesidad latente de satisfacer las
exigencias sociales de forma pronta y eficaz. Con este nuevo modelo, las diferentes
dependencias podrán desplegar sus actuaciones con mayor independencia y
agilidad.
Por su parte, los opositores del modelo no escatiman en afirmar que de la forma
en que se están dando los cambios es inevitable un arribo directo no solo a la
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Revista Jurídica de Seguridad Social
ENSAYOS
desconcentración sino, posteriormente, a la descentralización12 y, por último, a la
privatización de la salud.
Sin embargo, independientemente del modelo en el que se desemboque, lo cierto es que en la actualidad se observa una evidente y peligrosa falta de planificación
que, por sí misma, ya tiene repercusiones molestas para la Administración.
En atención a las consideraciones anteriores, es importante tomar en cuenta
que el proceso de desconcentración demandará de la Caja Costarricense de Seguro
Social, una mejor planificación y capacitación, a fin de que las contrataciones que se
hagan en las unidades desconcentradas se ajusten a la Ley y al Reglamento General
de Contratación Administrativa.
Todo ensayo de un modelo organizativo demanda algún tiempo para concretar
sus frutos; sin embargo, no está de más que la Administración busque agilizar y
confrontar los obstáculos que impiden a las unidades desconcentradas implementar las contrataciones. Así, será importante definir estrategias de coordinación entre
la Administración Central y las Unidades Desconcentradas, como también reforzar
la capacitación de los funcionarios que realizan los procedimientos.
Los mecanismos de control internos de los órganos, deberán ser más que rigurosos, a fin de que disminuyan los errores en los procedimientos.
Es importante considerar los avances en materia de capacitación, tales como las
diferentes conferencias impartidas por la Dirección Jurídica en coordinación con
la Dirección de Recursos Materiales, temas como sanciones, régimen recursivo,
garantías y otros, han sido ampliamente desarrollados y expuestos para mayor
claridad de los funcionarios encargados de levantar los concursos en las unidades
desconcentradas. Sin embargo, se ha logrado determinar de manera inequívoca,
que los errores de parte de las unidades abundan y si lo que se busca es la
desconcentración total, se deberá dotar a las unidades de las herramientas
necesarias para llevar a cabo los procedimientos. Las labores de asesoría se
12
Cabe recordar que existen claras diferencias entre la desconcentración y la descentralización. Así la Sala Segunda de la
Corte Suprema de Justicia sobre el particular ha indicado: “Sobre la desconcentración, señala Ortiz Ortiz, que “opera en el
ámbito de un mismo ente jurídico, a favor de órganos inferiores del mismo.
Consiste en transferir legalmente una competencia a un órgano distinto del jerarca, siempre dentro de la organización de
un ente determinado.
El beneficiario de la desconcentración es un órgano, no un ente, aunque tenga competencia también exclusiva.
En esto radica su principal diferencia respecto de la descentralización: hemos visto que la misma supone no solo competencia exclusiva sino también personalidad jurídica en el centro descentralizado.
El titular de la competencia exclusiva que se descentraliza es otro ente distinto del Estado, no un órgano inferior de este[...]
El órgano desconcentrado está sometido a jerarquía, lo que quiere decir a órdenes del superior jerárquico.
El mayor grado de libertad que ostenta, en relación con un subordinado común, radica en que sus actos agotan la vía administrativa, sin posibilidad de recurso al superior; pero este puede, en todo caso, cursar órdenes, instrucciones y circulares que
limiten la discrecionalidad del inferior en el uso de su competencia exclusiva, aunque no pueda sustituirlo en su gestión.
La desconcentración se opera mediante norma o regla jurídica, no mediante acto administrativo[...] toda desconcentración
supone una atribución permanente de competencia exclusiva en favor del inferior, no alterable por simple acto administrativo concreto” (vid. páginas 9 y 10 de la tesis citada del autor Ortiz Ortiz).” Resolución Nº 183 del 08/09/1993 10h. 00m. Sala
Segunda de la Corte Suprema de Justicia.
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ENSAYOS
transformarían en funciones de gran envergadura, para depurar las deficiencias
que se logren determinar a lo largo del trabajo.
La desconcentración tendrá que convertirse en un soporte para agilizar los procedimientos de contratación administrativa, de ninguna manera debe convertirse
en un medio de debilitación. Si se descuidan aspectos como la capacitación, la
Institución podría enfrentarse a una grave crisis organizacional.
Todas las contrataciones que se realicen deberán ajustarse a los principios rectores de la contratación administrativa. La desconcentración de la Caja no puede de
ninguna forma, menoscabar la aplicación efectiva de principios tales como la libre
participación, la publicidad, el equilibrio económico, entre otros; por el contrario, el
proceso de desconcentración debe constituirse en un pilar que los refuerce.
Está claro que se trata de una labor bastante difícil, en vista de las debilidades
apuntadas. Sin embargo, se espera que a corto y mediano plazo los errores disminuyan y la desconcentración se convierta en una herramienta para hacer la prestación de los servicios de salud más expedita y de mayor calidad.
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