Mancomunidades El Salvador

Situación y Análisis de la
Cooperación Intermunicipal en
El Salvador
Preparado para:
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID)
Buró para América Latina y El Caribe
Oficina para el Desarrollo Regional Sostenible
Por:
Asociación Internacional de Administración de Ciudades Y
Condados (ICMA)
Acuerdo de Cooperación No. LAG-A-00-98-00060-00
Junio, 2006
Este estudio fue posible gracias al apoyo brindado por la Oficina Regional de
Desarrollo Sostenible del Buró para América Latina y el Caribe de la Agencia de
los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional -USAID-. Los contenidos son
responsabilidad de los autores y no expresan necesariamente la opinión de la
USAID o el Gobierno de los Estados Unidos.
www.usaid.com
icma.org 2
CONTENIDO
Presentación_____________________________________________________________ 5
Descripción de mancomunidades ____________________________________________ 5
Otras formas asociativas de cooperación intermunicipal ____________________________ 7
Razones para asociarse ________________________________________________________ 8
Construcción y desarrollo institucional de mancomunidades______________________ 9
Apoyo de la Asociación Nacional de Municipalidades y/o de entidades nacionales a las
mancomunidades _____________________________________________________________ 9
Bases legales para asociarse ___________________________________________________ 10
Disponibilidad de información y asistencia técnica y financiera para el establecimiento de
microregiones y mancomunidades ______________________________________________ 12
Caracterización básica de las asociaciones intermunicipales en El Salvador ________ 13
Características básicas de las mancomunidades _______________________________ 17
Iniciativa y liderazgo para la construcción de mancomunidades _____________________ 17
Intereses en la conformación de las mancomunidades______________________________________ 18
Autonomía en la toma de decisiones_____________________________________________ 19
Misión y objetivos de las mancomunidades_______________________________________ 20
Sistemas de información entre miembros y con la comunidad _______________________ 21
Cooperación de las mancomunidades con otros actores de la comunidad ______________ 22
Relaciones de las mancomunidades con el Gobierno Central y COMURES ____________ 23
Desarrollo legal y normativo de las mancomunidades ______________________________ 23
Acuerdos, Acta de Constitución y Personería Jurídica _____________________________________ 23
Estatutos y reglamentos internos ______________________________________________________ 24
Capacidad técnica y administrativa de las mancomunidades ________________________ 26
Planificación y ejecución de programas por parte de las mancomunidades _________ 27
La eficiencia en la gestión mancomunada ________________________________________ 27
Sostenibilidad y suficiencia financiera de las mancomunidades ______________________ 28
La apertura de espacios de participación social en los procesos asociativos ____________ 30
Las estrategias de apoyo de agencias de cooperación internacional________________ 31
Obstáculos, riesgos y debilidades del proceso asociativo intermunicipal ____________ 32
Principales debilidades _______________________________________________________ 32
Principales riesgos ___________________________________________________________ 33
Principales logros y lecciones aprendidas ____________________________________ 34
Principales logros____________________________________________________________ 34
Principales lecciones aprendidas _______________________________________________ 35
www.usaid.com
icma.org 3
Recomendaciones _______________________________________________________ 36
A las microregiones, mancomunidades o asociaciones de municipios _________________ 36
Al gobierno nacional _________________________________________________________ 38
A la cooperación internacional _________________________________________________ 38
A la Asociación Nacional de Municipios (COMURES) _____________________________ 39
Reporte de contactos y entrevistas realizadas__________________________________ 40
Mapa de Asociatividad Municipal en El Salvador _____________________________ 43
www.usaid.com
icma.org 4
Presentación
Esta investigación y un estudio de caso sobre la Microregión de Juayúa,
pretenden lograr una “radiografía” del asociacionismo y la cooperación
intermunicipal en El Salvador que exponga la génesis de su conformación, sus
características básicas, los factores motivadores, las limitantes y los retos que
enfrentan y las principales lecciones aprendidas.
Lo anterior, con el propósito de que los distintos actores que inciden en la
constitución y/o el funcionamiento de las diversas iniciativas asociativas o
mancomunadas, dispongan de información práctica y específica sobre esta
temática.
Ambos documentos y otros similares para los casos de Bolivia, Guatemala,
Costa Rica y Honduras, se enmarcan dentro del Proyecto Regional Partnership
for Decentralization and Local Governance in the Americas, financiado por la
USAID.
Este documento y el estudio de caso correspondiente fueron elaborados por el
consultor José Antonio Samperi. Cecilio Zelaya contribuyó a la investigación de
campo.
Descripción de mancomunidades
Como referencia, cabe destacar que El Salvador cuenta con 262 municipios
distribuidos en un territorio pequeño, por lo que se observa una densidad de
población promedio mayor a los 460 habitantes por kilómetro cuadrado y una
atomización en la distribución territorial por municipio.
Partiendo del número de habitantes establecido por el Censo de Población y
Vivienda de 1992, se observa que más del 50% del total de municipios (149)
tienen un rango de población inferior a los 10.000 habitantes, frente a un
ínfimo porcentaje (8) que agrupan a más de cien mil habitantes cada uno.
GRUPO
MUNICIPIOS
RANGO DE POBLACIÓN
1
Mayor de 100,000 habitantes
2
De 50,001 a 100,000 habitantes
Número
8
%
3.1
4.6
12
3
De 25,001 a 50,000 habitantes
24
9.2
4
De 10,001 a 25,000 habitantes
69
26.3
5
De 0 a 10,000 habitantes
149
56.8
TOTAL
262
100
www.usaid.com
icma.org 5
Fuente: Censo de Población
De acuerdo con la legislación nacional en la materia y la información
proporcionada por las personas entrevistadas (ver anexo), la asociación de
municipios es la unión voluntaria de dos o más municipios para la defensa y
consecución de intereses y objetivos comunes y/o la prestación conjunta de
servicios básicos entre varios municipios, por el tiempo que decidan sus
miembros.
En El Salvador, el término mancomunidad ha ido adquiriendo mayor
reconocimiento gracias a la consolidación paulatina de la gestión intermunicipal
como una alternativa para la resolución de problemas de los municipios y las
experiencias sobre asociativismo y cooperación intermunicipal en otras
latitudes (caso de España y Honduras). Se trata de un concepto empleado
indistintamente junto a otras expresiones como microregión (la más utilizada)
o asociación de municipios.
La investigadora Ángela Zamora Rivas1 registra diversas formas de
denominación en la experiencia de agrupación intermunicipal en El Salvador:
Asociaciones Intermunicipales en El Salvador2
Tipos de denominación:
Número
Microregiones
22
Asociación de municipios y municipalidades
11
Asociación Conjunta Desarrollo Integral Ahuachapán
1
Comisión Binacional (*)
2
Consejo de Alcaldes Área Metropolitana (COAMSS)
1
Mancomunidades
7
(*) Estas Comisiones están conformadas por mancomunidades de municipios de zonas
fronterizas entre El Salvador y Honduras.
(**) Elaboración propia a partir de datos de la investigadora.
Las mancomunidades, microregiones o asociaciones de municipios en El
Salvador son entidades de derecho público, de nivel intermunicipal,
subordinadas a los municipios que las crean para la gestión de determinados
fines. El Código Municipal salvadoreño contempla la necesidad y posibilidad
que tienen dos o más municipios de asociarse solidariamente para defender y
alcanzar fines comunes, buscando mejorar su eficacia y eficiencia mediante
una entidad de cooperación intermunicipal. Para ello, se delegan funciones y
competencias a dichas asociaciones, mediante el establecimiento de estatutos
y reglamentos que delimitan las actividades otorgadas a la mancomunidad,
microregión o asociación de municipios.
1
Ángela Zamora Rivas. Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador. FUNDE. Noviembre del 2004.
Pp. 163-165.
2
Para este estudio se usará de forma indistinta las denominaciones microregión, mancomunidad y asociación de
municipios, dado que dichos términos son usados popularmente en el contexto municipal del país y no hay ninguna
diferenciación sobre sus conceptos en el Código Municipal.
www.usaid.com
icma.org 6
De esta manera, las mancomunidades surgen como instancias intermunicipales
apropiadas para el impulso de intereses comunes; la gestión y negociación de
recursos, proyectos u objetivos conjuntos; la prestación eficiente de servicios
públicos, y el aprovechamiento de recursos naturales; entre otros aspectos.
Por lo tanto, si los municipios integrantes lo establecen en sus estatutos,
también pueden convertirse en instancias articuladoras de desarrollo local,
integral y sostenible, así como en un espacio propicio para fomentar una
gestión del territorio más descentralizada, mejor coordinada y con mayor
racionalización de la inversión pública.
Otras formas asociativas de cooperación intermunicipal
Según la normativa vigente, la cooperación intermunicipal puede ir más allá de
las mancomunidades y las asociaciones de municipios. El artículo 11 del Código
Municipal permite a los Concejos Municipales celebrar acuerdos para la
creación o constitución de entidades descentralizadas, empresas, fundaciones,
sociedades y otras instancias (normalmente ligadas a la prestación de servicios
públicos), que procure la generación de economías de escala en la gestión y
mejore la eficiencia y la calidad del servicio.
En ese sentido, el Código Municipal, en sus artículos 17 y 18, establece otras
posibles figuras de gestión para la prestación de servicios básicos o el manejo
de recursos naturales que afecten a más de un municipio:
Artículo 17.- Los Municipios, individual o colectivamente, podrán
acordar la creación de fundaciones, asociaciones y empresas de
servicios municipales o de aprovechamiento o industrialización de
recursos naturales. Podrán constituir centros para el intercambio de
ideas, informaciones y experiencias y en general para cualquier otro fin de
interés local o intermunicipal.
Artículo 18.- Los Municipios podrán contratar y concurrir a constituir
sociedades para la prestación de servicios públicos locales o
intermunicipales, o para cualquier otro fin lícito.
Aunque el Código Municipal presenta distintas modalidades de asociación y de
cooperación intermunicipal, merece señalar las siguientes apreciaciones al
respecto:
•
Las mancomunidades, microregiones y asociaciones de municipios
irían encaminadas a la defensa y proyección de intereses comunes,
así como a la ejecución de obras y la realización y prestación de
servicios públicos intermunicipales. Éstas combinarían la gestión de
servicios y proyectos, con aspectos más ligados a la elaboración de
políticas comunes, estrategias de negociación e incidencia política de
objetivos y recursos; entre otros aspectos.
www.usaid.com
icma.org 7
•
Otras formas de cooperación intermunicipal como las empresas
intermunicipales, fundaciones, sociedades y centros de intercambio,
se dedicarían casi exclusivamente a la prestación conjunta de
determinados servicios básicos, con el fin de mejorar la eficiencia en
la planificación y en la gestión y/o incorporar la participación de otros
actores en los procesos de gestión o de promoción del desarrollo. En
este caso, estas instancias tienen objetivos más prácticos y técnicos
relacionados con la eficacia y la eficiencia en la gestión de un servicio
determinado.
Razones para asociarse
Como se expuso, las formas de cooperación intermunicipal en El Salvador son
distintas, complejas, variadas y, en ocasiones, indefinidas en cuanto a los
límites, fines y colindancias establecidas para cada una de ellas; tal y como se
observa en el siguiente cuadro:
Tipo de
asociación o
cooperación
intermunicipal
Asociación de
municipios
Artículo
del
Código
Municipal
11
Entidades
descentralizadas
14
Fundaciones,
asociaciones y
empresas
Sociedades
17
18
Áreas u objetivos
•
•
•
•
Obras.
Servicios.
Defensa de intereses.
Realización de
determinados fines, por
ejemplo, gestión del
agua potable.
• Prestación de servicios
públicos municipales.
• Aprovechamiento o
industrialización de
recursos naturales.
• Creación de centros de
intercambio de ideas,
informaciones y
experiencias.
• Cualquier otro fin de
interés local o
intermunicipal.
• Prestación de servicios
intermunicipales.
• Cualquier otro fin lícito.
Observaciones
Interés común.
Con o sin autonomía.
Con Personería Jurídica.
Los municipios son los
responsables de los
acuerdos y los fondos.
Mejorar eficiencia y
calidad del servicio.
Generar economías de
escala.
Municipios sólos o
agrupados.
Sobre el particular, el Concejo Municipal debe dictaminar (artículo 30,
epígrafes 10 al 13) y emitir los correspondientes acuerdos de creación,
www.usaid.com
icma.org 8
constitución, cooperación o participación en las distintas formas de cooperación
intermunicipal establecidas: asociaciones de municipios, empresas, entidades
descentralizadas, sociedades, fundaciones u otras. Estos acuerdos municipales
son normas con carácter de ley y de aplicación general y obligatoria en el
territorio intermunicipal que conforman los distintos municipios miembros.
Construcción y desarrollo institucional de
mancomunidades
Apoyo de la Asociación Nacional de Municipalidades y/o
entidades nacionales a las mancomunidades
En los últimos años, la Corporación de Municipalidades de la República de El
Salvador (COMURES) ha venido realizando un gran esfuerzo para impulsar
aquellas acciones desarrolladas desde las instancias de coordinación de
autoridades (Concejos Departamentales de Alcaldes - CDA -) y las entidades
asociativas intermunicipales (microregiones, mancomunidades y asociaciones
de municipios), que permitan establecer convenios de cooperación
intermunicipal para la defensa de intereses comunes y la prestación eficiente
de servicios públicos.
Por este motivo, COMURES proyecta una imagen de apoyo y asistencia hacia
los municipios3 y es percibida como una aliada de las municipalidades y las
microregiones. Por su parte, COMURES reconoce una gran potencialidad en el
asociacionismo intermunicipal (microregiones, mancomunidades o asociaciones
de municipios) como promotor de procesos de desarrollo local de largo plazo,
como instancia para resolver problemas comunes y como espacio para
favorecer políticas públicas de impacto en un territorio determinado4.
De igual forma, sería importante revisar y analizar el marco jurídico y
normativo salvadoreño para conocer y clarificar los roles, funciones y
financiamiento de las microregiones, las mancomunidades y las asociaciones
de municipios; valorando la pertinencia de alguna modificación en la estructura
identificada. Este proceso podría ser conducido por COMURES.
COMURES ha brindado algún tipo de apoyo en veinte (45%) de las instancias
asociativas existentes5. A la fecha, ha dado servicios de asistencia técnica en
aspectos
relacionados
con
recursos
financieros,
asesoría
legal,
descentralización del servicio de agua potable, negociación entre instituciones,
intercambio de experiencias en encuentros nacionales e internacionales,
formación y capacitación; entre otros.
3
4
5
Entrevista a Mauricio García, Síndico Municipal del Municipio de Juayúa. 14 de Noviembre del 2005.
Entrevista a Mirna Romero y Margarita Alfaro de COMURES. 15 de Noviembre del 2005.
Ángela Zamora Rivas. Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador. FUNDE. Noviembre del 2004.
www.usaid.com
icma.org 9
Además, en el marco de la Comisión Nacional de Desarrollo Local, COMURES
ha posicionado la importancia del asociativismo municipal mediante la
Subcomisión de Modernización de los Gobiernos Municipales.
Por otro lado, el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Municipal (ISDEM) ha
implementado una política de apoyo y capacitación dirigida a la conformación y
puesta en marcha de microregiones.
Bases legales para asociarse
Según el artículo 203 de la Constitución de la República (CR), “Los
Municipios serán autónomos en lo económico, en lo técnico y en lo
administrativo, y se regirán por un Código Municipal, que sentará los
principios generales para su organización y funcionamiento y ejercicio de sus
facultades autónomas. Los Municipios estarán obligados a colaborar con otras
instituciones públicas en los planes de desarrollo nacional o regional”.
El concepto de autonomía deberá valorarse desde la perspectiva del papel y las
competencias de los municipios y sus gobiernos locales; así como desde las
diversas posibilidades de organización, funcionamiento y financiamiento para el
ejercicio pleno de las facultades propias.
Esa mirada crítica a la autonomía municipal es un punto de partida para el
abordaje responsable los asuntos públicos que le competen a la municipalidad,
en beneficio de su gente; y sin que, en el marco de la ley, sea limitada ni
irrespetada su actuación por cualquier otra entidad del Estado.
La autonomía municipal no sólo debe ser “en lo económico, en lo técnico y en
lo administrativo” (naturaleza meramente funcional y gerencial). También,
debe reflejarse en el derecho y la capacidad del municipio (como persona
jurídica y entidad territorial de naturaleza política al servicio del interés
general o público) para decidir, gestionar, gobernar, administrar y
ordenar todos aquellos asuntos que conciernen a la población de su
territorio y pueden mejorar la calidad de vida de la ciudadanía; siempre en
estricto amparo de la ley,
Los municipios deben superar esa visión administradora y gerencial de “cosas”
y rescatar su espíritu de órganos de decisión política, de representación
democrática y de entidades de gobierno al servicio del interés general, en todo
lo que afecte o beneficie a la ciudadanía.
Por otro lado, cabe señalar que la Constitución también establece la obligación
en doble vía, tanto para los municipios como para las instancias publicas
centrales, de apoyar la puesta en marcha de planes de desarrollo local o
nacional.
Al respecto, el artículo 206 establece que “Los planes de desarrollo local
deberán ser aprobados por el Concejo Municipal respectivo; y las
www.usaid.com
icma.org 10
instituciones del Estado deberán colaborar con la Municipalidad en el
desarrollo de los mismos”.
Ahora bien, en relación con el tema de esta investigación, la Constitución
señala la importancia y posibilidad de los municipios de asociarse entre ellos.
(….) Su artículo 207 dice textualmente: “Las municipalidades podrán
asociarse o concertar entre ellas convenios cooperativos a fin de
colaborar en la realización de obras o servicios que sean de interés
común para dos o más Municipios”.
Esta disposición se repite en el Código Municipal cuando se determina que dos
o más municipios pueden asociar para defender sus intereses o prestar
servicios de interés común.
Ahí surge una diversidad “sintáctica” reflejada en las diversas formas de
denominación y/o en la tendencia a confundir la asociación entre municipios
(que, normalmente, comprende al gobierno local, la población y el territorio)
con la asociación entre sus gobiernos locales (es decir, las municipalidades
como órganos de gobierno del municipio, con representantes electos en
votación popular y democrática).
A propósito, el artículo 11 del Código Municipal indica que “Los municipios
podrán asociarse para mejorar, defender y proyectar sus intereses o
concretar entre ellos convenios cooperativos a fin de colaborar en la
realización de obras o prestación de servicios que sean de interés
común para dos o más municipios”.
Más aún, el Código Municipal insiste en que los municipios podrán asociarse
para incrementar los esfuerzos tendientes a resolver problemas comunes,
colaborar en la ejecución de obras colectivas o prestar servicios de interés
compartido para dos o más municipios. Aunque se sugiere que esta asociación
puede ser vía convenio, dicha recomendación no lleva implícita la creación de
una entidad intermunicipal.
Otra posibilidad de asociación planteada en el Código Municipal se refiere a la
creación de entidades descentralizadas. Específicamente, el artículo 14 dispone
que “Los Municipios solos o en unión con otros, podrán acordar la
creación de entidades descentralizadas con o sin autonomía, para la
realización de determinados fines municipales”.
Para el caso de los entes descentralizados, el Código Municipal fija los
parámetros mínimos (artículos 15) para la redacción de los estatutos de
creación de la entidad (nombre, objetivos, aportes para su sostenimiento,
modalidad de gobierno y organización, métodos de fiscalización y formas de
disolución).
Por otra parte, el Código Municipal les otorga personería jurídica propia
(artículo 16) a estas entidades descentralizadas y responsabiliza a los
www.usaid.com
icma.org 11
municipios de los acuerdos y fondos establecidos para la organización y
funcionamiento de las mismas.
Los últimos artículos mencionados le dan otro matiz al artículo 11, dado que
algunas microregiones y mancomunidades pueden crearse como entidades
descentralizadas, con o sin autonomía, con base en el artículo 14. Eso les da
personería jurídica (art. 16) y les hace responsables de los fondos que
manejan y de los parámetros de organización y de funcionamiento que
establezcan en sus estatutos (art. 15). No obstante, en su inicio y durante su
evolución, será conveniente definir la pertinencia de una u otra figura
asociativa de acuerdo con las necesidades e intereses propios y colectivos.
Disponibilidad de información y asistencia técnica y financiera
para el establecimiento de microregiones y mancomunidades
Aunque la información disponible sobre mancomunidades es limitada, existen
algunos esfuerzos de sistematización de experiencias realizados por distintas
asociaciones, Organizaciones No Gubernamentales como el Centro de
Capacitación y Promoción de la Democracia –CECADE-6 y la Fundación Nacional
para el Desarrollo –FUNDE-7 y COMURES (que cuenta con un inventario sobre
mancomunidades en el país.
Otro de los documentos elaborados por FUNDE, podría considerarse un
diagnóstico situacional de las instancias asociativas de municipios en el país, el
cual permite disponer de una visión preliminar del desarrollo de estos procesos
asociativos y de cooperación intermunicipal en El Salvador. En este sentido,
valdría la pena seguir apoyando este tipo de iniciativas para dar seguimiento al
estado de la situación y, así, valorar la evolución y eficacia de estas instancias.
En relación con otros aspectos como la coordinación de acciones, la
capacitación y la asistencia técnica y financiera para el establecimiento de
microregiones, mancomunidades y asociaciones de municipios, se observa la
existencia de un flujo de apoyo hacia estas instancias asociativas
intermunicipales, más o menos constante.
Por parte de las instituciones gubernamentales nacionales, podría destacarse la
labor del Fondo de Inversión Social (FISDL), el Instituto de Desarrollo
Municipal (ISDEM) y los ministerios de Vivienda y Desarrollo Urbano,
Ambiente, Salud, Obras Públicas y Educación.
En materia de cooperación internacional, figura la actuación directa o indirecta
de las siguientes agencias y ONG internacionales: la Cooperación Alemana
(GTZ), la Agencia de Cooperación de los Estados Unidos (USAID), la Agencia
6
Ver “Manual para construir y organizar una Microregión: sistematización de las experiencias y desafíos en la construcción
de microregiones en El Salvador”. CECADE- Microregión El Bálsamo. Junio 2003. Este manual explica y hace
recomendaciones sobre cómo apoyar la creación y puesta en marcha de una microregión. Dicha información puede
ajustarse al proceso de mancomunidad o asociación de municipios.
7
Asociación de Municipios y Construcción Regional para el Desarrollo, PNUD-FUNDE, El Salvador. Enero 2004.
www.usaid.com
icma.org 12
Española de Cooperación Internacional (AECI), la Cooperativa Americana de
Remesas al Exterior (CARE), la Fundación para el Desarrollo Local y el
Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y El Caribe
(FUNDEMUCA), la Cooperación Japonesa (JICA), el Programa de Naciones para
el Desarrollo (PNUD), la Comunidad de Madrid y el Fondo Vasco de
Cooperación; entre otras.
Finalmente, entre las Organizaciones No Gubernamentales nacionales destacan
la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES),
el Sistema de Asesoría y Capacitación para el Desarrollo Local (SACDEL), la
Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), la Fundación para el Desarrollo
Municipal (FUNDAMUNI), el Centro de Capacitación y Promoción de la
Democracia (CECADE), la Fundación Salvadoreña de Apoyo Integral (FUSAI) y
la Universidad Centroamericana (UCA).
Actualmente, la mayoría de entidades gubernamentales, no gubernamentales y
agencias de cooperación tienen previsto apoyar, participar, financiar o impulsar
proyectos de diversa índole ligados al desarrollo local y el fortalecimiento
institucional; los cuales, de una u otra forma, contemplan la interacción y el
trabajo con instancias asociativas de carácter intermunicipal.
Caracterización básica de las asociaciones
intermunicipales en El Salvador
Para este momento, es importante reiterar que los 262 municipios de El
Salvador se caracterizan por una alta atomización, donde más del 57% tienen
una población menor a los 10 mil habitantes por municipio y otro 26% acoge
una población menor a 25 mil personas.
Variable
Total número municipios en el país:
Municipios menores de 10000
habitantes:
Municipios menores de 25000
habitantes
Municipios mayores de 25000
habitantes
Nº
262
149
Porcentaje
100%
57%
69
26%
44
17%
Fuente: Elaboración propia
Como resultado de un proceso que ha mantenido en un ritmo de crecimiento
constante en los últimos años, en la actualidad existen en el país 44
asociaciones de municipios, las cuales agrupan a un 87% de los municipios. De
esos 230 municipios resultantes, sólo uno pertenece simultáneamente a 3
asociaciones distintas, 52 forman parte de dos asociaciones y los restantes 177
sólo participan de una experiencia asociativa.
www.usaid.com
icma.org 13
Variable
Total número de municipios en el país
Número de entidades asociativas
Número de municipios asociados
Municipios que están en una asociación
Municipios que están en dos asociaciones
Municipios que están en tres asociaciones
Número
262
44
230
177
52
1
Porcentaje
87%
77%
22.6%
0.4%
Fuente: Elaboración propia con base en la información del “Directorio y Análisis de Agrupamientos
Municipales en El Salvador” de Noviembre del 2004. (pp 113, 182 y 183)
Como muestra el siguiente cuadro, la mayoría de instancias asociativas se
denominan microregión, mancomunidad o asociación de municipios
(aproximadamente el 91% de los casos).
Variable
Número de Asociaciones por Tipo de Denominación
Microregiones
Asociación de municipios y municipalidades
Asociación Conjunta Desarrollo Integral Ahuachapán
Comisión Binacional
Consejo de Alcaldes Área Metropolitana
Mancomunidades
Número
Porcentaje
22
11
1
2
1
7
50%
25%
2,25%
4,50%
2,25%
16%
Fuente: Elaboración propia con base en la información del “Directorio y Análisis de Agrupamientos
Municipales en El Salvador” de Noviembre del 2004. (pp 163).
Por otro lado, el promedio de municipios por asociación es de unos 6
municipios8. Al respecto, el caso de menor membresía es el de la Microregión
Oriente La Palma-San Ignacio con sólo dos municipios; mientras que la
Asociación ACDA-Usulatan9 es la agrupación que reporta el mayor número de
integrantes (23 municipios).
El cuadro que se presenta a continuación, muestra que todas agrupaciones
existentes fueron creadas en el transcurso de las ultimas dos décadas. Según
fecha de instauración, la lista está encabezada en los primeros tres puestos por
el Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador (1987), la
Asociación Conjunta para el Desarrollo Integral “Ahuachapán en Marcha”
(1988) y la Microregión Juayúa (1991).
Sin embargo, el dato más significativo es que un 75 % de las instancias
asociativas fueron constituidas en un período de 3 años; lo cual exhibe una
progresión muy llamativa sobre el proceso de asociativismo intermunicipal en
el país.
8
Ángela Zamora Rivas. Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador. FUNDE. Noviembre del 2004.
Pp 164-165.
Asociación Consejo Departamental de Alcaldes, Usulután.
9
www.usaid.com
icma.org 14
Variable
Año de creación de las distintas experiencias
asociativas, agrupadas por rangos:
1987
1988 a 1999
2000 al 2003
Número
Porcentaje
1
10
33
2.25%
22.75%
75%
Fuente: Elaboración propia con base en la información del “Directorio y Análisis de Agrupamientos
Municipales en El Salvador” de Noviembre del 2004. (Páginas 161-162)
En cuanto al proceso de creación y formalización de las distintas agrupaciones,
un 75% de las asociaciones cuenta con un acuerdo o acta de constitución
aprobada por los respectivos Concejos Municipales. Mientras tanto, un 80%
dispone de estatutos aprobados por dichos órganos directivos. l
Por otro lado, casi la mitad de las agrupaciones (48%) han publicado sus
estatutos en el Diario Oficial y han realizado los trámites legales para conseguir
la personería jurídica. No obstante, la carencia de una personería jurídica
formalizada en el resto de los casos, no ha limitado el desarrollo de sus
labores. En este sentido, mediante la negociación política de COMURES y
aprovechando ciertas reformas al Código Municipal, podría ser conveniente
considerar si jurídicamente es necesario aclarar y facilitar la consecución de
personería jurídica para estas agrupaciones de una forma mas automática sin
toda la tramitación obligatoria10.
Variable
Número de experiencias asociativas que cuentan con
los siguientes instrumentos normativos:
Acuerdos o actas de constitución:
Con Estatutos
Personería Jurídica
Número
Porcentaje
32
35
21
73%
80%
48%
Fuente: Elaboración propia con base en la información del “Directorio y Análisis de Agrupamientos
Municipales en El Salvador” de Noviembre del 2004. (pp 172-174)
Respecto de los principales órganos de decisión de las asociaciones, en la
mayoría de los casos, tanto la Asamblea como la Junta Directiva están
integradas legalmente por Alcaldes/as y Concejales/as. En algunos casos, se
invita a participar al personal técnico y a representantes de organizaciones
sociales.
Un aspecto pendiente de resolver es la sostenibilidad financiera de estas
experiencias asociativas en El Salvador. Tan sólo un 33% cuenta con aportes
propios, provenientes de sus municipios socios. Salvo en el caso de las
asociaciones que gestionan un servicio con cobro de tasas, las demás
dependen de las aportaciones puntuales de instituciones nacionales o
internacionales. La insuficiencia financiera es un factor que desfavorece la
sostenibilidad institucional de una mancomunidad, ya que la deja a merced de
10
Se plantea una posible reforma en el Código Municipal para que la personería jurídica pueda ser automática, como
entidades de derecho público, y que sólo deban registrarse en el municipio sede y publicar los estatutos en un boletín de
forma local o nacional, según la disponibilidad de recursos.
www.usaid.com
icma.org 15
la dependencia de actores externos a la hora de negociar o gestionar recursos
y; por lo tanto, dificulta el cumplimiento autónomo de los objetivos
establecidos y las acciones previstas en un plan estratégico de desarrollo.
Variable
Número de experiencias asociativas que cuentan con ayuda
económica proveniente de diversas fuentes
Aporte de cuota (finanzas) por parte de los municipios
Apoyo financiero externo (pasado y/o actual)
Nº
Porcentaje
15
22
33%
50%
Fuente: Elaboración propia con base en la información del “Directorio y Análisis de Agrupamientos
Municipales en El Salvador” de Noviembre del 2004. (pp 179-180)
De forma complementaria a la debilidad financiera de estas asociaciones, un
50% está respaldado por algún tipo de planificación, tan sólo un 20% cuenta
con una sede para su oficina y sólo un 14% ha contratado personal técnico
para trabajar en la microregión o mancomunidad.
Variable
Plan de Desarrollo
Oficina sede
Personal técnico
Número
22
9
7
Porcentaje
50%
20%
14%
Fuente: Elaboración propia con base en la información del “Directorio y Análisis de Agrupamientos
Municipales en El Salvador” de Noviembre del 2004. (pp 179-180)
Por otro lado, se observa que los distintos tipos de asociaciones están
integrados, en su mayoría, por las autoridades locales electas (Alcaldes/as y
Concejales/as), en quienes recae la representatividad legal y la toma de
decisiones. En algunos casos, aproximadamente el 25%, se invita a participar
al personal técnico o a representantes de organizaciones sociales (Concejos de
Desarrollo u ONG’s).
La investigadora Ángela Zamora11 hace una diferenciación entre integrar y
participar, señalando que “hablamos de participar, cuando los actores están
involucrados en las instancias organizativas del agrupamiento, pero no tienen
derecho legal a la pertenencia”.
En la conformación de asociaciones de municipios, los Concejos Municipales
son aquellos que legalmente, en el pleno, toman la decisión de asociarse o no.
Y así, trabajar conjuntamente en algún fin común con otros municipios y
generar economías de escala o mejoras en la prestación de un servicio o
ejecución de una actividad administrativa-financiera.
Según Zamora12, existen dos casos de cooperación intermunicipal donde
quienes toman las decisiones son las y los representantes de organizaciones
11
Ángela Zamora Rivas. Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador. FUNDE, Noviembre del 2004.
Pp 133.
12
Idem.
www.usaid.com
icma.org 16
sociales; a saber, la Asociación
Meangueraa-Torola-Jocoaitique.13
Bahía
de
Jiquilisco
y
la
Microregión
Características básicas de las mancomunidades
Iniciativa y liderazgo para la construcción de mancomunidades
Según el Código Municipal, las distintas formas de asociación intermunicipal
pueden conformarse para:
•
•
•
•
•
•
Defender intereses comunes.
Prestar servicios públicos.
Realizar obras.
Aprovechar los recursos naturales.
Crear centros de información.
Otros fines determinados.
En un principio, la iniciativa de poner en marcha microregiones fue promovida
por instancias del gobierno central, buscando una forma de unificar criterios
territoriales y planificar actividades de inversión en el territorio, con el afán de
evitar la atomización de municipios en el país. Algunas de esas microregiones
no nacieron con la vocación de ser asociaciones de municipios o
mancomunidades de forma voluntaria, o bien, con el fin de buscar soluciones a
problemáticas comunes o por iniciativa de actores o autoridades locales, sino
como un intento de promover un proceso de agrupamiento territorial que
favoreciera el trabajo de las distintas instancias del ejecutivo en el territorio.
Con el respaldo de entidades nacionales, algunas experiencias lograron un
mayor apoyo de los gobiernos municipales para la ejecución de acciones de
educación y salud, y la planificación y ejecución de proyectos de desarrollo.
Esto significó un importante avance en la materia.
Además, los movimientos asociativos de municipios en El Salvador han recibido
un acompañamiento primordial por parte de las distintas Organizaciones de la
Sociedad Civil y de las Agencias de Cooperación, las cuales han reconocido en
las mancomunidades o microregiones un espacio adecuado para promover el
desarrollo local, la planificación estratégica participativa del territorio y la
prestación de servicios de mayor calidad para la ciudadanía.
Por otra parte, algunos expertos señalan la posible influencia negativa de los
agentes externos en la conformación de figuras de asociacionismo
intermunicipal, ya que no permiten a los verdaderos actores del proceso
asumir su responsabilidad y apropiarse de la iniciativa desde un inicio. Esto
puede conducir, posteriormente, a la desaparición de la entidad o la necesidad
13
Se trata de asociaciones que deben diferenciarse de las mancomunidades de municipios, por el tipo de órganos de
decisión.
www.usaid.com
icma.org 17
de una transformación profunda debido a la falta de contenido, visión y sentido
de pertenencia por parte de los propios actores locales.
De todas formas, después de unos años, habría que valorar si esas iniciativas,
nacidas de una idea endógena o exógena, han podido ser viables o
consolidarse como mancomunidades o microregiones con objetivos claros, un
pertinente sistema de decisiones por parte de las autoridades locales, una
planificación estratégica bien concebida y participativa, una unidad técnica que
apoye la gestión y una mínima suficiencia financiera que les permita la
sostenibilidad institucional requerida para cumplir con lo establecido en sus
estatutos.
De todas formas, se percibe, cada vez más, una mayor sensibilización,
conciencia y voluntad política por parte de las autoridades locales y los
Concejos Municipales, para impulsar procesos (más estructurados y
fundamentados) tendientes a la creación o consolidación de distintas formas de
cooperación intermunicipal.
En esa línea, el papel de COMURES es fundamental para incentivar y estimular
la constitución de asociaciones de municipios que permitan un manejo eficiente
de los servicios públicos y procuren una mejor manera de enfrentar problemas
comunes a distintos municipios; incorporando una nueva visión de la gestión
del territorio y de las economías de escala en aspectos administrativos,
técnicos y económicos para el ámbito público local.
Intereses en la conformación de las mancomunidades
Los principales fines y motivos de los municipios para asociarse son los
siguientes:
Fines:
•
•
•
Mejorar la gestión ambiental y el aprovechamiento de los recursos
naturales existentes.
Hacer más eficiente la prestación de servicios públicos, principalmente
agua potable y manejo de residuos sólidos.
Promover el desarrollo integral o el desarrollo económico local en los
municipios asociados.
Motivos:
•
•
•
Aumentar el flujo de inversión y de recursos financieros hacia el
territorio y los municipios.
Generar economías de escala en la planificación y gestión de servicios.
Brindar una solución conjunta y solidaria de problemas y necesidades
comunes.
www.usaid.com
icma.org 18
•
•
•
•
•
Lograr un mayor apoyo y financiación de proyectos de desarrollo por
parte de organismos financieros y de cooperación, nacionales e
internacionales.
Unificar criterios, capacidades, políticas y objetivos para la gestión del
territorio, el fortalecimiento municipal y el desarrollo local.
Articular y promover la planificación y el desarrollo económico local.
Procurar la especialización del trabajo como garantía de una mejor
prestación de los servicios municipales y, consecuentemente, del
fortalecimiento de los municipios mancomunados.
Optimizar la profesionalización de los recursos humanos y técnicos de
los municipios.
Autonomía en la toma de decisiones
El marco legal salvadoreño establece que las asociaciones de municipios tienen
la capacidad de ejecutar las competencias y fines para las que han sido
creadas y que los distintos municipios que las conforman les han delegado,
entre otras responsabilidades, la gestión de agua potable, la gestión ambiental,
y la gestión de proyectos.
Por ello, las mancomunidades deben tomar las decisiones que les corresponden
y rendir cuentas a los respectivos Concejos Municipales de cada municipio
integrante de la iniciativa.
En El Salvador, las mancomunidades y microregiones están mostrando una
madurez en la toma de decisiones, tanto si son conformadas por autoridades
de un mismo partido político como en los casos de participación multipartidista.
Y aunque ha habido buenas y malas experiencias en ambas situaciones este
espacio intermunicipal ofrece una nueva forma de gobernar y tomar decisiones
con base en una plataforma asociativa pluralista; contraria a la de aquellos
Concejos Municipales que no respetan el principio democrático de las mayorías
y minorías representadas de forma proporcional en el gobierno municipal,
dando lugar a órganos que excluyen a la oposición partidista, aunque el partido
vencedor haya ganado por un solo voto.
A propósito, las asociaciones de municipios respetan la autonomía municipal y
amplían la capacidad de tomar decisiones que les delegan los Concejos
Municipales de cada municipio. Los distintos órganos de decisión de una
mancomunidad, la Asamblea General o la Junta Directiva, deben procurar
decisiones pertinentes y oportunas en función de los objetivos plasmados en
sus estatutos y las prioridades definidas en su plan estratégico territorial.
Por lo general, las asociaciones suelen disponer de dos órganos claves de toma
de decisiones: la Asamblea General y la Junta Directiva (aunque podrían
emplearse otras denominaciones). Los municipios unidos voluntariamente
tienen derecho a voz y a un voto por municipio, independientemente de su
tamaño, población o capacidad presupuestaria. Con ello, se manifiesta un
www.usaid.com
icma.org 19
primer criterio de solidaridad dado que, en principio, un municipio pequeño
tiene el mismo peso en la toma de decisiones que un municipio mediano o
grande.
La Asamblea General se constituye como la máxima autoridad de la asociación
de municipios, encargada de aprobar el marco jurídico y establecer el rumbo
estratégico de la entidad Puede estar constituida por todos o una parte de
los/as miembros de los respectivos Concejos Municipales de cada municipio
que la conforman. Sin confundir la participación con el ejercicio del gobierno,
con base en una representación legal otorgada por elecciones democráticas,
sería conveniente que en estas Asambleas, como es el caso de algunas
asociaciones, incorporen la participación de actores sociales con derecho a voz.
Por su parte, a Junta Directiva es elegida en el seno de la Asamblea como el
órgano encargado de las acciones directivas y administrativas de la asociación
de municipios, así como de la puesta en marcha de los planes establecidos y la
supervisión para el manejo eficiente de los recursos disponibles.
Normalmente, siempre cuenta con la participación de, por lo menos, un
miembro representativo de cada uno de los municipios socios de la microregión
o mancomunidad.
Misión y objetivos de las mancomunidades
Podría afirmarse que las asociaciones de municipios, microregiones o
mancomunidades se conforman en torno a intereses comunes y para resolver
problemas que las afectan por igual. Sin embargo, se observan casos en que
las asociaciones son creadas sin el amparo de una adecuada sensibilización
sobre el tema y ajenas a un planeamiento estratégico que sustente su razón
de ser y sus objetivos organizacionales; o bien, nacen confiadas en la inocente
percepción de que las fuentes de inversión se multiplicarán como por arte de
magia y los fondos de la cooperación, de los ingresos tributarios y de otras
fuentes nacionales llegarán de forma inmediata y generosa.
Asimismo, pareciera que no se reflexiona suficiente sobre cómo se llevará a
cabo la gestión y administración técnica de esta asociación intermunicipal y, en
muchos casos, no existe una responsabilidad plena que garantice la
sostenibilidad financiera requerida para cumplir con los objetivos establecidos.
A propósito, pueden encontrarse distintas experiencias que se han propuesto
muchos objetivos, o bien, se han planteado fines muy amplios que podrían
dificultar el proceso de consolidación y sostenibilidad institucional.
Por ejemplo, la Microregión El Bálsamo, a pesar de que es una mancomunidad
que nació como resultado de un proceso de sensibilización, reflexión y
www.usaid.com
icma.org 20
acompañamiento técnico, contempla más de doce fines en sus estatutos. De
esta manera, su marco normativo le atribuye las siguientes acciones14:
•
•
•
•
•
•
•
Realizar obras, prestar servicios.
Promover alianzas estratégicas.
Gestionar recursos financieros.
Facilitar el intercambio de experiencias.
Establecer mecanismos de transparencia, desvincularse de posiciones
partidistas.
Promover el desarrollo integral autosostenible de los municipios para
mejorar la calidad de vida de las personas.
Planificar y ejecutar políticas, estrategias y acciones para fomentar la
participación, la cultura, el deporte, la protección del ambiente, el
ordenamiento territorial, la gestión de riesgos, entre otros fines.
En este sentido, las asociaciones de municipios tienen el reto de establecer
objetivos y fines acordes con sus necesidades, las demandas de los municipios
y sus posibilidades reales de cumplimiento de dichos objetivos comunes. Así,
se evitará trasladar a las microregiones la misma problemática que padecen
actualmente los municipios como consecuencia de sus propias debilidades de
organización, administración y financiamiento: la cual, no necesariamente,
debe solucionarse en un nivel intermunicipal (a pesar de las amplias
potencialidades de gestión del desarrollo y generación de economías de escala
que presentan estas nuevas entidades locales).
Sistemas de información entre miembros y con la comunidad
Normalmente, las asociaciones de municipios deben establecer en sus
estatutos los mecanismos de fiscalización, auditoría y rendición de cuentas que
garanticen la transparencia y gestión eficiente de su labor; tanto hacia los
municipios socios como hacia los/as ciudadanos/as usuarios/as de los servicios
prestados. Lo anterior, debido a que las Asociaciones reciben fondos del
presupuesto municipal de sus asociados (aprobados por los Concejos
Municipales) o de las tasas percibidas por la prestación de servicios. Además,
el manejo de fondos públicos (provenientes de los municipios) exige el
acatamiento de los parámetros de gestión pública y de transparencia
contemplados en el marco jurídico y normativo del país.
Por ejemplo, en la Microregión de Juayua fue creada una empresa
microregional para el servicio de agua potable, donde se ha incorporado la
participación de dos representantes de los usuarios del servicio por cada
municipio beneficiado con la nueva empresa. Esto le da “un giro a la forma de
prestar el servicio y le permite a la comunidad fiscalizar y participar
directamente en la gestión del mismo.”15
14
Manual para construir y organizar una Microregión: sistematización de las experiencias y desafíos en la construcción de
microregiones en El Salvador. CECADE-Microregión El Bálsamo. Junio 2003.
15
Entrevista a Douglas Mendoza, representante de la ciudadanía para la Microregión de Juayúa. 14 de Noviembre del 2005.
www.usaid.com
icma.org 21
De igual forma, la Microregión de El Bálsamo posibilita la participación con voz
pero sin voto en la Asamblea General de la asociación a los miembros de un
Consejo de Desarrollo Intermunicipal y a los miembros de 4 Asociaciones de
Desarrollo Comunitario (ADESCOS) de cada municipio.
Por lo general, la participación de las organizaciones sociales y no
gubernamentales en los procesos asociativos intermunicipales se hace
mediante los Concejos de Desarrollo Local Municipal, con un carácter
consultivo e informativo. Por lo tanto, es necesario cualificar más el peso de
esa “voz ciudadana” en estas asociaciones, de forma que sea mas efectiva y
permita una participación mas plena, un mayor acceso a la información y un
rol de acompañamiento más activo.
De todas formas, se considera oportuno y recomendable que las distintas
experiencias asociativas establezcan sistemas de información y mecanismos de
comunicación y divulgación para dar a conocer sus actividades, los logros
alcanzados y los recursos invertidos en la ejecución de planes, prestación de
servicios y gestión de proyectos; entre otras acciones.
Cooperación de las mancomunidades con otros actores de la
comunidad
Las mancomunidades y microregiones se destacan por ser entidades
territoriales y de gestión local con una amplia apertura a la articulación con
otros actores estratégicos presentes en el territorio: sociales, públicos y
privados. Esta tendencia responde a la nueva línea de reestructuración del
Estado con base en un enfoque más territorial (no sólo sectorial) y a una visión
multidimensional del desarrollo local (ambiental, social, cultural, económica y
política). En esa coyuntura, la generación de alianzas estratégicas, el estímulo
de espacios participativos para el diálogo y el consenso, la planificación
estratégica del territorio y la promoción del desarrollo económico local son
acciones claves que las nuevas asociaciones de municipios estarán “obligadas”
a considerar dentro de sus objetivos.
A propósito, cabe mencionar el caso reciente de la Asociación de Municipios del
Valle de San Andrés (AMUVASAN), donde las autoridades locales generan una
dinámica muy interesante de coordinación y trabajo estratégico entre actores
públicos, sociales y empresariales de la región en torno a la elaboración de un
Plan Estratégico de Ordenamiento Territorial.
www.usaid.com
icma.org 22
Relaciones de las mancomunidades con el gobierno central y
COMURES
El proceso asociativo en El Salvador ha tenido un significativo acompañamiento
por parte de COMURES, dentro de sus limitaciones y posibilidades. La relación
de COMURES con las asociaciones intermunicipales se traduce en apoyo y
asistencia con base en un diagnóstico de necesidades y demandas.
Las principales acciones realizadas son: acompañamiento y coordinación en la
negociación ante instituciones de distinta índole; asistencia técnica y legal;
apoyo a la gestión de recursos financieros; apoyo a la capacitación durante el
proceso; y favorecimiento del intercambio de experiencias y de conocimientos
mediante encuentros y talleres nacionales e internacionales, pasantías y
sistematización de casos.
Con las distintas dependencias del gobierno central, Ministerios, Organismos
Autónomos y Fondos de Inversión Social, la relación se ha concretado en
acciones de apoyo técnico y capacitación en distintas áreas.
Además, puede afirmarse que en los últimos años ha habido un mayor
reconocimiento de las figuras de mancomunidades y microregiones por parte
de las entidades gubernamentales, las agencias de cooperación y financiación
y de las Organizaciones No Gubernamentales. El criterio asociativo
intermunicipal se ha posicionado como un factor clave a la hora de establecer
prioridades de asistencia técnica, capacitación o financiamiento hacia el
territorio, los municipios o los procesos de desarrollo local.
Desarrollo legal y normativo de las mancomunidades
Acuerdos, Acta de Constitución y Personería Jurídica
El artículo 30 del Código Municipal señala que los Concejos Municipales, como
representantes del municipio, tienen la potestad de emitir acuerdos para
asociarse o para cooperar con otros municipios en busca de soluciones
conjuntas a problemas o necesidades comunes:
•
•
•
•
Acuerdos de creación de entidades municipales descentralizadas
(numeral 10);
Acuerdos de cooperación con otros municipios o instituciones (numeral
11);
Acuerdos para la constitución de sociedades (numeral 12) y;
Acuerdos para creación de fundaciones, asociaciones, empresas
municipales y otras (numeral 13).
www.usaid.com
icma.org 23
No obstante, según datos proporcionados por Ángela Zamora16, sólo un 73%
de los distintos tipos de asociaciones intermunicipales (32 de 44 casos) cuenta
con un acuerdo o acta de constitución, como punto de partida de la
legalización del proceso asociativo. Mientras tanto, un 80% de las asociaciones
tienen estatutos (35) y tan sólo un 48% tienen personería jurídica (21).
Por lo tanto, podría deducirse que el resto de las iniciativas asociativas
funcionan de hecho sin dificultad, o bien, sólo se han constituido a nivel de
nombre o por buena voluntad; sin contenido legal normativo, ni una visión
estratégica para la acción.
Estatutos y reglamentos internos
Para la elaboración de los estatutos de los entes descentralizados creados por
uno o varios municipios, el artículo 15 del Código Municipal considera los
siguientes parámetros (pueden aplicarse como referencia para el caso de la
asociación de municipios):
a)
b)
c)
d)
e)
El nombre, objeto y domicilio de la entidad constituida.
Los fines para los que ha sido creada.
El tiempo de vigencia.
Los aportes a que se obligan los municipios miembros.
La composición de su organismo directivo, la forma de designarlo, sus
facultades y responsabilidades.
f) El procedimiento para reformar o disolver la entidad y la manera de
resolver las divergencias que puedan surgir, en relación con su gestión y
sus bienes.
g) La determinación del control fiscal de la entidad por parte de los
municipios fundadores y la Corte de Cuentas de la República.
Los estatutos son un requisito esencial en la constitución de mancomunidades
y microregiones para establecer el marco legal, normativo y regulador que
ampare su actuación. Es importante que los estatutos sean definidos con
tiempo y responsabilidad, de modo que todos los municipios socios participen y
definan con claridad las reglas que, posteriormente, regirán la organización, el
funcionamiento y la forma de trabajo de la asociación.
Entre otros aspectos, los estatutos deben contemplar la naturaleza pública, el
objetivo, los fines comunes de acción y las responsabilidades; la forma
democrática para la toma de decisiones; el método para consultar y dar
participación a la ciudadanía en la mancomunidad; la necesidad de disponer de
un equipo técnico seleccionado por concurso; la suficiencia y sostenibilidad
financiera que permita tener un presupuesto mínimo de ejecución en función
de la planificación estratégica y los mecanismos para el control y auditoría de
la mancomunidad.
16
Ángela Zamora Rivas. Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador. FUNDE. Noviembre del 2004.
Pp. 172-174.
www.usaid.com
icma.org 24
Es importante destacar que el proceso asociativo en El Salvador abre una
dinámica de toma de decisiones pluralista, multipartidaria y de consenso en los
casos que interactúan Concejos Municipales pertenecientes a distintos partidos
(lo cual no se da todavía en los gobiernos municipales, donde no existe la
oposición).
Para la definición de estos estatutos, se recomienda llevar a cabo un proceso
adecuado de sensibilización y capacitación que le permita a las autoridades
locales, el personal técnico y demás agentes, tener un espacio para el dialogo,
el debate y el consenso de los objetivos y la razón de ser de una
mancomunidad. Lo anterior, es importante dejarlo plasmado en los estatutos
junto al compromiso y las responsabilidades políticas, solidarias, sociales y
económicas que se están asumiendo con la creación de esta entidad.
Curiosamente, y a pesar de la importancia señalada, un 80% de las
mancomunidades o microregiones de El Salvador (35 de 44 asociaciones)
cuentan con estatutos establecidos y aprobados por los distintos Concejos17.
Ese porcentaje revela la necesidad de formalizar el proceso de asociativismo
intermunicipal, dado que los estatutos son un reflejo del compromiso político y
económico con la institución, donde se reflejan las reglas del juego, los
objetivos, las formas de trabajo y los resultados pretendidos.
Por su parte, el reglamento interno es un instrumento que depende
jurídicamente de los estatutos aprobados para la mancomunidad o
microregión, y de lo normado en la Constitución de la República, el Código
Municipal y otras leyes de la República. El objetivo de un reglamento es
regular y desarrollar las disposiciones establecidas en los estatutos de la
asociación o mancomunidad y normar su funcionamiento institucional18.
El reglamento es una herramienta importante para desarrollar los estatutos y
evitar que sean una camisa de fuerza, que luego pueda complicar la evolución
futura de la forma de organización y funcionamiento de la mancomunidad o
microregión. Por ejemplo, es más conveniente establecer las cantidades o
porcentajes de la cuota que debe aportar cada municipio a la asociación para
que, en un futuro, pueda ser más fácil realizar un ajuste de la misma, si fuera
necesario.
Vale recalcar que el marco legal salvadoreño permite y favorece diversas
formas de cooperación intermunicipal para mejorar la eficiencia en la gestión
de obras, servicios públicos y otros fines determinados por los municipios
asociados (asociaciones, fundaciones, convenios de cooperación, sociedades,
entre otros). En este sentido, podría ser oportuno que COMURES promoviera y
liderara un debate sobre el estado de situación de las mancomunidades y
microregiones (debilidades y fortalezas) y pudiera generar la necesidad,
pertinencia y oportunidad de una propuesta de análisis y readecuación del
17
Ángela Zamora Rivas, Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador: FUNDE. Noviembre del 2004.
Pág. 130.
18
Ver “Manual para construir y organizar una Microregión: sistematización de las experiencias y desafíos en la construcción
de microregiones en El Salvador”. CECADE y Microregión El Bálsamo. Junio 2003. Pág. 61.
www.usaid.com
icma.org 25
marco legal (Por ejemplo, aclarar algunos aspectos que definan la naturaleza
pública de las mancomunidades o microregiones, su objeto, la forma en que
pueden participar las organizaciones sociales en las distintas formas de
cooperación, el modelo de financiamiento y sostenibilidad de las Asociaciones,
la facilidad para obtener una personería jurídica; entre otros aspectos).
Capacidad técnica y administrativa de las mancomunidades
Uno de los pasos metodológicos claves en el proceso de creación y
consolidación de instancias asociativas intermunicipales, es la generación de
una capacidad técnica y administrativa que gestione y opere (mediante planes
y presupuestos) los lineamientos estratégicos establecidos por los órganos de
decisión y conducción
Sin embargo, en el caso salvadoreño, se observa que la capacidad técnica y
administrativa de las instancias asociativas intermunicipales es aún muy
limitada, desde la perspectiva de la sostenibilidad técnica (capacidad instalada
apropiada a la organización y financiada con recursos propios). Como muestra,
solo 7 de las 44 experiencias asociativas contaban con una unidad técnica a
finales del 200419.
Este factor sugiere que el resto de experiencias sólo están desarrollando
actividades de negociación y gestión de proyectos y recursos que serían
administrados por los municipios, sin requerir de una estructura técnica
intermunicipal; o bien, que dependen de unidades técnicas de organizaciones
externas que les apoyan, o de la estructura técnica de un municipio en
particular. Dicha situación podría ocasionar debilidad en el proceso de
fortalecimiento institucional asociativo.
Cuando la capacidad técnica de las asociaciones intermunicipales está
vinculada al apoyo externo del que disponen, pueden suscitarse dos
situaciones. Por un lado, ese nexo le permite generar procesos complejos y
rápidos mediante el establecimiento de unidades técnicas de apoyo vinculadas
a la gestión o ejecución de un proyecto de desarrollo en la microregión o
mancomunidad. También, puede ser un proceso que se revierte en su contra si
esta unidad profesional no se ha ajustado a las potencialidades reales de
crecimiento y apropiación de la mancomunidad; por lo tanto, una vez que
concluye el proyecto externo y se retira la mayoría del personal, muchos de los
métodos, procedimientos y herramientas utilizados dejan de funcionar debido a
la falta de capacidad técnica instalada para darle seguimiento.
El establecimiento de unidades técnicas y profesionales de ámbito
intermunicipal, con una persona o un equipo local que gerencia ideas, planes y
recursos, aumenta la capacidad instalada y la potencialidad de lograr avances
en el cumplimiento de sus objetivos y sus fines.
19
Ángela Zamora Rivas. Idem. Pág. 180.
www.usaid.com
icma.org 26
Estas unidades técnicas intermunicipales se vinculan directamente a la Junta
Directiva, la cual realiza su labor de conducción estratégica y política. Deben
ser equipos de asesores técnicos profesionales, seleccionados por concurso
público y con base en criterios técnicos y de capacidad, que gestionen y
operativicen los objetivos y planes de la asociación.
A continuación se detallan algunos aspectos que deben considerarse en el
análisis de la profesionalidad de los equipos técnicos de las microregiones y
mancomunidades:
•
•
•
•
•
La forma en que se hace la selección y gestión de recursos humanos
para estas unidades técnicas intermunicipales.
El nivel de desempeño y el nivel profesional de estos equipos; así como
su especialización vinculada a las distintas áreas de acción o líneas
estratégicas de la asociación.
Los sistemas de formación y capacitación a los que tienen acceso.
La permanencia en el puesto, particularmente tras un cambio electoral
de los equipos de gobierno local en los municipios.
La generación de redes técnicas de asistencia y cooperación horizontal
entre los equipos intermunicipales y los equipos municipales de cada
municipio asociado o entre distintas mancomunidades.
Planificación y ejecución de programas por parte de las
mancomunidades
Según Ángela Zamora20, la mitad de las experiencias asociativas en El Salvador
cuentan con algún tipo de planificación. Al respecto, indica que 16 cuentan con
planes de desarrollo y otras 5 han desarrollado planes de ordenamiento del
territorio, siendo las áreas de proyectos de infraestructura y generación de
desarrollo económico, las que tienen más peso en el contenido de estos planes.
A la falta de capacidad técnica instalada, la debilidad de financiamiento y la
dispersión en los objetivos, se añade la falta de visión, conocimiento y
planificación estratégica de las experiencias asociativas sobre su territorio y
sus recursos y potencialidades. Esto se traduce en una debilidad tanto en la
gestión de recursos de financiamiento como en el establecimiento de
prioridades de inversión y desarrollo. Es importante señalar que sin una
planificación participativa adecuada, se pierden oportunidades de generar
alianzas estratégicas con otros actores públicos y privados claves.
La eficiencia en la gestión mancomunada
Si bien, no existe una herramienta definida de medición de eficiencia, se han
podido observar vacíos en diversos aspectos de conducción estratégica de
algunas mancomunidades y microregiones: falta de visión y planificación
20
Ibid. Pp. 135 y 179.
www.usaid.com
icma.org 27
estratégica; débil capacidad técnica y operativa de las asociaciones (un mínimo
porcentaje de las asociaciones cuentan con unidad técnica intermunicipal);
insostenibilidad financiera y falta de constancia en las aportaciones puntuales
de las cuotas de los municipios socios; y marco normativo en proceso de
consolidación.
A propósito, sería conveniente establecer un proceso de análisis permanente
(con indicadores y parámetros validados entre los distintos actores) que
permitiera valorar la situación actual de las asociaciones intermunicipales en El
Salvador y medir la eficiencia en la gestión, la capacidad de cumplimiento de
los objetivos contemplados en sus estatutos y los alcances obtenidos en
función de los recursos disponibles.
COMURES21 podría incentivar y articular el diseño y puesta en marcha de dicha
herramienta, con el apoyo de los actores de la cooperación y las
organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que respaldan y
acompañan procesos asociativos en el país.
En definitiva, las principales áreas que correspondería medir con el fin de
valorar esta eficiencia, son aquellas que muestran mayores necesidades de
fortalecimiento y asesoría: capacidad de gestión y de planificación;
financiamiento, equipamiento y logística; capacidad técnica y profesional
propia e instalada; gestión del ciclo de proyectos y diseño de un sistema de
indicadores de seguimiento y evaluación del impacto; líneas de capacitación y
formación aplicada al proceso de cooperación intermunicipal; entre otros
aspectos.
Sostenibilidad y suficiencia financiera de las mancomunidades
Idealmente, la disponibilidad de fondos propios de las asociaciones
intermunicipales debería ser proporcional a la voluntad y la responsabilidad
política de los municipios socios (reflejada en los objetivos y planes
establecidos para la mancomunidad o microregión). Es decir, que cuanto más
pretencioso sea el pensamiento estratégico o la visión de futuro trazada por las
autoridades políticas o decisorias, mayor tendría que ser el aporte
presupuestario asignado para cumplir con los objetivos y los planes.
Sin embargo, la insuficiencia financiera es una de las debilidades más
frecuente del proceso de asociacionismo intermunicipal, el cual, en el fondo, no
deja de ser un reflejo paralelo a los problemas y las dificultades del modelo de
financiamiento local actual en el país.
En el siguiente cuadro, puede observarse que sólo la tercera parte de las
iniciativas asociativas han realizado aportes o tienen establecida una cuota
21
Por su naturaleza representativa, sería la instancia que podría aglutinar la sistematización y publicación de guías
orientadoras para el fortalecimiento de la cooperación intermunicipal en el país (con el respaldo económico y técnico de
otras entidades interesadas).
www.usaid.com
icma.org 28
para contribuir al costo de operación, gestión y financiamiento de la asociación.
Por otro lado, al menos la mitad de estas asociaciones ha recibido fondos o
apoyo de actores externos, ya sea para su creación y puesta en marcha, para
fortalecer su capacidad técnica y de funcionamiento o para la gestión de
proyectos.
Variable
Número de experiencias asociativas que cuentan con:
Aporte de cuota (finanzas) por parte de los municipios
Tienen o han tenido apoyo financiero externo
Número
Porcentaje
15
22
33%
50%
Fuente: Elaboración propia con base en la información del “Directorio y Análisis de Agrupamientos
Municipales en El Salvador” de Noviembre del 2004. (Pp 179-180)
Se muestra que las asociaciones no tienen suficiencia financiera que les
permita consolidarse como actores claves de cooperación intermunicipal y de
generación de economías de escala. No existe una línea de financiamiento
proveniente del presupuesto de la Republica, ni de las instancias nacionales y
tampoco hay constancia en la aportación municipal (indispensable para operar
y funcionar mínimamente).
Por otro lado, las líneas de financiamiento externo que puedan formalizarse
con base en las necesidades o capacidades de gestión propia, no deben ser la
principal ni la única opción. Lo anterior porque se generaría dependencia de un
tipo de fondos, no estructural, que normalmente están condicionados o
dirigidos a financiar procesos coyunturales de fortalecimiento institucional,
generación de capacidades locales, gestión del territorio e inversión en
demandas de servicios; entre otros aspectos.
No obstante, hay que destacar los esfuerzos de aquellas asociaciones que han
establecido el financiamiento de una mínima capacidad operativa y de gestión
(oficinas y equipo técnico) con sus propios recursos como, por ejemplo, la
Mancomunidad de los Izalcos y la Microregión del Pacifico-Sonsonate22.
Además, cabe destacar que a pesar de que hay indicadores de gestión del
servicio de agua potable que podrían mejorarse, la Microregión de Juayúa23
puede sufragar los gastos de operación y mantenimiento de la unidad técnica
requerida con las tasas que cobran a los usuarios del servicio. Este es un
indicativo de que las mancomunidades y microregiones pueden y deben tener
capacidad de generar economías de escala, ahorro y capacidad de
autofinanciación de un servicio público básico.
Las asociaciones intermunicipales deberán hacer un gran esfuerzo por
aumentar y diversificar sus fuentes de recursos propios, los cuales no sólo
financien su capacidad de funcionamiento y gestión; sino que, también,
garanticen la disponibilidad de fondos de inversión en desarrollo (según lo
22
Sistematización de experiencias asociativas en el libro: Asociación de municipios y construcción regional para el
desarrollo” PNUD-FUNDE. Enero 2004. Pág. 51.
23
Entrevista a Adán Estrada, Gerente General de la Empresa Microregional de Agua, de la Microregión de Juayúa. 14 de
Noviembre del 2005.
www.usaid.com
icma.org 29
establecido en los estatutos y planes estratégicos de desarrollo y e inversión
en el territorio.
Si bien el trabajo asociado figura como una potencialidad para atraer más
recursos de financiación externa (mediante una buena dinámica de gestión de
planes y proyectos ante organismos gubernamentales, agencias de
cooperación y de entidades de préstamo) esa no debe ser la única razón ni la
principal vía para lograr la suficiencia financiera en este nivel intermunicipal.
En este sentido, las entidades asociativas deben idear una estrategia de
viabilidad y de generación de recursos propios que les permita garantizar la
organización y el funcionamiento eficiente de su asociación, mancomunidad o
microregión.
Sobre el particular, es importante empezar a medir y observar las siguientes
variables de desempeño y desarrollo institucional de las asociaciones,
microregiones y mancomunidades:
•
•
•
•
•
•
La capacidad de generar recursos propios.
La capacidad de gestionar o atraer líneas de financiamiento externo de
organismos
nacionales,
Organizaciones
No
Gubernamentales,
organismos de cooperación u organismos de financiación privada.
La capacidad de vincular y racionalizar dichos fondos a los planes de
inversión establecidos para el ámbito intermunicipal, con base en las
prioridades
establecidas
en
planes
estratégicos
territoriales
participativos.
La gestión sostenible de los servicios prestados por estas instancias
asociativas.
La articulación de alianzas estratégicas y de procesos políticos de
concertación que incentiven la colaboración y la inversión y movilización
de recursos de actores públicos, privados y sociales en la
implementación de planes de desarrollo local.
La incorporación de otras acciones innovadoras que les permitan generar
recursos suficientes para desarrollar su labor pública.
La apertura de espacios de participación social en los procesos
asociativos
Las mancomunidades y las microregiones están incorporando los conceptos de
transparencia y participación social en sus mecanismos de toma de decisiones
y de gestión, partiendo del supuesto de que a mayor participación social se
obtendrá mayor transparencia en este ámbito intermunicipal de gestión
pública.
Por un lado, algunos expertos consultados señalan la importancia de sumar,
mediante procesos participativos de planificación, las distintas voces e
intereses sociales y privados; de modo que se logren procesos de desarrollo
local mas articulados, equilibrados e integrados. Una de las problemáticas en
torno a la construcción de procesos microregionales o asociativos es que, en
www.usaid.com
icma.org 30
varias ocasiones, nacen inducidos por iniciativas externas, fuera de lo local,
donde la población no se percata de la situación. Por ello, se considera que
debe aumentarse el grado de participación social para darle más solidez y
continuidad al proceso asociativo.
Como ventajas de una buena inversión en planificación participativa y
organización social, tanto a nivel municipal como a nivel intermunicipal,
pueden mencionarse las siguientes: potenciación de la gobernabilidad
democrática, la participación, la capacidad de concertación y de diálogo en
torno al desarrollo de un territorio; la estimulación de liderazgos; y el mayor
acceso a la información del territorio y las prioridades de actuación, entre
otras.
Aún hay un largo camino que recorrer en la apertura de espacios de
participación en las microregiones o mancomunidades, el cual parte de la
propia definición del tipo de participación deseada con base en la organización
social y el grado de institucionalización de los espacios de participación en cada
uno de los municipios socios, donde tendrá que incentivarse un proceso de
toma de decisiones y de actuación con ética y responsabilidad, para evitar que
estos espacios se desvirtúen y que, realmente, las personas y las
organizaciones puedan sentirse parte, participar y apropiarse de los procesos.
No obstante, existen casos en que los representantes de organizaciones
sociales o de la sociedad civil (quienes acompañan o quieren fortalecer los
procesos) participan con voz y voto dentro de procesos asociativos. Esto
genera cierta ambigüedad dado que, legalmente, una asociación está integrada
por municipios y los representantes legales son los Concejos Municipales
electos. En ese sentido, el proceso participativo va más allá de participar, de
ser un órgano consultivo de las mancomunidades y de incidir en la gestión
pública; más bien, se convierte en juez y parte integrándose en la toma de
decisiones y en la forma de organización para gobernar la microregión24. En
estos casos de cogestión, podrían resultar apropiadas otras figuras legales
contempladas en el Código Municipal como la empresa, la sociedad o la
fundación de desarrollo.
Las estrategias de apoyo de agencias de cooperación
internacional
Las asociaciones intermunicipales han logrado posicionarse como actores
territoriales que respaldan la capacidad de gestión de los municipios. Al
respecto, las agencias de cooperación y financiación han empezado a introducir
los criterios de cooperación intermunicipal, gestión mancomunada de servicios
y generación de economías de escala en sus proyectos dirigidos al
fortalecimiento institucional municipal, el desarrollo local y otros vinculados a
24
Podrían observarse los casos de la Mancomunidad Microregional Menaguera-Torola-jocoaitique, la Asociación Bahía de
Jiquilisco (donde las decisiones son tomadas por los representantes de organizaciones), la Mancomunidad La Montañona o
la Microregión Norte de Morazán (donde las ONGs cuentan con voz y voto). Directorio y Análisis de Agrupamientos
Municipales en El Salvador. FUNDE. Noviembre 2004. Pp.132 y133.
www.usaid.com
icma.org 31
la gestión local. Por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con
ciertas líneas de financiamiento con el FISDL, establece el trabajo mediante
instancias asociativas.
La mayoría de ofertas que tienen las Agencias de Cooperación Internacional
para fortalecer los procesos de microregiones y de mancomunidades incluyen
líneas de acción dirigidas al fortalecimiento institucional (asistencia técnica,
capacitación y financiamiento) y al desarrollo local (financiamiento y gestión
de proyectos de infraestructuras de servicios o de desarrollo económico/social
local).
USAID, tras varios años de apostar al fortalecimiento de capacidades para la
gestión municipal, está reorientando su trabajo hacia las temáticas de
Gobernabilidad Democrática, Justicia y Transparencia. Asimismo, le est´pa
dando seguimiento a las acciones realizadas mediante la Comisión Nacional
para el Desarrollo Local (CONADEL).
El proyecto PROMUDE-GTZ25 considera que la gestión asociada del territorio
genera valor agregado y economías de escala y, al mismo tiempo, aumenta la
potencialidad de sostenibilidad de las acciones.
Es interesante valorar el trabajo de la AECI26 en el departamento de
Ahuachapan donde, siguiendo un criterio de pobreza, se espera desarrollar el
fortalecimiento institucional con base en la demanda de los municipios. Para
ello, se financiaría a las Unidades Técnicas Intermunicipales (UTI) de las
mancomunidades para que generen su propia capacidad técnica, con la
intención de que sea sostenible en un par de años para ejecutar fondos y
gestionar proyectos vinculados al desarrollo local; complementado con apoyo a
auditoriÍa social y participación.
Obstáculos, riesgos y debilidades del proceso asociativo
intermunicipal
Principales debilidades
•
•
•
Poco conocimiento y escasa participación de la población en los procesos
de conformación de microregiones o mancomunidades.
Discontinuados y bajos recursos financieros, propios y externos.
Poca capacidad técnica instalada en Unidades Técnicas Intermunicipales.
Su contratación no cumple con todos los requisitos de selección por
concurso y no se han generado redes de cooperación y coordinación
horizontal con los equipos técnicos municipales.
25
Entrevista a Jaime Hidrovo-Castillo, Asesor Técnico del Programa Asistencia en Fomento Municipal y Descentralización
(PROMUDE) de la GTZ (Agencia de Cooperación de Alemania). 16 de Noviembre del 2005.
26
Entrevista a Juan Ignacio Pita, Coordinador General de la Agencia Española de Cooperación Internacional, AECI en El
Salvador. 16 de noviembre del 2005.
www.usaid.com
icma.org 32
•
•
•
•
•
•
Falta de visión y de planificación estratégica. Esto desfavorece la
actuación consistente y la inversión con un norte determinado.
Carencia de parámetros e indicadores de medición, desempeño,
seguimiento y evaluación del proceso asociativo intermunicipal.
Desinterés por asumir el principio de solidaridad intermunicipal con
todas sus consecuencias. El mismo sólo ha sido relevante y significativo
al momento de establecer las asociaciones de cooperación entre
municipios.
Permanencia de un marco legal y normativo insuficiente o limitante (por
ejemplo, inscripción costosa, personerías jurídicas no reconocidas o
inscritas como organización civil, reparos de la Corte de Cuentas; entre
otros).
Ausencia de procesos de comunicación institucional sobre la microregión
o mancomunidad.
Débil capacidad administrativa, presupuestaria, logística y operativa de
las entidades microregionales o mancomunadas.
Principales riesgos
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Cultura política de antagonismo, “fanatismo” y oposición desmedida, que
desfavorece los procesos de consenso y trabajo asociado.
Influencia de actores externos que generan dependencia y restan
apropiación y seguimiento del proceso asociativo por parte de las
autoridades y actores locales.
Apoyo politizado o condicionado a intereses partidarios o coyunturales
del gobierno de turno.
Baja profesionalización y formación del personal municipal que afecta la
coordinación con los procesos microregionales.
Procesos asociativos excesivamente vinculados a una visión cortoplacista
o a la gestión de proyectos de corto plazo, no a la generación de
procesos de desarrollo de largo plazo.
Cambios de gobierno que debilitan procesos de transición (el proceso
electoral es cada tres años).
Incapacidad y/o desinterés por generar líneas de sostenibilidad
financiera y técnica en los procesos asociativos desde un inicio.
Débil organización social y conciencia cívica en los municipios, que
inhibe el desarrollo de procesos asociativos entre varios municipios
donde se incorporen una participación plena en el ámbito microregional.
Incipiente cultura asociativa y vinculada a iniciativas de dependencia del
gobierno central o de proyectos externos.
Poca claridad en la concepción de los objetivos para asociarse. Esto
puede generar instancias débiles y poco sólidas.
Disonancias entre los órganos político-estratégicos de toma de
decisiones y los órganos técnico-operativos de ejecución.
Falta de incentivos legales y financieros que estimulen procesos de
forma ordenada y sostenible.
www.usaid.com
icma.org 33
•
•
Insuficiente claridad en la determinación de roles y en cuanto a la
participación de la sociedad civil en estos procesos de asociación de
municipios.
Poco involucramiento y participación de los Concejos Municipales en los
procesos asociativos.
Principales logros y lecciones aprendidas
Principales logros
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Comprensión del principio “la unión hace la fuerza”. Se trata de uno de
los aspectos más destacados para unificar esfuerzos y buscar soluciones
eficaces ante una problemática común; donde la actuación solitaria es
menos efectiva y más costosa.
Importantes esfuerzos por mejorar la capacidad de negociar recursos y
de planificar y gestionar las acciones conjuntas, la prestación de
servicios y la ejecución de proyectos por parte de las iniciativas
microregionales o mancomunadas.
Mayor inversión de tiempo en la conceptualización y definición de los
objetivos comunes por parte de las microregiones o mancomunidades.
Mayor interés por trabajar, prestar apoyo o brindar financiamiento en el
marco asociativo y de cooperación intermunicipal, por parte de
organizaciones nacionales e internacionales.
Establecimiento de dinámicas de trabajo conjunto y de pactos y alianzas
estratégicas
multipartidarias
que
ccntribuyen
a
una
mayor
gobernabilidad.
Generación de espacios territoriales intermunicipales más amplios y con
mejores condiciones políticas, socioculturales y económicas para “pensar
en grande” la gestión integral del desarrollo local sostenible en función
de la unión de esfuerzos, recursos y potencialidades.
Favorecimiento de la cooperación, el dialogo y el intercambio de
experiencias y conocimientos entre los distintos equipos técnicos
municipales y los tomadores políticos de decisiones en cada Concejo
Municipal que conforman estas experiencias asociativas.
Generación de nuevas formas de colaboración y de liderazgo compartido
entre Alcaldes y Concejales de distintos municipios y partidos,
promovidas por parte de las autoridades locales.
Existencia de un flujo periódico de recursos propios que permite a la
asociación tener mayor autonomía para tomar sus decisiones, establecer
sus prioridades y sus planes y negociar con mayor propiedad la gestión
de recursos externos o la articulación de alianzas estratégicas con otros
actores que complementen, agilicen y potencien el financiamiento y el
logro de sus fines y proyectos.
www.usaid.com
icma.org 34
Principales lecciones aprendidas
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Las iniciativas asociativas que surgen desde abajo, generan mayores
posibilidades de planificar el territorio y potenciar el desarrollo local de
forma mas consensuada; favorecen una cultura de alianzas y de
gobernabilidad; y promueven un mayor pluralismo partidario en la toma
de decisiones y más acciones en función del interés general.
Al unir esfuerzos y criterios en la promoción del desarrollo local, se
genera un reordenamiento del Estado de forma natural, voluntaria,
eficaz, viable y desde abajo; que potencia el nivel local para la
planificación, la coordinación y la gestión pública del territorio.
Las experiencias asociativas intermunicipales aumentan las garantías de
transición democrática entre gobiernos, profesionalización de los
recursos humanos en equipos y la sostenibilidad de procesos.
El establecimiento de una unidad técnica intermunicipal con capacidad
para implementar y poner en marcha las distintas políticas y planes
establecidos por la Asamblea General y la Junta Directiva de una
mancomunidad es una tarea prioritaria.
Cuanto mayores sean las expectativas de una instancia microregional o
mancomunada, mayor será el compromiso y la responsabilidad de los
municipios integrantes de establecer y cumplir con el pago de cuotas
suficientes y coherentes para alcanzar las capacidades mínimas de
planificación y gestión requeridas para lograr las metas previstas.
El establecimiento de mecanismos de acceso a la información, auditoría
interna y externa y rendición de cuentas hacia los Concejos Municipales
y la ciudadanía es un aspecto clave en la gestión intermunicipal.
La incidencia y participación en la planificación y gestión intermunicipal a
través de Concejos Consultivos, es una herramienta participativa de
gestión que permitirá crear canales para la participación y auditoría
social (pero sin confundirse con el rol de gobierno).
La responsabilidad en los compromisos y la gradualidad en las acciones
son dos factores importantes en la consolidación de los procesos
asociativos (los cuales deben procurar cimientos institucionales fuertes
desde un inicio).
Las microregiones o mancomunidades no son entidades pasajeras
conformadas en función de una moda.
No puede esperarse que todas las dificultades y debilidades
estructurales del municipalismo y del desarrollo local se resuelvan de un
día para otro.
La sostenibilidad, tanto para los municipios que forman la
mancomunidad como para los actores que la apoyan o asesoran, es un
factor clave y decisivo en todo nivel.
Las microregiones o las mancomunidades deben construir un proceso
sostenible desde lo político, lo institucional, lo financiero, lo ambiental y
lo técnico administrativo.
Algunas premisas en el desarrollo de iniciativas intermunicipales son:
partir de los recursos propios disponibles; tener en cuenta la
problemática estructural de cada uno de los municipios socios,
establecer objetivos claros y concretos que no generen expectativas
www.usaid.com
icma.org 35
imposibles; elaborar un plan estratégico intermunicipal que permita
establecer una ruta de actuación balanceada y; finalmente, tener una
perspectiva de gobernabilidad que permita incorporar la consulta y la
participación social junto a la suma estratégica de los distintos actores
públicos, sociales y privados.
Recomendaciones
Los procesos vividos en Latinoamérica en los últimos años en torno a la
reforma del Estado, con una alta visión sectorial y parcial del desarrollo y un
inacabado y aún ambiguo camino hacia la descentralización, están conduciendo
hacia un nuevo enfoque de gestión territorial descentralizada y una visión
multidimensional del desarrollo local.
Estos procesos están encontrando una salida, una nueva alternativa de
solución para enfrentar el territorio mediante la asociatividad y la cooperación
intermunicipal. Los puntos claves en este proceso son:
•
•
•
•
•
•
•
•
Gestión descentralizada del territorio.
Desarrollo local endógeno y sostenible.
Gestión y administración pública más eficiente.
Servicios de mayor calidad.
Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (RRNN).
Profesionalización de la función pública.
Nuevo giro en la forma de hacer política.
Coordinación institucional y alianzas estratégicas con actores sociales,
públicos y privados.
A las microregiones, mancomunidades o asociaciones de
municipios
•
•
Durante el proceso de constitución de la asociación, es importante
analizar las debilidades, la viabilidad y los problemas básicos de cada
uno de los municipios asociados; de modo que se puedan valorar y
prevenir riesgos futuros para el desarrollo de la asociación debido a la
falta de cumplimiento de responsabilidades y compromisos por alguno
de los municipios.
En los casos donde existen asimetrías territoriales, institucionales o de
capacidad técnica o financiera en los distintos municipios que desean
asociarse; sería conveniente establecer un plan complementario de
fortalecimiento y nivelación de capacidades institucionales; ya sea de
forma integral o en el área específica en torno a la que se está creando
la asociación. De esa forma se potencian los principios de equidad y
solidaridad, generando una pauta de compensación y equilibrio que
puede contribuir a asentar bases más sólidas para esa microregión.
www.usaid.com
icma.org 36
•
•
•
•
•
•
Al inicio, deben establecerse claramente las normas y reglas del juego
(políticas, financieras, técnicas, administrativas, operativas, culturales y
otras). Éstas servirán de base para tomar las decisiones, establecer
planes y operar la microregión o mancomunidad. (Este será el momento
de apostar por un pacto de sostenibilidad política de la asociación. La
responsable, decisiva y comprometida voluntad política es el mejor
capital que dispone una institución en proceso de constitución).
La asociación intermunicipal deberá incorporar mecanismos que
incentiven y faciliten la participación social y del sector privado en la
forma de planificar y gestionar los asuntos de la microregión o
mancomunidad; al menos, de la misma manera como se haría en cada
municipio, según el Código Municipal.
Para evitar la dispersión y la generación de falsas expectativas, es
importante invertir tiempo en un proceso previo de sensibilización
dirigido a las autoridades, el personal técnico y otros actores quienes
vayan a participar en su creación y constitución. Ese será el momento
oportuno para identificar los problemas y las necesidades reales; así
como los objetivos y fines comunes que esperan alcanzar al
mancomunarse como municipios. Este esfuerzo puede hacerse también
en una asociación intermunicipal constituida, realizando un proceso de
seguimiento y evaluación objetiva y participativa y una sana
realimentación que incorpore los ajustes y cambios necesarios para
lograr una operatividad acorde con los objetivos y recursos disponibles.
Las microregiones o mancomunidades deben establecer planes
estratégicos de desarrollo, con dinámicas participativas que sumen a los
distintos actores sociales, públicos y privados. Estos planes deben ser
objetivos (sin pretender abarcar o sustituir todas las competencias
municipales o de desarrollo) y acordes a las necesidades identificadas en
el ámbito intermunicipal. Es conveniente que estos planes de largo plazo
vayan acompañados con una dinámica de planes operativos,
indicadores, presupuestos y planes de inversión coherentes con el
mismo.
Las iniciativas de asociacionismo intermunicipal tienen que establecer
pautas claras y realistas sobre las cuotas mínimas para el
funcionamiento y la realización de acciones. Los municipios deben
demostrar con su aporte presupuestario, puntual y responsable, qué
metas se proponen, cómo lograrlas y cuándo concretarlas. En este
sentido, lograr la suficiencia financiera mediante las cuotas establecidas,
las tasas por servicios o la gestión eficiente de otro tipo de recursos es
fundamental para que la nueva institucionalidad local creada tenga
credibilidad y sostenibilidad financiera desde un inicio.
Las mancomunidades o microregiones, de acuerdo con sus metas y
objetivos, deben conformar una Unidad Técnica Intermunicipal (UTI) que
les permita operar y gestionar de forma eficaz los intereses y planes
establecidos por la asociación. Como condición primordial, la UTI deberá
seguir un proceso de selección de personal basado en el mérito y la
capacidad, de modo que se sienten las bases de una profesionalización
que sea evaluada en función de su desempeño.
www.usaid.com
icma.org 37
•
La elaboración de una estrategia de acceso a la información y de
comunicación permitirá ir generando credibilidad y conocimiento
respecto de la asociación, tanto por parte de la ciudadanía como de
otros actores presentes en el territorio intermunicipal.
Al gobierno nacional
•
•
•
•
•
Respaldar, de forma conjunta con COMURES, la elaboración de un
estudio que permita valorar la pertinencia del marco legal y normativo.
Dicho análisis determinaría la conveniencia de ciertas reformas para el
desarrollo de microregiones, mancomunidades u otras formas de
cooperación intermunicipal.
Favorecer el diálogo, la negociación y la celebración de encuentros entre
el Ejecutivo, las asociaciones de municipios y la COMURES para mejorar
las condiciones de apoyo y coordinación institucional entre las instancias
del gobierno central y las del gobierno local; particularmente con las
entidades intermunicipales.
Impulsar líneas de financiamiento, asistencia técnica e incentivos que
favorezcan las iniciativas mancomunadas orientadas a la planificación
del territorio y la articulación del desarrollo local sostenible.
Valorar la posibilidad de establecer una estrategia nacional de apoyo y
fortalecimiento institucional a las microregiones y mancomunidades, que
permita unificar criterios de actuación y de financiamiento.
Impulsar, en coordinación con COMURES, espacios de debate y
negociación, encuentros y foros que favorezcan los procesos de
descentralización, desarrollo local y cooperación intermunicipal.
A la cooperación internacional
•
•
•
•
Apostar por apoyos que generen mayor impacto, estimulen la
cooperación intermunicipal e impulsen procesos de gobernabilidad y
desarrollo local sostenible, con una visión e inversión de largo plazo.
Respaldar procesos de reforma al marco legal, el marco competencial y
el marco financiero local, que puedan ser de interés para los municipios
y las microregiones.
Facilitar procesos de capacitación política y técnica; sistematización de
buenas prácticas de gestión intermunicipal; asistencia técnica puntual
con base en la demanda de las asociaciones; así como líneas de
financiación que permitan a los municipios y sus microregiones o
mancomunidades generar procesos de fortalecimiento de capacidades de
gestión pública e implementar sus planes de desarrollo de forma integral
y sostenible.
Apoyar la consolidación de estructuras técnicas estables y profesionales
en las Unidades Técnicas Intermunicipales y, al mismo tiempo, procurar
que estas nuevas entidades locales intermunicipales puedan lograr
sostenibilidad financiera.
www.usaid.com
icma.org 38
A la Asociación Nacional de Municipios (COMURES)
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Impulsar procesos de reformas jurídicas, promoción de la
descentralización (particularmente del agua potable) y fortalecimiento
de capacidades locales.
Mantener espacios de diálogo y negociación con los poderes Ejecutivo y
Legislativo que permitan lograr mayores líneas de financiamiento y
asistencia técnica hacia los procesos mancomunados de municipios.
Promover la importancia de concretar los distintos intereses
microregionales en instrumentos de planificación estratégica territorial,
que regulen el desarrollo de forma equilibrada y equitativa.
Estimular una cultura de solidaridad, cooperación y asociatividad
intermunicipal, que contribuya a potenciar dinámicas de desarrollo local
sostenible.
Apoyar la divulgación y promoción de las experiencias asociativas
intermunicipales, en perspectiva de lograr una mayor credibilidad
institucional sobre las mismas como entidades públicas prestadoras de
servicios; entre otros aspectos.
Mantener una buena estrategia de acompañamiento y coordinación con
instituciones nacionales e internacionales, que favorezca a las
asociaciones.
Estimular información, conocimiento, comunicación y compresión sobre
el proceso asociativo y de cooperación intermunicipal, por parte de otros
actores públicos, privados, sociales y de cooperación.
Apoyar la evaluación, seguimiento, investigación y sistematización de
buenas prácticas y experiencias mancomunadas, que sirvan de pauta
para mejorar la situación del asociacionismo intermunicipal en El
Salvador.
Elaborar de forma anual, en alianza con otros actores, un inventario y
un análisis con indicadores que permitan medir el avance, las
dificultades, las necesidades y la situación actual del proceso asociativo
intermunicipal en el país.
Fomentar espacios de debate, capacitación e intercambio de
experiencias entre las distintas entidades intermunicipales salvadoreñas
y otras experiencias centroamericanas e internacionales similares. Lo
anterior en procura de profundizar y avanzar en el proceso asociativo.
Analizar las dificultades y necesidades actuales para promover reformas
que mejoren el marco legal y normativo del asociacionismo en el país.
Estudiar las necesidades de formación y capacitación para estas nuevas
alternativas de gestión pública local en el ámbito intermunicipal, que
permita impulsar y articular una oferta de formación y capacitación
apropiada.
www.usaid.com
icma.org 39
Reporte de contactos y entrevistas realizadas
Nombre
Institución
Cargo
Teléfono
Correo Electrónico
Dirección
Calle Merceditas
Cáceres Pte. Nº 11, Juayúa,
Sonsonate, El
Salvador
Calle Merceditas
Cáceres Pte. Nº 11, Juayúa,
Sonsonate, El
Salvador
Fecha de
Entrevista
Observaciones
Adán Estrada
Micro-Región de
Juayúa
Gerente
General
(503) 2452-2784
(503) 7862-8555
Douglas Mendoza
Empresa
Microregional de
Agua
Representante
Comunidad en
Junta Directiva
(503) 2452-2784
Francisco Mancía
Fiallos
FUSAI, Centro
de capacitación
San Andrés
Gerente de
(503) 2245-2611
Centro de
Capacitaciones
francisco.mancia@fusai.org.sv
Calle Nueva Nº 1,
casa Nº. 3733,
Colonia Escalón,
San Salvador, El
Salvador
Gustavo Adolfo
Amaya
Centro de
Capacitación y
Promoción de la
Democracia
(CECADE)
Director
(503) 2274-0829
(503) 2284-9359
(503) 7930-4170
dirección@cecade.org.sv;
gustavo.amaya.cecade@nave
gante.com.sv
Reparto Lisboa # 1,
Calle Antigua San
15-Nov-05
Antonio Abad
www.cecade.org.sv
COMURES
Asesora
Comunicacion
es y
Relaciones
Institucionales
(503) 22241819
22984286
22239446
Directo:
22454258
cel:78770251
malfaro@comures.org.sv
49 avenida sur,
calle Estadio 2, nº
33, Colonia Flor
Blanca
www.comures.org.sv
COMURES
Coordinadora
(503) 22984280
de Políticas de
cel: 78770217
Gobierno Local
mromero@comures.org.sv
Asesor
Técnico
Componentes
Desechos
Sólidos
jaime.idrovo@promude.org.sv
Margarita Alfaro
Bulle
Mirna Romero
Cooperación
Técnica Alemana
(GTZ)- Programa
Jaime Idrovo -Murillo PROMUDE
Descentralizació
n y Desarrrollo
Local
www.usaid.com
(503) 2211-2074
(503) 2211-2075
(503) 2263-6124
(503) 7894-7645
estradaflores@hotmail.com
icma.org
14-Nov-05
14- Nov-05
14-Nov-05
15-Nov-05
www.fusai.org.sv
49 avenida sur,
calle Estadio 2, nº
15-Nov-05
33, Colonia Flor
Blanca
11ª Calle Poniente
(Calle El Mirador) y
91ª Avenida Norte,
Nº 4709 Colonia
16-Nov-05
Escalón San
Salvador, El
Salvador
40
Nombre
Institución
Cargo
Teléfono
Correo Electrónico
José María Palá
EPYPSA El
Salvador
Experto en
Planificación
del Territorio
Joaquín Martín
López
EPYPSA El
Salvador
Experto en
Sistemas de
Información
Territorial
Juan Ignacio Pita
Agencia
Española de
Cooperación
Internacional
(AECI)
Coordinador
General De la
Cooperación
(503) 2211-2324
Española en El
Salvador
aecisal@vip.telesal.net
Leslie Quiñónez
Fundación Dr.
Guillermo
Manuel Ungo
(FUNDAUNGO)
Gerente
Programa
Académico
(503) 2243- 0406
(503) 243-7816
leslie.fundaungo@telesal.net
Mauricio Alfredo
García
Alcaldía
Municipal de
Juayúa
Síndico
Municipal
(503) 452-2494
(503) 452-2254
(503) 885-1239
alcaldiajuayua@navegante.co
m.sv
Ana Luz Mena
USAID
Guillermo Galván
FUNDAMUNI
(503) 2257-3534
(503) 7989-2359
josemaria.pala@epypsa.es
(503) 2257-3534
(503) 7975-6566
joaquin.martin@epypsa.es
Democracia y
(503) 22981666
Gobernabilidad
89301000
Local
(503) 22441200
José Armando Rivas ISDEM
Gerente
General
(503) 22609990
22580404
Vicente Alberto
Rodas
Secretario
Técnico
(503) 22609990
22580404
www.usaid.com
ISDEM
Dirección
Calle y Colonia
Maquilishuat 3er
Nivel Apto # 304
San Salvador, El
Salvador
Calle y Colonia
Maquilishuat 3er
Nivel Apto # 304
San Salvador, El
Salvador
Calle Reforma Nº
164, Colonia San
Benito, San
Salvador, El
Salvador
Avenida La
Revolución y Pje.6
Casa Nº 147,
Colonia San
Benito,
San
Salvador, El
Salvador
Parque Central,
Juayúa.
amena@usaid.gov
Fecha de
Entrevista
Observaciones
16-Nov-05
16-Nov-05
16-Nov-05
15-Nov-05
www.fundaungo.org.s
v
14-Nov-05
15-Nov-05
15-Nov-05
arodas@isdem.gob.sv
icma.org
4ª calle poniente,
entre 41 y 43
avenida sur, nº
2223. Colonia Flor
Blanca
4ª calle poniente,
entre 41 y 43
avenida sur, nº
2223. Colonia Flor
Blanca
16-Nov-05
16-Nov-05
41
Nombre
Institución
Luis Rodríguez
ISDEM
Carolina Rivas
SNET
Orlando Antonio
Zavala
Fondo de
Inversión Social
para el
Desarrollo Local
de El Salvador
(FISDL)
Ángela Zamora
Rivas
Fundación
Nacional para el
Desarrollo
(FUNDE)
www.usaid.com
Cargo
Asesor
Municipal
Gerente de
Desarrollo
Municipal
Investigadora
Teléfono
Correo Electrónico
(503) 22609990
22580404
lerg64@yahoo.com.mx
(503) 22832249
carorivas@snet.gob.sv
(503) 2244-1213
(503) 22644938
al 44
Dirección
4ª calle poniente,
entre 41 y 43
avenida sur, nº
2223. Colonia Flor
Blanca
Fecha de
Entrevista
16-Nov-05
14-Nov-05
ozavala@fisdl.gob.sv
10ª. Avenida Sur y
Calle México, Bo.
San Jacinto, San
Salvador, EL
Salvador
15-Nov-05
nalazamora@yahoo.com
Calle Arturo
Ambroghi, nº 411,
entre 103 y 105
avenida norte.
Colonia Escalón
16-Nov-05
icma.org
Observaciones
Solicitud de
materiales por
teléfono,
Entrevista telefónica.
www.fisdl.gob.sv
42
Mapa de Asociatividad Municipal en El Salvador
Fuente: Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial. Junio 2002.
www.usaid.com
icma.org
43