sobre el nuevo régimen de valoraciones de suelo

SOBRE EL NUEVO RÉGIMEN DE VALORACIONES DE SUELO
José Antonio Lbpez Pellicer
Profesor Titular de Derecho Administrativo
SUMARIO
1. INTRODUCCI~N.
2. UNIFICACIÓN DEL RÉGIMEN DE VALORACIÓN DEL SUELO EN ATENCIÓN AL
VALOR REAL DE MERCADO: VALOR DE MERCADO Y VALOR JUSTO.
3. CRITERIOS Y FORMAS DE VALORACIÓN DEL SUELO.
3.1. Reglas o criterios de valoración.
3.2. Sobre el criterio básico de valoración del suelo, no explicitado en la regulación de
la Ley 611998, pero que apela como tipo de valor único al valor de mercado, en sustitución de los distintos tipos de la normativa urbanística precedente.
4. METODOLOGÍAA SEGUIR PARA FIJAR EL VALOR DEL SUELO NO URBANEABLE.
4.1. Aplicación preferente del método comparativo.
4.2. Aplicación subsidiaria del método de capitalización de rentas.
5 . METODOLOG~AA SEGUIR PARA DETERMINAR EL VALOR DEL SUELO URBANIZABLE.
6. METODOLOGÍA A SEGUIR PARA FIJAR EL VALOR DEL SUELO URBANO.
6.1. Método para fijar el valor de mercado del suelo a través del valor catastral fijado a
efectos del impuesto de bienes inmuebles de naturaleza urbana.
6.1.1. Determinación del aprovechamiento urbanístico en el suelo urbano.
6.1.2. Determinación del valor básico de repercusión fiscal a aplical:
6.2. Aplicación del «método residual» en caso de inexistencia o pérdida de vigencia de
los valores de las ponencias catastrales.
7. VALORACI~NDEL SUELO DESTINADO PARA SISTEMAS GENERALES.
8. EL FACTOR TIEMPO EN LA APLICACIÓN DEL &GIMEN DE VALORACIONES
DE SUELO.
8.1. Valoración del suelo en caso de actuación mediante expropiación forzosa.
8.2. Valoración del suelo en otros supuestos de actuación urbanística (no expropiatorios).
8.3. Valoración del suelo en la fijación de indemnizaciones por cambio de planeamiento urbanístico.
9. ¿INAPLICABILIDAD DEL ARTÍCULO 43 DE LA LEY DE EXPROPIACIÓN FORZOSA?
Por su estrecha conexión con el derecho de propiedad, en su contenido básico, y con el
instituto de la expropiación forzosa, cuya regulación legal constituye objeto propio de la
competencia del Estado', el tema de la valoración del suelo ha sido uno de los pocos que han
escapado del efecto centrífugo que en materia de urbanismo ha culminado la famosa sentencia constitucional 6111997, que ya ha merecido la necesaria atención en las páginas de
esta Revista2. La directa incidencia que en todo momento ha tenido sobre la legislación
expropiatoria -la aún vigente Ley de 16 de diciembre de 1954- la normativa urbanística,
desde la inicial versión de 1956, pasando por la reforma de 1975-1976 (Ley de 2 de mayo
de 1975 y texto refundido de 9 de abril de 1976), hasta llegar a la Ley 811990 y al texto refundido de 26 de junio de 1992, ha ido marcando una trayectoria que, por lo que específicamente se refiere al régimen de valoraciones de suelo, en todo momento se ha caracterizado
por el intento de establecer unas reglas que permitieran establecer unos valores objetivos del
suelo, por su conexión con las posibilidades que del uso y aprovechamiento del mismo establezca la ordenación urbanística, incluido el planeamiento, con la pretensión -nunca lograda de hecho- de llegar a la fijación de unos valores ajenos al juego en el mercado del binomio oferta-demanda.
Un examen de la evolución experimentada en nuestro ordenamiento al respecto y del fracaso que ha llevado de una a otra reforma, hasta llegar al sistema de la Ley 811990, que en
su día analizamos en esta misma Revista3,y que ha sido en parte invalidado por la citada sentencia constitucional4,pone de manifiesto que el escaso, por no decir nulo éxito de las sucesivas reformas, ha ocurrido por su desconexión de la realidad, que la nueva Ley 611998 trata
de corregir estableciendo un sistema que - c o m o dice en su p r e á m b u l e trata de reflejar el
valor real que el mercado asigna a cada clase de suelo, renunciando así a fórmulas artificiosas que con mayor o menor fundamento aparente contradicen esa realidad del mercado. De
alguna manera, por ello, el nuevo régimen conecta con la apelación que al valor real de los
bienes objeto de expropiación hiciera, y hace, la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de
diciembre de 1954, en su artículo 43; en el bien entendido de que por precio justo ha de
entenderse, a sus efectos, no pura y simplemente el valor de mercado cuando éste constitu1 La sentencia del Tribunal Constitucional 6111997, de 20 de marzo. considera que «la valoración urbanística entronca con el artículo 149.1,1S0de la Constitución (legislación sobre expropiación forzosa) que es al Estado
al que compete determinar, pues cae dentro del artículo 149.1,18" CE la fijación de los criterios de determinación
del justiprecio para impedir que los bienes puedan ser evaluados con criterios diferentes en unas y otras partes del
temtorio nacional (STC 3711987, fundamento jurídico 6). A mayor nbundamiento, la valoración se halla estrechamente emparentada, desde un punto de vista material, con el contenido del derecho de propiedad, cuyas condiciones básicas corresponde regular al Estado en los términos del artículo 149.1,1° CE, aunque es el art. 149.1,18" CE
el que tiene aquí una mayor relevancia».
2 Sobre todo, en el número 153 (abril-mayo de 1997).
3 Número 126 (enero-febrero 1992), al que remitimos sobre la significación y el detalle de esta regulación
precedente en la materia.
4 La sentencia constitucional 6111997 no afecta formalmente al régimen de valoración establecido por la Ley
811990 ni, en consecuencia, al Texto Refundido de 26 de junio de 1992, sino de forma indirecta, por la declaración
de nulidad que hace del sistema de adquisición de facultades de aprovechamiento urbanístico, o de «facultades urbanísticas», que de manera paulatina y en reciprocidad del cumplimiento por los propietarios del suelo de deberes de
la misma naturaleza, la propia legislación estatal estableciera para fijar el contenido de la propiedad inmobiliaria en
suelo urbano y en suelo urbanizable.
ya un valor en mayor o menor medida especulativo5. Deslindar y excluir del valor que el
mercado asigne a un suelo, el componente especulativo que, en su caso, resulte ajeno a su
verdadero -y justo- valor es una exigencia a que, por lo demás, hoy obliga, por lo que se
refiere a los valores del suelo -urbano y urbanizable- con incidencia final en el de la
vivienda, el ordenamiento constitucionalh.
La dimensión económica sustantiva, que late siempre en el fondo de la cuestión que, a
los efectos expropiatorios, el legislador de 1954 y ahora el de 1998' tratan de resolver, apelando a la consecución de valores que sean reales -y justos-, genera sin embargo y por la
propia dinámica del mercado, una tensión inevitable que la ordenación jurídica y, en definitiva, su aplicación en cada caso, han de tratar de solventar en la solución de conflictos de
intereses: en ella la labor de la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha jugado y juega, sin
duda alguna, un papel especialmente relevante en la búsqueda del valor justo que permita
corregir las disfunciones que, respecto al mismo eventualmente introduzcan los valores económicos del mercado en aquellos casos en que estos valores se vean influidos por factores
ajenos al mismo.
Ni que decir tiene que, más allá del examen que de la regulación contenida en la Ley
611998 a este respecto (título 111), el inevitable casuismo del tema impone, cabalmente por
ello, una referencia a la jurisprudencia de nuestro más alto Tribunal de Justicia para completar el examen de aquélla con concretas referencias a aquellos pronunciamientos del
mismo que contribuyan a iluminar los criterios legales de valoración del suelo.
2. UNIFICACI~NDEL RÉGIMEN DE VALORACI~NDEL SUELO EN ATENCIÓN AL VALOR REAL DE MERCADO: VALOR DE MERCADO Y VALOR
JUSTO
A la dualidad de valores de suelo, inicial y urbanístico, que la legislación urbanística estatal precedente estableció y que, desde las reformas de 1975 y 1990, ha llegado hasta la
reciente Ley 611998, de 13 de abril8,ha sucedido con ésta la regulación de un nuevo sistema
que, como explica en su preámbulo, trata de reflejar con la mayor exactitud posible el valor
real que el mercado de suelo asigna a cada tipo de suelo; se elimina así la anterior dualidad
de valores y se sustituye por la referencia a un sólo valor, el que el bien tenga realmente en
5 En este sentido, al comentar el precepto del artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa, consideró N.
GÓMEZ DE ENTERRÍAque del mismo no se desprende la identificación necesaria entre el precio justo y el precio de mercado. El valor real de los bienes, concepto a que se refiere el artículo 43 como sinónimo de justo precio
-diceno es el que éstos alcanzan abandonados al libre juego de la oferta y la demanda, sino el que responde a
su verdadera estimación económica por razón de los rendimientos que sean susceptibles de producir al tiempo de
iniciarse el expediente expropiatono y de las ponderadas expectativas de mayor rentabilidad, a causa de unas inversiones posibles e inmediatas, pero todavía no realizadas. Identificar el valor real, en el sentido de justo precio, con
el valor venal, envolvería una virtual petición de principio, al dar por supuesto que los precios de mercado son siempre justos, cuando la experiencia diaria enseña que muy raras veces lo son.
6 Artículo 47, pfo. 1, de la vigente Constitución española.
7 Articulo 23, pfo. 1, de la Ley 611998, de 13 de abril. Las normas sobre valoraciones de esta Ley se aplican, para fijar el valor del suelo a efectos del derecho de equidistribución de beneficios: y cargas entre los propietarios de suelo afectados, en defecto de acuerdo entre ellos (pfo. 2 del artículo 23 cit.).
8 Sobre esta dualidad de valores y supuestos incluidos en cada uno de ellos, remitimos a la exposición hecha
en el estudio citado en la nota 3.
el mercado, único -dice- que puede reclamar para sí el calificativo de justo. Esta es la idea
básica en que se inspira y que sirve de base a la nueva regulación, pero que es preciso matizar con referencia a la identificación que asimismo se hace entre valor real de mercado y
valor justo, en el sentido de que, para que merezca este calificativo de justo, el valor de mercado habría de entenderse referido efectivamente a un mercado competitivo y abierto, que
no se vea influido por factores extraños o ajenos a la competencia, y en cuya situación un
vendedor y un comprador, correctamente informado de las características del inmueble, actúen libremente9.
El problema de fondo se halla, como fácilmente podrá advertirse, en las propias características del mercado del suelo: el carácter físicamente limitado de su superficie, que atribuye al propietario una situación de monopolio natural, unido a la necesidad de prever las
demandas de suelo que sea preciso ordenar, como base o soporte de la construcción de
viviendas y de otras construcciones e instalaciones donde llevar a cabo actividades productivas, así como urbanizarlo a estos efectos, a través del proceso urbanístico de planeamiento
y ejecución, requiere de tiempo para su completo desarrollo. Genera por ello inevitables tensiones entre quienes ofrecen y quienes demandan suelo para utilizarlo o aprovecharlo urbanísticamente en un momento determinado. De ahí la enorme dificultad de lograr un mercado de suelo susceptible de aprovechamiento urbanístico que sea efectivo y realmente competitivo, a diferencia de lo que sucede en los sectores económicos de la producción agraria
y sobre todo industrial.
Mediante la conexión que respecto a los valores de mercado establece la legislación urbanística, a partir de las valoraciones fiscales -basadas en un estudio de dichos valores-, se
trata de resolver el problema enunciado, en los términos que más adelante se examinan, pero
la pretensión de equiparar el valor o precio del mercado inmobiliario, y en concreto de suelo,
con el valor justo, que es el que especialmente ha de fijarse en una actuación administrativa
expropiatoria, no deja de ser siempre un valor último de referencia, de lo que debe ser: de
un principio jurídico por lo tanto, y como tal situado por ello en un orden superior de valores - e l de justicia-, que por muchos y muy loables intentos que se hagan en orden a la
objetivación del régimen de valoraciones de suelo en el mercadolo,no podrá nunca excluir,
para el caso de que no coincidan, la aplicación de criterios de equidad. La jurisprudencia nos
ofrece así, por ello, innumerables casos que ejemplifican esta exigencia en la reiterada ape9 Sobre el valor de mercado y la definición del mismo recogida en la Orden del Ministerio de Economía y
Hacienda de 30 de noviembre de 1994 (como «el importe neto que razonablemente podría esperar recibir un vendedor por ia venta de una propiedad en la fecha de la valoración, mediante una comercialización adecuada y suponiendo que exista, al menos, un comprador potencial correctamente informado de las características del inmueble y
que ambos, comprador y vendedor, actúen libremente y sin un interés particular en la operación»), vid. SERRANO
ALBERCA, J.M., El derecho de propiedad, la expropiación y la valoración del suelo, Edit. Aranzadi, Pamplona,
1995, pág. 255 y s. Sobre la cuestión de la especulación urbanística, a la luz de la Constitución de 1978 (art. 47),
BASSOLS COMA, M.: Consideraciones sobre el derecho a la vivienda en la Constitución Española de 1978,
RDUrb., No 85, pág. 13 y ss. Asimismo, tras la Ley 611998, en Criterios y métodos de valoración del suelo en la
Ley 6/1998, de 13 de abril, en Justicia Administrativa, Revista de Derecho Administrativo, no 3 (abril, 1999), pág. 5
y SS.
10 A pesar de lo señalado en la Exposición de Motivos de la Ley 611998, el régimen de valoraciones que establece vuelve a caer en el proceso de objetivación de la legislación anterior, sólo que «en última instancia la interpretación de los criterios de valoración vendrá presidida por la idea de alcanzar el valor real de mercadon (NAGORE SORABILLA, H.M., en Comentarios a la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, Edit. Aranzadi, 1999,
pág. 424).
lación que hace del artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa, cuya aplicabilidad ha
planteado dudas no obstante tras la Ley 611998, como se verá más adelante.
La regulación que la Ley 611998 establece, en materia de valoraciones, distingue por lo
pronto entre «criterios» o reglas a aplicar para fijar el valor de los inmuebles -básicamente del suelo- y derechos, por un lado, y de otro, si bien que estrechamente relacionadas con
ellos, la forma y metodología básica a seguir para determinar específicamente el valor del
suelo, variable según los tipos clasificatorios.
3.1. Reglas o criterios de valoración
A) Por lo que se refiere a la valoración del suelo, la nueva Ley establece como «criterio general», en su artículo 25, el de que «se valorará según su clase y situación, en la forma
-añadeestablecida en los artículos siguientes». Así pues, la metodología a seguir para
fijar el valor del suelo ha de tomar como base: lo) la clasijicación del suelo, cuyas condiciones básicas de ordenación, integrantes del contenido esencial del derecho de propiedad
inmobiliaria, la Ley 611998 establece, con el complemento del planeamiento urbanístico
general que de conformidad con la legislación urbanística el municipio establezca"; y 2") de
modo más específico para fijar el valor del suelo, habrá que tener asimismo en cuenta la concreta situación del terreno a valorar. Dentro de la clase de suelo en que se halle, habrá que
tener, pues, en cuenta el valor «situacional» del terreno para determinar, por ejemplo, en
suelo no urbanizable, la referencia a otras fincas, o en suelo urbano la situación del terreno
en un determinado polígono y calle, en la forma en que la metodología a seguir para fijar el
correspondiente valor, a partir de estos criterios básicos de clasificación y situación, la Ley
611998, en su artículo 25, establece.
Estos criterios legales, sin embargo, sólo vinculan directamente en los supuestos de
expropiación forzosa («cualquiera que sea la finalidad que la motive y la legislación urbanística o de otro carácter que la legitime»: artículo 23, pfo. 1, Ley 611998). En los procedimientos de reparto de beneficios y cargas (reparcelación, compensación.. .), sin embargo
dichos criterios valorativos son aplicables a falta de acuerdo entre los propietarios afectados
(artículo 23, pfo 2, Ley citada); y habrá que tener en cuenta asimismo que, tratándose como
se trata en este supuesto de materia propia de la gestión urbanística, y que, por ende, se halla
comprendida en la competencia sobre urbanismo propia de las Comunidades Autónomas,
según sus respectivos Estatutos de Autonomía, la referencia que a la legislación urbanística
-autonómica, por ello- hace el citado precepto legal, podrá modular la regulación aplicable, a este respecto. Si bien que a salvo en cualquier caso de la preferencia que, en actuación
por alguno de los referidos sistemas de gestión, básicamente se otorga a la voluntad de los
propietarios afectados para que, por acuerdo entre ellos, puedan establecer los criterios valorativos que estimen conveniente aplicar.
11 En el caso de que en un municipio no exista este tipo de planeamiento, la clasificación se simplifica legalmente (ex artículo 11 Ley 6/1998), ya que se limita al suelo urbano (artículo 11, que remite a los criterios del artículo
8) y al suelo no urbanizable.
B) Para la valoración de otros elementos materiales distintos del suelo y que habrá de
efectuarse con independencia de la de éste, la Ley 611998 remite a los criterios o reglas generales de la legislación de expropiación f o r ~ o s a ' ~
así, como respecto a derechos arrendaticiosI3,concesiones administrativas y derechos reales sobre bienes inmueblesI4.
3.2. Sobre el criterio básico de valoración del suelo, no explicitado en la regulación de
la Ley 611998, pero que apela como tipo de valor único al valor de mercado, en sustitución de los distintos tipos de la normativa urbanística precedente
La sustitución de la dualidad de valores -inicial y urbanístico- que la legislación precedente estableciera, como queda reseñado, en la nueva por un sólo valor, el real que el suelo
tenga en el mercado, como dice la Ley 611998, en su preámbulo, no determina sin embargo,
como parecería lógico, el que en todo casoI5la apelación a dicho valor real se haga también
en el articulado de la Ley. No sólo no es así sino que para la fijación del valor real del suelo
urbanizable y del suelo urbano, la Ley, que afirma «renunciar a toda clase de fórmulas artificiosas» -como dice en su preámbulo- para fijar el valor real, y accede a ellas a través de
la metodología que establece en sus artículos 27 a 30, sólo de manera indirecta, como vamos
a ver, tiene en cuenta los valores de mercado, a partir del estudio que de estos valores ha de
hacerse para fijar los valores catastrales, a efectos fiscales. El criterio general del artículo 25
de la Ley así viene implícitamente a establecerlo, al exigir que el suelo ha de valorarse según
su clase y situación, pero «en la forma establecida en los artículos siguientes», y con exclusión por lo tanto de la regulación de la legislación expropiatoria.
¿Significa esto que se excluye la aplicación del artículo 43 de la Ley de Expropiación
Forzosa? Así se entiende, como se verá más adelante, por autores que se han planteado la
cuestión, aunque la respuesta a esta pregunta parece que habría que darla en el contexto
general de la regulación de los criterios y forma de determinación del justiprecio del suelo,
que supondría la aplicabilidad del precepto de este artículo legal, como criterio de valoración
12 Así, las plantaciones, sembrados, obras e instalaciones, según establece el artículo 31.1 de la Ley 611998,
que exceptúa aquellas mejoras que por tener carácterper~nanente,se hayan tenido en cuenta para determinar el valor
del suelo. Y en especial, respecto a las edificaciones, para la fijación de su valor el mismo artículo legal, en su apartado 2, remite a «la normativa catastral en función del coste de reposición, corregido en atención a la antigüedad y
estado de conservación de las mismas», normativa contenida en el Real Decreto 102011993 (Normas 11 a 14); aunque debiendo tenerse en cuenta la reducción del valor de las edificaciones en situación de «fuera de ordenación», a
que se refiere el artículo 41.2 de la Ley 611998 y la norma 14.2.M, del citado RD 102011993.
13 Artículo 31.3 Ley 611998, en conexión con el 44 de la Ley de Expropiación Forzosa, que remite a su vez
a la normativa reguladora de arrendamientos: rústicos (artículo 100, 101 y 120 de la Ley 8311980, de 3 1 de diciembre) y urbanos (aunque la Ley 2911994, de 24 de noviembre, sólo especifica el contenido de la indemnización por
la extinción de arrendamientos para uso distinto del de vivienda, en su artículo 34, en atención a los beneficios que
puedan percibir los continuadores del negocio derivados de la clientela; respecto al arrendamiento de vivienda,
habrá de atenderse al plazo que quede de vigencia del contrato y a la posibilidad de prórroga para determinar la
indemnización, aunque sigue rigiendo la Ley de 1964 respecto a los contratos celebrados antes de la reforma de
1985). Sobre la materia, vid. la completa y detallada exposición contenida con la obra dir. por F. SOSA WAGNER:
Comentarios a la Ley de Expropiación Forzosa, Edit. Aranzadi. 1999, pág. 307 y SS.
14 Artículo 32.1 Ley 611998, en conexión con los artículo 41 y 42 de la Ley de Expropiación forzosa, comentados en ob. cit. en la nota anterior, dir. Por F. SOSA WAGNER, pág. 274 y SS.
15 Y no sólo para determinar, como se verá más adelante, el valor del suelo no urbanizable, por el método
comparativo del artículo 26.1 de la Ley 611998.
supletorio, en cuanto apelación en último término a un criterio de equidad, para el caso de
que «la evaluación practicada por las normas contenidas en aquellos artículosI6no resultare
conforme al valor real de los bienes.. ., por ser éste (valor) superior o inferior a aquélla». La
aplicabilidad, en último término, como criterio supletorio del precepto del artículo 43 de la
Ley de Expropiación Forzosa, podría venir justificada, a nuestro modo de ver, para el caso
de que resultaren insuficientes, en orden a la fijación del valor real, las regulaciones contenidas hoy en la Ley 611998 (artículo 26 a 30), según la clase de suelo y la situación concreta de los terrenosI7.
La exigencia de que la aplicación del régimen de valoraciones de la Ley 611998, como
dice en su preámbulo, refleje «con la mayor exactitud posible el valor real que el mercado
asigne a cada clase de suelo», parece abonar, a mi juicio, esta solución, para el caso de que
no fuere posible obtenerla por las vías metodológicas que esta Ley establece en conexión con
los valores fiscales, que sólo de modo indirecto tienen en cuenta como se ha apuntado el
valor real de mercado, a cuya fijación se orienta, sin embargo, en todo caso, la nueva Ley. Y
si se advierte que el llamado método residual, a que la propia Ley 611998 acude para determinar el valor del suelo urbanizable delimitado (artículo 27.2, pfo. 2) y el del suelo urbano
(artículo 28.4), que normalmente habrá sido ya aplicado por la Administración tributaria para
determinar el valor de repercusión, no alcanza plenamente sin embargo el valor catastral1X,
parece lógico extender que, cuando el valor del suelo fijado conforme a las reglas de estos
preceptos legales, no constituya un valor equitativo -justo-,
a juicio del Jurado de
Expropiación y, en definitiva, del órgano jurisdiccional competente, sea aplicable, en su caso
y de forma supletoria, la norma del artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa. (Se trata,
con todo, de una cuestión controvertida en la doctrina, como se verá en el último epígrafe de
este trabajo).
Ahora bien, en cualquier caso y a este efecto habría cabalmente de justificarse la insuficiencia del valor de expropiación obtenido en aplicación de la metodología que la Ley
611998 establece. Por ello, y sin que sea preciso detenerse en el examen detallado del citado
precepto de la Ley de Expropiación Forzosai9,se pasa a examinar el métodols que esta Ley
establece para determinar, según la clase o tipo de suelo, el valor correspondiente.
16 Entre las que se hallan las relativas al justiprecio de solares (artículo 38.1) y de fincas rústicas (artículo 39)
de la propia Ley de Expropiación Forzosa, que han de entenderse hoy sustituidos por los preceptos de la Ley 611998
relativos al suelo urbano consolidado por la urbanización y el suelo no urbanizable.
17 A la posibilidad de acudir a criterios de equidad permitidos por el artículo 43 de la Ley de Expropiación
Forzosa para llegar a la mayor justicia posible en la determinación del precio de lo expropiado, y en concreto al
valor de sustitución, se ha referido el Tribunal Supremo (así, entre otras, en las sentencias de 12 de mayo y de 19
de septiembre de 1986, Arz. 2909 y 4772, respectivamente; 12 de noviembre de 1990, Arz. 8627; 19 de octubre de
1994, Arz. 7538; 16 de junio de 1997, Arz. 4689).
18 Como advierte GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, en El justiprecio de la expropiación forzosa, 3" edición, Edit. Comares, Granada, 1999, pág. 171. El valor de repercusión no se identifica con el llamado valor catastral como base del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, porque para hallar esa base se aplica un coeficiente de cuya
aplicación resulta que el valor catastral como base del impuesto es el 71% del valor real considerado (Norma 16"
del R.D. 102011993. de 25 de junio).
19 Sobre el mismo, en la doctrina reciente, remitimos a la completa y detallada exposición hecha en
Comentarios a la Ley de Expropiación Forzosa (dir. F. SOSA WAGNER), por M. FUERTES LÓPEZ, pág. 286 y
ss (Edit. Aranzadi, 1999). BASSOLS COMA, M., considera, en vista de la Disp. Derogatoria de la Ley 611998, que
no existe oposición o incompatibilidad que permita concluir sobre la inaplicabilidad del artículo 43 de la LEF (estuAdnziizistmtiva no 3, pág. 15).
dio cit. en la nota 9, J~l~ticia
4.
METODOLOGÍAA SEGUIR PARAFIJAR EL VALOR DEL SUELO NO URBANIZABLE
Por lo que se refiere a este tipo de suelo, el clasificado por el planeamiento urbanístico
general como «no urbanizable» -al cual se refiere en general la Ley 611998, en su artículo
9-, para su valoración, y a diferencia de la normativa precedente20, no remite a la regulación de las valoraciones catastrales -ante la inexistencia de valores de este tipo de finas rústicas-, sino que establece como método valorativo preferente al llamado método comparativo y, como procedimiento valorativo aplicable de modo subsidiario, el de capitalización de
rentas.
4.1. Aplicación preferente del método comparativo
Para la fijación del valor del suelo por este método, ha de partirse, como término de comparación, del valor de fincas análogas a aquélla que se trate de valorar. La Ley 611998 así lo
establece, si bien que, para determinar la relación de semejanza, o «identidad de razón» que
de modo general fundamenta el recurso a la analogía (artículo 4.1 del Código Civil), la Ley
611998, en su artículo 26.1, requiere tener en cuenta una serie de circunstancias, que incluyen no sólo las que como la situación, tamaño y naturaleza de las fincas, son habituales como
elementos de referencia comparativa a efectos de fijar el valor real y de mercado de la finca
cuyo valor se trate de fijar, sino asimismo, aunque de modo eventual («en su caso»), «los
usos y aprovechamientos de que sean susceptibles» una y otras fincas, cuya relación de
semejanza se tome como base a efecto de determinar el de aquella cuyo valor se trate de
determinar.
Se trata, pues, de un procedimiento empírico, que para determinar el valor de una concreta finca, toma como referencia el que tengan otras fincas de características similares, en
atención a la naturaleza de las mismas (agrícola, ganadera, forestal, cinegético, etc.), superficie o tamaño, situación de los terrenos, proximidad a vías de comunicación, etc., que influyan en la mayor o menor rentabilidad de su aprovechamiento normal, como suelo matenalmente rústico: lo que lógicamente excluye, per se, aprovechamientos o expectativas de tipo
urbanístico, que la Ley en su artículo 20 excluye en principio de modo general2'.
Ahora bien, la jurisprudencia del Tribunal Supremo recaída tras la sentencia constitucional 6111997, de 20 de marzo22,ha considerado que, con esta sentencia constitucional, ha que20 Que se contenía en el artículo 67 de la Ley 811990, de 25 de julio, luego incluido en el 49 del Texto
Refundido de 26 de junio de 1992, sobre el «valor inicial». Sobre esta regulación precedente, remitimos al estudio
citado en la nota 3, pág. 21 y ss.
21 Se ha considerado así, por ello, que no debe tenerse en cuenta a estos efectos de justificación de la analogía para aplicar el método de comparación, la posibilidad reconocida en el artículo 20 de la Ley 611998 de levantar
construcciones destinadas a explotaciones agrícolas o ganaderas o viviendas que guarden relación con la naturaleza, extensión o destino de las fincas, salvo que efectivamente ya existieran, ya que el propietario de suelo no urbanizable no ostenta un derecho subjetivo a dichos aprovechamientos, sino que en determinadas circunstancias de
carácter excepcional, ya que la regla general es la conservación del suelo no urbanizable, puede ser autonzable una
constmcción del tipo descrito por la Ley, pero sin que ello suponga, a efectos de valoración, un uso o aprovechamiento del que sea susceptible, per se, el terreno (NAGORE SORABILLA, ob. cit. en la nota 10, pág. 449).
22 El Tribunal Constitucional, en su Sentencia de 20 de marzo 1997, ha declarado que el artículo 15 del texto
refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 111992, de 26 junio, según el cual «los tene-
dado establecido que la labor de determinar los usos del suelo con arreglo a un concreto
modelo urbanístico no compete al Estado (quien, en este punto, debe limitarse a fijar las normas sobre valoración del suelo en la expropiación y las grandes categorías con arreglo al cual
debe clasificase), sino que la normativa estatal sobre las limitaciones que afectan al suelo
no urbanizable tiene una finalidad meramente preservadora, pero no impide un amplio margen al legislador autonómico no sólo para delimitar el suelo, sino para atribuirle fines que,
sin ser estrictamente agrarios, sean acordes con el aprovechamiento de los recursos naturales del terreno, manteniendo su preservación del proceso ~rbanizador~~.
En cualquier caso, y siendo así que el criterio básico es el de fijación del valor real, que
es el que los terrenos tengan en el mercado, habrá que partir de las valoraciones reflejadas
en actos de disposición de fincas de similares características, si bien que ponderadas en cada
caso en atención a las circunstancias que el artículo 26.1 de la Ley 611998 establece, y a fin
de evitar que el valor real de mercado sea un valor meramente especulativo. Y ni qué decir
tiene que los valores de fincas análogas han de ser valores comprobados, debidamente acreditados: la jurisprudencia y la doctrina han atendido, a este respecto, a las valoraciones efectuadas por la Administración a efectos tributarios acudiendo para ello a los datos que obren
en la propia Administración, de otros organismos o entidades, e incluso de agentes de la propiedad inm~biliaria~~.
Y añadir que cuanto mayor sea el número de comprobaciones y muesnos clasificados como suelo no urbanizable, o denominación equivalente atribuida por la legislación autonómica,
no podrán ser destinados a fines distintos del agrícola , forestal, ganadero, cinegético y, en general, de los naturales, conforme a lo establecido en la legislación urbanística y sectorial que los regule, sin perjuicio de lo dispuesto
en el artículo siguienten, «no es un precepto (. ..) que condicione las diversas competencias sectoriales autonómicas susceptibles de incidir sobre ese tenitono y al que, desde una óptica estrictamente urbanística, el TRLS califica de suelo no urbanizable*.
23 Setencia del Tribunal Supremo de 22 de junio de 1997 (Arz. 6275), que reitera otra de 20 del mismo mes
(Arz. 5946), que no excluye que, si bien d i c e - «el valor que al terreno puedan añadir estos posibles usos no
puede considerarse como introducido en atención a su posible utilización urbanística, no debe excluirse que en
algún caso pudiera ser concebido como la actualización de una expectativa ajena a su rendimiento agrario valorable en un procedimiento de expropiación>>.
Lo que no parece posible que incida en el valor del suelo de terrenos clasificados como no urbanizables, según
lo dicho, es la expectativa de su previsible conversión en suelo urbanizable. No obstante, GONZÁLEZ PÉREZ,
considera respecto del mercado de suelo no urbanizable, que indudablemente tendrá una influencia decisiva en la
valoración la sujeción del suelo a planes especiales de protección en razón de sus valores paisajísticos, históricos,
arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, o a limitaciones y servidumbre para la protección del dominio
público (a que se refiere el art. 9.1). La existencia de gravámenes, cargas y limitaciones que recaen sobre el suelo
está el suelo
se traducirán en un valor inferior, que también lo acusará el mercado. Y, en el punto opuesto -dice-,
no urbanizable que por su situación (proximidad a vías de comunicación, cercanía a una gran ciudad), permita, por
un lado, usos de rentabilidad muy superior a su destino natural sin perder la condición de no urbanizable, o ser previsible su conversión en suelo urbanizable. (Comentarios a la Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones, Edit.
Cívitas, 1998, pág. 503). Por su parte, BASSOLS COMA dice que no cabe desconocer que si se atiende al factor
de «situación» que prevén los artículos 25 y 26.1 de la nueva Ley -tales como los situados en zonas costeras, turísticas o de ocio y aledaños de los espacios urbanos- inmediatamente al componente agronómico se añadirán las
expectativas urbanísticas de posible futura utilización que desfigurarán y suplantarán en el mercado comparativo a
los valores rústicos y que, consecuentemente, aquéllos podrán ser tenidos en cuenta al no existir ninguna prohibición en contrario en el texto de la Ley (estudio cit. en la nota 9, 1999, pág. 18).
24 Así, GONZÁLEZ PÉREZ considera que la comparación a partir de valores comprobados de fincas análogas «no puede limitarse la expresión a que existan documentos en que consten transmisiones de las otras fincas,
habiéndose comprobado por los órganos de la Administración tributaria el valor declarado. El número 2 de este
artículo (el 26), al prever un segundo método de valoración, hace depender su aplicación de «la inexistencia de valo-
tras de valores de fincas de similares características a la que sea objeto de valoración, ello
permitirá calcular con la necesaria precisión y justificación, incluso en términos de valor promedio, y debidamente ponderados y actualizados, el valor de los terrenos por este método, a
pesar de las dificultades que, normalmente, plantea el concepto de analogía con la finca que
sea objeto de valoración.
4.2. Aplicación subsidiaria del método de capitalización de rentas
A la inexistencia de valores comparativos de fincas análogas se subordina legalmente la
que se configura así, ahora,
posibilidad de aplicar el llamado método de ~apitalización~~,
como un procedimiento de aplicación supletoria, cuando por la «inexistencia de valores
comparables», no fuere posible aplicar el método comparativo. En este supuesto, que regula la Ley 611998 en su artículo 26.2, la fijación del valor del suelo no urbanizable ha de determinarse, conforme establece el mismo precepto legal, «mediante la capitalización de las rentas reales o potenciales del suelo, y conforme a su estado en el momento de valoración». El
método consiste, pues, en calcular primero la renta de la finca objeto de valoración, para a
continuación capitalizar esta renta al tipo de interés legal, en la forma que, en líneas generales, se pasa a exponer:
1") Para hacer el cálculo de Ea renta, real o potencial, del suelo habrá de determinarse,
con referencia a un determinado período de tiempo (los últimos cinco años) el rendimiento
o producto bruto de la finca o terrenos a valorar (Pb), cuyo rendimiento ha de ser el «real»,
el efectivamente obtenido, o el «potencial», esto es el que sean susceptible de producir los
terrenos según su aptitud para la producción; de cuyo rendimiento bruto, y a fin de obtener
la renta neta (Rt), habrá que deducirse el importe de los gastos (g) de mano de obra, medios
materiales, mecánicos, generales de explotación, etc., así como el beneficio o renta del cultivador o empresario (b); todo ello referido a un período de cinco años, para determinar en
definitiva la renta o rendimiento neto medio o promedio.
2") Y una vez fijada la Rt promedio, habrá de procederse a su capitalización al porcentaje del 3 por 10026,para obtener en definitiva el valor del suelo de la finca, que -dicho de
otro modo- será, pues, el que resulte de aplicar la siguiente fórmula:
res comprobados». Bastará, pues, que el valor sea comprobable, para lo que podrá acudirse, por supuesto, a los datos
que obren en las Agencias tributarias sobre valoración de la hectárea en el sector, según los impuestos sobre las fincas. Pero asimismo podrá acudirse a otros organismos y entidades (como Instituto Nacional para la Conservación
de la Naturaleza, Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario, Entidad Estatal de Seguros Agrarios, Cámaras
Agrarias.. .) e incluso a Agentes de la propiedad urbanística, siempre que, por razón de su actividad, puedan corroborar el precio normal del mercado (ob. cit. en nota anterior, pág. 504).
25 Método este que era el que había de seguirse para determinar el valor inicial del suelo no urbanizable, conforme al artículo 68.2 de la Ley 3911988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, a que remitía
la Ley 811990 (artículo 67) y el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992 (artículo 49), según
considerábamos en el núm. 126 de esta Revista, cit. en nota 3, pág. 23 y ss.
26 Conforme a lo establecido por la Ley 3911988, de 28 de diciembre, en su disposición transitoria T , según
la cual respecto a los bienes inmuebles de naturaleza rústica, hasta que no se proceda a la fijación de sus valores
catastrales conforme a las normas establecidas por la propia Ley, el impuesto de bienes inmuebles se exigirá aplicando como valor catastral de dichos bienes el resultado de capitalizar al 3 por 100 el importe de las bases liquidables vigentes en la misma fecha a efectos de la contribución territorial rústica y pecuaria. (En este sentido, ARMENGOT DE PEDRO, A., en Régimen del Suelo y Valoraciones, Edit. Abella, 1998, pág. 241). No obstante, GARCÍA
(Pb - g + b) x 100
Ni que decir tiene que el valor unitario, por m/2, será el resultado de dividir el valor global de la finca así obtenido por la superficie de la misma (Vm2).
Ahora bien, el valor de la finca y, por ende, del Vm2, obtenido según las normas reguladoras de la valoración catastral del impuesto de bienes inmuebles de naturaleza rústica
(artículo 68.2 de la Ley 3911988, de 28 de diciembre, que aplica el mismo procedimiento de
capitalización de rentas), habrá de actualizarse, según requiere la Ley 611998, teniendo en
cuenta el estado de los terrenos «en el momento de la valoración».
5. METODOLOGIA A SEGUIR PARA DETERMINAR EL VALOR DEL SUELO
URBANIZABLE
En la legislación urbanística precedente, para este tipo de suelo se distinguía según que
fuere o no programado, distinción que tenía reflejo a efectos de valoración del suelo ya que
sólo para el programado que tuviera una ordenación detallada -plan parcial- se legitimaba la ejecución de la actividad urbanizadora y, con ello, el desarrollo completo del proceso
de paulatina adquisición por el propietario de facultades urbanísticas que el régimen de la
Ley 811990, de 25 de julio, y el texto refundido de 1992 establecían. Según ello, el suelo
urbanizable no programado había de valorarse según el valor inicial, en cuanto suelo mateEl Real
rialmente rústico, sin relación alguna con cualquier expectativa urbaní~tica~~.
Decreto-Ley 511996, de 7 de junio, y la Ley 711997, de 14 de abril, suprimen la categoría de
suelo urbanizable no programado, con lo que, sin perjuicio de la vigencia transitoria de esta
categoría, se establece una sola clase de suelo urbanizable, aunque a efecto de su valoración
se distingue según que se hallare o no situado en un ámbito de actuación -sector, diríamos- determinado por el planeamiento urbanístico.
La vigente Ley 611998 toma asimismo básicamente como punto de partida respecto al
suelo clasificado como urbanizable, de la distinción del mismo según que el planeamiento
urbanístico haya o no delimitado determinados «ámbitos» para llevar a cabo su desarrollo,
GÓMEZ DE MERCADO considera que, como quiera que la Ley 611998 no remite expresamente a la Ley 3911988,
el porcentaje de capitalización que esta Ley establece en su Disposición transitoria 2", será sólo orientativo (La
expropiación forzosa en la Le); del Suelo y Valoraciones, en Rev. Jundica de la Comunidad de Madrid, nol, 1999,
pág. 7).
Las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado han incrementado el porcentaje de los valores fiscales catastrales que prevé el art. 69.2 de la Ley 3911988: el artículo 75 de la Ley de Presupuestos Generales del
Estado (LPGE) para 1995 establece un coeficiente de actualización del 3,5 por 100; por Real Decreto ley 1211995,
de 28 de diciembre, se establece un coeficiente del 3,5 por 100, con efectos de 1 de enero de 1996 (art. 25 y disp.
Transitoria 3"); la LPGE para 1997 (art. 26) establece un coeficiente del 2,6 por 100, con efectos 1 de enero de 1997;
la LPGE para 1998 (art. 66), se establece un coeficiente 1,021 para 1998; y la LPGE para 1999 (art. 67), el coeficiente de 1,018 por 100, con efectos de 1 de enero de 1999. (El art. 69.3 de la Ley 5311997, redactado por la Ley
5311997, de 27 de noviembre, exceptúa de esa actualización los valores catastrales revisados en los términos que
contempla).
27 Así, en el estudio citado en nota 3, pág. 24 y SS.
en ejercicio del derecho de transformación de esta clase de suelo, cuyas reglas básicas contiene la nueva Ley en su artículo 1628.De algún modo, la distinción recuerda la precedente
entre suelo programado y no programado, aunque propiamente el hoy llamado usualmente
urbanizable sectorizado (del artículo 16.1 de la Ley 611998) no equivale al anterior urbanizable programado, porque ante todo el ayuntamiento viene obligado a tramitar el plan parcial, o «de desarrollo», del sector o «ámbito» correspondiente que el titular del derecho a
promover la transformación del suelo, de urbanizable en urbanizado, formule y presente
aquel tipo de plan ante la Administración.
Ahora bien, a efecto de valorar el suelo, la distinción entre ambos tipos o, más bien,
supuestos de suelo urbanizable a que se refiere el artículo 16 de la Ley 611998, en cada uno
de sus dos apartados, tiene trascendencia, porque si bien y como se ha señalado, en la nueva
regulación legal, sólo existe en principio un sólo tipo de valor del suelo - e l valor real, que
se vincula al de mercado-, para fijarlo ha de seguirse sin embargo diferente metodología,
según que el suelo se halle en uno u otro supuesto. En efecto: mientras que para el urbanizable no delimitado en sectores y, por ello, excluido en principio de la posibilidad de urbanización inmediata29,se aplica el mismo método que para fijar el valor del suelo no urbanizable30, en cambio para los terrenos situados en «ámbitos» o sectores ya delimitados por el
planeamiento urbanístico general, su valoración ha de efectuarse utilizando factores o elementos básicos que son, según el artículo 27.2 de la Ley 611998: de un lado, el aprovechamiento urbanístico que tenga asignado el suelo según el planearniento, y de otro lado, el
básico de repercusión en polígono, deducido de las ponencias de valores
valor -fiscalcatastrales.
En lo que se refiere a la determinación del primer factor o elemento, el aprovechamiento urbanístico de los terrenos, será, pues, el fijado por el planeamiento de acuerdo con la
legislación urbanística aplicable (autonómica o estatal supletoria), como aprovechamiento
medio, tipo, etc., del sector o «ámbito» en que se localice el suelo a valorar, y teniendo en
cuenta que el porcentaje de cesión obligatoria y gratuita a favor de la Administración
actuante, en cuanto máximo, no podrá exceder del 10 por 100 del aprovechamiento del
ámbito o sector donde los terrenos se encuentran situados, por lo que el aprovechamiento
urbanístico de éstos será, como mínimo, el que resulte de aplicarles el 90 por 100 del fijado de modo general para el sector. La legislación autonómica podrá variar estos porcentajes, dentro del que como techo establece la Ley 611998 (en su artículo 18.4), reduciendo así
aquel porcentaje y aumentando inversamente el aprovechamiento correspondiente a los
propietarios; así como reducir de manera proporcional las cargas de urbanización que la
Administración haya de asumir como un propietario más por los terrenos en que haya de
localizarse el porcentaje de aprovechamiento -medio, tipo- objeto de cesión obligatoria
a favor de la misma.
28 Sobre los preceptos contenidos en este artículo legal, vid. los comentarios hechos por GONZÁLEZ PÉREZ
en la ob. cit. en nota 23, pág. 193 y SS.
29 Según las condiciones o requisitos que, conforme a la legislación urbanística autonómica, a que remite el
artículo 16.2 de la Ley 611998, se establezcan.
30 Artículo 27.1, que remite al 26, a que nos hemos referido en el apartado IV precedente. No obstante, parece razonable tener en cuenta en este supuesto las consideraciones que el Tribunal Supremo ha hecho en su sentencia de 22 de junio de 1997 (Arz. 6275), citada en la nota 23, en relación con la sentencia constitucional 6111997 de
20 de marzo, a que se ha hecho asimismo referencia, en la nota 22.
El valor de los terrenos que sean objeto de valoración será el que resulte de aplicar a su
aprovechamiento urbanístico, según establece el artículo 27.2 de la Ley 611998, «el valor
básico de repercusión en polígono, que será el deducido de las ponencias de valores catastrales»: valor básico que es un valor fiscal, que resulta del catastro inmobiliario en aplicación de la legislación tnbutaria, contenida a efecto del impuesto de bienes inmuebles en la
citada Ley estatal 3911988, de 28 de diciembre (artículo 66, que toma como referencia para
fijar el valor catastral el valor de mercado de los terrenos, sin que pueda exceder de éste; y
debiendo tenerse en cuenta, según el artículo 67.2, «las circunstancias urbanísticas que le
afecten»)31.
6. METODOLOGÍA A SEGUIR PARA FIJAR EL VALOR DEL SUELO URBANO
La valoración del suelo clasificado como urbano, conforme a las determinaciones que
establece la Ley 611998, en su artículo 8, ha de hacerse asimismo, en principio, según el
método aplicable al suelo urbanizable del supuesto del artículo 27.2, esto es: aplicando al
aprovechamiento urbanístico el valor básico de repercusión fijado por la Administración tributaria, en el catastro inmobiliario, pero con las diferencias que resultan como es lógico de
la ordenación más detallada que para el suelo urbano establece en sus determinaciones el
planeamiento urbanístico general. Las diferencias son básicamente las que a seguido se
indican.
6.1. Método para fijar el valor de mercado del suelo a través del valor catastral fijado
a efectos del impuesto de bienes inmuebles de naturaleza urbana
En este método habrá que conjugar también dos factores fundamentales: uno, el que se
refiere al aprovechamiento urbanístico del suelo, y otro, el valor básico de repercusión fiscal fijado en las ponencias de valores catastrales; factores ambos cuya superior concreción
marca las diferencias del procedimiento a seguir en este supuesto, como vamos a ver.
6.1.1. Determinación del aprovechamiento urbanístico en el suelo urbano
Por lo que se refiere a este factor básico, se distinguen legalmente tres situaciones en que
el terreno puede hallarse en suelo urbano: dos provienen de la distinción de que, en el
31 La normativa técnica contenida en el Real Decreto 102011993, de 25 de junio, define en su norma 8.1.a)
el «valor de repercusión básico en polígono» (VRB) como el valor «del producto inmobiliario más característico o
del definido por el planeamiento conforme al uso y tipología edificatoria característica, obtenido -añadepor el
método establecido en la norma 9.2», esto es, por el llamado método residual, que es al que asimismo remite la Ley
611998 (en su artículo 27.2, pfo 2) para el supuesto de inexistencia de los valores de las ponencias catastrales o de
pérdida de vigencia de los mismos. Hay que advertir, sin embargo, que el RD 102011993 establece que el citado
VRB ha de determinarse por este método residual, que la Ley 611998 establece ahora como método subsidiario,
según lo dicho. En consecuencia, entendemos - c o n NAGORE SORABILLA (cit. en nota 10, pág. 465)-, que ello
puede dar lugar a la aplicación generalizada del método residual, máxime d i c e - si tenemos en cuenta el carácter también residual del suelo urbanizable y las dificultades de coordinación entre las ponencias catastrales y la
ordenación urbanística. Por último, parece oportuno recordar que si los valores catastrales de repercusión presuponen un suelo ya urbanizado, de no tener estacondición será preciso deducir el importe de las obras de urbanización
pendientes, tal y como establece el artículo 30 de la Ley 6f1998.
artículo 14 de la Ley 611998, se parte, según que el mismo se halle o no consolidado por la
urbanización; a cuyas situaciones se añade otra específica, que se refiere al suelo urbano
situado en ámbitos de gestión que tengan por objeto operaciones de reforma, renovación o
mejora urbana.
a) En suelo urbano no consolidado por la urbanización, el aprovechamiento urbanístico
será el que resulte del correspondiente ámbito de gestión en que el terreno a valorar se halle
situado (artículo 28.1, Ley 611998). Será, por tanto, el ámbito definido conforme a la legislación urbanística autonómica o, en su defecto, a la Ley del Suelo estatal (texto refundido de
abril de 1976, artículo 117), esto es, la unidad de ejecución, polígono o unidad de actuación,
delimitado a efecto de llevar a cabo la correspondiente actividad de ejecución y gestión del
planeamiento urbanístico. En este supuesto, como en el del suelo urbanizable sectorizado
(artículo 27.2), habrá que deducir, en su caso, conforme a la legislación autonómica, el porcentaje de cesión obligatoria y gratuita a la Administración actuante que, dentro del máximo
del 10 por 100, establece la Ley 611998 (artículo 14.2,~).
b) En suelo urbano consolidado por la urbanización, el aprovechamiento urbanístico
será el fijado por el planeamiento urbanístico para «cada terreno» o parcela concreta
(artículo 28.3 Ley 611998), al 100 por 100, al no ser aplicable el régimen de cesiones obligatorias del artículo 14.2 de la propia Ley.
c) Este último criterio se hace extensivo por la Ley para fijar el aprovechamiento de los
terrenos situados en ámbitos de gestión que tengan por objeto la reforma, renovación o mejora urbana, en cuyo caso la Ley remite al aprovechamiento de cada parcela según el planeamiento, aunque a diferencia del supuesto anterior será aplicable el aprovechamiento resultante de la edificación existente, si éste fuere superior (artículo 28.2). Será, pues, prevalente
este último normalmente, a no ser que el planeamiento urbanístico, general o especial, que
delimite ámbitos de reforma, renovación o mejora urbana, atribuya un aprovechamiento
superior al de la edificación real o existente32;en cualquier caso al 100 por 100, por no ser
tampoco aplicable el régimen de cesiones obligatorias del artículo 14.2 de la Ley 611998.
6.1.2. Determinación del valor básico de repercusión fiscal a aplicar
Supuesta, pues, la atribución del correspondiente aprovechamiento urbanístico, habrá de
aplicarse al mismo, una vez determinado, en el supuesto a) el correspondiente «valor básico
32 Como ha considerado NAGORE SORABILLA, este criterio de valoración podría dificultar las operaciones de reforma interior existente, situación que normalmente se producirá dada la finalidad misma de la reforma
interior dirigida la descongestión del suelo urbano, creación de dotaciones y equipamientos, saneamiento de barrios,
etc. Además, es preciso tener en cuenta que normalmente el nuevo aprovechamiento no se conocerá mientras no se
encuentre aprobado definitivamente el planeamiento especial. De ahí, que puedan plantearse senos problemas a la
hora de efectuar las valoraciones porque, de un lado, nos encontramos con un aprovechamiento preexistente normalmente recogido en las ponencias de valoración, pero, de otro, con un aprovechamiento derivado del nuevo planeamiento que al no haberse actualizado las ponencias de valoración, aunque el aprovechamiento preexistente sea
superior, la valoración se deberá obtener por el valor residual, lo que nos conducirá a deducir los gastos de urbanización entre los que deberán incluirse las indemnizaciones por edificaciones, instalaciones o actividades que deban
demolerse y por la existencia de derechos y cargas, incompatibles con el nuevo planeamiento (ob. cit., en la nota
10, pág. 472). Sobre los problemas que la interpretación del artículo 28.2 de la Ley 611998 plantea, asimismo, BASSOLS COMA, estudio cit. en la nota 9, 1999, pág. 24 y s.
de repercusión más especllfico recogido en las ponencias de valores catastrales, para el terreno concreto a valorar» (artículo 28.1 Ley 611998); en el supuesto b), también el valor básico de repercusión en parcela, o en otro caso, del de repercusión en calle, o tramo de calle,
corregido en la forma establecida en la normativa técnica de valoración catastral (artículo
28.3, Ley cit.); y en el supuesto c), el valor de repercusión en la parcela a que se refiera el
aprovechamiento (artículo 28.2)33.
En cualquier caso, habrá que tener en cuenta, pues, para fijar el valor fiscal a aplicar
-multiplicaral correspondiente aprovechamiento urbanístico, la normativa técnica del
catastro de bienes inmuebles, contenida en el citado RD 1020/1993, de 25 de junio, dando
preferencia a los valores en parcela (VRP), que servirán para obtener el valor del suelo en
una parcela o finca concreta, obtenido -según la Norma técnica 8.3,a- «a partir del valor
de repercusión en calle, tramo de calle, zona o paraje (VRC), por aplicación de los coeficientes correctores definidos en la Norma 10 que sean de aplicación», los cuales se refieren
a la situación de la parcela (fachadas a la vía pública y longitud de fachada).
Ahora bien, en el caso de que, en el suelo urbano consolidado (artículo 28.3 Ley 611998),
no exista especificamente el valor de repercusión en parcela, el valor del terreno ha de obtenerse a partir del correspondiente a la calle o tramo de calle, zona o paraje, por aplicación,
al valor básico de repercusión en polígono, de los coeficientes correctores definidos en la
misma Norma 8.2 del RD 102011993,que sean de aplicación (entre otros, la localización respecto de los diferentes focos de atracción según los usos, la accesibilidad y medios de transporte públicos, el nivel de desarrollo del planeamiento y calidad de servicios urbanos, la
dinámica del mercado inmobiliario, e incluso la especifidad de la oferta o de la demanda,
según la norma 8.2,a del RD 1020193; y para fijar el valor de repercusión en la parcela se
aplican otros coeficientes correctores, en relación con el número y longitud de las fachadas,
según las normas 8.3 a, y 10 RD 1020/93).
En suma, conforme a la Ley 611998 (artículo 28.1 y 3), en conexión con la normativa tributaria, el valor del suelo urbano de un terreno, en los indicados supuestos a) y b), resultará
de multiplicar el correspondiente aprovechamiento urbanístico x la superficie del terreno o
la parcela x el valor básico de repercusión en polígono, debidamente ponderado o corregido
(según los citadas Normas técnicas), que figure en las ponencias de valores catastrales, y
actualizad^^^.
33 Hay que advertir que, como la Ley 611998 (artículo 28.1 y 3) remite al correspondiente valor de repercusión «recogido en las ponencias catastrales», cuyas ponencias reflejan valores de mercado, no ha de confundirse con
el valor catastral, como señalan SANTOS DIEZ, R. y CASTELAO RODR~GUEZ, J., en su obra Derecho
Urbanístico. Manual para Juristas y Técnicos, Publicaciones Abella, 1999, pág. 566.
Respecto del VBR en parcela, que emplea el art. 28.1 de la Ley 611998, considera GARC~AGÓMEZ DE
MERCADO (cit. en la nota 26, pág. 12) que es impropia la expresión «básico» referida a este tipo de valor de repercusión, porque el único valor básico de repercusión es el referido al polígono, no obstante lo cual d i c e - hay que
entender que la Ley se refiere a los valores de repercusión en calle o en parcela, que son más específicos, «cuando
estén fijados, teniéndose por no puesto el calificativo de básico».
34 A esta fórmula, que recogíamos en nuestro estudio citado en nota 3, y que reproduce NAGORE SORABILLA, en ob. cit. en nota 10, pág. 474, habría que añadir, en su caso, como señala este autor, los coeficientes de actualización del valor de repercusión permitidos por las Leyes de presupuestos (a que antes se ha hecho referencia, en
la nota 26). Asimismo, GARC~AGÓMEZ DE MERCADO, estudio cit. en la nota 26, pág. 12, donde se dice que
en la práctica de la elaboración de las ponencias de valores catastrales no llega a aplicarse, como dice GARCÍA
ERVITI, ningún coeficiente corrector (Las valoraciones en la nueva Ley del Suelo, en el núm. 161 de esta Revista,
pág. 72).
,
6.2. Aplicación del <<métodoresidual» en caso de inexistencia o pérdida de vigencia de
los valores de las ponencias catastrales
Para el caso de que, en cualquiera de los supuestos anteriores, no existan o hayan perdila Ley 611998 establece, en su artículo
do vigencia los valores de las ponencias ~atastrales~~,
28.4, que «se aplicarán los valores de repercusión obtenidos por el método residual». Método
que consiste en deducir del valor en venta del producto inmobiliario terminado el importe de
la construcción y los beneficios de la promoción36.Al ser el método residual «el comúnmente
utilizado en el ámbito inmobiliario, tanto por el sector público como por el privado*, como
expresa el legislador estatal de 1998 (EM de la Ley 611998,3, pfo 4, infine), parece que no
se excluye por ende el que utilizan los operadores inmobiliarios privados3'.
Habrá que tener en cuenta que, como el valor de repercusión del suelo en el producto
inmobiliario final se refiere a un suelo urbanizado, en todo caso habrá de deducirse de dicho
valor el coste de las obras de urbanización que sean necesarias pero que no se hayan ejecutado, tal y como establece el artículo 30 de la Ley 61199838.
7. VALORACIÓNDEL SUELO DESTINADO PARA SISTEMAS GENERALES
En el caso de terrenos destinados por la ordenación para sistemas generales o para dotaciones locales que el planeamiento urbanístico general incluya, a efectos de su gestión, en
determinados ámbitos de gestión, y en cuyo caso la Ley impone el deber de los propietarios
de terrenos, tanto en suelo urbano como en suelo urbanizable, de efectuar la cesión obligatoria y gratuita del suelo necesario para su ejecución39,lógicamente hay que entender que la
inclusión en el correspondiente ámbito de gestión -polígono, unidad de ejecución- comporta la atribución al propietario del correspondiente aprovechamiento urbanístico por vía de
aplicación del correspondiente mecanismo de redistribución de beneficios y cargas (reparcelación, compensación). En otro caso, la singularidad de la privación comportaría la exigencia de indemnización vía expropiatoria.
Al no ser exigible, en este último caso -suelo para sistemas generales o dotaciones locales, no incluidos en ámbitos de gestión- la cesión por el propietario y tener que adquirirlos,
35 Pérdida de vigencia que se producirá: o porque una vez aprobada la ponencia de valoración catastral se
haya alterado la ordenación urbanística que aquélla haya tenido en cuenta; o en todo caso porque haya transcumdo
el plazo de diez años que fija el artículo 70.5 de la Ley de Haciendas Locales (redactado por la Ley 5311997, de 27
de noviembre), según entiende GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, ob. cit. en nota 18, pág. 175.
36 La norma 16 del RD 102011993, de 25 de junio, establece la siguiente fórmula: Vv= 1.40 (Vr + Vc)FI,
donde
Vv= Valor en venta del producto inmobiliario, en pesetas/m2 construido.
Vr= Valor de repercusión del suelo en pesetas/m2 construido.
Vc= Valor de la construcción en pesetas/m2 construido.
Fl= Factor de localización, que evalúa las diferencias de valor de productos inmobiliarios análogos por su ubicación, caracten'sticas constructivas y circunstancias socio-económicas de carácter local que afecten a la producción
inmobiliaria.
37 Vid. GARCÍA PALACIOS, A,: Valoración inmobiliaria pericial, Edit. Agrícola Española SA, Madrid,
1998 (pág. 175 y SS).
38 GONZÁLEZ PÉREZ, J., ob. cit. en nota 23, pág. 525.
39 Artículo 14.2,b) y 18.2, de la Ley 611998.
por tanto, la Administración actuante, mediante compraventa o expropiación forzosa, se
plantea en este último caso el problema de determinar, para efectuar la valoración de los
terrenos afectados, qué aprovechamiento urbanístico hay que tener en cuenta40. La Ley
611998 determina, en su artículo 29, para el supuesto de que, en suelo urbano o urbanizable,
no se atribuya aprovechamiento lucrativo al terreno no incluido en un determinado ámbito
de gestión, que el aprovechamiento a tener en cuenta «será el resultante de la media ponderada de los aprovechamientos, referidos al uso predominante, del polígono fiscal en que, a
efectos catastrales, esté incluido el mismo».
Así pues, la valoración de los terrenos destinados para sistemas generales ha de hacerse
de esta forma sólo en el caso de que el plan no le asigne un determinado aprovechamiento
en un ámbito de gestión delimitado, como ya había recogido, antes de la Ley 611998, la jurisprudencia citada (nota 40), aunque respecto al aprovechamiento o edificabilidad de las fincas colindantes.
Al tener que calcularse el valor del aprovechamiento en este supuesto acudiendo a la
«media ponderada» de los del polígono fiscal, en función del uso predominante en su ámbito, habrá que tener en cuenta la normativa catastra14' y no como antes exclusivamente el
aprovechamiento o edificabilidad de los terrenos colindantes o próximos.
40 En la legislación precedente, había que tener en cuenta el artículo 58.3,b) del RD Legislativo 111992, de
26 de junio. La jurisprudencia había considerado que, en virtud del principio de reparto equitativo de beneficios y
cargas de la ordenación urbanística, ha de acudirse al aprovechamiento o edificabilidad media de los terrenos próximos del que es objeto de tasación: así, las sentencias del TS de 19 de enero de 1990 (Arz. 576), 12 de julio de
1990 (Arz. 3230), 17 de marzo de 1993 (Arz. 1803), 18 de junio y 24 de octubre de 1994 (Arz. 5905 y 8811), 18
de noviembre de 1995 (Arz. 9500), 7 de octubre de 1996 (Arz. 6991), 6 de febrero de 1997 (Arz. 751), 12 de abril
de 1997 (Arz. 3230), 16 de julio de 1997 (Arz. 5968), 23 de marzo de 1998 (Arz. 3583) y 6 de febrero de 1999 (Arz.
3014), entre otras.
41 El RD 102011993, de 25 de junio, se refiere -en su Norma 8.1- a los valores de suelo en polígono como
valores de referencia y que vienen a representar o expresar las circunstancias medias del polígono o la valoración
correspondiente a la parcela tipo definida en función del planeamiento urbanístico; distinguiéndose dos subtipos: el
valor de repercusión básico en polígono (VRB) y el valor ~tnitariobásico en polígono (VUB): el primero se refiere al producto inmobiliario más característico o del definido por el planeamiento conforme al uso y tipología edificatoria característica, obtenido por el método establecido en la norma 9.2; y el segundo (VUB), obtenido del anterior por aplicación de la fórmula de la norma 9.3, considerando la edificabilidad de la parcela tipo definida por el
planeamiento. Cuando no exista valor de repercusión -establece- se fijará el valor unitario en función de las circunstancias urbanísticas y de mercado. Siempre que exista un valor de repercusión, el cálculo del valor unitario
correspondiente, efectuado conforme a la Norma 9.3, tomará como edificabilidad de referencia: la)la permitida por
el planeamiento; 2") la media generalizada de calle, tramo de calle, zona o paraje; 3") la existente, medida sobre la
parcela catastrada; y 4") en defecto de las anteriores, el 1 m2/m2,medida sobre la parcela catastral. Siempre que exista un valor de repercusión, el cálculo del valor unitario correspondiente, efectuado conforme a la Norma 9.3, tomará como edificabilidad de referencia: la) la permitida por el planeamiento; 2") la media generalizada de calle, tramo
de calle, zona o paraje; 3") la existente, medida sobre la parcela catastrada; y 4") en defecto de las anteriores, el 1
m21m2, medida sobre la parcela catastral. La regla 2" de esta Norma 9.3 del RD 102011993 recoge así el criterio de
la media ponderada de los terrenos próximos. La regla del aprovechamiento de 1 m21m'l, medido sobre la parcela
catastral, y que de modo supletorio recoge la regla 4" de la propia Norma 9.3, proviene del equivalente de 3 m31m',
en defecto de plan y referidos a cualquier uso (ORTEGA GARC~A,A,: Derecho Urbanistico Estatal, Edit.
Montecorvo, 1998, pág. 112).
8. EL FACTOR TIEMPO EN LA APLICACIÓNDEL RÉGIMEN DE VALORACIONES DE SUELO
La aplicación del nuevo régimen de valoraciones de suelo que la Ley 611998 establece,
ha de hacerse, en principio y como es lógico, a partir del momento en que se inicie el procedimiento administrativo correspondiente, para aplicarlo cuando su iniciación se produzca
bajo el imperio de la nueva Ley, a cuyo efecto habrá que tener en cuenta la diversidad de
supuestos a que se refiere en su artículo 24. Se exceptúa, sin embargo, el supuesto de que la
valoración se refiera a expedientes expuopiatorios, en cuyo caso la aplicación del nuevo régimen de valoraciones se efectuará, respecto de los que se hallen en tramitación en el momento de entrada en vigor de la nueva Ley, «siempre que no se haya alcanzado la fijación definitiva del justiprecio en vía administrativa»42.
Hay que distinguir, así pues, el supuesto en que se aplique el procedimiento de expropiación forzosa de otros supuestos de actuación administrativa, a cuyo efecto el artículo 24
de la Ley 611998 regula la fecha o momento a que ha de referirse la valoración.
8.1. Valoración del suelo en caso de actuación mediante expropiación forzosa
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En el supuesto de que se siga el procedimiento expropiatorio, la Ley 611998 determina,
en su artículo 24.a), que la fecha a que ha de referirse la valoración según el régimen que
establece ha de ser la de «iniciación del expediente de justiprecio individualizado», a no ser
que se aplique el procedimiento de tasación conjunta, en cuyo caso la fecha de la valoración
ha de ser la de «exposición al público del proyecto de expropiación*.
En el supuesto de aplicación del procedimiento de justiprecio individualizado, mediante
pieza separada, el reenvío que la Ley 611998 hace a la normativa de expropiación forzosa43,
conduce a que la valoración haya de referirse a la fecha en que haya adquirido «firmeza» en
vía administrativa el acuerdo de necesidad de ocupación, que es el momento en que se
entiende legalmente iniciado el expediente de fijación del justiprecio, conforme a la Ley de
16 de diciembre de 1954 (artículos 21 y 25), esto es, a la fecha en que se haya notificado la
resolución del recurso administrativo de alzada regulado en el artículo 22 de esta Ley, o el
día final del plazo del recurso administrativo en el caso de que se haya dejado transcurrir el
establecido para interponer el recurso44.
42 Disposición transitoria 5" de la Ley 611998.
43 El artículo 35 de la Ley 611998, establece que, en defecto de esta Ley (a la que hay que unir el artículo 222
del Texto Refundido de 26 de junio de 1992, cuya vigencia mantiene aquélla en su Disp. Derogatoria l), será de
aplicación la legislación general de expropiación forzosa, y en concreto, a nuestro efectos, el artículo 21 en conexión
con el 25 de la Ley de 16 de diciembre de 1954. Sobre la expresión «firmeza» que este último utiliza con referencia
a la vía administrativa, la sentencia del TS de 20 de julio de 1987 (Arz. 5441); asimismo, en Comentarios . . ., dir. por
SOSA WAGNER, cit. en nota 14, pág. 105.
44 El plazo de un mes, que la Ley 411999, de 13 de enero (de reforma de la Ley 3011992, de 26 de noviembre), establece en su artículo 115.1. En el régimen local, al no proceder el recurso de alzada, la fecha de inicio del
expediente de justiprecio será aquella en que el interesado reciba la notificación del acuerdo de necesidad de ocupación, con la consecuencia de procederse a la determinación del justiprecio conforme al artículo 24 y SS. de la Ley
de 16 de diciembre de 1954, a no ser que frente a dicho acuerdo se haya interpuesto el recurso -potestativode
reposición, en cuyo caso habrá que esperar a que se resuelva éste para entender que aquel es «firme» en vía administrativa. (En caso de expropiación urgente, que regula en artículo 52 de la Ley, habrá que estar asimismo a la fecha
del inicio del expediente de justiprecio, a que se refiere en su regla 7 ,por lo que no ha de confundirse con la fecha
del acta previa de ocupación).
En el procedimiento de tasación conjunta45,la fecha a que ha de referirse la valoración
del suelo ha de ser la de iniciación del trámite de exposición al público del proyecto de
expropiación (artículo 24,a, de la Ley 6/1998), esto es, la fecha en que este proyecto se publique en el correspondiente Boletín Oficial para el trámite de información pública.
En cualquier caso, ya se trate de tasación individualizada o conjunta, las anteriores reglas
se modulan en el régimen transitorio de la Ley 611998, para los expedientes expropiatorios
en trámite en la fecha de entrada en vigor de la misma, ya que, como se ha indicado, para
ellos las normas sobre valoraciones se aplicarán en el caso de que el justiprecio no se haya
fijado de manera «definitiva» en vía administrativa (Disp. Transitoria 5"). En consecuencia,
no serán aplicables en el caso de que el expediente de justiprecio haya terminado por mutuo
acuerdo de las partes46, o a falta del mismo, por acuerdo del Jurado Provincial de
E~propiación~~.
En otro caso, pues, de no haber recaído acuerdo amistoso ni, a falta de éste,
del Jurado, a la entrada en vigor de la Ley 611998, habrá que estar al régimen de valoraciones que la misma establece, en su título 111, cuyas normas habrán de aplicarse a los expedientes iniciados en los que no se haya logrado o acordado la fijación definitiva del justiprecio en vía administrativa.
Quid en caso de que la Administración y los interesados hayan formulado, en el expediente administrativo, las correspondientes hojas de aprecio, pero no haya recaído acuerdo
del Jurado Provincial de Expropiación: jretroacción del expediente a su inicio para tener en
cuenta y aplicar el régimen de valoraciones de la Ley 611998, o resolver el Jurado de oficio,
aplicando el nuevo régimen de valoraciones, al margen de las hojas de aprecio de las partes,
si bien que dando a éstas un período de a u d i e n ~ i a ?Cualquiera
~~.
de ambas soluciones pare45 A que se refieren, aunque sin regularlo, los artículos 36 y 38 de la Ley 611998. En defecto de legislación
autonómica, habrá que tener en cuenta la regulación contenida en la Ley del Suelo, texto refundido de 9 de abril de
1976, en su artículo 138, completado por el Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978 (artículo
202). Subsiste, no obstante, como precepto de aplicación plena, el contenido en el artículo 222.1 del Texto
Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992, que presupone el trámite de información pública del proyecto de expropiación, al establecer que los errores no denunciados y justificados en esta fase no darán lugar a la
nulidad o reposición de actuaciones, sin perjuicio del derecho de los interesados a ser indemnizados en la forma que
comesponda.
El proyecto de expropiación ha de contener, además de la delimitación del polígono o ámbito de ejecución, una
propuesta general de fijación de precios -según la clasificación y calificación urbanística del suelo- y hojas de
justiprecio individualizado de cada finca (artículo 138.1°, Ley del Suelo de 1976 y 202.1 de su Reglamento de
Gestión cit.).
46 Artículos 24, 29 y 30 de la Ley de 16 de diciembre de 1954. En el procedimiento de «tasación conjunta»
el artículo 138.3", de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, cit., en el caso de que los afectados no formulen oposición al proyecto de expropiación, la fecha de aprobación de éste constituirá la de «fijación definitiva del justiprecio» en vía administrativa.
47 Artículo 35.3 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, y en caso de «tasación conjunta», el artículo 138.3"
de la Ley del Suelo de 1976, cit. que requiere la intervención del Jurado Provisional de Expropiación en caso de
que los interesados manifiesten su disconformidad con los precios fijados en el proyecto.
48 La resolución del problema, considera NAGORE SORABILLA, no puede pasar más que por una interpretación teleológica de esta Disposición Transitoria anudada a lo preceptuado en artículo 36 LEF, lo que conduciría a entender aplicables las valoraciones de la nueva Ley solamente a los expedientes expropiatorios cuya fase de
justiprecio se hubiere iniciado con posterioridad a su entrada en vigor, o porque los Jurados de Expropiación
Forzosa tomen conciencia del problema y promuevan una retroacción de actuación de acuerdo con la nueva regulación legal de las valoraciones, o cuanto menos otorgue a las partes un periodo de audiencia que les permita adaptar sus hojas de aprecio a nueva realidad normativa (ob. cit. en nota 10, pág. 763).
ce razonable, siendo así que hacen posible la aplicación de los criterios de valoración de la
nueva Ley, más favorables para los afectados que los que derivan de aplicar la Ley del Suelo
de 1992, y que la nueva Ley permite deducir del juego combinado del referido régimen transitorio con la norma del artículo 24,a) de la propia Ley 611998, al no haber recaído acuerdo
del Jurado Provincial de Expropiación en tal caso.
8.2. Valoración del suelo en otros supuestos de actuación urbanística (no expropiatorios)
En otros supuestos de actuación administrativa, distintos del de expropiación forzosa, la
Ley 611998 establece que la fecha a que ha de referirse la valoración del suelo ha de ser «el
momento de iniciación del correspondiente procedimiento». Habrá que estar en cuanto a los
tipos de procedimiento o sistemas de actuación administrativa en la materia, según lo dicho,
a la legislación autonómica o, en su defecto, a la regulación contenida en la Ley estatal del
Suelo de 1976 y en su Reglamento de Gestión Urbanística, a fin de instrumentar normalmente la aplicación del básico principio de reparto equitativo de beneficios y cargas de la
ordenación y la gestión urbanística, entre todos los propietarios afectados por cada actuación
urbanística en proporción a sus aportaciones.
Sin perjuicio, pues, de la regulación autonómica, la iniciación del procedimiento se
entenderá producida según la citada normativa estatal: en la fecha de aprobación inicial del
proyecto de reparcelación, cuando se actúe por el sistema de cooperación; y en la fecha en
que el proyecto de compensación se someta al trámite de audiencia previo de su aprobación
por la Junta de Compensación, en el sistema así denominad^^^. En cualquier caso, hay que
tener en cuenta que, conforme establece la Ley 611998, en su artículo 23, pfo. 2, la valoración del suelo en los procedimientos de reparto de beneficios y cargas ha de atenerse de
modo preferente a los criterios o reglas que, a efecto de equidistnbución, acuerden los propietarios afectados, y que sólo en defecto de acuerdo entre ellos procede la aplicación de los
que dicha Ley establece.
8.3. Valoración del suelo en la fijación de indemnizaciones por cambio de planeamiento urbanístico
Para los supuestos de cambio -modificación o revisión- del planeamiento urbanístico
que la Ley 611998 regula en su título V (artículos 41 a 44), la propia Ley establece que la
fecha a que ha de referirse la valoración ha de ser «el momento de la publicación de la aprobación definitiva del nuevo planeamiento», de la modificación o revisión del anterior; fecha
de publicación oficial que es la que determina su entrada en vigor, debiendo tenerse en cuen-
49 Artículo 136,b, y concordantes del Reglamento de Gestión cit. En la legislación autonómica, respecto al
procedimiento de proyectos de reparcelación, en Aragón la Ley 511999, de 25 de marzo (art. 129, 135.2, 143, 147.1
y 148), en Canarias la Ley 911999, de 13 de mayo (art. 84 y SS.),en Castilla-La Mancha la Ley 211998, de 4 de
junio (arts. 92.4 y 116.1),en Castilla-León la Ley 511999, de 8 de abril (que integra la reparcelación en los que denomina «proyectos de actuación»: arts. 75.3,b, y 76), en Galicia la Ley 111997, de 24 de marzo (arts. 102, 131, 133.8,
137 y 139.4), en La Rioja la Ley 10111998, de 2 de julio (arts. 124.3 y 132.1), en Navarra la Ley Foral 1011994,de
4 de julio (arts. 158, 169.2,b, y 177), y en la Comunidad Valenciana la Ley 611994, de 15 de noviembre (arts. 69).
ta la norma del artículo 70.2 de la Ley 711985, de 2 de abril, en conexión con el 124.1 y 3
del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992s0.
No parece, sin embargo, razonable que haya de tomarse como fecha de referencia la
publicación oficial del acuerdo de aprobación definitiva del plan, en aquellos casos en que
sea necesario un pronunciamiento específico respecto a determinadas situaciones singulares,
como podría ser la revocación o anulación de una licencia incompatible con la nueva ordenación o del cumplimiento de deberes urbanísticos en ejecución del plan anterior y que como
consecuencia del nuevo devengan inútiles o inservibles (supuestos previstos, en el artículo
44 de la Ley 611998), en cuyo caso parece necesario el que la Administración actuante haya
de pronunciarse de modo expresos1y referirse a la fecha de este acuerdo específico la valoración correspondiente.
9. iINAPLICABILIDAD DEL ARTICULO 43 DE LA LEY DE EXPROPIACIÓN
FORZOSA?
La modificación del régimen de valoraciones de suelo que la Ley 611998 establece y que
constituye una de las claves de la nueva ordenación d a d a su repercusión inmediata en la
política urbanística y de vivienda-, plantea la cuestión antes apuntada sobre la aplicabilidad del artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa, que permite la utilización de criterios estimativos, en caso de que la valoración efectuada en aplicación de las normas precedentes (y entre ellas las referentes a la valoración de solares, art. 38.1, y de fincas rústicas,
art. 39, que hay que entender derogadas por la legislación del suelo), no resultaren conforme con el valor real de los bienes.
De la regulación que de las valoraciones de suelo la Ley 611998 establece y, en concreto, de sus artículos 25 y 36, parece que hay que deducir la inaplicabilidad del artículo 43 de
la Ley de Expropiación Forzosa, y así lo entiende la doctrinas2.No obstante, y supuesto que
aquélla establece un régimen que trata de reflejar - c o m o dice en su Exposición de Motivos
3- con la mayor exactitud posible «el valor real que el mercado asigna a cada tipo de
suelo*, no parece que, en último término, y para el caso de que de la aplicación de los criterios de valoración que la Ley 611998 establece no resulte la debida correlación valor real (de
mercado)-valorjusto (justiprecio), en operaciones expropiatorias, haya de excluirse en absoluto la aplicación del artículo 43 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, en caso de que, en
vía administrativa o jurisdiccional, se acreditare la insuficiencia, en términos de valor justo,
del valor obtenido por aplicación de los criterios y metodología de la nueva Ley. A lo que
formalmente hay que unir la consideración -que BASSOLS COMA haces3- de que, si
bien el apartado 3 de la Disposición Derogatoria Única de la Ley 611998 deroga «cuantos
preceptos legales se opongan o sean incompatibles con lo previsto en la presente Ley», del
análisis del contenido de los criterios de valoración, así como sus métodos, no existe una
oposición o incompatibilidad que permita concluir sobre la inaplicabilidad del referido
artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa.
50 Remitimos a las consideraciones que, sobre estos preceptos hicimos en La Ley del Suelo. Conzentarios al
Texto Refundido de 1992, Edit. Abella, Madrid, 1993, tomo 1, pág. 732 y ss.
51 En este sentido, NAGORE SORABILLA, ob. cit. en nota 10, pág. 438.
52 Por todos, GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, en El justiprecio de la expropiación forzosa, Edit.
Comares, Granada 1999 (págs. 112 y SS.).
53 En el estudio cit. en la nota 19, pág. 15.