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13 de diciembre de 2001
OPINIÓN
Del regionalismo abierto a la cooperación descentralizada
por Juan Carlos Rodríguez Ibarra
El debate sobre la cooperación internacional está determinado en la actualidad por la
multiplicación de los actores de cooperación. Esta multiplicación ha sido posible por la
sensibilización de la población que ha exigido y posibilitado que nuevos actores públicos
(entre ellos los entes sub-estatales) sean activos en cooperación, y también por un
consenso inicial sobre los objetivos de la cooperación.
Cada objetivo de cooperación tiene en la actualidad un instrumento institucional propio, y
la participación de las instituciones sub-estatales parecían enmarcadas en la
Cooperación Descentralizada permitiendo que sean las administraciones públicas más
cercanas a la población la que tenga un mayor protagonismo en la definición y en la
gestión de los proyectos de cooperación.
Sin embargo, el proceso de globalización ha cuestionado el consenso sobre objetivos,
reabriendo el debate sobre qué objetivos debe perseguir una actuación de cooperación,
y permitiendo que los entes subestatales puedan superar el corsé de actores
complementarios a objetivos fijados por instancias con mayor capacidad de actuación.
El término Cooperación Descentralizada permite recuperar el significado propio de
"cooperar" que implica la actuación de dos partes en su compromiso común que sólo se
distinguirían así por el papel que representan en un esquema de cooperación, al que
ambos contribuyen en igual importancia a un mismo objetivo.
La cooperación descentralizada es el paralelo a lo que en Europa se denomina principio
de subsidiariedad. Este principio supone la participación de las instituciones más
cercanas al ciudadano y al problema en la toma de decisiones, o al menos a garantizar
su presencia en el proceso de decisión. Las acciones de cooperación entre entidades
sub-estatales se refieren por tanto, a la puesta en común de todo tipo de recursos
diseñados para resolver los mismos problemas, y a encontrar los medios más adecuados
para resolverlos.
Si hasta el momento no ha sido una pieza clave en las relaciones interatlánticas, ha sido
porque nos encontramos ante instituciones con menor capacidad de acción que las
entidades multilaterales, supranacionales y estatales. Pero ¿sólo por eso?.
En primer lugar, la acción de los entes subestatales está limitada tanto por las relaciones
exteriores de los Estados y por la acción exterior, en el caso europeo, de la Unión
Europea que limitan nuestra capacidad de acción en la aplicación de determinados
instrumentos.
En segundo lugar, porque los instrumentos que sí podríamos utilizar, están limitados por
su aplicación a unos objetivos que no coinciden necesariamente con los nuestros.
Esto se debe a que no utilizamos los mismos criterios para fijarlos.
El proceso de antiglobalización cuestiona, con razón, que los objetivos de cooperación
se fijen de acuerdo con principios muy básicos que se ajustan mal al impacto real del
propio proceso.
La cooperación al desarrollo de la Unión Europea persigue unos objetivos para los que
no dispone de una autonomía total y parece destinada a completar la cooperación de sus
Estados miembros, a través de políticas comunes, principalmente la política comercial
que permitió las primeras iniciativas de cooperación de la entonces Comunidad
Económica Europea.
En este contexto, por ejemplo la iniciativa europea "todo menos armas" es una iniciativa
de política comercial destinada a los países menos avanzados dentro de los países en
desarrollo. Su propio enunciado no precisa más detalles. Abrir los mercados a los países
más pobres para todo tipo de mercancías, menos al comercio de armamentos. Así dicho,
perfecto, y una muestra de la solidaridad europea digna de alabanza.
La gobernanza social
Ahora bien, en la actualidad toda situación económica y social de un país se define por
los datos macroeconómicos que facilita determinar la lista de países beneficiarios, y más
fácil aún, eliminar de ellos a los países, sino desarrollados, sí más avanzados. Y de
paso, crearles un problema más. No es de extrañar que la iniciativa "Todo menos armas"
se haya recibido en Latinoamérica como una mala noticia, cuando países como
Argentina, Brasil o Uruguay son calificados macroeconómicamente como países más
avanzados y obligados a competir en desventaja con países con problemas sociales
equiparables.
Asimismo en el contexto social, la Unión Europea ha hecho público recientemente un
documento titulado "Promover las normas fundamentales del trabajo y promover la
gobernanza social en el contexto de la globalización" en el que rechaza la utilización de
estas normas para justificar medidas proteccionistas en los mercados.
El intento de trasladar a la esfera internacional principios en los que se basa el propio
sistema de integración europeo, cuyo modelo económico y social se ve cuestionado por
una globalización en la que los problemas sociales no son tenidos en cuenta (y están
claramente en el último nivel de preocupaciones).
Por otra parte, toda actuación de la Unión Europea en el exterior debe reforzar o
contribuir a las políticas internas. Éstas se basan en el mantenimiento de su modelo de
cohesión y solidaridad en la Unión. Compatibilizar este objetivo interno con una política
exterior solidaria con zonas económicas que compiten directamente con las regiones
menos desarrolladas de la U.E. crea una tensión en la propia Unión con sectores
tradicionales muy proteccionistas y sectores innovadores que exigen la apertura de
nuevos mercados. Todo un ejemplo de las contradicciones del "Regionalismo abierto" al
que parece conducir la existencia de bloques regionales en un mundo globalizado.
Esta tensión bloquea la acción común en algunas zonas de América Latina. La rápida
respuesta que la Unión puede dar ante crisis humanitarias contrasta con la lentitud y
continuas paralizaciones de las negociaciones encaminadas a vincular económica y
comercialmente a los bloques regionales latinoamericanos con la Unión Europea.
Así mismo, el propio peso interno de los países en la Unión tiene un reflejo directo en la
acción exterior de ésta, que actualmente apuesta claramente por la adhesión de nuevos
países de Europa Central y Oriental. Si políticamente es una apuesta clara y ventajosa
para la unión y la estabilidad del continente, la ampliación tendrá, como toda política de
solidaridad, un coste para los países ya miembros y, en éstos, claramente, para las
regiones más atrasadas de la propia Unión.
Esto supone que, respecto a otras zonas geográficas, más alejadas, las relaciones sean
de "minimizar" costes o, en el peor de los casos "exportar" costes a cambio de abrir los
mercados europeos a los países en desarrollo más avanzados.
En el desarrollo de la nueva estrategia social en el exterior, veremos si la Unión no
persigue realmente exportar costes insoportables para las economías de los países en
desarrollo contradiciendo su voluntad de no levantar nuevas barreras proteccionistas.
Los ejemplos señalados no abarcan toda la problemática y la tensión que imponen el
mantenimiento de un modelo interno de integración que necesita adecuarse a la
globalización. Mantener los actuales niveles de solidaridad interna con la necesidad de
seguir abriendo nuevas vía de cooperación internacional se aproxima a la cuadratura del
círculo.
Las regiones europeas que ya participan, en grado mínimo, en el proceso interno de
decisión, han de participar también (o al menos ser escuchadas) en el desarrollo de
políticas que puedan afectarlas positiva o negativamente.
La Cooperación Descentralizada puede jugar el mismo papel que en las políticas
internas el principio de subsidiariedad, permitiendo la actuación de las administraciones
que, por proximidad, conocen mejor los problemas y hallan las soluciones más ajustadas
a las necesidades concretas de los ciudadanos. Pero la cooperación descentralizada no
es más que un instrumento al que hay que dotar de unos objetivos concretos.
La autonomía con que cuentan -con que contamos en las Comunidades Autó-nomasnos permiten definir una áreas de actuación basadas en los problemas y no en las zonas
geográficas prioritarias definidas por los Estados o por nuestros sistemas de integración
regional.
Así, desde el punto de vista de la cooperación descentralizada existe una igualdad de
problemas independientemente de los países en los que los encontramos. Los
problemas sociales a los que se enfrentan los adolescentes en las villas miseria de
América Latina son parecidos a los bidonvilles del África subshariana
independientemente del Producto Interior Bruto, o de otros datos macroeconómicos que
puedan diferenciar ambas zonas geográficas.
Desde Extremadura estamos impulsando este tipo de cooperación, alejada de una
concepción geográfica de la cooperación para impulsar acciones de intercambio de
actuaciones en el que nuestras propias instituciones pueden conocer y aprender de las
experiencias que se están desarrollando en países con problemas sociales, no mucho
más alejados, en algunos casos, de los que tenemos nosotros.
En las relaciones con América Latina, Extremadura quiere llegar más allá de lo que
puede ser un papel pasivo (donante) y convertirse en socio de otros entes subestatales
que tratan, como nosotros, de problemas concretos con instrumentos que nosotros
podemos adaptar a nuestra propia realidad.
Juan Carlos Rodríguez Ibarra
es presidente de la Junta de Extremadura
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