Tema 1 Sociedad Moderna y Burocracia. El paradigma burocrático y su crisis. Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 1. AUTOR: Manuel Villoría Mendieta ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009 Sumario 1. INTRODUCCIÓN, ANTECEDENTES HISTÓRICOS 2. LA BUROCRACIA EN OCCIDENTE: PROCESOS DE CONSOLIDACIÓN IDEOLÓGICOS. 3. MODELOS DE SERVICIO CIVIL 3.1. Preburocracia 3.2. La Burocracia 3.3. El modelo ideal de servicio civil profesional 4. LA CRISIS DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO 4.1. Cambios sistémicos y crisis de modelo. 4.2. Rasgos de la gestión pública hoy. 5. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA HOY: LA BÚSQUEDA DEL BUEN GOBIERNO. 5.1. La Administración pública hoy: un paradigma integrador. 5.2. La gobernabilidad y la gobernanza 5.3. La organización del gobierno. 1 1. INTRODUCCIÓN, ANTECEDENTES HISTÓRICOS La burocracia es el fruto de un largo proceso de depuración histórico que, ciertamente, no tiene su expresión más antigua en Europa. La reflexión sobre la Administración y la conciencia de sí misma por parte de ésta como sujeto de poder no comienzan en la Europa del Renacimiento, con el desarrollo del Estado-nación, como ya nos advirtió Weber, sino en China. El pensamiento sobre el gobierno y la burocracia comienza en China en la dinastía Zhou (771 a.C.-256 a.C). Durante este periodo una burocracia rudimentaria empezó a surgir y las tres escuelas de pensamiento más importantes de la historia china (confucionismo, legalismo y taoísmo) comenzaron a emitir reflexiones sobre la Administración. La burocracia en sentido estricto comenzó en realidad a desarrollarse durante la dinastía Han (206 a.C. - 220 d.C.). En ese periodo los ministros y funcionarios de alto nivel eran cambiados de forma regular, declinaron los puestos hereditarios en número, la promoción y carrera se realizó en base a méritos personales, se limitó la extensión de mando territorial-administrativo para los altos funcionarios, se creó la figura del primer ministro y los ministerios de agricultura, obras públicas y asuntos militares, y se introdujo la moneda. En esta dinastía se empiezan a instaurar los exámenes públicos competitivos para acceso al funcionariado superior; en torno al 196 a.C. el emperador solicitó que se le enviaran a la capital hombres capaces y decentes para ponerlos a su servicio. La carrera empezaba por vía de recomendación y culminaba con exámenes en la capital del imperio, aunque más tarde ya se empiezan a realizar exámenes en las provincias. Las materias fundamentales de enseñanza y regulación tenían que ver con la gestión de recursos humanos y con la transmisión de una ética de servicio. El taoísmo como escuela de pensamiento tiene curiosas coincidencias con el pensamiento libertario-conservador actual, salvadas las enormes distancias históricas, sociales y culturales. Así, afirma en el Tao Te Ching, "cuando los impuestos son muy elevados la gente está hambrienta, cuando el gobierno se inmiscuye demasiado la gente pierde su iniciativa" o "actúa en beneficio del pueblo; confía en los ciudadanos; déjalos solos". Por su parte, el confucionismo ha sido la gran escuela de pensamiento chino; sus postulados están basados en valores como: reverencia a la tradición, paciencia, visión a largo plazo, integridad, lealtad, sentido del deber, honestidad. Su visión se basa en la idea de la división del trabajo en función de la capacidad de cada uno, por ello, algunos piensan y otros ejecutan, los que piensan deben ser los más capaces, de ahí que deban ser seleccionados objetivamente. En su libro La sabiduría, hecho por 2 sus discípulos con fragmentos de sus escritos y reflexiones, Confucio dice "me preguntas qué es un buen gobernante, un buen gobernante es aquel que es fácil de servir pero difícil de contentar...alguien que emplea a otros en función de su capacidad". Finalmente, el pensamiento legalista se opuso al confucionismo al considerar que existía una maldad natural en el hombre y, por ello, sin educación y leyes la sociedad no funciona. Defendían que la ley debía reemplazar a la moralidad, estructurar el gobierno con controles y equilibrios internos, buscar la eficiencia, y procedimientos de selección impersonales. En resumen, la historia de la Administración china y de su pensamiento anticipa los grandes temas de la Administración moderna: la separación entre política y administración, el control de la burocracia, el mérito en el acceso y carrera, la permanencia del funcionario, el papel del derecho para la Administración, la gestión como arte o como ciencia, etc. 2. LA BUROCRACIA EN OCCIDENTE: PROCESOS DE CONSOLIDACIÓN IDEOLÓGICOS. En Europa, el origen de la burocracia y el servicio civil moderno está relacionado con la producción histórica de cinco fenómenos: 1. La separación de lo público y lo privado; 2. La separación de lo político y de lo administrativo; 3. El desarrollo de la responsabilidad individual frente al funcionamiento en Consejos; 4. La seguridad en el empleo; 5. La selección por mérito e igualdad. Ciertamente, antes habría que considerar la separación entre Iglesia y Estado como un factor con el que contar. Para San Agustín, el "Estado" era inferior a la Iglesia, pues era a ésta a la que correspondía la más importante labor: salvar las almas. Esta teoría llevó al Papa Gregorio VII (1073-1085) a arrogarse el derecho de deponer al emperador; ciertamente, hasta que este conflicto no se solventa y empieza a configurarse la moderna nación-Estado no puede iniciarse el desarrollo de la moderna Administración. El análisis histórico exige una conciencia de la continuidad profunda de los valores a pesar de las grandes fechas y los fenómenos revolucionarios, no obstante, si hubiera que indicar un momento 3 para iniciar esta andadura que nos llevará a la burocracia moderna, tal vez tendríamos que aceptar el período 1050-1150 como el más importante, en él se desarrollan las ciudades, el comercio y las universidades. La iglesia católica durante el proceso de lucha contra el imperio desarrolla un pensamiento organizativo de gran modernidad; así, promueve el principio de unidad de mando, la jerarquía, la centralización, la carrera por mérito, el aplanamiento de estructuras y la formación jurídica del clero. La separación de lo público y lo privado está vinculada al desarrollo del Estado-nación. La necesidad del monarca de controlar todo el territorio le exige expandir sus servicios domésticos y crear departamentos gubernamentales separados de su propia corte. Al tiempo, el pensamiento nacional configura la idea de reino frente a la idea de monarca y, así, Claude de Seychelle, en 1519, defiende, en La Monarchie de France, que "le Roi n'est que l'administrateur temporaire du royaume" (EL Rey no es sino el administrador temporal del reino). En suma, el Rey no es el dueño del país, es dueño de sus posesiones y administrador de lo ajeno. El desarrollo de la figura del alto funcionariado, la centralización y la expansión de las actividades estatales va generando una clase funcionarial con cada vez más conciencia de su papel y de la dificultad de control desde la corte; en Prusia, esta burocracia de origen aristocrático alcanza un poder desusado ya en el comienzo del siglo XVIII y el centralismo alcanza una intensidad muy elevada con el nombramiento, por Federico Guillermo II, de los steuerrät para controlar los gobiernos regionales y locales; en Francia, la centralización exige la creación de intendentes regionales que consiguen con el tiempo tener sus cargos de forma hereditaria; en Inglaterra, sin embargo, no hubo un intento de control territorial tan intenso y se dejó la gestión del día a día local en manos de los jueces de paz reclutados entre la burguesía local; en España, subsiste una Administración señorial paralela a la de los municipios, pero perviven algunos de éstos con autogobierno, a todo ello se añaden los corregidores regios. Lo cierto es que "el aparato administrativo, que se va consolidando al tiempo que aumenta la conciencia nacional, comienza a desviar su fidelidad de la persona del Rey a la noción abstracta e impersonal del Estado". De la misma forma, ante la avalancha de conocimientos y habilidades que requiere el funcionamiento del Estado, empiezan a desarrollarse en el siglo XVIII las denominadas ciencias cameralistas y de policía. Este desarrollo genera una conciencia de los conocimientos técnicos y una idea de servicio al Estado y no a la monarquía. La toma de decisiones en Consejo, que garantizaba un debate y una responsabilización colectiva, empieza a no ser necesaria a finales 4 de siglo cuando se genera conocimiento suficiente y empieza a existir una clase funcionarial mínimamente competente. Antes, ya se habían desarrollado los departamentos ministeriales o las Secretarías de Despacho en Francia (desde Francisco I en el siglo XVI) o España, en torno a las cuales poco a poco se va desarrollando la idea de la responsabilidad ministerial y, más tarde, la impersonalidad del servicio civil. Con el desarrollo de la Administración postal, el archivismo, el registro y control de la tierra, y la administración técnica (Ecole Polytechnique, 1795; Ecole de Ponts et Chaussées, 1747) se empieza a plantear la separación entre política y administración. Surge el concepto de lealtad a la carrera y no a la facción política en el gobierno y la masa de funcionarios de nivel medio y bajo se consideran separados de la participación activa en la labor política del gobierno. El siglo XVIII aparece todavía dominado por el patronazgo y la cooptación como sistema de acceso. No obstante, a finales de siglo el sistema retributivo de los funcionarios empieza a estar despojado de sinecuras y prebendas, se crean fondos de pensiones para ciertos grupos de funcionarios y salarios regulares y adecuados. La preocupación por el mérito y la igualdad es la gran asignatura del siglo XIX. Francia es el primer país que reconoce el derecho de igualdad en el acceso al empleo público, en concreto lo hace en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de agosto de 1789, suprimiendo con ello el patrimonialismo y la venta de cargos. Sin embargo, el principio de mérito tuvo que esperar algo más de un siglo para implantarse. En Estados Unidos comienza el proceso con la oficialización y justificación del spoils system (o sistema que legitima la idea de que los despojos de la batalla electoral son para quienes la ganan), la utilización abusiva de la Tenure of Office Act por parte del Presidente Jackson es la expresión de dicha opción. Según la doctrina oficial de la época los empleos públicos deben ser para los vencedores en las elecciones, con ello se contribuye a fortalecer los partidos políticos, se consolida el poder presidencial, se abre a un abanico mayor el privilegio de servir al pueblo y se evita la generación de una elite funcionarial. La corrupción e ineficacia a que dio lugar tal sistema, así como el asesinato, en julio de 1881, del presidente Garfield por Charles J. Guiteau (una persona que esperaba ser nombrada funcionario y no lo logró) llevó en Estados Unidos a la creación de la Liga por la Reforma del Servicio Civil y a un movimiento social que, tras las presiones e informes correspondientes (Eaton Report) provocó la Pendleton Act, en 1883, que establece la reforma del Servicio Civil y la introducción de la Comisión del servicio Civil y los exámenes abiertos competitivos para acceso. 5 Con diferencias notables de énfasis, en cada país europeo también se va produciendo el mismo proceso. En el Reino Unido son la colonización de la India y el informe Northcote-Trevelyan, de 1854, los eventos que provocan que, en 1855, se cree la Comisión del Servicio Civil y que una Order in Council de 1870 estableciera los principios de mérito e igualdad en el acceso y promoción. Y en España, tras sucesivos intentos (los Reales Decretos de López Ballesteros en 1827 y 1828, y el Estatuto de Bravo Murillo en 1852) es, finalmente, con el Estatuto de Maura de 1918 cuando se consigue superar el modelo de “cesantías” y consolidar, hasta cierto punto, un servicio civil profesional protegido del uso partidista. 3. MODELOS DE SERVICIO CIVIL Creemos que, a efectos de comprender, a grandes rasgos, cuál es la situación de los distintos países frente al reto de la construcción de un servicio civil de carrera eficaz, una herramienta analítica que nos puede ayudar es la de distinguir tres tipos de paradigmas con los que las Administraciones pueden ser observadas, comprendidas y sintetizados sus rasgos esenciales. Estos tres paradigmas son: el preburocrático, el burocrático y el postburocrático. Procederemos a explicar en este epígrafe los dos primeros, dejando para epígrafes posteriores la explicación de la crisis del modelo burocrático y la consolidación de la postburocracia. 3.1. Preburocracia. En una Administración preburocrática el empleado público es reclutado por la autoridad que nombra entre las personas afines ideológica y personalmente, es seleccionado por el poder político al que sirve sin controles internos o externos, se busca en él la lealtad firme, y se prefiere a personas conectadas al partido y, dentro del partido, a la facción del que nombra. La buena evaluación del rendimiento está conectada a la fidelidad y disciplina hacia los responsables políticos de quien depende. Las normas jurídicas no tienen por qué representar un impedimento para la consecución de objetivos políticos. No existe seguridad en el empleo, ni formación reglada, ni carrera definida, ni planificación de recursos humanos, entre otros muchos déficit. Este tipo de Administración se sitúa en sistemas políticos donde el prebendalismo es el rasgo común de los partidos, el Estado de derecho es débil, la corrupción alta y la economía de mercado se enfrenta a continuos incumplimientos de las condiciones en las que operaría adecuadamente (competitividad, transparencia, información e igualdad), por lo 6 que la economía tiene profundos problemas para un funcionamiento adecuado. Este modelo de Administración hace difícil la industrialización y el desarrollo. 3.2. La Burocracia. La Administración burocrática, por el contrario, ha sido un componente esencial de todos los procesos modernizadores hasta ahora conocidos. La burocracia es congruente con el fenómeno del desencanto (entzauberung para Max Weber) y con sus consecuencias, es decir, intelectualización y búsqueda del fin mediante el cálculo de los medios; las sociedades modernas, frente a las antiguas, ya no se explican el mundo desde los mitos y la religión, sino que tratan de alcanzar una comprensión racional del mismo y buscan su transformación. El ser humano moderno no acepta resignadamente el entorno, sino que busca ponerlo al servicio de la persona. El sistema político moderno, al buscar legitimación, tiene que ofrecer razones y procedimientos adecuados de generación y expresión de las decisiones. Las sociedades occidentales, embarcadas en los procesos de racionalidad instrumental, "creen" en una legitimidad basada en la racionalidad y las normas, aceptan a los gobernantes elegidos de acuerdo con dichas normas y obedecen los productos de los procesos racional y legalmente establecidos, es decir, a las leyes y no a las personas. La legitimidad del Estado, en la visión sociológica y empírica, de acuerdo con lo observable en las sociedades occidentales, es una legitimidad procedimental, es legítimo y se obedece aquello que las autoridades, elegidas de acuerdo con los procedimientos de selección de elites, establecen, siempre que se formalicen en leyes elaboradas de acuerdo con las normas procedimentales; en definitiva, se obedece a las leyes. Dicho todo esto, surge la inevitable pregunta ¿qué modelo de Administración es más congruente con este modelo de legitimación del poder político? ¿Qué modelo es más congruente con el Estado de Derecho y con la economía de mercado? ¿Sería congruente un modelo de Administración en el que los empleados públicos dependieran del gobierno plenamente e hicieran lo que éste ordenara, aunque estuviera en contra del Derecho? ¿Sería congruente un modelo basado en decisiones coyunturales, sin base racional y sin planificación? Obviamente, no. Lo que, por el contrario, parece evidente es que el modelo de Administración coherente es un modelo basado en la racionalidad y el respeto a las leyes. Es decir, un modelo burocrático profesional. Los rasgos ideales de esta organización, que constituye el tipo más puro de la legitimidad racional-legal, serían, entre otros: 7 1. La especialización de funciones: coherente con la necesaria tecnificación racional. 2. La jerarquía: coherente con el principio democrático (se obedece a los electos y a los nombrados por éstos) y con la racionalidad del sistema (principio de la unidad de mando). 3. La delimitación rigurosa de competencias: coherente con la necesaria organización y seguridad jurídica. 4. Estructura competencial basada en normas: esencial para la seguridad jurídica, pues toma las decisiones a quien compete según la ley. 5. El seguimiento estricto de procedimientos: esencial para garantizar el respeto a la norma y la garantía de los derechos ciudadanos (culmina con el principio de audiencia al interesado). 6. El uso de documentos y comunicación por escrito: coherente con la seguridad jurídica y la posibilidad de apelación. 7. La no propiedad del cargo: esencial para evitar el uso privado del cargo y su desconexión del respeto a la norma y la jerarquía. 8. La preparación técnica para acceso al puesto: coherente con la necesaria racionalidad y especialización. 9. Los procedimientos racionales de disciplina y control: para garantizar el respeto al derecho y la racionalidad de las decisiones. Además, la burocracia, en consecuencia, también es congruente con los siguientes procesos: 1. El desarrollo del capitalismo y la industrialización: pues proporciona seguridad jurídica que permite la previsión e inversión a largo plazo. 2. La urbanización y la especialización ocupacional: pues está abierta a una constante especialización y profesionalización interna. 3. El desarrollo de la ciencia y la tecnología: pues promociona, hasta un cierto nivel, la sistemática entrega a la profesionalización técnica de por vida. 4. La difusión de normas jurídicas abstractas: pues garantiza una elaboración y aplicación sistemática de las mismas, indiferente, hasta cierto punto, a los procesos de lucha de poder partidista. 8 El modelo de empleado congruente con este tipo de organización y sistema de legitimidad es el funcionario; es decir, siguiendo, de nuevo, a Weber, el modelo reúne las siguientes características: 1. El cargo es asignado a funcionarios individuales. 2. Están sometidos a relaciones jerárquicas. 3. Son nombrados por autoridad competente. 4. Están técnicamente preparados para desempeñar su cargo. 5. Su relación es voluntaria. 6. Tienen seguridad de empleo. 7. Su dedicación al cargo es plena u ocupa la mayor parte de su tiempo. 8. Trabajan dentro de un sistema de carrera. 9. Son retribuidos con un salario periódico y suficiente y poseen derechos de pensión. 10. Son retribuidos de conformidad a su rango. 11. Promocionan por antigüedad. 12. Trabajan bajo la protección formal de su cargo. Y este modelo es la base para evitar la corrupción y la desprofesionalización propios del spoils system y para hacer real el sistema de dominación racional-legal y el avance técnico en el que las sociedades modernas se han embarcado. Por ello, Weber dice: “el funcionariado moderno… se va convirtiendo en un conjunto de trabajadores intelectuales altamente especializados mediante una larga preparación y con un honor estamental muy desarrollado, cuyo valor supremo es la integridad. Sin este funcionariado se cerniría sobre nosotros el riesgo de una terrible corrupción y una incompetencia generalizada, e incluso se verían amenazadas las relaciones técnicas del aparato estatal, cuya importancia para la economía aumenta continuamente y aumentará gracias a la creciente socialización”. 3.3. El modelo ideal de servicio civil profesional. En una variante ya más desarrollada y sofisticada, la burocracia culminó con la construcción de servicios civiles fuertemente profesionalizados. La profesionalidad del servicio público, en el modelo teórico ideal, implica bastante más que la mera selección por mérito o la permanencia en el empleo. Combinando las obras de diversos autores, podríamos decir que el modelo institucionalmente ideal de servicio civil de carrera implica lo siguiente: 9 1. El papel fundamental de la burocracia es sostener y preservar los principios constitucionales. Esta obligación ya nace del propio juramento o promesa del cargo en su toma de posesión. 2. A pesar de que la burocracia debe ocupar un papel subordinado, aunque autónomo, con respecto a otras instituciones democráticas y procesos, el ejercicio de dicho papel no implica que los funcionarios deban permanecer pasivos en la acción de gobierno. Los funcionarios tienen el derecho legítimo, amparado por la Constitución, de controlar el poder de los líderes políticos electos. 3. La burocracia, aunque no es electa, tiene una labor de representación. Dicha labor la ejerce a través de su constante participación en los procesos de toma de decisiones, así como en el ejercicio de su obligación de asegurar que en las opciones de políticas se produce una razonada deliberación por parte de todos los implicados en el asunto. 4. Las burocracias no sólo ejercen labores administrativas, sino que también ejercen, de forma delegada y subordinada, poderes cuasilegislativos y cuasijudiciales, por dicha razón, su permanencia y estabilidad es fundamental para la generación y aplicación imparcial del derecho. 5. La objetividad e imparcialidad con la que actúa, hace que su búsqueda de eficacia pueda beneficiar o perjudicar al partido político en el Gobierno, es decir, que su eficacia es indiferente al interés partidista del poder. 6. Las condiciones esenciales de trabajo de estos peculiares empleados son definidas unilateralmente por el Parlamento, auténtico representante de los “propietarios” de la Administración, y la determinación de dichas condiciones de trabajo se realiza en una norma con rango formal de ley. Posteriormente, el Gobierno actualiza dichas condiciones de trabajo mediante su competencia reglamentaria. En consecuencia, no existe negociación colectiva obligatoria de las condiciones de trabajo con los sindicatos de funcionarios, sino una participación de éstos en los debates previos a la elaboración de las normas, participación que puede, finalmente, reflejarse en un pacto o acuerdo que obliga moralmente al gobierno a proponer al Parlamento la norma pactada. En las materias competencia del gobierno (condiciones de trabajo de menor importancia o adaptaciones de la norma general) sí puede darse la negociación obligatoria y con eficacia legal. 7. Los funcionarios son seleccionados de forma que se garanticen los principios de publicidad, igualdad y mérito. Nadie puede ser discriminado, si reúne los requisitos de la convocatoria pública de empleo, en su acceso al proceso selectivo. Y, una vez admitido, debe ser seleccionado y, posteriormente nombrado por la autoridad competente, si reúne más méritos que los otros competidores por el puesto. Estos méritos se pueden descomponer en 10 curriculum, conocimientos teóricos, habilidades específicas y actitudes hacia el servicio concreto a desempeñar. 8. Pero la selección no es sino un primer paso en el desarrollo del principio de mérito; a partir de su ingreso, el funcionario correspondiente debe ser promocionado cada vez que exista una vacante y él acredite más méritos que los otros candidatos. El derecho a la carrera si se acreditan los conocimientos, el esfuerzo y la dedicación debe estar garantizado y favorecido por el sistema. 9. El ingreso en la carrera administrativa, una vez superadas las fases de selección, es un ingreso definitivo, es decir, existe una garantía de permanencia. Ciertamente, existen supuestos jurídicamente previstos y tipificados de responsabilidad que podrían, tras el justo y adecuado proceso, dar lugar a la expulsión de la carrera del empleado correspondiente; pero estos supuestos son para hechos de gravedad vinculados a la comisión de hechos delictivos, al práctico abandono del servicio o a la permanente falta de rendimiento y lealtad al servicio público. En suma, no se puede expulsar del servicio público al funcionario por razones político-partidistas, por negarse a cumplir órdenes que atenten contra el ordenamiento jurídico, o por perjudicar al gobierno en decisiones realizadas en el ejercicio de sus competencias y con respeto a la ley y el Derecho. 10. Los funcionarios actúan de acuerdo a un código ético formal o informal, en el que la defensa del interés general con objetividad es el principio básico de referencia; son socializados en los valores del servicio público y su éxito profesional está vinculado al respeto a dichos valores y a las normas deontológicas en que se desarrollan. 4. LA CRISIS DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO. Pues bien, el modelo burocrático, que ha atravesado con adaptaciones evidentes pero con notable éxito la generación y desarrollo del Estado liberal y la generación y desarrollo del Estado de bienestar, está sometido ahora a un importante proceso de deslegitimación y crítica. La crítica al modelo burocrático en la práctica, como modelo de gestión, tiene una larga historia. El propio Weber consideraba a la burocracia una “jaula de hierro” que atraparía a la humanidad en su maquinización, disciplinarización y fría búsqueda de la eficacia, creando una sociedad sin alma y sin capacidad de reflexión moral. Además de esta importante y muchas veces olvidada crítica, se nos ha demostrado por diversos autores que dicho modelo: 11 1. Generaba una tendencia hacia la alienación, al no considerar todas las necesidades humanas. 2. Desconocía los aspectos informales de las organizaciones, y la capacidad de adaptación y uso interesado de los privilegios. 3. Provocaba una incapacidad disciplinada, una dificultad de adaptación y análisis crítico en el empleado. 4. Desresponsabilizaba, pues, dados los fines, el empleado sólo se ocupa de los medios. 5. Provocaba falta de iniciativa. 6. Despilfarraba potencialidades del ser humano. 7. Incapacitaba para la solución negociada de problemas, dada la rigidez de las normas y criterios con los que el funcionario actúa. Pero hasta muy recientemente no existía una complicidad entre sectores académicos, gestores públicos y opinión pública para reclamar la transformación del modelo. ¿Qué ha pasado para que ahora sí se produzca esta demanda combinada? 4.1. Cambios sistémicos y crisis de modelo. De todo lo anteriormente expuesto sale la respuesta a esta pregunta. En la propia teoría weberiana se encuentra la solución. Los cambios de valores culturales, del sistema de producción y del sistema de legitimación político provocan cambios en el sistema de organización. Así: 1. La complejidad del mundo es cada vez mayor, la especialización es vertiginosa y cada sistema (Derecho, economía, biología, etc.) tiende a ser autorreferencial; el papel de la política (sobre todo a través del Estado) ya no es central, en consecuencia, falta un centro de control y planificación que racionalice el mundo. 2. La celeridad de los cambios es cada día mayor, lo cual dificulta, de nuevo, el control y la previsibilidad. 3. El conocimiento se convierte en el elemento estratégico clave para el poder y la competitividad. La capacidad de atesorar información, usarla y generar nueva información es el factor esencial de productividad. 12 4. El sector servicios de la economía es ya el más importante, frente al sector industrial de la era moderna. 5. La revolución tecnológica, sobre la base de las tecnologías de la información, permite una expansión del conocimiento, la información y la comunicación desconocidas hasta el momento. También hace más irrelevantes a los gobiernos, que pierden el monopolio de la información. Y fomenta el individualismo. 6. La legitimidad del poder exige ahora un mayor nivel de diálogo y transparencia, una cierta democratización, al menos en los países más desarrollados. 7. El modelo de democracia capitalista carece ya de enemigo potente con la crisis y casi desaparición del comunismo. 8. Se expande un cierto relativismo; los gobiernos carecen de soluciones seguras y no debatibles frente a los problemas sociales, de ahí que se utilicen cada vez más las encuestas para conocer la opinión pública frente a cada problema y posible solución. 9. Los medios de comunicación en este contexto de politización permanente de la opinión pública son instrumentos idóneos para generar y alterar opinión. Se convierten en actores clave del nuevo sistema político. 10. Los partidos políticos y los sindicatos entran en crisis ante su dificultad para instrumentar las nuevas formas de participación y cohesionar las múltiples demandas sociales. 11. Está en expansión un nuevo capitalismo, el capitalismo informacional, más flexible, preocupado por profundizar en la lógica del beneficio, exigente de apoyo estatal para el aumento de la productividad y competitividad, exigente de reducciones en los niveles de protección social y laboral. 12. La globalización de la producción, de la circulación de mercancías y servicios y de los mercados de capital. Las empresas buscan el lugar más adecuado para producir, en términos de rentabilidad, sin importarles países ni continentes. La firma del GATT y la creación de la Organización Mundial de Comercio incitan a una disminución de las barreras arancelarias y 13 comerciales en el mundo. Los capitales se mueven con absoluta libertad y penalizan las economías que no siguen la ortodoxia marcada por los grandes organismos económicos internacionales. 13. Cuanta más globalización existe, mayor es la preocupación por las identidades primarias. Este proceso implica que los actores sociales se reconocen a sí mismos y construyen significados en virtud de atributos determinados, con la exclusión de una referencia más amplia a otras estructuras sociales. Provoca, por ejemplo, el avance del racismo o de los nacionalismos excluyentes. Al tiempo, la comunidad general se reduce, se encuentra en grupos y organizaciones más pequeños y flexibles, cuyas lealtades y afiliaciones pueden superponerse y cuya entrada y salida tiene bajos costes: es el avance del corporativismo social, con la consiguiente dificultad de gobernabilidad. En suma, para los países más desarrollados, la relativa crisis o transformación del Estado de bienestar y la consiguiente entronización del mercado favorecen una dinámica caracterizada por la defensa de una Administración que funcione más como una empresa y con criterios surgidos de la lógica de mercado. Ello, unido a los cambios estructurales antes mencionados, provoca choques ineludibles con el modelo burocrático de organización. Veamos algunos de estos conflictos que expresan la crisis del modelo: 1. La fragmentación y el corporativismo creciente reclaman respuestas personalizadas e inmediatas y no la remisión a la norma pertinente; 2. La denominada sociedad del conocimiento es una sociedad en transformación permanente, lo cual choca con burocracias inercialmente vinculadas a rutinas y procedimientos preestablecidos: la jerarquía tradicional es inviable en organizaciones donde el subordinado puede conocer más que el superior y está en proceso de formación permanente en su área de actividad; 3. La comunicación vertical y por canales jerárquicos impide la llegada de información desde los implementadores a la dirección política, generándose con ello errores muy importantes para las políticas públicas; 4. La comunicación horizontal e informal es clave en entornos abiertos y sometidos a problemas novedosos que han de estudiarse en equipo; 14 5. Los múltiples niveles jerárquicos intermedios son innecesarios donde existen empleados del conocimiento, capaces de pensar por sí mismos y de responsabilizarse de resultados; 6. La excesiva especialización en torno a funciones es una rémora en organizaciones en constante proceso de aprendizaje y negociación, donde la capacidad de adaptación e innovación exige personal polivalente y que trabaje en equipo; 7. La diversidad del personal en las organizaciones y los cambios constantes en el entorno dificultan modelos uniformes de gestión de los recursos humanos; 8. La preparación del personal clama por políticas de participación y abierta comunicación interna frente al secretismo y la jerarquía, etc. 9. Las nuevas realidades sociales generan nuevos problemas a los que la Administración tiene que hacer frente con independencia de las divisiones competenciales existentes. 10. Los medios de comunicación ejercen una presión intensa y una vigilancia continua sobre los errores de los gobiernos, por ello, hoy, la comunicación externa y la imagen son componentes esenciales de las nuevas organizaciones públicas. 11. El cambio tecnológico reclama la incorporación de nuevas profesiones, y la capacidad de estar al día con independencia de los factores culturales y de la antigüedad en el cargo. 12. La preocupación por la eficiencia en una sociedad marcada por la competitividad y la vigilancia de los fallos del Estado exige a la Administración responder con resultados muy concretos por los fondos que recibe, cuando no competir con empresas privadas para la prestación directa de servicios. Este reto de gestión por resultados parece requerir un modelo de gestión donde la seguridad en el empleo, la igualdad retributiva, el respeto a los procedimientos ocupen papeles secundarios. Es el mundo de la gestión postburocrática. 4.2. Rasgos de la gestión pública hoy. Ante todos estos retos, cambia el papel y las posibilidades de acción del gobierno. De forma coherente con estas complejas tendencias, la gestión pública actual se caracteriza por rasgos como los que siguen: 1. La preocupación por la eficiencia ocupa un lugar preeminente. Los programas de privatización en todo el ámbito de los monopolios naturales se combinan con fuerte subcontratación en áreas de infraestructuras e, incluso, sociales. La llegada de nuevos 15 actores impulsa la posible introducción de competencia entre el sector público y el privado por la gestión de servicios (es el market testing británico), o la competencia entre organismos públicos, previamente estructurados como fundaciones o agencias, por un mismo presupuesto o unos mismos clientes. 2. Mejora de la capacidad técnica de seguimiento del rendimiento de la Administración. A través de auditorias contables, financieras y económicas; a través de la evaluación de programas que se incorporan como requisito para la renovación del propio programa; mediante las tecnologías de la información aplicadas al control contable; mejorando los procesos de elaboración y seguimiento presupuestario, etc. 3. Desarrollo de criterios gerenciales con el énfasis en aspectos como la gestión de los rendimientos (numerosas agencias trabajan con contrato programa o se exige la elaboración de planes estratégicos a controlar anualmente, como en la estadounidense Government Performance and Results Act), la fragmentación de grandes unidades en centros de responsabilidad por tipo de usuarios, y la clientelización o la introducción del concepto de cliente en la configuración del servicio. 4. Deterioro de la estructura estatutaria tradicional de la Administración pública. Frente a la uniformidad salarial y el ascenso por antigüedad, se implanta la evaluación del rendimiento individual o por grupo; frente a la permanencia en el empleo, se introducen mecanismos de reducción de plantillas y de eliminación de excedentes de personal; frente a la determinación unilateral de condiciones de trabajo se acepta la negociación colectiva con limitaciones. 5. Democratización relativa de la gestión y preocupación por la receptividad. Hacia el exterior, mediante las encuestas al usuario, la mejora de los puntos de contacto, la clarificación del lenguaje administrativo, la formación de los informadores y del personal de “ventanilla”, la apertura de información y de consulta de archivos, los núcleos de intervención operativa, las conferencias de consenso, los grupos de mediación; hacia el interior, mejorando los servicios de asesoramiento del empleado, preocupándose por la prevención de riesgos laborales y la ergonomía, introduciendo mecanismos de participación, como los círculos de calidad, etc. 6. Reorganización de las estructuras. Mediante sistemas organizativos más flexibles, reducción de niveles intermedios, creación de agencias independientes, promoviendo la descentralización territorial y funcional y, sobre todo, desarrollándose el trabajo en red. 16 7. Transformación de la cultura interna. Mediante procesos de formación continua y de desarrollo organizativo se intenta introducir una cultura de servicio al cliente, frente a la cultura legalista y de división competencial estricta. 8. Generación de nuevos instrumentos de lucha contra la corrupción y de construcción de infraestructura ética. Así, los códigos de conducta, la protección de los denunciantes de corrupción, el establecimiento de organismos de dirección en la política de control de la corrupción, etc. 5. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA HOY: LA BÚSQUEDA DEL BUEN GOBIERNO. 5.1. La Administración pública hoy: un paradigma integrador. Los estudios sobre el Gobierno y la Administración pública en los últimos 25 años han estado marcados, en consecuencia, por los cambios en el modelo o paradigma burocrático (sobre todo en el mundo anglosajón) y, al tiempo, por el progresivo abandono de la consideración de la gobernabilidad entendida como mera gobernación o capacidad de control vertical de la sociedad por el Estado. Si analizamos el sistema de valores que ha enmarcado la acción de la Administración en estos años, podremos constatar que se ha pasado de una Administración esencialmente (aunque no totalmente) preocupada por la imparcialidad y la aplicación objetiva de la ley en el marco del paradigma burocrático, a una Administración preocupada ante todo por la eficiencia y la economía, especialmente en los países anglosajones y durante los primeros años de la reforma conservadora de los 1980s; posteriormente, en los 1990s, a una Administración que retoma la eficacia y, sobre todo, que se abre a la innovación y flexibilidad, para acabar más recientemente con la priorización de valores vinculados a la democracia, como la transparencia, la participación o la rendición de cuentas. En todo caso, lo cierto es que, transcurridos todos estos años de transformación, las Administraciones actuales constituyen un plural y diverso campo de configuraciones mixtas en el que junto a organizaciones aún fuertemente burocráticas conviven otras claramente neoempresariales, y donde los valores se suman en capas sucesivas que son priorizados en unos países de una forma y en otros de otra, aun manteniendo todas las variables axiológicas prácticamente vivas. Existen países, especialmente los anglosajones, donde los valores eficientistas aún son prioritarios, pero que mantienen la imparcialidad en múltiples servicios como un valor insoslayable. En todo caso, en los países menos desarrollados de la Commonwealth las 17 ideas provenientes del Reino Unido han tenido una influencia desproporcionada, a pesar de las enormes diferencias culturales y de capacidad administrativa, lo que ha ocasionado una difícil convivencia entre el ser y deber ser. Otros, sobre todo los escandinavos, han hecho de los valores vinculados a la democracia su referencia primordial, pero siguen manteniendo valores burocráticos en ciertas áreas e, incluso, han desarrollado mecanismos conectados a la eficiencia de gran sofisticación. Mientras, los países del sur de Europa han emprendido grandes transformaciones del sistema político, con descentralizaciones muy potentes en algunos casos, como el español o el italiano, al tiempo que han mantenido estructuras clientelares, lo que ha producido que las reformas administrativas hayan tenido que luchar contra la corriente, al tiempo que han permanecido en segundo plano; en cualquier caso, privatizaciones, agencificación, gestión de la calidad son realidades que conviven con la burocracia tradicional en España e Italia, mientras que en Francia la burocracia está conviviendo con una profunda reforma gerencial articulada en torno a una nueva estructuración del presupuesto.Y qué decir de los antiguos países comunistas en proceso de democratización e incorporación a la Unión Europea, pues, además de transformar el sistema político y económico, han debido incorporar isomórficamente, por presión de la Unión Europea, toda una serie de valores eficientistas, al tiempo que luchaban contra la corrupción y promovían el Estado de Derecho. Pluralidad y diversidad que podemos comprobar también en Latinoamérica donde conviven experiencias guiadas por la eficacia y flexibilidad, al tiempo que se comprueba la subsistencia de modelos fuertemente burocráticos e, incluso preburocráticos o clientelares. Todo ello confirma hasta cierto punto la “perspectiva de transformación” de Cristensen y Laegreid, que afirman que las propuestas de reforma administrativa son transformadas por cada país en virtud de su historia, sistema político y legal, modelo de liderazgo existente, etc. Lo cual genera ineludiblemente la diversidad constatable en el mundo administrativo actual. 5.2. La gobernabilidad y la gobernanza. Junto a todas estas transformaciones organizativas y gerenciales de la Administración pública, otro tipo de cambio profundo se ha estado produciendo, y es el relativo a la forma en que el Gobierno se relaciona con su entorno, más aún, el relativo al rol del Estado y sus organizaciones en la elaboración e implementación de las políticas públicas. Desde esta perspectiva, parece que hemos superado la fase de la gobernabilidad, caracterizada por un gobierno legal y jerárquico, y entramos en la época de la gobernanza. 18 Esta afirmación implica para algunos que el Estado ha dejado de poseer capacidad de gobernar y se ha convertido en un actor más de los procesos de gobernación colectiva. Algunos hablan de una gobernanza sin gobierno, en concreto, Rodhes navega en este último sentido cuando habla de la gobernanza como un nuevo proceso de gobernación que se caracteriza por redes interorganizacionales y autoorganizadas, caracterizadas por la interdependencia, las interacciones permanentes entre los miembros de la red para el intercambio de recursos, la confianza y una significativa autonomía respecto del Estado. Otros afirman que el Estado carece de poder en el mercado internacional de ahí la pérdida de su preeminencia. Sin embargo, Joan Prats promueve una versión más templada: “en la actualidad se habla cada vez más de la transición del gobierno hacia la gobernanza. Con esta frase no se quiere indicar ninguna sacudida de los fundamentos del sistema político-institucional del gobierno de las leyes y de la legitimidad representativa de las autoridades, sino sencillamente reconocer que las políticas públicas se formulan y se implementan a través de una plétora de instituciones, mecanismos y procesos, formales e informales, que toman formas muy variadas y que expresan pautas de interacción entre los gobiernos, la sociedad y el sector privado; a todo esto llamamos gobernanza”. Por su parte, Aguilar también adopta una versión menos radical y distingue entre gobernanza y nueva gobernanza. La primera se refiere a “el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia (fundamentales y coyunturales) y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección. La segunda “consiste entonces en que el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociacióncoproducción/corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales”. Pero, según él, es cambiante “el peso o la influencia que el Gobierno y la sociedad tienen en su definición y su realización”. En suma, acepta la posibilidad de redes donde el Gobierno sea subsidiario, aunque no sea lo normal. No obstante, desde una perspectiva fuertemente empírica, Agranoff, estudiando las redes público-privado, nos afirma lo siguiente: 1. Aunque estemos entrando en la era de la red, ello no significa que las redes estén reemplazando a las jerarquías. La mayoría de los gestores públicos sigue trabajando en el marco de procesos jerárquicos dentro de sus organizaciones. 2. Las redes son muy diferentes y dependiendo de su propósito funcionan de una u otra forma. 3. Aunque las redes son no-jerárquicas y autoorganizadas, el proceso de estructuración y 19 operación no surge automáticamente, alguien debe guiar el proceso, y es normalmente el Estado. 4. Las redes no se limitan a aportar recursos e información, sino que introducen nuevo conocimiento y permiten desarrollar nuevas competencias. 5. Las redes generan una diferencia y añaden valor a las actuaciones públicas, sobre todo frente a problemas difíciles y que cruzan fronteras organizativas. 6. Las redes cambian la forma en que trabajan los gestores públicos, pero no tan radicalmente como algunos proponen. Con una visión más comprometida aún, Peters afirma que el gobierno continúa ejerciendo un rol esencial y dominador en la nueva gobernanza, y que ha sabido adaptarse a los cambios en la generación de ingresos públicos vía impositiva, además de ser la única institución capaz de realizar la tarea de plantear e implantar metas colectivas de una manera efectiva y de aportar responsabilización y rendición de cuentas. Por ello, tal vez sea aún demasiado pronto para defender la gobernanza como la nueva forma de gobernar, y tal vez convendría defenderla, simplemente, como filosofía complementaria que debe impulsar ciertos cambios de actitud en la labor gubernamental y que junto con la intergubernamentalidad y el gobierno holístico oferta aportes útiles a la acción de gobierno para el siglo XXI. 5.3. La organización del gobierno. Finalmente, también han existido cambios en la forma en que el Gobierno central marca su estrategia y coordina sus políticas. Nuevamente, parece que algunos Gobiernos abandonan el modelo funcional de estructuración, donde cada departamento ministerial define su estrategia aisladamente y se responsabiliza individualmente de sus retos, con un control formal centralizado en torno a las reuniones de Consejo de Ministros o análogas. Y se empieza a defender que el modelo adecuado a los nuevos tiempos es un modelo holístico. La verdad es que no se sabe muy bien a qué nos referimos cuando se habla de gobierno holístico, porque puede referirse a mayor coordinación horizontal entre diferentes áreas de políticas en el gobierno central, o a mayor coordinación vertical intergubernamental, o a mayor coordinación en la prestación de servicios en el terreno. Normalmente, y ésta es la opción de este texto, se refiere a la búsqueda de una mayor coordinación entre las áreas de políticas del gobierno central. Es lo opuesto al departamentalismo con su “visión de túnel” y su incapacidad para cooperar y dar respuestas sinérgicas en el gobierno. Podríamos definirlo como un sistema estructural y cultural que permite a las agencias y ministerios trabajar más allá de sus límites competenciales para alcanzar objetivos comunes y un gobierno que da respuestas integrales a problemas comunes. La coordinación puede darse a tres niveles. En primer lugar, de forma negativa, es decir, evitando 20 contradicciones entre unidades de gobierno. Segundo, buscando una cooperación pero manteniendo cada uno sus objetivos. Tercero, compartiendo objetivos, que es el verdadero gobierno holístico. En términos ideales, el gobierno holístico implicaría trabajar por opciones en la formulación de políticas y también en su implantación. Las razones de proponer esta opción tienen que ver con el desarrollo de la administración instrumental y las dificultades de coordinación crecientes en los gobiernos. Cientos de agencias y organismos de misión única surgen y el gobierno pierde capacidad de coordinar y dirigir el conjunto. A ello se añade la pérdida de control de los propios gobiernos sobre las opciones de política, al perder información y capacidad de análisis con la mayor especialización y tecnificación de las agencias. Las agencias se preocupan tan sólo de cumplir su contrato programa y obvian preocuparse por las externalidades negativas o por los objetivos comunes de gobierno. Al tiempo, se especializan tanto en su objetivo concreto que acaban formulando la política del área correspondiente, al poseer toda la información relevante y los conocimientos técnicos. Sin embargo, de los errores de las agencias la ciudadanía responsabiliza especialmente al gobierno, no a los técnicos que en ellas trabajan. La suma de pérdida de control e información y la imposibilidad de eludir responsabilidad política ha llevado a los gobiernos a buscar soluciones. Sobre todo: el joining-up government o gobierno holísitico. Pero nuevamente en la práctica nos encontramos con modalidades muy diversas de organización del Gobierno, desde gobiernos fuertemente departamentalizados funcionalmente (como el español) a gobiernos con algunas opciones de coordinación estratégica en torno a la oficina del primer ministro (como el alemán), pasando por verdaderos gobiernos holísticos (como el británico o el finlandés). Todo este conjunto de datos nos puede proporcionar un marco de referencias, de cara a las investigaciones específicas sobre aspectos concretos de las Administraciones y Gobiernos, que se podría configurar de acuerdo al cuadro adjunto (ver cuadro 1). En el cuadro se puede comprobar que se conectan lógicamente unos valores predominantes con unos roles predominantes de gobierno, de manera que el gobierno holístico se conecta con valores de eficacia, innovación y flexibilidad y el Gobierno tradicional vertical-funcional con valores de imparcialidad y legalidad. Ciertamente, estas conexiones deberían explicarse más detalladamente pero por razones de espacio simplemente se ofertan como aproximaciones heurísticas que tratan de simplificar un sistema bastante complejo de interacciones y relaciones. 21 En todo caso, éste es simplemente un marco analítico, en la realidad de las Administraciones, como ya hemos dicho, todo es más confuso. Para finalizar con este tema, si se observa la primera fila del cuadro se comprobará que en ella sintetizamos esencialmente el denominado modelo burocrático de organización con la consiguiente separación de política y Administración, al menos formalmente. Las filas 2 y 3 se corresponden esencialmente con el denominado New Public Management. Y la fila 4 con lo que podríamos llamar la democratización de la Administración y la búsqueda del “gobierno receptivo, responsable y respetado” de que nos habla Jocelyne Bourgon con su “nueva” teoría de la Administración Pública. Pues bien, el buen gobierno sería, entre otras cosas, el que democratiza la Administración y es receptivo, responsable y catalizador de la energía cívica de su sociedad. También es un gobierno que se preocupa de la imparcialidad en la gestión, de la eficacia y de la eficiencia, pero como instrumentos hacia la mejora de la calidad de la democracia y no como fines en sí mismos. Cuadro 1: Marco analítico Administración: Administración: Rol predominante del Gobierno: Valores instrumentos típicos gobierno predominantes en definición la instrumentos típicos e implantación de políticas 1. Imparcialidad- Servicio legalidad civil de Tradicional vertical- Consejo de Ministros. carrera centralizado y división funcional. garantista. 2. Eficiencia economía 3. y Privatizaciones, subcontrataciones, gobierno mercados internos. State. Flexibilidad- Agencias, eficacia-innovación Gobernanza estratégica, – sin Concesiones, hollow partenariados, redes gestión Gobierno holístico. “Mirror oficial”, áreas gestión de de la calidad. 4. sin jerarquía. resultados estratégicos. Transparencia- Leyes de acceso a Gobernanza Redes en torno a rendición de cuentas- información, democrática- metas participación Gobierno catalizador. gobierno deliberativo. presupuestos 22 colectivas, participativos, democratización en la elaboración de normas… Fuente: elaboración propia. 23