División de Planificación Regional

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PRESENTACIÓN
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El Departamento de Planificación y Gestión del Territorio de la División de Planificación
Regional es el responsable de elaborar metodologías y generar acciones de capacitación y
asistencia técnica para la planificación y gestión del desarrollo territorial, lo que incluye
instrumentos específicos como las Estrategias Regionales de Desarrollo, los Convenios
Marco (en coordinación con SUBDERE) y los Planes de Desarrollo Comunal, con el
propósito de contribuir al proceso de descentralización del país. El principio orientador de
estas actividades es proporcionar apoyo técnico a las Secretarias Regionales Ministeriales
de Planificación y Coordinación y, a través de ellas, a los Gobiernos Regionales y
Municipalidades del país.
En el cumplimiento de estas tareas se ha considerado necesario avanzar en el diseño de un
sistema que relacione dichos instrumentos técnicos a los procesos desarrollados por los
diferentes actores y agentes involucrados en la gestión de las políticas públicas en los
diferentes niveles subnacionales, con el objeto de facilitar el logro de sus objetivos y metas
con mayor eficiencia y eficacia. Con tal finalidad, el Departamento se abocó a la tarea de
elaborar una propuesta de diseño de sistema de planificación en el territorio que apoye la
gestión descentralizada de los gobiernos regionales y locales, a partir de los nuevos
enfoques de la planificación como soporte de una gestión orientada a objetivos y resultados,
con capacidad prospectiva y de adaptación oportuna a los cambios.
Para estos fines este Ministerio organizó el Seminario “Planificación y Gestión del
Territorio. Conceptos, sistemas, procesos”, realizado en octubre de 2004, con la
participación de expertos de las instancias nacionales y regionales, públicas y privadas,
relacionadas con un sistema de esta naturaleza, para dialogar sobre las actuales condiciones
en que se desarrollan estas actividades.
Entre las conclusiones de este encuentro, además de validar la pertinencia del proyecto, se
pudo establecer que, si bien los instrumentos para la formulación de estrategias y planes de
desarrollo han significado un aporte para definir objetivos estratégicos, su implementación
se ha dificultado por problemas de: comunicación y coordinación entre los agentes públicos
y privados involucrados; vacíos en los sistemas de información y evaluación que sustentan
las decisiones; y adecuación de la institucionalidad del sector público para mejorar su
eficiencia en la ejecución
El presente documento presenta una propuesta de sistema de planificación en el territorio,
en términos de sus componentes básicos técnicos y políticos, procesos y relaciones. Se ha
definido sobre la base de un marco conceptual y de un diagnóstico de la realidad del país en
esta materia contenidos en los respectivos anexos. Su elaboración estuvo a cargo de la
Ingeniero Comercial Olga Mercado Villar, profesional de este Departamento.
Álvaro Marifil Hernández
Jefe División de Planificación Regional
2
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ÍNDICE
Introducción
5
1.
Características del Sistema Nacional de Planificación en el Territorio
7
2.
Los componentes técnicos del proceso de planificación
9
2.1 Instrumentos de evaluación y programación
10
2.2 Sistema de información
11
2.3 Etapas, información e instrumentos
12
3.
13
Componentes políticos del proceso de planificación
3.1 Toma de decisiones
13
3.2 Las funciones de planificación en la institucionalidad del Estado
15
3.3 Conformación de redes para la ejecución
18
4.
20
Consideraciones finales
ANEXO 1: Conceptos
Marco teórico
21
22
1.
Componentes del proceso técnico de planificación: conceptos y procesos
23
1.1 Planificación
23
1.2 Conceptos relacionados
24
1.2.1
Sistema
25
1.2.2
Estrategia
25
1.2.3
Planificación estratégica
26
1.2.4
Evaluación
27
2.
Componentes políticos del proceso de planificación: conceptos y procesos
29
2.1 Administración
31
2.2 Actores y agentes del proceso: el gobierno
32
2.3 Los actores no gubernamentales
37
3
42
Componente “Territorio” del sistema
3.1 Territorio
42
3.2 Región
42
3.3 Desarrollo territorial
43
3.4 Desarrollo regional
44
3
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ANEXO 2: Situación actual de la gestión pública planificada
45
1.
46
Criterios que sustentan la institucionalidad
1.1 Descripción de la estructura institucional
47
2. La planificación en la estructura institucional
53
3. Conclusiones
60
Bibliografía
63
4
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INTRODUCCIÓN
La descentralización del país ha constituido una de las tareas prioritarias de los
gobiernos de la Concertación, como parte del proceso de profundización de la
democracia y de la modernización de la institucionalidad del estado.
En este marco, el mayor grado de autonomía efectiva de los gobiernos
subnacionales, además del traspaso de competencias y recursos desde el nivel
central, demanda habilitar a esas instancias de sistemas de apoyo que permitan una
gestión más eficiente y efectiva en el logro de sus objetivos.
Con tal finalidad, los diferentes procesos componentes de la gestión requieren
considerar los recursos técnicos que faciliten el diseño de propuestas factibles de
estrategias, programas y proyectos, y que, a la vez que se enmarcan en las políticas
nacionales, respondan a los objetivos y realidades de sus respectivas comunidades.
Se trata de disponer del apoyo de los equipos que desarrollen las funciones de
planificación para apoyar la toma de decisiones de la autoridad y actores
involucrados en la implementación de sus objetivos.
La planificación en una institucionalidad moderna, descentralizada y democrática
debe facilitar la definición del modelo de Estado y de desarrollo que deseamos
lograr.
El desarrollo ha de ser entendido como procesos sistémicos adaptativos. En su
dinámica la innovación tiene un rol relevante para configurar la realidad económica
y social.
El Estado del siglo XXI cambia el énfasis de su función: de agente monopólico en
la dirección de los procesos económicos al de facilitador. Planificar es movilizar.
La modernización del Estado necesita instrumentos técnicos para diseñar e
implementar cambios institucionales y las propuestas del país que queremos:
cómo ocupar su territorio, potenciar sus riquezas y lograr mayor calidad de vida,
integración y protección social.
La planificación, proceso inherente a la gestión debe:
• enfocarse con visión sistémica,
• hacer posible la gestión intersectorial y territorial de las políticas públicas,
• facilitar la coordinación de los diferentes sectores y niveles territoriales de la
administración y gobierno del Estado,
• posibilitar la convergencia de los actores sociales que intervienen en la
implementación de las políticas y estrategias de desarrollo.
Para ello es necesario que:
• las instituciones sectoriales y territoriales cuenten con equipos
técnicos de planificación, con las instancias de coordinación intersectorial
y con las de negociación entre actores públicos, privados y sociedad civil.
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El sistema de planificación debe aportar la visión estratégica y de largo plazo para
orientar el desarrollo y apoyar los proceso de descentralización y regionalización
del país.
La planificación del siglo XXI es estratégica:
• una mirada de mediano y largo plazo sobre factores claves para el proceso de
desarrollo;
• hace factible la intervención en dichos factores para el logro de los objetivos y
metas planteadas.
Planificación estratégica facilita descentralización y regionalización:
• actores regionales y locales al compartir una estrategia pueden complementar
acciones, mejorar su gestión y tener claridad sobre los efectos de sus decisiones en
el conjunto, asegurando el logro de objetivos nacionales.
• ello requiere definir dónde y qué decisiones se radican en cada nivel de la
institucionalidad del Estado, en función de sus capacidades para ejercerlas.
En el proceso de descentralización:
• los cambios tecnológicos de los sistemas de información y comunicación inciden
en la delimitación de espacios territoriales y sus escalas, al posibilitar la
centralización de funciones de servicios y su localización en cualquier lugar del
territorio;
• la contabilidad de los recursos públicos asignados a los diferentes niveles debe
considerar, además de aquellos de carácter territorial, a las trasferencias directas a
personas y organizaciones privadas vía subsidios y fondos especiales del nivel
nacional, como programas habitacionales, de fomento productivo, financiamiento
de universidades, entre otros.
La participación de los actores sociales, elemento clave en la profundización de la
democracia, es determinante en el proceso de planificación para el logro de los
objetivos porque: legitima la acción pública, asegura la pertinencia de sus políticas
y la trasparencia de su gestión y, a partir de eso, fortalece la gobernabilidad.
Para ello se necesitan canales que posibiliten los diferentes niveles o grados de
participación: informativa, un requisito básico más que una forma de participar;
consultiva, que implica la posibilidad de expresar opinión; en la toma de decisiones
sobre la gestión pública; y además, en el control social.
La falta de canales claros facilita que actores privados y políticos, grupos de poder,
incidan en las políticas públicas y en la legislación, por medios informales.
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1. Características del Sistema Nacional de Planificación en el Territorio
Un sistema de gestión planificada estaría integrado por una estructura
organizacional que considere las funciones técnicas de planificación, las instancias
de toma de decisiones y de coordinación, la unidades de implementación, ejecución
y distribución, presentes en los diferentes niveles de la administración y gobierno
del país en el territorio.
El esquema de relaciones entre estas funciones, sus aportes y resultados se muestra
en el siguiente diagrama:
DIAGRAMA FUNCIONAL
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2. Los componentes técnicos del proceso de Planificación
El proceso de planificación en su fase técnica considera un conjunto de funciones
destinadas a diseñar las opciones más eficientes y eficaces para apoyar las
decisiones de los actores políticos involucrados sobre las políticas, estrategias,
objetivos y metas, proyectos y programas que definen la intervención sobre la
realidad. Además, contribuye a orientar el proceso de implementación y ejecución
evaluando previamente el diseño de las actividades específicas a ejecutar,
monitoreando su desarrollo y calificando la eficiencia de la gestión en sus resultados
de cumplimiento de metas e impacto en la realidad.
Estas funciones técnicas consideran:
1. Elaboración de los diagnósticos, base de la formulación de objetivos y metas y
de la evaluación de impacto
2. Diseño de opciones de planes, programas, proyectos
3. Evaluación: ex – ante, monitoreo o seguimiento y resultados: cumplimiento de
metas, participación de los agentes responsables y uso de recursos, además del
impacto
Diagnóstico contiene:
1) Descripción de la realidad: sobre la base de un modelo teórico que
permite seleccionar los parámetros y variables más relevantes. Ellos son
indicadores sobre la situación actual, sus tendencias, en términos de
características, dimensiones, recursos e instrumentos existentes
(cantidades y disponibilidad).
2) Factores que inciden en las características: hipótesis explicativa de la
situación y sus tendencias.
3) Prognosis: evolución de la realidad y su proyección, de acuerdo a las
tendencias observadas (sin intervención).
4) Evaluación de la realidad: diagnóstico propiamente tal. Confronta la
realidad con un juicio normativo o estándar, que se basa en un prototipo
o modelo normativo. Esta evaluación no sólo señala anormalidades o
desviaciones respecto del modelo, sino también hacia dónde debería
evolucionar la realidad para aproximarse al modelo. Las desviaciones de
la realidad en relación al modelo constituyen problemas, por lo que al
precisarlos en la evaluación se pueden formular las terapias
recomendables para superarlos.
La distancia o brecha entre realidad actual y proyectada con el modelo, permite
formular objetivos: superación de problemas para acercar la realidad al modelo. Al
precisar cuantitativamente los objetivos y expresarlos en relación con el tiempo en
que se desean alcanzar, se transforman en metas.
El diseño de planes, programas corresponde:
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1. Determinar los objetivos posibles de alcanzar, de acuerdo con conclusiones
del diagnóstico.
2. Asignar los medios o recursos disponibles para el logro de los objetivos
determinados.
3. Identificar las diferentes opciones para la acción en un período determinado:
programas alternativos: diferentes conjuntos de objetivos, coherentes y
factibles, con los respectivos medios para su logro en plazos determinados.
La identificación de objetivos para las diferentes opciones requiere que en cada
alternativa se examinen las relaciones entre sus objetivos, desde los siguientes
puntos de vista:
1) Relación de competitividad: dos o más objetivos que requieren
usar los mismos medios, y éstos no alcanzan para el logro pleno de
todos. Se debe sacrificar total o parcialmente alguno(s).
2) Relación de complementariedad: el logro de uno de ellos es
condición para el logro de otro.
3) Relación de antagonismo: cuando dos objetivos se anulan. Son
mutuamente excluyentes.
2.1 Instrumentos de evaluación y programación: se pueden clasificar en
institucionales, metodológicos y sistemas de información. Los primeros se refieren
al conjunto de agentes, infraestructura y recursos requeridos para realizar los
diferentes tipos de evaluación. Los metodológicos incluyen la definición de
indicadores, modelos de análisis, sistemas de recopilación y procesamiento de
información. La información está integrada por bases de datos cuantitativos y
cualitativos de la realidad en la cual se interviene, organizados según los diferentes
niveles territoriales de gobierno y administración, por sectores de actividad y por
poblaciones objetivo.
Las unidades especializadas en la evaluación suelen ser parte de los organismos
técnicos de planificación “Oficinas de Planificación” que además incluyen la
elaboración de diagnósticos, diseño opciones factibles de políticas, estrategias,
programas, proyectos y de los sistemas de información que posibilitan estas
funciones. Estas unidades forman parte de la estructura institucional de gobierno y
administración con la finalidad de apoyar la toma de decisiones de la autoridad y
niveles directivos y ejecutivos en la programación de su gestión en los diferentes
sectores o ámbitos y a los distintos niveles territoriales en los cuales se interviene.
La forma en que se insertan estas unidades puede facilitar una gestión de carácter
centralizado-sectorial o una que apoye una administración descentralizada con un
enfoque más integral de los diferentes aspectos involucrados en la intervención, que
considere la diversidad de situaciones presentes en el territorio nacional. Esta última
alternativa implica que los organismos técnicos de planificación deberían existir en
todos esos niveles de gobierno y administración, mediante una red que genera,
procesa y analiza información para alimentar la toma de decisiones en cada uno de
ellos.
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2.2 Sistema de información: El contenido de la información proviene de diferentes
fuentes institucionales y considera básicamente:
• estadísticas demográficas y socioeconómicas de la población, captadas
mediante registros sistemáticos, censos y encuestas;
• datos sobre infraestructura social, que se originan en el nivel local sobre
la base de catastros y el control de la ejecución de proyectos de inversión
en obras de este tipo;
• estadísticas sobre actividades, procesos y producción de las instituciones
sociales responsables de implementar y ejecutar los programas sociales,
que se sistematizan por intermedio de registros institucionales;
• antecedentes sobre acceso de la población a los diferentes programas
sociales, captados a través de censos, encuestas, entrevistas;
• estudios sobre calidad de los bienes y servicios producidos por los
programas sociales, que se basan en la aplicación de diversos
instrumentos: entrevistas de terreno, focus group, encuestas a
beneficiarios, entre otros.
Los procesos técnicos de recopilación, procesamiento, validación y distribución de
la información son de responsabilidad de instituciones públicas especializadas, que
deben responder a las necesidades de los usuarios, por lo cual éstos deben participar
en el diseño y control del sistema.
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2.3 Etapas, información e instrumentos: las etapas más relevantes del proceso
técnico de planificación, la información que respalda las propuestas, los
instrumentos por medio de los cuales se desarrollan y los productos
correspondientes, según los diferentes niveles territoriales se detallan a continuación
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3. Componentes políticos del proceso de planificación
Ellos se refieren a las etapas de toma de decisiones, sus actores y la forma en que se
estructuran las relaciones entre estos últimos, además de la implementación y
ejecución y los agentes a cargo de estas tareas.
3.1 Toma de decisiones: la propuesta se fundamente en un esquema de
descentralización del gobierno y la administración, con un esquema flexible de
organización de las funciones que implica una estructura institucional que se pueda
adecuar a las realidades locales donde se desarrollan las actividades programadas,
con actores que toman decisiones con un alto grado de autonomía.
Las relaciones entre los diferentes niveles territoriales se basan en una constante
interacción para consensuar las estrategias de desarrollo y las políticas que orientan
la actividad del estado, lo que preserva la unidad nacional, sin menoscabo de las
definiciones estratégicas propias de los niveles subnacionales, para el logro de los
objetivos de desarrollo, de acuerdo con las particulares condiciones socioculturales
y económicas de esas unidades.
Las funciones del nivel central, en este esquema, se refieren fundamentalmente a las
de promover la integración social y territorial, que se traduce en igualdad de
oportunidades, redistribución del ingreso y recursos, garantizar el ejercicio de su
ciudadanía y un mínimo de calidad de vida a todos los habitantes del país. Además
de incentivar el desarrollo de las potencialidades de las diferentes localidades, de
acuerdo a sus características socioculturales y disponibilidad de recursos.
Los actores que participan en este proceso son las autoridades de gobierno y
administración, el poder legislativo, el sector privado y la sociedad civil. La
estructura institucional del estado debe considerar para estos efectos las instancias
de gobierno y administración, el poder legislativo, las instancias de participación del
sector privado y sociedad civil donde se negocian los acuerdos sobre objetivos del
desarrollo, criterios de políticas en relación con prioridades de objetivos y
asignación de recursos, establecimiento de normas y sistemas de regulación y
control, definición de formas de colaboración de los actores no estatales en la
ejecución, evaluación y control de los programas, proyectos, actividades acordadas.
En relación con la participación del sector privado, éste ha logrado espacios a nivel
nacional y subnacionales, de carácter informal, para incidir en las políticas públicas
en aquellas medidas que se relacionan con sus intereses. La sociedad civil, por su
parte, sólo cuenta con instancias a nivel comunal y provincial, CESO y CESPRO,
que tienen un énfasis en informar y en canalizar el apoyo de la sociedad civil para
determinados proyectos.
Es necesario fortalecer estas instancias para que además puedan manifestar las
prioridades de la ciudadanía en relación con la asignación de los recursos públicos,
en determinar criterios para establecer normas y regular actividades que las afectan
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en su calidad de vida y potencial de desarrollo de actividades. Además es necesario
establecer este tipo de instancia a nivel de las regiones.
Por otra parte, la multiplicidad de agentes del sector público, los que gestionan una
diversidad de programas con los recursos estatales, requieren coordinar estos
programas y actividades con los compromisos de gobierno. Se trata de asegurar el
logro de estos objetivos para lo cual es necesario identificar, de los programas
existentes a aquellos que se vinculan a ellos y diseñar otros para su la
implementación y ejecución.
La coordinación de los agentes en la implementación y ejecución de estos
programas se realiza por medio de instancias ad-hoc consideradas en la estructura
tales como los comités con representantes de las diferentes unidades ejecutivas y
por otras de carácter temporal, en función de programas prioritarios de la agenda
estratégica de gobierno.
El esquema de la estructura institucional que organiza estas funciones se presenta a
continuación.
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3.2 Las funciones de planificación en la institucionalidad del Estado: la
integración de estas funciones en la gestión pública, por tipo de institución y según
los diferentes niveles territoriales, se presentan a continuación:
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3.3 Conformación de redes para la ejecución: para hacer efectiva la
implementación y ejecución de políticas, programas y proyectos que suelen
involucrar a diferentes agentes, públicos y privados, es conveniente considerar la
posibilidad de establecer vínculos ad-hoc entre las diferentes unidades de la
administración pública y de éstas con el sector privado y sociedad civil, sobre la
base de los diferentes objetivos y programas prioritarios de la agenda estratégica de
gobierno.
Ello implica que las diferentes instituciones del sector público relacionadas con
objetivos y metas estratégicas y los respectivos programas prioritarios, se asocien en
función de la necesaria complementariedad entre sus programas y actividades
propias con dicha agenda estratégica. Esta asociación tiene como finalidad asegurar
el logro de los objetivos y metas estratégicas, mediante una eficiente y eficaz
ejecución de los programas y actividades prioritarios relacionados con ellas. Para
asegurar esta finalidad se requiere una instancia que supervise al conjunto asociado,
facilitando la ejecución de acuerdo con la programación establecida, solucionando
los problemas que podrían alterar el logro de los resultados programados. La
función de supervisar esta asociación puede radicar en una instancia externa, de
mayor jerarquía que los asociados, o bien puede considerarse una fórmula
“colegiada”, dependiendo de la complejidad de los programas involucrados y de la
capacidad técnica y disponibilidad de recursos de las instituciones asociadas.
Estas asociaciones pueden integrar para la ejecución de los programas a agentes del
sector privado y sociedad civil, bajo la modalidad de contratos.
ESQUEMAS DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL
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Las instituciones que se asocian pueden tener además objetivos, metas, programas,
y proyectos propios, no involucrados en la esta agenda, que también deben ejecutar.
Será necesario, en consecuencia, que en la programación de sus actividades se
diferencien los programas prioritarios de los propios no relacionados a la agenda
estratégica de gobierno.
Esta modalidad de gestión que se propone establecer los vínculos entre objetivos y
metas de una agenda estratégica de gobierno con la gestión de las instituciones del
sector público cuya programación se establece normalmente en relación con sus
funciones regulares, requiere, además de coordinación por medio de asociaciones
ad-hoc para alinear programas y recursos vinculados a programas prioritarios, del
apoyo de un sistema de evaluación que en la etapa ex - ante garantice la adecuada
programación detallada de la asignación de recursos y ejecución de los programas
involucrados y de una evaluación de resultados o impacto, que valore los cambios
efectivos en la realidad inducidos por este conjunto de programas, en relación con
los objetivos estratégicos.
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4. Consideraciones finales.
En suma, los cambios que implica la presente propuesta de diseño de un Sistema
Nacional de Planificación en el Territorio en la actual institucionalidad del país, se
pueden sintetizar en los párrafos siguientes:
1) Profundizar la descentralización para facilitar una gestión más adecuada a la
heterogeneidad social y territorial de la realidad, ampliando espacios de
participación de los actores involucrados y mejorando las posibilidades de
incorporar recursos locales en la implementación de la agenda programática.
Ello sin menoscabo de las funciones integradoras del gobierno central que se
relacionan con la equidad social y territorial, las de implementación de políticas
y estrategias de desarrollo sustentable y aquellas que procuran una adecuada
inserción internacional del país.
2) Modernizar la gestión pública fortaleciendo los equipos y sistemas técnicos de
apoyo a la toma de decisiones en todas las instituciones que integran la
estructura de gobierno y administración, y la coordinación de los agentes
públicos y privados para la gestión de las políticas públicas. Para ello es
importante contar con instancias técnicas de asesoría a las autoridades en la
formulación de propuestas y en la supervisión de los sistemas de información y
evaluación desde una perspectiva global de políticas y estrategias de desarrollo,
en todos los niveles territoriales, y unidades técnicas de planificación en las
instituciones de administración de implementación y ejecución de los
programas.
3) Modernizar la estructura institucional de gobierno y administración para
posibilitar la gestión desde un enfoque integrador de las diferentes áreas de la
realidad, por sobre la especialización sectorial. Ello implica reorganizar la
división de tareas y establecer modalidades de conformación de redes entre
diferentes entidades que se vinculan temporalmente en función del logro de
objetivos y metas de la agenda estratégica de gobierno.
4) Sistematizar la información que demandan los procesos de planificación,
complementando los sistemas actualmente en desarrollo como el SNIT, para
generar un conjunto de indicadores técnicamente validados por instancias
integradas por especialistas y usuarios. Este tipo de sistemas, además de
canalizar la información que generan las diferentes agencias gubernamentales y
otros centros privados, debe estar abierto al uso de los agentes y actores del
sector público, privado y sociedad civil.
5) Conformar un sistema de evaluación de las políticas públicas que considere
desde los diagnósticos de la realidad, la evaluación ex-ante de programas y
proyectos, el seguimiento de la ejecución y la evaluación ex-post de los
resultados e impacto de las políticas.
6) Promover la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones sobre
criterios y prioridades de objetivos y proyectos, especialmente para la
asignación de los recurso públicos en aquellos que inciden en su calidad de vida
y potencian el desarrollo de sus actividades. Para estos efectos es importante
fortalecer las instancias actualmente existentes en las comunas y provincias,
establecerlos a nivel de región y apoyar el desarrollo de las organizaciones
representativas de la sociedad civil.
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ANEXO 1
CONCEPTOS
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MARCO TEÓRICO
El presente capítulo se propone presentar el conjunto de conceptos que fundamentan la
propuesta de sistema nacional de planificación en el territorio, los componentes y procesos
que conforman dicho sistema y su expresión territorial.
El enfoque que inspira este desarrollo conceptual enfatiza la íntima relación entre la
planificación y la gestión de la administración del estado destinada a intervenir la realidad
para el logro de objetivos de bien público, consensuados a través de los diferentes medios
de expresión de la voluntad ciudadana.
Ello implica una concepción sistémica integradora de los componentes técnicos y políticos
del proceso de planificación y su inserción en la institucionalidad del estado para concretar
su gestión en pos del cumplimiento de los objetivos socialmente sancionados.
La planificación, como parte integrante de la gestión , culmina en acciones que se concretan
en una coyuntura tiempo-espacio, lo que significa que debe establecer las secuencias de
actividades para el logro de un objetivo o meta, con las respectivas asignaciones de
responsabilidades y recursos, programadas en el período determinado para cumplir la meta
y localizadas territorialmente donde se ejecutaran.
La variable tiempo plantea al diseño de la propuesta de acción la necesidad de considerar
aspectos relativos a la secuencia y duración de los procesos a ejecutar para el logro de
objetivos y metas, los requerimientos y disponibilidad de recursos en las diferentes etapas
de la ejecución y la evolución previsible de los fenómenos que se desean modificar en
función de las actuales dinámicas sociales y su proyección a horizontes de mediano y largo
plazo, acordes con las perspectivas socialmente aceptadas.
La variable espacial, a su vez, implica tener presente en el diseño las diferencias en la
disponibilidad de los recursos geográficos, demográficos, culturales e institucionales que
caracterizan las distintas unidades locales que integran el territorio de una nación y que
condicionan las modalidades de la ejecución así como sus logros en términos cualitativos y
cuantitativos.
En esta perspectiva, interesa definir algunos conceptos relativos a un sistema de
planificación en el territorio y de su entorno político e institucional. Es así como se
presentan los conceptos de planificación, de gestión o administración, de territorio y de
sistema. En estas definiciones, consecuente con el enfoque sistémico, se relevan sus
elementos y procesos que los integran y las interrelaciones entre ellos. Pero, además de los
aspectos técnicos de la planificación se abordan los aspectos políticos que inciden en la
culminación de la intervención en la realidad para el logro de los objetivos. Ello implica la
individualización de los agentes y actores, de los sistemas de coordinación para la ejecución
y, especialmente, los que posibilitan la toma de decisiones mediante la negociación sobre
los aspectos básicos de la intervención.
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1. Componentes del proceso técnico de planificación: conceptos y procesos
Los conceptos centrales para el diseño de la propuesta de un sistema nacional de
planificación en el territorio son: “planificación” y “territorio”. En torno a ellos
existen diversas formulaciones que si bien en esencia no difieren, enfatizan
diferentes aspectos en función del uso que se les pretende dar, por lo que en este
documento se han seleccionado las definiciones que explicitan los procesos técnicos
y políticos involucrados para apoyar la gestión del sector público.
Se incluyen, además, otros conceptos relacionados con la planificación y el
territorio y sus interrelaciones. Entre ellos: “sistema”, “estrategia”, “planificación
estratégica”, “evaluación”, “administración”, “sociedad civil” y diagramas que
describen los procesos.
1.1 PLANIFICACIÓN: proceso real, iterativo e imperfecto de exploración
sistemática del futuro, y de dirección y coordinación de los diversos agentes y
organizaciones económicas y sociales en pos de ciertos objetivos nacionales
básicos.
Planificación supone:
1) Explicación de elementos centrales de la estrategia de desarrollo a seguir:
imagen del futuro.
2) Caracterización del tipo o estilo de desarrollo.
3) Identificación de sujetos o actores sociales de esa estrategia, distinguiendo
los que se benefician y los que se verán afectados en sus intereses.
Planificación es un proceso complejo en el que interactúan factores políticos,
institucionales, sociales, culturales y económicos.
Planificación es un proceso:
1) Político:
¾ movilización de grupos sociales
¾ participación de grupos en decisiones
2) Científico-técnico:
¾ exploración sistemática del futuro (por ej. utilizando metodologías
prospectivas)
Los procesos de planificación aportan a la administración o gestión:
1) Diagnostico de la realidad (descripción, factores que inciden, tendencias,
evaluación).
2) Propuestas de opciones de políticas, estrategias, programas y proyectos
técnicamente factibles: objetivos y metas compatibles, complementarios,
disponibilidad de recursos, identificación de agentes y beneficiarios e
impactos sobre otras actividades o esferas de la realidad.
3) Evaluación de la gestión: ex – ante, de seguimiento de la ejecución y ex post (de resultados e impacto).
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La planificación es parte inherente de la administración o gestión. El estilo de
gestión planificada disminuye la incertidumbre sobre el logro de sus objetivos y
contribuye al mejoramiento constante de su productividad.
La gestión planificada requiere:
1) Organización que considere las funciones técnicas de la planificación, las
instancias de toma de decisiones y participación de actores y agentes
internos y externos, las unidades de implementación y ejecución de
actividades, las instancias de coordinación entre agentes e instituciones
involucrados y la distribución de la producción.
2) Flujos de información que alimenten los procesos de elaboración de
diagnósticos, diseño de propuestas, toma de decisiones, ejecución y
evaluación.
Desde una perspectiva política, la gestión pública planificada puede adoptar una
institucionalidad basada en uno de los siguientes modelos: centralizada, tecnoburocrática y descentralizada o democrática (representativa y participativa),
definidos según el tipo de actores que predominan en la toma de decisiones y del
grado de autonomía de los diferentes niveles subnacionales.
1.2. Conceptos relacionados:
Se exponen a continuación algunos de los conceptos que definen componentes del
proceso de planificación y de su entorno.
En primer lugar se define el concepto de “sistema” que plantea la perspectiva y
alcances desde los cuales se aborda el presente trabajo y luego los conceptos
considerados centrales desde el punto de vista del enfoque en lo que dice relación
con los aspectos técnicos del proceso de planificación: “estrategia”, “planificación
estratégica” y “evaluación”.
En relación con la “estrategia”, se consideran dos definiciones que destacan
aspectos relevantes de su función y de su contenido, la primera con mayor énfasis
en la relación de complementariedad entre lo técnico y lo político, mientras la
segunda se centra en el la necesidad de aquilatar los aspectos positivos y negativos
que favorecen y dificultan el logro de los objetivos.
Estrechamente relacionado con el concepto de estrategia, está el de “planificación
estratégica” que coloca en el eje del proceso de planificación la viabilidad del
cumplimiento de los objetivos institucionales y que ha sido especialmente utilizado
a nivel de organizaciones del sector privado e instituciones del sector público.
Sin duda que un concepto que alude a un componente clave del proceso de
planificación es el de “evaluación”, que forma parte del diagnóstico de la realidad
para determinar la necesidad de intervención: los problemas para el logro de los
objetivos, las deficiencias a superar, las limitaciones de recursos, entre otros. Pero
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también constituye una herramienta que permite seleccionar los proyectos y
programas a ejecutar, monitorear el avance en la ejecución y juzgar sus resultados.
1.2.1 SISTEMA: “conjunto de elementos interdependientes, interactuantes e
interrelacionados que persiguen un objetivo determinado. Todo sistema
está formado a su vez por conjuntos menores o subsistemas integrados al
todo por una relación permanente de recibir insumos y entregar productos.
De acuerdo a la relación que mantengan con su entorno, se pueden
distinguir dos tipos de sistemas:
1) Abiertos
2) Cerrados
Sistema abierto: sistema que interactúa con su entorno, ya sea importando
o exportando energía. Todas las organizaciones son sistemas abiertos.
Sistema cerrado: sistema que no mantiene ningún tipo de intercambio
con su entorno” 1.
Para los fines del presente trabajo se intentará desarrollar una propuesta de sistema
abierto de planificación en el territorio.
1.2.2. ESTRATEGIA:
¾ “persigue, por un lado, la coherencia necesaria entre la eficacia
económica y la eficacia política –consideradas a menudo en planos
diferentes- y, por el otro, la conciliación entre el ejercicio de una
táctica de acción supeditada dinámica e inevitablemente a las
situaciones políticas de cada momento, con la importante tarea de
formación de conciencia que debe realizarse a pesar de tales
condiciones, ambas acciones pueden orientarse a la creación de
“coyunturas de cambio”2.
“¿Puede una estrategia de desarrollo constituirse en instrumento eficaz para que el
político y el técnico se complementen, comprendan y descubran los puntos débiles
de las “estructuras” que obstaculizan el cambio y, por la acción coordinada de
ambos, busquen la transformación de esas debilidades en “coyunturas de acción”?
(....) las técnicas económicas y las técnicas de investigación política se estructuren
en una nueva síntesis metodológica que, al mismo tiempo que amplíe su universo de
acción, la haga más eficaz como método de gobierno?.”3
“La cuestión que se plantea esta búsqueda de complementación es la de la
“viabilidad política” de la planificación.”4
1
Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. Santiago, Segunda
Edición.
2
Fuente: Carlos Matus Romo. “Estrategia y Plan”, Textos del Instituto Latinoamericano de Planificación
Económica y Social. Chile, 1972
3
Ibid
4
Ibid
25
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
ESTRATEGIA:
¾ ”Plan general de acción que relaciona las fortalezas y debilidades de
la organización con las amenazas y oportunidades de su entorno y
que tiene por finalidad garantizar el logro de los objetivos
organizacionales a través de la eficiente utilización de los recursos.”5
“La estrategia debe subordinarse a los objetivos generales de la organización, ya que
sólo es adecuada en la medida que contribuye a alcanzar estos fines. Su objetivo
principal es encontrar la manera de alcanzar un equilibrio favorable de intercambio
para la organización en sus múltiples relaciones con el entorno.”6
1.2.3. PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA: la definición que entrega el
Diccionario ya citado la caracteriza en los siguientes términos: “proceso
continuo de evaluación sistemática de la organización en relación a su
entorno, definiendo objetivos generales a largo plazo, identificando
metas específicas cuantificables y desarrollando estrategias para alcanzar
esos objetivos y metas, y asignando recursos para llevarlas a cabo. Su
objetivo es alcanzar un equilibrio entre los recursos de la organización y
los efectos positivos (oportunidades) o negativos (amenazas) de su
entorno.”7
Y demás identifica los componentes y etapas del proceso:
“Los elementos de la planificación estratégica son: Misión, visión, fortalezas,
debilidades, oportunidades, amenazas, metas, estrategias y planes operativos” 8
“El proceso de planificación estratégica incluye las siguientes etapas:
1) Definición de la misión y visión de la organización: implica la definición de
la razón de ser de la organización y de su estado futuro deseado.
2) Establecer los objetivos: los objetivos son el fundamento de cualquier
programa de planificación, pues son los que trasladan la misión a términos
concretos.
3) Recolección de información acerca de la organización y su entorno: se debe
recolectar el máximo de información disponible acerca de la organización a
analizar y del medio en que ella está inserta. La información debe incluir:
a) Recursos de la organización: las actividades de la organización están
limitadas por los recursos y capacidades que ésta posee. Es por eso
que debemos considerar el estudio de los siguientes recursos:
tecnológicos, materiales, humanos y financieros.
b) Características del medio ambiente: al examinar el ambiente
debemos identificar todos aquellos factores políticos, sociales,
5
Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. Op. cit.
Ibid.
7
Ibid
8
Ibid
6
26
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
4)
5)
6)
7)
legales y económicos que inciden en el funcionamiento de la
empresa.
Análisis situacional de las organizaciones: muestra la situación actual de la
organización en relación a los recursos disponibles y al medio ambiente que
enfrenta. Esto incluye la determinación de las fortalezas, debilidades,
oportunidades y amenazas.
Identificación y evaluación de estrategias alternativas: basándose en el
análisis situacional, se deben proponer diferentes alternativas de solución,
según la situación en que se encuentre la organización. Posteriormente, cada
estrategia debe ser evaluada cuidadosamente antes de tomar la decisión.
Selección de la estrategia: la decisión acerca de la estrategia a seguir debe
considerar la situación actual de la organización, en relación a los recursos
de que dispone y los objetivos que se persiguen.
Instrumentalización de la estrategia. La estrategia elegida debe ser traducida
en programas, políticas, presupuestos y otros planes a corto y largo plazo
necesarios para llevarlos a cabo. En esta etapa se incluye la comunicación de
la estrategia a todos los niveles de la organización”9.
1.2.4 EVALUACIÓN: evaluar es confrontar un juicio de valor con un juicio
de hecho. El primero puede ser una norma, un estándar, una situación deseable,
un propósito expresado en objetivos y metas. El segundo corresponde a un
fenómeno, proceso, producto o una coyuntura de la realidad.
Cuando se confronta la realidad con un modelo o patrón normativo10, se pueden
identificar los cambios que ella debería experimentar para acercarse a dicho modelo.
Si se comparan los resultados de la acción programada para alcanzar determinados
propósitos, se podrá calificar el grado de éxito de dicha intervención.
En consecuencia, la evaluación constituye un elemento importante en la orientación
de la actividad que se propone intervenir para modificar una situación. Como tal,
forma parte del proceso de planificación y su desarrollo demanda instituciones,
procesos, metodologías e insumos que permitan formular dichos juicios para
apoyar la toma de decisiones sobre los cursos de acción a seguir en un determinado
período. De allí la necesidad de sistematizar este proceso.
9
Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. op. cit.
Modelo: proposición de medidas y mecanismos que corresponden a una intermediación entre fines últimos
e intermedios, permitiendo identificar a estos últimos y proponiendo a la vez, a nivel abstracto, una solución a
un problema de un área o sector determinado.
Permite “tomar medidas”: proponer patrones abstractos de acción con los cuales se pueda medir la efectiva
consecución de fines intermedios.
Modelo: “medio que trata de expresar en forma de símbolos y números los parámetros importantes que
definen una realidad”.
“ conjunto de relaciones matemáticas que representan una abstracción basada en el
funcionamiento real de la economía”.
10
27
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
La evaluación en el proceso de planificación: forma parte de las diferentes etapas
en las cuales se diseña y concreta una intervención para introducir cambios en la
realidad, en un determinado período, la cual se expresa en políticas, estrategias,
programas con objetivos y metas cuantificables.11 Es así como:
¾ en la etapa de diagnóstico de la situación inicial, la evaluación entrega
antecedentes sobre los aspectos de la realidad que deberían ser modificados para
superar sus deficiencias, su probable evolución, los factores que inciden en ella y
los recursos disponibles para introducir los cambios deseados. Ellos permiten
definir políticas, estrategias, objetivos, metas y diseñar los programas y
proyectos a ejecutar;
¾ en la selección de programas y proyectos que concretarán la intervención, la
evaluación ex-ante posibilita discriminar entre ellos según su factibilidad y
eficiencia;
¾ durante la etapa de implementación y ejecución de la intervención, el
seguimiento o monitoreo del proceso, permite garantizar que los programas y
proyectos en marcha se ajusten a los diseños previstos y corregir oportunamente
lo programado para solucionar imprevistos;
¾ al final de la intervención, la evaluación calificará la calidad de la gestión, los
logros y los cambios reales inducidos en la realidad: resultados e impacto.
La evaluación que aporta el diagnóstico describe la situación inicial, al momento de
decidir una intervención, proyectada, según sus tendencias históricas, al momento
en que se desea lograr un objetivo o meta. Esta proyección se constituye en el punto
de referencia para valorar si la intervención ha logrado provocar los cambios
perseguidos en dicha realidad (evaluación de impacto), al término de las etapas
programadas, ya que permite confrontar la situación con intervención vs. la
situación proyectada sin intervención.
Por otra parte, definidas las políticas, estrategias, objetivos, metas, el sistema de
evaluación debe proveer de una cartera de proyectos de inversión y de programas de
los diferentes sectores y ámbitos involucrados en la intervención, calificados desde
la perspectiva de su factibilidad, eficiencia y rentabilidad. Esta cartera constituye un
conjunto de opciones para definir las actividades orientadas al logro de las metas.
Durante las etapas de implementación y ejecución es necesario controlar si el
avance de actividades y uso de recursos corresponde a lo programado, con el fin de
introducir oportunamente las correcciones a las desviaciones e imprevistos que
pueden alterar resultados, costos y efectividad. Para ello es necesario contar con
sistemas de seguimiento o monitoreo de dichos procesos lo que implica confrontar
11
“La evaluación es una actividad que tiene por objeto maximizar la eficacia de los programas en la
obtención de sus fines y la eficiencia en la asignación de recursos para la consecución de los mismos”; “La
eficacia es el grado en que se alcanzan los objetivos y metas del proyecto en la población beneficiaria, en un
período determinado, independientemente de los costos que ello implique”; “La eficiencia puede definirse
como la relación existente entre los productos y los costos de los insumos. Por lo tanto el resultado será
siempre el costo de una unidad de producto final recibida por un beneficiario en cierta unidad de tiempo”.
Ernesto Cohen, Rolando Franco “Evaluación de Proyectos sociales” Siglo XXI Editores, 1992.
28
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resultados, tanto cuantitativos como cualitativos, al finalizar cada una de las etapas
programadas en términos del cumplimiento de las tareas previstas, permitiendo
realizar los ajustes necesarios para garantizar el logro de las metas.
Al finalizar el proceso de ejecución, el sistema de evaluación debe considerar los
resultados de la intervención, confrontándolos con las metas para valorar el grado
en que ellas se lograron, y calificar la gestión desde el punto de vista de su calidad,
eficiencia y efectividad. La evaluación de la gestión, a la vez que califica la
eficiencia y eficacia de los agentes responsables, permite un constante
mejoramiento de sus instrumentos.
Finalmente, se debe evaluar el impacto de la intervención, mediante la
identificación de los cambios en las condiciones que la caracterizaron en el
diagnóstico inicial: variación de los niveles de satisfacción de necesidades de la
población meta, de las carencias o déficits en los diferentes servicios, y de otras
variables consideradas relevantes, atribuibles a la intervención realizada.
2. Componentes políticos del proceso de planificación: conceptos y procesos
Los aspectos políticos, en su acepción amplia, se relacionan con la conducción de
los asuntos del estado. Desde esta perspectiva corresponde definir en esta sección
cómo el proceso de planificación apoya la toma de decisiones de los actores
responsables del gobierno del país para definir objetivos, estrategias, políticas
(establecer el orden de prioridad entre objetivos y los criterios para el uso de los
recursos), metas, la asignación de tareas, distribución de beneficios. Se trata,
además, de cómo se da dirección a la gestión pública para que sus agentes actúen en
la implementación y ejecución de las actividades para el logro de los objetivos
establecidos y cómo se moviliza a los actores del sector privado y sociedad civil
para que actúen en consonancia.
Para estos fines se requiere de la identificación de los diferentes actores (personas
que toman parte activa en un suceso) y agentes (personas que ejecutan la acción) y
de establecer las normas y organización institucional a través de las cuales se
ordenan las relaciones entre ellos para concretar la toma de decisiones. Estos actores
y agentes no sólo incluyen a autoridades y personal de gobierno y administración
del sector público, sino también a representantes del sector privado y de la sociedad
civil. Dependiendo de quiénes participen en la toma de decisiones, de sus
atribuciones, recursos y en qué materias toman parte, será el grado de factibilidad
política de las decisiones adoptadas lo que incidirá en una mayor o menor eficiencia
y eficacia en el logro de los resultados.
El reconocimiento de la participación de actores privados en la esfera de lo público
surge ante la constatación de que los gobiernos no pueden atender y solucionar la
totalidad de las progresivas necesidades de los ciudadanos. Ello los ha motivado a
buscar la contribución de las instituciones y organizaciones privadas para la
solución de los problemas. Sin embargo, el fundamento más importante para
considerar la incorporación de estas instituciones a la gestión pública, surge del
29
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reconocimiento que el origen de la autoridad del Estado reside en el mandato que le
han conferido los miembros de la sociedad, por lo que éste, a su vez, debe reconocer
y garantizarles su calidad de ciudadanos. Precisamente una vía de expresión de los
deberes y derechos ciudadanos es la “participación” en la definición y solución de
los problemas comunes que los afectan mediante organizaciones autónomas que
conforman la “sociedad civil”.
La multiplicidad y heterogeneidad de actores y agentes involucrados en el proceso
destinado al logro de los objetivos y metas acordados para la gestión pública,
demanda complejos procesos de negociación y coordinación entre ellos. En
consecuencia, será necesario que la estructura institucional incluya las instancias en
las cuales se negocian los acuerdos entre actores, así como las que proveen la
información requerida para dicho proceso y se coordinan los agentes responsables
de implementar y ejecutar los acuerdos.
En consecuencia, los componentes políticos consideran la estructura institucional de
gobierno y administración y los instrumentos a través de los cuales se canaliza la
participación de actores del sector privado y sociedad civil en la toma de decisiones
y se coordinan los agentes para concretarlas.
Los conceptos relacionados con los temas enunciados y que se definirán a
continuación son: “administración”, proceso que incluye las funciones técnicas de la
planificación; “administración pública” o “administración del estado”, “sector
privado” y “sociedad civil”. En relación con el concepto de administración es
importante destacar que cada vez es más frecuente el uso del término “gestión” para
referirse al conjunto de actividades12 involucradas en dicho proceso, por lo que
también se ha incluido su definición. A partir de ellas se identificaran los diferentes
estilos de gestión según el grado de desarrollo de los procesos técnicos de
planificación y de las modalidades, ámbitos y alcances de la participación de actores
y agentes públicos, privados y sociedad civil.
Por otra parte, estrechamente relacionados con el concepto de “sociedad civil” están
los de “ciudadanía”, “participación ciudadana” y “empoderamiento ciudadano”.
Este último sería el requisito de la participación ciudadana, y se refiere a la
educación y el desarrollo político de los diferentes sectores de la población. Su
objetivo sería desarrollar mayor capacidad de control de las decisiones que afectan
la vida de la comunidad o el propio grupo.
Con respecto al tema “participación”, es importante adelantar que para ser factible
es necesario que la institucionalidad provea a los diferentes actores la información
sobre la naturaleza de los problemas y desafíos que se deben enfrentar y de las
opciones para su solución y, además, cuente con instancias donde el conjunto de
actores pueda negociar y consensuar sobre las prioridades de objetivos y los
criterios de asignación de recursos para definir las políticas públicas. El sector
12
Actividad: conjunto de operaciones o tareas propias de una entidad o persona. Fuente: Pequeño Larousse
op. cit.
30
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
privado y la ciudadanía canalizan su opinión por medio de organizaciones que los
representen según sus diferentes intereses.13
2.1 Administración: “proceso social orientado al logro de un fin determinado,
mediante la planificación, organización, dirección, coordinación y control de
los recursos disponibles.” 14
“La administración es un proceso y, dentro de ella se pueden distinguir varias etapas
distintas, cada una de las cuales responde a un fin específico con miras al logro de
un objetivo final. A esta serie de actividades se le denomina proceso administrativo,
el que incluye cinco etapas:
1) Planificación: actividad que responde a las preguntas ¿qué queremos lograr?
Y ¿qué camino seguiremos (estrategia)?. Implica la fijación de objetivos,
planes, metas, presupuestos, etc.
2) Organización: esta actividad responde a la pregunta ¿cómo lo vamos a
hacer?. Incluye la división del trabajo, asignación de tareas y
responsabilidades, etc.
3) Coordinación: actividad destinada a integrar y armonizar los recursos y
actividades hacia el logro de los objetivos propuestos.
4) Dirección: actividad destinada a “ver que se hagan las cosas”. Implica
motivar a los individuos, ejercer liderazgo y tomar decisiones.
5) Control: responde a la interrogante ¿cómo se ha realizado la actividad? ¿se
han logrado los objetivos propuestos?. Conlleva la aplicación de estándares
de control, indicadores de gestión e implementación de medidas
correctivas.”15
“La administración está constituida por los siguientes elementos:
1) Fines u objetivos: estado deseado que motiva y da razón de ser a la
administración.
2) Personas: encargadas de llevar a cabo todas las actividades que involucra la
administración. Es inherente al carácter social de la administración.
3) Recursos: utilizados para cumplir con los fines propuestos.
4) Actividad16: a través de la cual las personas pretenden alcanzar los fines
establecidos, utilizando los recursos disponibles.”17
Gestión: “acción y efecto de administrar”18
13
Ver desarrollo conceptual en pág. 37
Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. Op. cit.
15
Ibid
16
“conjunto de operaciones o tareas propias de una entidad o persona.” Fuente: Pequeño Larousse op. cit.
17
Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. Op. cit.
18
Fuente: Pequeño Larousse op. cit.
14
31
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
2.2. Actores y agentes del proceso: el gobierno
Administración pública: “conjunto de los poderes encargados
ejecución de las leyes.”19
de la
“Actividad que el Estado realizan para atender
y satisfacer las necesidades públicas y dar cumplimiento a los fines públicos, a
través del conjunto de organismos o instituciones que componen el poder
ejecutivo”20.
Otro concepto utilizado para identificar al sector público y que destaca los
instrumentos por medio de los cuales se realiza su actividad:
Administración del Estado: “institucionalidad pública considerada como
instrumento mediante el cual los gobernantes de un Estado pueden cumplir
sus objetivos y satisfacer las necesidades públicas.”21
Definición legal: la L.O.C. de Bases Generales de la Administración del Estado, en
su Art. 1º, señala: “la Administración del Estado estará constituida por los
Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos
creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría
General de la República, el Banco Central, las FFAA y las de Orden y Seguridad
Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas
creadas por Ley.” 22.
La estructura de la administración del Estado se organiza sobre la base de definir
funciones, atribuciones y competencias en torno a los diferentes ámbitos o campos
de acción para cumplir con sus fines y a los diferentes niveles territoriales
establecidos para el gobierno interior de la nación.
La estructura institucional de la administración del Estado, según la forma en que se
distribuye el poder en ella, puede ser de carácter centralizado o descentralizado y
según su grado de flexibilidad, mecánica u orgánica flexible.
La estructura administrativa centralizada, en la cual la toma de decisiones se
concentra en un solo punto de la organización, suele ser mecánica. Ella se
caracteriza por ser rígida, con una autoridad y jerarquía bien definida para facilitar
la coordinación y las comunicaciones, con alto grado de especialización según
funciones o áreas temáticas, con una normativa estable y formal.
19
Ibid.
Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena, op. cit.
21
Ibid
22
Ibid
20
32
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
La estructura descentralizada, en las que el poder se dispersa en distintos puntos y
niveles de la estructura, con alta participación de todos los niveles en la toma de
decisiones, tiende a ser orgánica flexible, es decir que se adapta a las circunstancias,
con baja especialización y formalidad en las normas y comunicaciones.
La forma en que se estructura la organización de administración del estado se
refiere a cómo se definen y distribuyen las competencias entre las diferentes
unidades y niveles para el ejercicio de sus funciones.
Concepto de competencia: “el conjunto de funciones atribuidas a un ente o a
un órgano por el ordenamiento jurídico, frente a otros entes u otros órganos,
en atención a los intereses que su titular debe satisfacer, en un territorio
definido”.23
Las dimensiones que están presentes en el concepto se pueden resumir en la
siguiente forma:
¾ Las funciones, es decir el tipo de materias en que puede actuar el ente u
órgano.
¾ Las atribuciones, representan aquello que le corresponde hacer para
cumplir con la o las funciones encomendadas.
¾ El territorio, o ámbito geográfico donde tiene jurisdicción la autoridad.
Estas dimensiones pueden ser operacionalizadas en un segundo nivel, hasta
identificar las variables que componen cada una de ellas.24
Las competencias de los entes públicos se materializan en actividades de prestación
de servicios, de buen gobierno o de policía, y las de fomento.
Administración moderna, descentralizada y planificada: los desafíos cada vez
más complejos que enfrenta la gestión pública -producto del impacto del constante
avance tecnológico en las actividades productivas, en las áreas de la información y
comunicación y las perspectivas que ello despierta en la población sobre sus
posibilidades de mejoramiento de la calidad de vida- están induciendo cambios
profundos en los esquemas de organización y procesos involucrados en la
administración, así como redefiniendo roles, funciones y modalidades de
interacción entre actores públicos, privados y sociedad civil.
Esta situación genera una fuerte presión por lograr resultados, con recursos que no
crecen proporcionalmente a las demandas, la que da un renovado impulso a la
modernización de los procesos de gestión orientados a un sistema de administración
23
Fuente: SUBDERE, Estudio diagnóstico y propuestas de rediseño de las áreas competenciales en los niveles
territoriales de la Administración del Estado en los ámbitos de fomento productivo, desarrollo social y
provisión de infraestructura. Santiago, 2005 (www.subdere.gov.cl)
24
Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. op. cit.
33
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
descentralizada, donde predominan las relaciones de cooperación por sobre las
jerárquicas, flexible, altamente calificada. en la cual las instancias técnicas de
planificación juegan un importante rol para factibilizar el cumplimiento de los
objetivos de desarrollo.
Dentro de este esquema ha surgido la idea de “gobierno matricial”. Éste “se
posiciona en la perspectiva de un modelo de gobernanza social basado en redes, en
la perspectiva intra y extra gubernamental” 25.
Esta concepción se inscribe en un contexto social contemporáneo que ha
evolucionado desde la sociedad industrial a la sociedad del conocimiento, desde la
planificación tradicional, centrada en el diseño de propuestas, a una de apoyo a la
gestión de gobierno y desde la burocracia a los sistemas de gestión.
“El gobierno matricial es un modelo de gestión gubernamental volcado a los
resultados de desarrollo y se basa en la definición de gerenciamiento intensivo
de puntos nodales entre programas (que forman parte de un proyecto de
desarrollo) y organizaciones (o partes de ellas) necesarios en su
implementación.” 26 El gobierno en red se define como “arreglos multiorganizacionales para resolver problemas que no pueden ser abordados, o
abordado fácilmente, a través de una única organización”27
En su acepción relacional redes son “un conjunto de relaciones relativamente
estables, de naturaleza no jerárquica e interdependiente, que vincula una
variedad de actores que comparten intereses comunes con relación a una
política y que intercambian recursos para satisfacer a estos intereses
compartidos, reconociendo que la cooperación es la mejor manera de obtener
objetivos comunes” El funcionamiento de estos arreglos se basa en los
principios de “confianza, coordinación, negociación, construcción de
relaciones y equilibrio entre control y libertad” y “aunque guarde
características de jerarquía (la subordinación de órganos y entidades dentro de
la estructura de gobierno) y dependencia (de recursos, principalmente
presupuestarios), el gobierno matricial está volcado a la integración entre áreas
de gobierno u otras extragubernamentales para alcanzar resultados comunes” 28
Las redes constituyen una alternativa a las estructuras funcionales verticales de
carácter jerárquico y están adecuadas para situaciones que demandan flexibilidad,
25
“......el concepto de gobernanza aplicado por PNUD en sus informes de Desarrollo Humano. Gobernanza
política es definida como la concurrencia de instituciones políticas participativas, democráticas, legítimas,
pluralistas y accesibles. Por su parte, gobernanza administrativa es definida como la gravitación de una
administración pública eficiente, transparente, independiente y responsable.”. Fuente: Gustavo Rayo Urrutia.
Descentralización y governanza local: El caso de Chile. Doc. Santiago, 2005
26
Fuente: Gilmar de Melo Mendes, Humberto Falcäo Martins, Caio Marini, Paulo Emilio Carreiro. Gestâo
pública para o desenvolvimiento. Modelos integrados: Estratégia de gobernó, estructuras voltadas para
resultados e estabilidade fiscal. Ed. Gleide B. Guimarâes e Raquel Maria da Mota.
27
Ibid
28
Ibid
34
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
innovación y adaptación a los cambios. Se caracterizan por flexibilidad y
dinamismo estructural, democracia y descentralización en la toma de decisiones y
alto grado de autonomía de sus miembros.
En suma, esta concepción:
• Está orientada a los resultados: trata de alinear la arquitectura gubernamental
(organización y sus recursos asignados) con los resultados de los programas
prioritarios.
• Es pragmática: vincula y optimiza las partes de la arquitectura gubernamental
que contribuyen al logro de los resultados de los programas prioritarios, sin
ignorar la dimensión de base, global y macro-estructural de los procesos de
transformación de la gestión.
• Selectiva: focalizada en la cartera restringida de programas prioritarios con alto
valor agregado a los objetivos de desarrollo, sin ignorar a los programas no
prioritarios y otros resultados que les son demandados a las organizaciones
gubernamentales.
• Contractual: incentiva la adhesión y el compromiso de las organizaciones
(aisladas o en red) con los resultados visados en la agenda programática
convenida, sin promover la pérdida de identidades sectoriales u organizaciones
específicas.29
Este esquema organizacional trata de superar los problemas de la estructura
funcional que fragmenta procesos de agregación de valor por áreas temáticas y que
dificulta el tratamiento de problemas transversales y la focalización en resultados
sistémicos, prevaleciendo una tendencia al conflicto jurisdiccional. A la vez
considera las limitaciones de una estructura predominantemente programática, que
por sí sola no asegura la coherencia entre resultados de los programas y los de los
planes de desarrollo, ni la convergencia entre las acciones necesarias para la
implementación de los programas y aquellas que operacionalizan agendas
estratégicas de las organizaciones y que restan recursos para la ejecución.
Por estas razones se intenta una nueva arquitectura que se sobreponga a la existente
para integrar las múltiples dimensiones fragmentadas: estrategias de desarrollo,
programas, organizaciones y recursos. Para ello es necesario considerar:
• Revitalizar la planificación compatibilizándola con esta nueva dinámica de la
gestión.
• Dar coherencia a la agenda estratégica estableciendo la relación entre los
resultados de los programas y los de los planes de desarrollo.
• Alinear la arquitectura gubernamental con la agenda estratégica de gobierno,
estableciendo el nexo entre programas e instituciones implementadoras y
ejecutoras, promoviendo la colocación efectiva de recursos (presupuestos,
personas e información de la agenda).
• Establecer un sistema de evaluación de resultados de la gestión pública.
29
Ibid
35
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
En el gobierno matricial la planificación tiene un rol importante para poder dar
coherencia a la agenda estratégica y los planes de desarrollo así como para asegurar
la conexión entre éstos y organizaciones involucradas en la implementación y
ejecución de lo planeado y la dotación de los recursos. Ello implica necesariamente
cambios de enfoque en la planificación, tanto desde el punto de vista de sus
procesos como de su integración dentro de la arquitectura de gobierno. Las
principales diferencias entre la concepción tradicional y una “moderna” adecuada a
el enfoque de gobierno matricial se sintetiza a continuación:
36
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
2.3. Los actores no gubernamentales:
1) Sector privado: “conjunto de las actividades económicas independientes
del control estatal. Coincide con las actividades productivas realizadas
por la empresa privada”30
2) Sociedad civil: “en un sentido amplio, serán todos los ciudadanos o
instituciones susceptibles de ser considerados como agentes autónomos
frente al Estado. En un sentido más restringido puede entenderse como
sociedad civil a las instituciones privadas sin fines de lucro que
persiguen fines sociales y públicos. Su existencia se deberá a la relación
y complemento que se produce entre el interés público de los entes
privados y los asuntos públicos propiamente tales” 31.
En términos más restringidos la sociedad civil se define como:
“el conjunto de asociaciones privadas que, por motivos altruistas o de
cooperación, se constituyen autónomamente o son convocadas y habilitadas
por agentes públicos o por otras asociaciones privadas, para encarar
problemas de bienestar”32.
También se identifica a estas asociaciones como:
“tercer sector” –llamado así para distinguirlo del Estado y del mercado,
que serían el primer y segundo sector- que refiere al variado mundo de
particulares que se ocupan de asuntos públicos. Está marcado por el deseo
de ir más allá del interés particular, y por la cooperación organizada de
personas y grupos en aras de un cierto interés público. En este tercer
sector se ubica a las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs),
Fundaciones y Corporaciones. También a las variadas expresiones de la
asociatividad civil y comunitaria, organizada en torno a objetivos de
interés mutuo. A los anteriores se agrega, en un lugar diferente, a las
universidades y otros centros académicos independientes”33.
En resumen, integran la sociedad civil: las Fundaciones y Corporaciones; las ONGs,
que independiente de su configuración legal, “se caracterizan por movilizar recursos
30
Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. op. cit.
Fuente: CONSEJO CIUDADANO. Informe Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad
Civil. Informe Final (Borrador para discusión). Santiago, noviembre de 2000
................... ................Informe de la Comisión Marco Jurídico Normativo. Reunión Plenaria,
Viernes 6 de octubre del 2000
31
32
33
Ibid
Ibid
37
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
hacia la solidaridad, con un objetivo asistencial o social en general; el Asociacionismo
de variado cuño y el voluntariado social”34.
Las ONGs son organizaciones privadas no lucrativas y con fines públicos. Ellas han
colaborado en la definición y ejecución de programas y políticas públicas hacia los
sectores más pobres, a nivel nacional, regional y local.
“El segmento mayoritario de este recorte de la sociedad civil corresponde a la variada
gama de la “asociatividad” comunitaria y popular, que alude a la organización
voluntaria y no remunerada de individuos o grupos que establecen un vínculo explícito
con el fin de conseguir un objetivo común. Supone una actividad compartida de
personas para servir a un mismo fin, que no es el de los integrantes individuales, sino
el del grupo o asociación”35.
“Este tejido asociativo es considerado un vitalizador democrático en la medida en que
constituye el cauce más comprometido de la participación social. Por otro lado, es la
pertenencia a asociaciones la que fomenta la capacidad de intervención en el sistema
político, de canalización de demandas e intereses, de control democrático del poder
estatal, de participación social. Es por ello que se considera que existe una correlación
entre grado de consolidación democrática y asociatividad”36.
En relación con el voluntariado social o trabajo voluntario que forma parte de la
sociedad civil “se trata de aquel trabajo no remunerado que supone la entrega
desinteresada de tiempo, habilidades y capacidades37, que se ocupa de las necesidades
de otras personas o de la sociedad y se desarrolla en un marco más o menos
organizado como una opción libre”38.
“El voluntariado se ubica dentro la polaridad entre los derechos sociales y los deberes
ciudadanos. Su surgimiento y estructuración global tiene como marco general, la
sociedad civil y los procesos de participación. Su objeto primario es la transformación
social y su sentido, el desarrollo de nuevos valores sociales”39.
“Se concreta en una diversidad de formas, en un continuo que va desde la acción
voluntaria (ejercer un acto voluntario ocasional), pasando por el trabajo voluntario
(desarrollar una acción permanente o sistemática), hasta lo que se ha llamado
“voluntariado” (acción organizada en el marco de una organización, con una identidad
propia, etc.). Se diferencia del asociativismo y la acción de los dirigentes sociales, que
también es voluntaria, porque, si bien comparten la ausencia de interés económico
34
Ibid
Ibid
36
Ibid
37
Entre voluntariado y empleo existen relaciones complejas. No son relaciones de incompatibilidad, aunque
no están exentas de riesgo. En este sentido, el voluntariado no es mano de obra barata, así como las
organizaciones de la sociedad civil no son un parche para satisfacer necesidades cuya cobertura debe ser una
responsabilidad pública estatal.
38
Ibid
39
Ibid
35
38
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
personal, el sentido de su acción no está en determinada organización social en sí
misma, sino en la contribución solidaria a la satisfacción de necesidades de personas y
grupos carenciados o, en algunos casos de la comunidad en su conjunto (bomberos o
defensa civil). Al mismo tiempo, los/as voluntarios/as y las organizaciones de
voluntariado no “representan” a aquellos beneficiados con su acción. Las
organizaciones de voluntariado requieren la existencia de la infraestructura y los
recursos de operación necesarios, a los que se agrega el aporte gratuito de voluntarios
y voluntarias. Dichos recursos provienen tanto del Estado como de fuentes privadas”40.
El reconocimiento al significativo aporte al desarrollo que han realizado las
organizaciones de la sociedad civil, especialmente en la perspectiva de un desarrollo
económico ambientalmente sustentable y el fortalecimiento de la democracia, ha
llevado a organismos económicos internacionales (Banco Mundial, BID, etc.), del
sistema de Naciones Unidas y de cooperación internacional, a la adopción de un
nuevo concepto, el “capital social”, referido a las características de las
organizaciones.
Capital social: “Se trata del capital que existe y se desarrolla en las
relaciones entre las personas y grupos (PNUD) y da cuenta de su
capacidad para actuar en forma cooperativa, en redes, concertaciones y
sinergias, logrando el desarrollo económico, político y social deseado”41.
En esta mirada existe la tendencia, sin embargo, a considerar a la sociedad civil más
como un medio para los fines del desarrollo que en su rol político y de actor social.
Para que pueda ejercer este rol político se requieren de canales de participación en
las decisiones públicas, tanto sobre los asuntos generales del país como en el diseño
de las políticas específicas. Simultáneamente se necesita promover la articulación
de las diversas organizaciones de la sociedad civil, conformando redes de intereses
para crear espacios de acuerdo y negociación entre los diferentes grupos que
amplíen su representatividad y la calidad de su participación en el ámbito público.
En consecuencia, estrechamente vinculados al concepto de sociedad civil están los
de “ciudadanía” y “participación ciudadana”
Ciudadanía: calidad de ciudadano “que goza de ciertos derechos
políticos que le permiten tomar parte en el gobierno de un país”42
40
Ibid
Fuente: CONSEJO CIUDADANO. Informe Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad
Civil. Informe Final, op.cit. Ver también: PNUD. Informe de Desarrollo Humano en Chile 2000 “Más
Sociedad para Gobernar el Futuro”.
42
Fuente: Pequeño Larousse ilustrado op. cit.
Históricamente ha tenido diversas connotaciones. En lo fundamental, refiere al conjunto de derechos y
obligaciones que dan la pertenencia a una comunidad política. Como lo expresa Elizabeth Jelin, “el concepto
de ciudadanía hace referencia a una práctica conflictiva vinculada al poder, que refleja las luchas acerca de
quiénes podrán decidir qué en el proceso de definir cuáles son los problemas comunes y cómo serán
abordados. Tanto la ciudadanía como los derechos están siempre en proceso de construcción y cambio”. La
ciudadanía, cuyo derecho básico es “el derecho a tener derechos”, es entonces más que un estatuto de
derechos y responsabilidades. Constituye un conjunto de prácticas de participación civil, social y política en
41
39
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
El concepto de ciudadanía, en consecuencia, remite a una estructura de derechos y
responsabilidades, al concepto de igualdad entre las personas, a la pertenencia a una
colectividad y, por último al ciudadano como unidad componente de la democracia.
En esta perspectiva la participación está en el centro de la ciudadanía.
Participación: “debe ser entendida como un derecho político
contemplado en nuestra Constitución y en un nivel más operativo la
podemos definir como las actividades voluntarias mediante las cuales los
miembros de una sociedad participan en la selección de sus gobernantes
y indirecta o directamente en la elaboración, ejecución seguimiento y
evaluación de la políticas públicas”43.
definida como la “intervención de los particulares en actividades
públicas en tanto portadores de intereses sociales”.44
En este contexto lo “público” debe ser visualizado como el espacio de los intereses
colectivos más que como “lo estatal”. La ciudadanía podrá tomar parte
efectivamente en estos procesos cuando exista un espacio público que permita el
diálogo y la capacidad de influir y decidir acerca de los temas de interés común.
De acuerdo con el grado desarrollo de las funciones técnicas de la planificación para
apoyar la toma decisiones de los diferentes actores que participan en este proceso,
así como el grado de participación de los actores no estatales, se podrá definir el
estilo de gestión de la administración del Estado.
que sujetos políticos instalan sus preocupaciones en la agenda pública. Las/os ciudadanas/os van
construyendo así un repertorio de prácticas individuales y colectivas de afirmación, reconocimiento y
ejercicio de esos derechos, en contextos macro y micro sociales particulares. Jelin, Elizabeth “La construcción
de la ciudadanía: entre la solidaridad y la responsabilidad”, en Jelin, E. y E. Herschberg Construir la
democracia: derechos humanos, ciudadanía y sociedad en América Latina, Editorial Nueva Sociedad,
Venezuela, 1996. En: CONSEJO CIUDADANO. Informe Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la
Sociedad Civil. Informe Final op. cit.
43
Andrea Sanhueza, Directora Ejecutiva de Corporación Participa: “Otras iniciativas que contemplan o
inciden en la participación ciudadana”. En Seminario Participación Ciudadana en la Gestión Pública. Panel:
Experiencias y perspectivas de la participación ciudadana en Chile. Santiago, 7 y 8 de Julio del 2005
44
Fuente: Baño, Rodrigo “Participación ciudadana: elementos conceptuales”, en Correa, Enrique y Noé,
Marcela. Nociones de una ciudadanía que crece. FLACSO, Santiago, 1998.
40
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
41
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
3. Componente “Territorio” del sistema
La gestión se realiza en un espacio y tiempo determinado, coyuntura, que
determinan su factibilidad en términos de la disponibilidad de recursos y las
limitaciones que pueden surgir por las características geográficas del territorio
donde se desarrollan las actividades, así como por las de su población –
socioculturales, económicas- y las de su infraestructura.
Este condicionamiento demanda que en todas las etapas de la gestión, tanto técnicas
como políticas así como en la estructura institucional que adopta su organización, el
territorio es un componente básico para concretar el logro de los objetivos que se ha
propuesto.
En consecuencia, un sistema de planificación debe considerar las variables
espaciales en el diseño de las propuestas de acción, considerando tanto los
diferentes niveles en que se ordena el territorio nacional desde el punto de vista de
su administración, como las características peculiares que surgen de la heterogénea
distribución de los recursos.
Los conceptos que se desarrollan a continuación son: “territorio” y “región”,
además de considerar el de “desarrollo territorial” en consideración a la relevancia
que adquiere en este contexto.
3.1 Territorio: “extensión de tierra perteneciente a una nación, provincia, comarca,
etc.”; demarcación sujeta al mando de un gobernador”45
............... “superficie de suelo dentro del cual es válido el poder y soberanía de
un gobierno. Se deben distinguir dos tipos de territorio:
1) Territorio natural: aquella parte de la superficie terrestre que pertenece a
un estado determinado.
2) Territorio jurídico: ficción del derecho internacional, según la cual son
parte integrante de un Estado, las Embajadas, el mar territorial, los
buques de guerra en cualquier parte que se encuentren, los buques
mercantes en aguas territoriales y en alta mar y la atmósfera que cubre la
superficie terrestre.46
3.2 Región: “porción de territorio determinada por caracteres geográficos, étnicos,
lingüísticos y administrativos”47
..........“unidad territorial que constituye la mayor organización del gobierno
y administración interior del Estado. El gobierno interior de cada región
reside en el intendente, quien será el representante natural e inmediato del
45
Fuente: Pequeño Larousse op.cit.
Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. Op. Cit.
47
Fuente: Pequeño Larousse op. cit.
46
42
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Presidente de la República en el territorio de su jurisdicción. Será nombrado
por éste y se mantendrá en sus funciones mientras cuente con su confianza.
La administración superior de cada región del país, estará radicada en un
gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y
económico de ella. (LOC sobre Gobierno y Administración Regional)”48
Como puede apreciarse de las definiciones de territorio y región expuestas, ambos
conceptos en forma genérica se refieren a una porción de tierra bajo el dominio de
una nación o comunidad subnacional, delimitada jurídicamente, que la gobierna. Sin
embargo, en el caso de Chile, la organización del territorio nacional para fines de
gobierno y administración, se circunscribe el concepto de región a la mayor unidad
subnacional en que se ha dividido el territorio para estos fines.
Desde el la perspectiva de un sistema nacional de planificación, al establecer que se
trata de un sistema “en el territorio” se está indicando que no sólo la cobertura del
sistema es nacional, desde el punto de vista del alcance de las acciones que se
desarrollaran, sino que los procesos técnicos y políticos involucrados se despliegan
en todos los niveles en que se organiza el territorio de acuerdo a la institucionalidad
de gobierno y administración.
3.3 Desarrollo territorial: “entendemos procesos de transformación productiva y
organizativa en cuyo marco el conjunto de actores sociales presentes en un
determinado territorio mancomunadamente aprovechan potencialidades
endógenas. Ello cumple con la finalidad de aumentar la productividad y
competitividad del tejido empresarial local, de tal manera que este proceso
se traduzca en mejoras de la calidad de vida de la población. Esta es
concebida en forma integral considerando tanto necesidades materiales y
sociales como el postulado de un entorno natural libre de contaminación.”49
Esta definición destaca especialmente el rol de los diferentes actores y agentes
sociales actuando con objetivos de mejoramiento de la calidad de vida de la
población, con una perspectiva integral, sobre la base de las potencialidades del
territorio, limitadas por la sustentabilidad ecológica. En esta forma se plantea un
desafío a la estructura de gobierno y administración en cuanto a la forma en que se
organiza para conducir este proceso, con esquemas en que lo integral prima por
sobre lo sectorial en el diagnóstico y diseño de políticas, estrategias, programas de
acción.
48
Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena op. cit.
Fuente: Joaquín Göske. Desarrollo Territorial en Chile. El Proceso de Descentralización y las
Oportunidades para Procesos de Asesoría Técnico-Política. Santiago de Chile, 16 de agosto de 2001. (doc.
Borrador)
49
43
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
3.4 Desarrollo regional: “proceso localizado de cambio social sostenido, que tiene
como finalidad última el progreso permanente de la región, de la comunidad
regional como un todo y de cada persona en ella. Supone crecimiento
económico, autonomía decisional de las regiones, capacidad para captar y
reinvertir el excedente económico regional que permita dar sustentabilidad
de largo plazo al propio crecimiento, un proceso de inclusión social que
implique una mejoría sistemática en la distribución del ingreso y que facilite
la participación de la población en el sistema decisional regional, una activa
conciencia social ambiental que preserve la calidad de vida y racionalice la
exploración de los recursos y un creciente equilibrio sectorial y territorial.”50
“El desarrollo regional tiene como propósito garantizar la diversidad dentro
de la unidad nacional, reconociendo a cada colectividad territorial un espacio
autónomo de realización, propio y diferenciado, permite estilos de desarrollo
y medidas de orden económico y administrativo. (Sergio Boisier)”51
En este enfoque se destacan los resultados esperados del proceso de desarrollo en
relación con el mejoramiento de la calidad de vida y de la integración social, así
como de algunos requisitos básicos para dar sustentabilidad al proceso.
Los dos conceptos, territorial y regional, son complementarios y comparten un
enfoque del desarrollo.
50
51
Fuente: Ministerio del Interior. Diccionario de la Administración Pública Chilena. Santiago op. cit.
Ibid
44
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ANEXO 2
SITUACIÓN ACTUAL DE LA GESTIÓN PÚBLICA
PLANIFICADA
45
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
1. Criterios que sustentan la institucionalidad
La estructura institucional del Estado corresponde a un régimen presidencial, cuya
organización ha ido experimentando cambios a lo largo de la vida de la nación en la
medida que se han ido modificando los criterios sobre su rol en la vida del país, la
complejidad de sus funciones, la distribución de responsabilidades, su expresión
territorial y su trama de relaciones entre los agentes públicos, privados y la ciudadanía.
Estos procesos reflejan visiones sobre modelos de sociedad y esquemas interpretativos
de las dinámicas socioculturales y económicas que impulsan los procesos del logro de
mayor bienestar para la población del país.
En la segunda mitad del siglo pasado se introdujeron cambios significativos en relación
con el modelo de sociedad y políticas de desarrollo que afectaron la concepción del rol
del Estado y sus funciones específicas, la división territorial con fines de gobierno y
administración y la participación del sector privado en las actividades en la producción
de bienes y servicios públicos.
Ellos han dado curso al paulatino surgimiento de nuevos niveles subnacionales, con
progresivos grados de autonomía en la formulación e implementación de estrategias y
políticas de desarrollo, que pueden garantizar mayor eficiencia y eficacia en el usos de
los recursos, no sólo por su cercanía a los desafíos y potencialidades que enfrentan sino,
además, por su capacidad de movilizar a la sociedad y sector privado en este esfuerzo.
Es así como desde el año 1975 se establecen dos importantes reformas a la organización
de la estructura del Estado: la regionalización, que redefine las unidades territoriales del
país para fines de gobierno y administración y la municipalización, que amplía las
competencias al municipio y le traspasa nuevas funciones, entre las más importantes la
prestación de los servicios de educación y salud, con nuevos esquemas de
financiamiento. Ellas son parte de cambios más profundos en el modelo de desarrollo y
en el rol protagónico del sector privado en su promoción.
Los criterios más importantes que orientaron esas reformas fueron:
•
•
•
“Geopolítico: la organización del estado debía favorecer un control y ocupación
armónica de los espacios territoriales, promoviendo especialmente las regiones
extremas.
Político: la población debe organizarse en función de su pertenencia a un esquema
político-corporativo específico –regiones y comunas- en reemplazo de la
organización social y política tradicional.
Económico: orientado a hacer operar el principio de subsidiaridad al interior del
Estado –esto implicaba el fortalecimiento de las incipientes administraciones
regionales y del Municipio tradicional- y facilitando el proceso de privatización de
algunas funciones públicas tradicionales.”52
52
Fuente: SUBDERE. Estudio diagnóstico y propuestas de rediseño de las áreas competenciales en los niveles
territoriales de la Administración del Estado......op.cit.
46
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Subyace en este esquema la premisa de que el sector privado podía garantizar una
gestión más eficiente de los recursos públicos.
En los años ‘90 nuevas modificaciones: “han relativizado algunos de estos principios –
como el geopolítico-, y se han incorporado otros en el marco de una política de
avanzar en la descentralización de gobierno y administración del país:
• La participación de la ciudadanía en la elección de autoridades de gobierno municipal
y la creación de los Gobiernos Regionales en los que existe un Consejo Regional que
representa la opinión de la comunidad en la toma de decisiones de esa institución.”53
Más recientemente, se han planteado:
• “La intangibilidad del Estado Unitario
• El resguardo de la disciplina en las finanzas públicas” 54
La actual estructura institucional cuenta un conjunto de entidades de gobierno y
administración con competencias específicas para el desarrollo de las funciones del
poder ejecutivo, especializadas en áreas de actividad destinadas a resolver los diferentes
problemas de interés público utilizando los recursos fiscales.
Estas entidades están presentes en los diferentes niveles territoriales en que se divide el
territorio nacional. Al respecto, la Constitución Política señala que: “El Estado de Chile
es unitario, su territorio se divide en regiones. Su administración será funcional y
territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la
ley”55. Las regiones, a su vez, se dividen en provincias y éstas en comunas.
1.1. Descripción de la estructura institucional
La estructura institucional del poder ejecutivo, a nivel nacional, cuenta con 18
ministerios para el cumplimiento de sus funciones: de gobierno, Ministerio del Interior;
de relación con los actores políticos y sociedad civil, Ministerio Secretaría General de la
Presidencia y Ministerio Secretaría General de Gobierno; de apoyo al diseño de
políticas, Ministerio de Planificación; de asignación de recursos, Ministerio de
Hacienda; y los ministerios sectoriales para la ejecución de las políticas públicas.,
además de dos instituciones de rango ministerial: el Servicio Nacional de la Mujer y el
Consejo de la Cultura y las Artes. Existe también en este nivel un conjunto de servicios
intersectoriales para atender a poblaciones objetivo o actividades y servicios sectoriales
que operan programas especiales.
53
54
Ibid
Ibid
55
Fuente: SUBDERE. Ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades. Texto actualizado.
Septiembre 2004.
47
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
El proceso de descentralización ha experimentado mayor avance a nivel de municipio
que de región. En este último el Gobierno Regional (GORE) está integrado por el
Intendente, en quien reside el gobierno interior de la región y es designado por el
Presidente de la República, y por el Consejo Regional, elegido por las autoridades de
gobierno municipal, mientras que en el municipio sus autoridades son elegidas
directamente por la ciudadanía.
En la región, la ley dispone que “la administración superior de cada región del país
estará radicada en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social,
cultural y económico de ella. Para el ejercicio de sus funciones los gobiernos regionales
gozarán de personalidad jurídica de derecho público, tendrán patrimonio propio y
estarán investidos de las atribuciones que esta ley les confiere”56.
Los GOREs deberán promover en sus territorios el desarrollo armónico y equitativo en
lo económico, social y cultural, procurar eficiencia y eficacia en el uso de los recursos y
prestación de servicios, así como la efectiva participación de la comunidad regional y
en la preservación y mejoramiento del medio ambiente.
Les corresponde elaborar las políticas, planes y programas de desarrollo de la región y
el proyecto de presupuesto, en el marco de la política nacional de desarrollo y el
presupuesto de la Nación. Decidir sobre la inversión de los recursos del Fondo Nacional
de Desarrollo Regional que le corresponden a la región y destinar a proyectos
específicos los recursos de los programas de inversión sectorial de asignación regional,
que contemple anualmente la Ley de Presupuestos de la Nación. Además, deben
asesorar a las municipalidades, especialmente en la formulación de sus planes y
programas de desarrollo, cuando éstas lo soliciten, así como enfrentar situaciones de
emergencia o catástrofe y participar en acciones de cooperación internacional en la
región, dentro de los marcos de los tratados y convenios establecidos por el país.
En materia de ordenamiento territorial, deberán establecer las políticas y los objetivos
para el desarrollo del sistema de asentamientos humanos de la región, con las
desagregaciones territoriales correspondientes; participar, en coordinación con las
autoridades nacionales y comunales competentes, en programas y proyectos de dotación
y mantenimiento de obras de infraestructura y de equipamiento en la región; fomentar y
velar por la protección, conservación y mejoramiento del medio ambiente, adoptando
las medidas adecuadas a la realidad de la región, con sujeción a las normas legales;
fomentar y velar por el buen funcionamiento del transporte intercomunal,
interprovincial e internacional fronterizo en la región, y coordinar con otros gobiernos
regionales el transporte interregional, sin perjuicio de las facultades que correspondan a
las municipalidades; fomentar y propender al desarrollo de áreas rurales y localidades
aisladas en la región, procurando la acción multisectorial en la dotación de la
infraestructura económica y social.
56
Fuente: SUBDERE. Ley Nº 19.175 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional.
Texto actualizado. Diciembre, 2004.
48
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
La administración central se ha desconcentrado regionalmente mediante las Secretarías
Regionales Ministeriales - con excepción de los Ministerios del Interior, Secretaría
General de la Presidencia, de Defensa Nacional y de Relaciones Exteriores - replicando
la sectorialización de los ministerios y servicios nacionales de los cuales dependen. Les
corresponde apoyar al Gobierno Regional en la ejecución de sus estrategias y planes de
desarrollo, para lo cual integran el Gabinete Regional.
Cada Secretaría Regional Ministerial está a cargo de un Secretario Regional Ministerial
(SEREMI), quien, en su carácter de representante del ministerio respectivo en la región
debe ceñirse a las instrucciones técnicas y administrativas que éste le imparte.
Simultáneamente, le corresponde ser colaborador directo del Intendente, al cual está
subordinado en todo lo relativo a la elaboración, ejecución y coordinación de las
políticas, planes, presupuestos, proyectos de desarrollo y demás materias que sean de
competencia del Gobierno Regional.
Los servicios públicos nacionales se han desconcentrado en Direcciones Regionales o
Provinciales, a cargo del respectivo Director Regional o Provincial, quien depende
jerárquicamente del Director Nacional del Servicio. No obstante, en materia de
ejecución de las políticas, planes y programas de desarrollo regional aprobados y
financiados por el Gobierno Regional, están subordinados al Intendente a través del
correspondiente SEREMI.
El Gabinete Regional, órgano auxiliar del Intendente, está integrado por los
Gobernadores, los SEREMIs y el Director Regional del Servicio Nacional de la Mujer.
El Intendente podrá integrar, además, en calidad de invitados, a jefes regionales de
organismos de la Administración del Estado.
En cada provincia existe una Gobernación, órgano territorialmente desconcentrado del
Intendente, a cargo de un Gobernador nombrado por el Presidente de la República, que
tiene a su cargo la administración superior de la respectiva provincia, en la esfera de
atribuciones que corresponden al Intendente en su calidad.
Al Gobernador le corresponde supervisar los programas y proyectos de desarrollo que
los servicios públicos ejecuten en la provincia; proponer al Intendente proyectos
específicos de desarrollo de la provincia; asesorar a las municipalidades de su
jurisdicción, especialmente en la elaboración y ejecución de programas y proyectos,
cuando ellas lo soliciten; promover la participación del sector privado en las actividades
de desarrollo de la provincia; coordinar el desarrollo provincial, especialmente de los
programas de infraestructura económica y social básica; hacer presente al Intendente o a
los respectivos SEREMIs, las necesidades de la provincia.
El Gobernador preside el Consejo Económico y Social Provincial (CESPRO), órgano
consultivo y de participación de la comunidad provincial socialmente organizada. El
CESPRO está integrado, además del Gobernador, por miembros elegidos en
representación de las organizaciones sociales de la provincia, así como por miembros
que lo serán por derecho propio. Entre las primeras están representadas las entidades
laborales, empresariales, culturales, asociaciones de profesionales, representantes de
49
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
fundaciones y corporaciones (dedicadas a actividades de producción, comercio o
investigación científica y tecnológica o educativas). Por derecho propio integran el
Consejo representantes de las Fuerzas Armadas y de Carabineros y los rector
vicerrectores de las universidades o de institutos profesionales o centros de formación
técnica que funcionen en la respectiva provincia57.
El Gobernador podrá constituir un Comité Técnico Asesor con autoridades de los
servicios públicos creados por ley que operen en la región.
Con autorización del Intendente, el Gobernador podrá designar delegados con
atribuciones específicas para una o más localidades, cuando presenten condiciones de
aislamiento o cuando circunstancias calificadas lo hagan necesario, pudiendo poner
término a la delegación en cualquier momento.
En el nivel de comuna, la administración radica autónomamente en la municipalidad,
pero su gestión está enmarcada en el marco jurídico que las regula y debe actuar
coordinadamente en “unidad de acción y excluyendo cualquier duplicidad con otros
órganos de aquella administración”58
En la carta fundamental se dispone que “las municipalidades son corporaciones
autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya
finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación
en el progreso económico, social y cultural de la comuna” 59.
En la carta fundamental se dispone que “las municipalidades son corporaciones
autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya
finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación
en el progreso económico, social y cultural de la comuna”60.
De acuerdo con la Ley Nº 18.695 que las rige, las municipalidades estarán constituidas
por el Alcalde, que será su máxima autoridad, y por el Concejo, los cuales son elegidos
por sufragio universal, en votación conjunta y cédula separada.
El Alcalde es la máxima autoridad de la municipalidad y le corresponde su dirección y
administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento. En esta condición
debe presentar a la aprobación del Concejo la propuesta de Plan Comunal de
Desarrollo, el Presupuesto Municipal, el Plan Regulador, las políticas de los servicios
de salud primaria y educación y de los programas públicos del municipio, además de
normas generales para su administración.
57
Fuente: SUBDERE. Ley Nº 19.175 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional.
op. cit.
58
Fuente: SUBDERE. Ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades. op.cit.
59
Fuente: Ibid
60
Fuente: Ibid
50
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
El Concejo, de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, es el órgano encargado de
hacer efectiva la participación de la comunidad local.
Cada municipalidad debe establecer en una ordenanza las modalidades de participación
de la ciudadanía local, por medio de la integración en el Consejo Económico y Social
Comunal de los representantes de las organizaciones comunitarias, de carácter
territorial y funcional, y de actividades relevantes en el progreso económico, social y
cultural de la comuna. Para ello debe identificar las actividades relevantes que deberían
tomar parte en las decisiones para definir las orientaciones que guían la administración
comunal.
Este Consejo, presidido por el Alcalde, es asesor de la municipalidad. Le corresponde
pronunciarse respecto de la cuenta pública del Alcalde, sobre la cobertura y eficiencia
de los servicios municipales de la comuna, los presupuestos de inversión, el Plan
Comunal de Desarrollo y el Plan Regulador.
En la ordenanza municipal de participación se deberán regular, además, las audiencias
públicas por medio de las cuales el Alcalde y el Concejo conocerán acerca de las
materias que estimen de interés comunal o las que les planteen no menos de cien
ciudadanos de la comuna (o menos en las comunas de menos de 5.000 habitantes).
Por último, la comunidad podrá ser consultada mediante plebiscito por el Alcalde, con
acuerdo del Concejo o por iniciativa de los ciudadanos inscritos en los registros
electorales de la comuna, sobre las materias de administración local relativas a
inversiones de desarrollo comunal, a la aprobación o modificación del Plan Comunal de
Desarrollo, del Plan Regulador u otras de interés para la comunidad, siempre que sean
propias de la esfera de competencia municipal. Los resultados del plebiscito serán
vinculantes para la autoridad municipal, siempre que vote en él más del 50% de los
ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna.
Otros entidades con las que cuentan las municipalidades para el cumplimiento de sus
funciones son las corporaciones y fundaciones de derecho privado, sin fines de lucro,
que pueden ser constituidas por uno o más municipios, para promover y difundir el arte
y la cultura y las asociaciones entre municipalidades, pertenezcan o no a una misma
provincia o región, que podrán establecerse para facilitar la solución de problemas
comunes o mejorar la eficiencia en el uso de los recursos disponibles.
Estas asociaciones podrán tener por objeto: atender servicios comunes, ejecutar obras
de desarrollo local, realizar programas, fortalecer la gestión, coordinarse con
instituciones nacionales o internacionales.
El organigrama de la estructura institucional de gobierno y administración se presenta a
continuación, destacando desde la perspectiva de la planificación de la gestión las
entidades de apoyo técnico de la planificación, de implementación y de ejecución,
además de las instancias relacionadas a la toma de decisiones.
51
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL ESTADO
52
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
2. La planificación en la estructura institucional
En los años ‘60, por otra parte, los desafíos que se plantean al país en relación con dar
un mayor impulso al proceso de desarrollo social y económico, demandan la necesidad
de contar con una instancia técnica de alto nivel para asesorar a la Presidencia en el
diseño de planes y políticas, lo que motiva la creación de la Oficina de Planificación
Nacional (ODEPLAN), en 1967 (Ley Nº 16.635), como un organismo de servicio
público descentralizado con patrimonio propio y dependencia directa del Presidente de
la República, relacionándose para efectos administrativos a través del Ministerio del
Interior. Se faculta a su Director para crear Oficinas Regionales de Planificación,
dependientes de ODEPLAN, en los lugares que él determine. En 1974 se cambia el
nombre a estas oficinas (Decreto Ley Nº 573 del Ministerio del Interior, 1974) cuyo
artículo 9º establece que “habrá una Secretaría Regional de Planificación y
Coordinación, integrada al sistema nacional de planificación, la que servirá de
organismo asesor y de secretaría técnica del Intendente Regional y del Consejo
Regional de Desarrollo, con las facultades y deberes que señale la ley”.
En 1990 la Ley Nº 18.989 (19 de Julio)61 transforma a ODEPLAN en el Ministerio de
Planificación y Cooperación (MIDEPLAN), y el Decreto Nº 39 (M. de Planificación y
Cooperación, 23 de Mayo, 1992) establece su estructura interna para el cumplimiento
de sus funciones.
A estas normas jurídicas se agregan nuevas funciones establecidas en la Ley Nº 19.949
(5 de Junio del 2004) que creó el Sistema de Protección Social “Chile Solidario” y en el
Decreto Supremo Nº 132 (6 de Septiembre, 2002) que si bien no regula el
funcionamiento institucional, asignó al Subsecretario de Planificación la
responsabilidad por la Coordinación de Políticas y Programas Indígenas del Gobierno.
La misión de MIDEPLAN la establece la Ley Nº 18.989 que le da origen, cuando
establece que es el encargado de:
•
•
•
•
•
Diseñar y aplicar políticas, planes y programas de desarrollo nacional y
regional.
Proponer las metas de inversión pública y evaluar los proyectos de inversión
financiados por el Estado.
Armonizar y coordinar las diferentes iniciativas del sector público
encaminadas a erradicar la pobreza.
Orientar la cooperación internacional que el país reciba y otorgue.
Implementar y ejecutar las políticas y programas orientados hacia grupos
prioritarios: infancia, juventud, adulto mayor, discapacitados, mujeres e
indígenas, a través de sus servicios relacionados
61
Modificada por la ley Nº 19.107, la ley Nº 19.284 y la ley Nº 19.999 (10 de febrero de 2005). Esta última
cambió la denominación del Ministerio, suprimiendo la expresión: “y Cooperación”, al trasladar desde esa
fecha a la Agencia de Cooperación Internacional al Ministerio de Relaciones Exteriores.
53
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Objetivos Estratégicos:
1. Generar una cartera de iniciativas de inversión suficiente, en términos de los
recursos disponibles, en forma oportuna y recomendada técnica y
económicamente, para las instituciones públicas decisorias de inversión, a fin de
contribuir a mejorar la pertinencia y la rentabilidad de los fondos públicos de
inversión, mediante la administración eficiente y el perfeccionamiento
permanente del Sistema Nacional de Inversiones.
2. Poner a disposición de los gobiernos regionales y locales instrumentos técnicos
y realizar con ellos acciones que apoyen el proceso de planificación del
desarrollo regional y local, para contribuir a mejorar la calidad y pertinencia de
la planificación a nivel regional y local, mediante la facilitación de información
y asistencia técnica, la realización de estudios sobre las potencialidades
regionales y locales, y la capacitación de sus profesionales.
3. Realizar un seguimiento de la implementación y actualización de la política
social del Gobierno, para favorecer la igualdad de oportunidades entre los
chilenos y en especial de los grupos prioritarios de la política social, a través del
diseño, gestión, evaluación o coordinación de la política social implementada
por el Gobierno.
4. Impulsar la integración a la Sociedad de las personas y familias, en situación de
indigencia, para contribuir a mejorar su calidad de vida, a través de la
administración de sistemas y ejecución de programas y acciones orientadas a
estos grupos.
5. Impulsar políticas, programas y acciones que contribuyan al reconocimiento y
desarrollo con identidad de los pueblos indígenas, por medio de la coordinación
de ministerios y servicios públicos y la ejecución de programas integrales de
desarrollo de comunidades indígenas.
Además de la institucionalidad técnica especializada de la planificación en la
estructura de gobierno y administración del estado que se ha descrito, las diferentes
entidades nacionales y subnacionales que integran el poder ejecutivo consideran en
su organización unidades que realizan estas funciones para el área de competencia
específica respectiva, ya sea en el diseño de políticas, programas, proyectos para las
actividades de su competencia, así como en la generación y uso de información para
la formulación de diagnósticos, en la evaluación y seguimiento de la gestión, la
asignación de recursos, la coordinación intersectorial. Estas funciones presentes en
los diferentes ministerios y servicios y en los distintos niveles territoriales se
muestran a continuación:
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Para el cumplimiento de estas funciones se han creado una serie de instrumentos
técnicos que apoyan los procesos de formulación de políticas, planes, estrategias, de
evaluación, coordinación, asignación de recursos y ejecución, en los diferentes niveles
de gobierno y administración.
Los instrumentos del nivel nacional, en general, encuadran y condicionan a los
correspondientes a los niveles subnacionales, en la medida que establecen los criterios,
objetivos y modalidades para todo el país y distribuyen los recursos nacionales. Esta
característica se refleja especialmente en los sistemas de información y evaluación, en
los procesos de asignación de recursos y en el alcance de los programas y proyectos
sectoriales. Esta influencia, sin embargo, no se reproduce entre la región y el municipio,
especialmente en área de las estrategias y planes de desarrollo, salvo en aquellos
instrumentos que técnicamente deben ser sancionados por el GORE, en los que están
condicionados por proyectos de infraestructura nacional o regional o que requieren del
apoyo financiero de esos niveles para su concreción. A continuación se muestran los
instrumentos disponibles por nivel de gobierno y administración y tipo de función.
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3. Conclusiones
Considerando los criterios que han orientado el diseño de la institucionalidad por medio
de la cual la autoridad lleva a cabo su gestión, los que procuran compatibilizar los
conceptos de un “estado unitario” con “disciplina en el manejo de las finanzas públicas”
y la “descentralización” que, además de traspaso de competencias y recursos a los
niveles subnacionales, implica la participación de la ciudadanía en la elección de sus
representantes y en las definiciones relevantes sobre el progreso de sus comunidades potenciando los recursos locales y con un desarrollo que tiende a integrar social y
territorialmente al país- la descripción de la actual estructura institucional del estado,
incluyendo las funciones de planificación, permite plantear las siguientes
observaciones:
1. Pese a los esfuerzos en avanzar en la descentralización, la estructura institucional del
Estado se caracteriza aún por su alto grado de centralismo, con predominio de lo
funcional-sectorial en la gestión de las políticas públicas por sobre una visión
integradora de los diferentes aspectos de la realidad socioeconómica y cultural de los
problemas y que considere la heterogeneidad de sus manifestaciones en el territorio.
Esta condición no facilita dar respuesta adecuada a las necesidades y expectativas de
los habitantes de las diferentes localidades y tampoco moviliza los agentes y recursos
para el logro de los objetivos nacionales, perdiendo eficiencia y efectividad en sus
resultados.
2. Lo anterior se refleja en una estructura institucional
• Piramidal jerárquica,
• Organizada en unidades sectoriales, con enfoque analítico de la realidad,
• Débil presencia de funciones técnicas de planificación,
• Énfasis en la administración basada en normas jurídicas
3. Los factores que han incidido en estas características y su mantención:
• La institucionalidad se ha proyectado secularmente a través del crecimiento
sectorial.
• La falta de integración horizontal y vertical de las funciones técnicas de
planificación en la gestión para posibilitar coherencia y complementariedad de los
objetivos, políticas, estrategias, programas, proyectos entre diferentes instancias y
niveles territoriales.
•
La falta de articulación entre las diferentes instancias que actúan sobre una
determinada área de la realidad y espacio territorial incide en el diseño de
instrumentos técnicos de planificación territorial con objetivos divergentes, en
ocasiones contradictorios, lo que produce un ineficiente uso de los recursos.
• La estructura jerárquica-funcional se manifiesta en el diseño centralizado de
instrumentos de gestión que no consideran su necesaria adaptación a la heterogénea
realidad de las regiones, de acuerdo con la naturaleza de los problemas por abordar, lo
que dificulta su aplicación.
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4. De los elementos que conforman un sistema nacional de planificación territorial, los
de carácter técnicos están más desarrollados. La coordinación y participación de
los actores sociales, así como los sistemas de apoyo en información y evaluación
son insuficientes o inexistentes.
5. La efectividad de instrumentos técnicos de planificación está limitada por:
• Su concepción, diseño y uso ha emanado de atribuciones del gobierno central,
con énfasis en los de carácter sectorial;
• Ello dificulta su articulación con la realidad regional y la coordinación y
vinculación entre dichos instrumentos en la ejecución, formulación del presupuesto,
de la inversión pública y orientación de la privada;
• Su validación es sólo técnica, carente de consensos políticos para su aplicación.
6. La participación de los actores sociales, elemento clave en la profundización de la
democracia, carece de canales a través de los cuales manifestar sus opiniones y
aportes a la toma de decisiones que los involucra, con excepción del nivel comunal
y provincial, donde existen instancias formales informativas y consultivas, aún
cuando son poco efectivas. Ello afecta la factibilidad política de los objetivos y
proyectos que se propone la gestión pública, dificulta la canalización de aportes
privados y la comunidad. Por otra parte, la escasa o nula participación de la
sociedad civil facilita a que actores privados y políticos -grupos de poder- incidan
en las políticas públicas y en la legislación, por medios informales.
7. En suma, de lo expuesto se puede concluir que la institucionalidad de gobierno y
administración determina una gestión de las políticas públicas caracterizada por:
• Centralización de toma de decisiones, escasa coordinación entre agentes internos
y de participación de actores involucrados: segregación social y geográfica.
• Dificultad para abordar y dar solución a los problemas complejos y a la
heterogeneidad social y geográfica, para complementar acciones de los diferentes
agentes e instituciones, duplicidad de esfuerzos, pérdida de eficacia.
• Rigidez para reaccionar ante fenómenos nuevos, innovar en procesos e
instrumentos, tendencia a crecer por agregación de unidades o instituciones para
abordar nuevos problemas.
• Débil integración de las funciones técnicas de planificación en los procesos de
toma de decisiones, implementación y ejecución de las políticas públicas. Los
instrumentos técnicos con las propuestas de objetivos, políticas, estrategias, así
como los resultados de la evaluación de la gestión tienen escasa incidencia en la
gestión.
8. Para revertir esta situación es necesario avanzar en la modernización del esquema
de organización de la estructura institucional, estableciendo esferas de autonomía
para los diferentes niveles territoriales, que puedan estructurarse en función de sus
realidades locales, integrando a los actores sociales, con un nivel central que
conserve las funciones de promoción del desarrollo, distribución de recursos y
beneficios e integración social y territorial. Este esfuerzo de modernización requiere
incorporar a los procesos de gestión el apoyo de los instrumentos técnicos de la
planificación, tanto en el diseño de opciones técnicamente factibles, como en
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dotación de sistemas de apoyo en las áreas de la información, evaluación y
coordinación de agentes.
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