El nuevo sistema de financiación en un entorno de estabilidad

Presupuesto y Gasto Público 62/2011: 159-188
Secretaría General de Presupuestos y Gastos
© 2011, Instituto de Estudios Fiscales
El nuevo sistema de financiación en un entorno
de estabilidad presupuestaria
PABLO ARELLANO PARDO
RAQUEL PAJARES ROJO
LAURA RODRÍGUEZ SÁNCHEZ
Subdirección General de Relaciones Financieras con las Comunidades Autónomas
Recibido: Enero 2011
Aceptado: Febrero 2011
Resumen
Desde el año 1992 en que el Tratado de Maastricht introduce los valores de referencia del déficit (3% del PIB) y la
deuda pública (60% del PIB) como requisitos que permitirán acceder a los Estados miembros a la tercera fase de la
Unión Económica y Monetaria, las reformas del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas han venido
acompañadas de previsiones más o menos extensas en materia de estabilidad presupuestaria. Esta misma línea es la
que ha seguido el nuevo sistema de financiación de las CCAA de régimen común que se adoptó mediante el Acuerdo
6/2009, del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de 15 de julio. No obstante, y a diferencia de Acuerdos anterio­
res, la estabilidad presupuestaria se configura como el marco al que en todo caso debe de ajustarse la aplicación del
sistema de financiación y muy especialmente, en lo que respecta a la aportación de nuevos recursos y la gradualidad
con la que ésta se produce. Esta exigencia va a tener un doble efecto: por un lado, habrá de tenerse en cuenta en la
gradualidad con la que se produzca la aportación de los recursos adicionales por parte del Estado y, por otro, supone
que la aplicación de dichos recursos adicionales por las CCAA habrá de garantizar el cumplimiento de sus objetivos
de estabilidad. La especial preocupación que muestra el Acuerdo 6/2009 por el entorno de estabilidad presupuestaria
obedece a la concurrencia en el tiempo de los primeros años de aplicación del nuevo sistema de financiación, con la
apertura a España por las instituciones Europeas de un Procedimiento por Déficit Excesivo y la fuerte inestabilidad
de los mercados financieros internacionales. Esta situación ha incrementando las exigencias en materia de estabili­
dad presupuestaria bajo las cuales el nuevo sistema habrá de aplicarse.
Palabras clave: Federalismo fiscal, reglas fiscales, déficit público, deuda pública, estabilidad presupuestaria, proto­
colo déficit excesivo.
Clasificación JEL: H72, H74, H77.
Abstract
Since 1992, when the Maastricht Treaty set deficit (3% of GDP) and debt (60% of GDP) as convergence criteria that
allow Member States to the third stage of the Economic and Monetary Union, the reforms of the financing system of
the Autonomous Communities have been accompanied by more or less extensive provisions on budgetary stability.
This line has been followed by the new Autonomous Communities financing arrangement adopted by the Agree­
ment 6/2009, of the Council of Fiscal and Financial Policy on July 15. However, unlike previous agreements, the im­
plementation of the new system must in all cases comply with budgetary stability, especially in regard to the provi­
sion of new resources by the Central Government and to the gradualism with which this provision occurs. This
160
Pablo Arellano Pardo, Raquel Pajares Rojo y Laura Rodríguez Sánchez
requirement of budgetary stability will have a double effect: on the one hand, it should be taken into account when
determining the above mentioned gradualism and, on the other hand, these additional resources will ensure Autono­
mous Communities comply with their stability targets. This special concern for budgetary stability of the Agreement
6/2009 is due to the opening of an Excessive Deficit Procedure to Spain and to the high volatility showed by the in­
ternational financial markets during the first years of the new system. Both have increased the demands on budgetary
stability under which this new financing arrangement should develop.
Key words: Fiscal federalism, fiscal rules, public deficit, public debt, budgetary stability, excessive deficit pro­
cedure.
Classification JEL: H72, H74, H77.
Introducción
El 15 de julio de 2009, el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades
Autónomas (CPFF), en su sesión Plenaria número 71, adoptó el Acuerdo 6/2009, de 15 de
julio, para la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régi­
men común y Ciudades con Estatuto de Autonomía 1. Este acuerdo supone la culminación de
un largo camino de intensos esfuerzos realizados por todos los agentes implicados en las ne­
gociaciones, así como por todos aquellos que han participado en los innumerables estudios,
análisis y propuestas de carácter técnico que conlleva una empresa de estas características,
buscando trasladar a un sistema coherente las posiciones de los distintos negociadores (poco
coincidentes, las mejores de las veces, cuando no directamente contrapuestas, las más).
Las siguientes líneas procurarán llamar la atención sobre una cuestión del sistema de fi­
nanciación que, si bien no puede considerarse nuclear, sí que constituye uno más de los as­
pectos en torno a los cuales se ha articulado su reforma: el entorno de estabilidad presupues­
taria en el que se encuadra así como las previsiones en esta materia que incorpora el nuevo
modelo. Como se verá, la relación con la estabilidad presupuestaria entre los distintos siste­
mas de financiación que se han sucedido viene resultando algo habitual.
En este sentido, el Acuerdo 6/2009 reconoce que uno de los principales retos del nuevo
sistema consiste en adoptar una perspectiva conjunta de la descentralización de las compe­
tencias de ingreso y gasto público que permita conjugar autonomía, suficiencia, igualdad, so­
lidaridad y estabilidad.
De esta forma, en su apartado 2, al enumerar los ejes básicos de la reforma, el Acuerdo
dispone que el refuerzo de las prestaciones del Estado del Bienestar que se deriva del nuevo
sistema de financiación ha de contemplarse dentro del marco de la estabilidad presupuesta­
ria, marco que, como se verá más adelante, incidirá en todas las Administraciones Públicas
afectadas por el nuevo sistema.
Este refuerzo de las prestaciones del Estado del Bienestar, al que la estabilidad presu­
puestaria ha de servir de marco, se concreta en el compromiso del Estado de incorporar al
sistema de financiación recursos adicionales a aquéllos que disponían las Comunidades Au­
tónomas con el sistema anterior.
El nuevo sistema de financiación en un entorno de estabilidad presupuestaria
161
El marco de estabilidad presupuestaria al que se refiere el Acuerdo 6/2009, de 15 de ju­
lio, para la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen
común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, y que constituye el marco en el cual habrá de
contemplarse la incorporación de los recursos adicionales en el sistema, viene determina­
do por:
1. La normativa europea y en particular las exigencias derivadas del Procedimiento
por Déficit Excesivo (PDE) abierto a España.
2. Los Planes y Acuerdos adoptados tanto por el Consejo de Ministros como por el
CPFF. Estas actuaciones constituirán el nexo entre las exigencias derivadas del
PDE y la normativa interna en materia de estabilidad.
3. La Normativa de Estabilidad Presupuestaria (NEP), cuya aplicación mediante la fi­
jación de los objetivos de estabilidad presupuestaria deberá garantizar el cumpli­
miento de los compromisos con la Unión Europea.
El análisis del nuevo sistema de financiación en el marco de estabilidad presupuestaria
se inicia revisando la atención que tradicionalmente han prestado los diferentes sistemas de
financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común a la estabilidad presupues­
taria, para continuar con el tratamiento que ha tenido esta cuestión a lo largo del proceso de
elaboración y negociación del sistema actual, buscando las referencias a la estabilidad presu­
puestaria en los distintos documentos en los que este proceso se ha ido concretando. Visto el
proceso de gestación de la relación entre el sistema de financiación y la estabilidad presu­
puestaria, se analiza el contenido del Acuerdo 6/2009, para terminar con una referencia al
marco de estabilidad presupuestaria bajo el que dicho Acuerdo se va a aplicar en los próxi­
mos años.
I. Antecedentes. Las disposiciones de estabilidad presupuestaria y los
sistemas de financiación de las Comunidades Autónomas
Podemos situar el origen de la relación entre el sistema de financiación de las Comuni­
dades Autónomas y la estabilidad presupuestaria en el año 1992, año en el que el Tratado de
Maastricht introdujo los valores de referencia del déficit (3% del PIB) y de la deuda pública
(60% del PIB) como requisitos cuyo cumplimiento permitiría a los Estados miembros acce­
der a la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria. Desde este momento, las reformas
del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas han venido acompañadas de
previsiones más o menos extensas en materia de estabilidad presupuestaria.
La atención que los Acuerdos por los que se han venido estableciendo los sistemas de
financiación han prestado a la estabilidad presupuestaria es fácilmente comprensible si con­
sideramos la importante traslación de recursos que se produce entre la Administración Cen­
tral y las Comunidades Autónomas como consecuencia de la aplicación de dichos sistemas
de financiación, lo que tiene inevitablemente una repercusión significativa en sus niveles de
déficit y deuda pública.
162
Pablo Arellano Pardo, Raquel Pajares Rojo y Laura Rodríguez Sánchez
Esta vinculación material se ve reforzada por una cuestión formal: tanto la financiación
autonómica como la política de estabilidad en Comunidades Autónomas comparten el mis­
mo foro de debate y acuerdo: el CPFF 2.
Volviendo ya al inicio de esta relación entre los sistemas de financiación y la estabilidad
presupuestaria, con el objeto de que España pudiera incorporarse a la tercera fase de la Unión
Económica y Monetaria, fue preciso llevar a cabo un intenso proceso de consolidación fiscal
en un contexto de creciente descentralización. Además, el Gobierno español era responsable
ante las instituciones comunitarias de los compromisos adquiridos por todas las Administra­
ciones Públicas. Todo ello hizo que en el ejercicio 1991, año en el que se estaba negociando
el sistema de financiación que resultaría de aplicación para los años 1992-1997, período
esencial en el proceso de consolidación fiscal, fuera imprescindible arbitrar procedimientos
de coordinación presupuestaria entre los distintos niveles de gobierno.
El primer Programa de Convergencia de España, presentado en marzo de 1992, definía
las líneas básicas de política económica para el período 1992-1996 que se consideraron ade­
cuadas para asegurar que España pudiera acceder a la tercera fase de la Unión Económica y
Monetaria. En julio de 1994 se presentó una Actualización del Programa de Convergencia
que extendía su alcance temporal hasta 1997.
En un país crecientemente descentralizado, el logro de los objetivos macroeconómicos
de déficit y deuda necesariamente requerían una mayor coordinación presupuestaria que se
plasmó en los sucesivos Escenarios de Consolidación Presupuestaria (ECP) acordados entre
la Administración Central y cada una de las Comunidades Autónomas sobre la base de los
ingresos que los diversos sistemas de financiación autonómica proporcionaban a cada una de
ellas.
Para ello, progresivamente se fueron aprobando diversos Acuerdos en el seno del CPFF,
como órgano de coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia fis­
cal y financiera y en particular de la política presupuestaria y de endeudamiento.
Estos compromisos, muchos de ellos complementando los Acuerdos por los que se es­
tablecieron los sistemas de financiación, versaban tanto sobre los objetivos de déficit y deuda
acordados como sobre los procedimientos de remisión de información que permitieran cono­
cer el grado de cumplimiento de los objetivos acordados.
a) El Acuerdo 1/1992, de 20 de enero, del CPFF sobre el sistema de
financiación autonómica en el período 1992-1996 3
Este fue el primero de los Acuerdos del Consejo en ocuparse de la estabilidad presu­
puestaria y con él comenzó la coordinación efectiva de la política presupuestaria y de endeu­
damiento de las Comunidades Autónomas.
En la medida en que la información presupuestaria de las distintas Comunidades Autó­
nomas no siempre era homogénea y que las reglas que se iban a establecer afectaban a mag­
nitudes y valores elaborados a partir de dicha información, el primer paso a dar para regular
el déficit y la deuda pública era su homogeneización. Para ello, el Acuerdo del CPFF 1/1992
El nuevo sistema de financiación en un entorno de estabilidad presupuestaria
163
se ocupó en primer lugar del establecimiento de los criterios y reglas que permitieran homo­
geneizar la contabilidad presupuestaria.
Así, de conformidad con el apartado I.1, el Anexo 1 del Acuerdo 1/1992 establecía que:
«El Consejo de Política Fiscal y Financiera, órgano de coordinación de los responsa­
bles de las finanzas de la Administración Estatal y de las Administraciones Autonómicas, re­
quiere, para el mejor ejercicio de sus funciones, de la información económica, financiera y
presupuestaria emanada de las distintas Administraciones en él representadas por lo que es
preciso que éstas remitan, con carácter periódico, determinados estados de información
contable.
Para que esta transmisión de información contable sea útil y pueda cumplir su finali­
dad es preciso, como requisito «sine qua non», acordar entre todas las partes un método y
unos procedimientos normalizados de manera que la información que se remita sea homogé­
nea en contenido y estructura y, por tanto, los estados sean susceptibles de comparación.»
Establecidos los procedimientos y criterios de remisión de la información, el Acuerdo
1/1992 contempla, en su apartado 2 «Coordinación presupuestaria» lo siguiente:
«La necesidad de una mayor convergencia fiscal en el ámbito de la CEE es un requisito
para la entrada de España en el grupo de países que participen en la tercera fase del proce­
so de Unión Económica y Monetaria. Esta convergencia presupuestaria exige una reducción
progresiva de la necesidad de financiación, en términos de PIB, de las Administraciones Pú­
blicas lo que requiere una actuación coordinada de la política presupuestaria de la Adminis­
tración Central y de las Comunidades Autónomas.
Esta coordinación presupuestaria se concretará en el cumplimiento por parte de la
Administración Central y de las Comunidades Autónomas del Escenario de Consolidación
Presupuestaria que se recoge en el Anexo II».
En el Anexo II de dicho Acuerdo figuran los niveles máximos de déficit y deuda de
cada Comunidad Autónoma para el período 1992-1996.
Asimismo, indica que «anualmente, el Consejo de Política Fiscal y Financiera revisará
el cumplimiento de este Escenario y adoptará las medidas oportunas para asegurar la con­
secución de los objetivos previstos en el mismo, sin perjuicio de las competencias de los res­
pectivos Parlamentos. Este Escenario se adaptará en cada momento al marco competencial
vigente».
Por tanto, los primeros ECP fueron elaborados para el período 1991-1996 y se incluye­
ron en el Acuerdo del CPFF 1/1992, sobre el sistema de financiación autonómica en el perío­
do 1992-1996. Las sendas de déficit y deuda de estos Escenarios resultaban coherentes con
las previsiones incluidas en el Programa de Convergencia presentado por España en marzo
de 1992.
Se trata de una regla fiscal numérica de déficit que partía de un primer reparto vertical
del objetivo de déficit del conjunto de las Administraciones Públicas entre la Administración
Central y las Administraciones Regionales para posteriormente hacer un reparto horizontal
del objetivo agregado de estas últimas.
164
Pablo Arellano Pardo, Raquel Pajares Rojo y Laura Rodríguez Sánchez
Frente a otras posibles formulaciones de la regla fiscal, se optó por una regla numérica
de control del déficit y de deuda, renunciando a establecer reglas de techos de gasto porque el
criterio de convergencia europeo estaba definido en términos de déficit y porque otorgaba un
mayor margen de maniobra a la política presupuestaria de las Comunidades Autónomas.
Paralelamente, se adoptaron acuerdos en materia de endeudamiento en virtud de los
cuales las Comunidades Autónomas remitirían un Programa Anual de Endeudamiento, tanto
interior como exterior, que debía ser coherente con sus Escenarios.
Debido a que en ese momento se estaba debatiendo el sistema de financiación para el
quinquenio 1992-1996, se decidió avanzar de manera paralela en ambos temas incluyendo
la negociación de los ECP en el ámbito de la financiación autonómica, con el fin de que los
Escenarios fueran los instrumentos que permitiesen garantizar la compatibilidad del esque­
ma de financiación autonómica con el cumplimiento de los criterios de convergencia fis­
cales.
Existe, por tanto, una estrecha relación en esta materia entre los Acuerdos del CPFF
1/1992 y 6/2009. Ambos contienen sendos sistemas de financiación y presentan una gran
preocupación por hacer compatibles estos sistemas con las exigencias de la estabilidad pre­
supuestaria en dos momentos temporales significativos: el cumplimiento de los criterios de
convergencia para el acceso a la última fase de la Unión Monetaria y la consiguiente adop­
ción del euro, en el primer caso, y la apertura, por primera vez desde el ingreso de España en
dicha Unión, de un PDE.
A estos escenarios se les criticó su carencia tanto de incentivos/sanciones para garanti­
zar la consecución de los objetivos perseguidos como de un sistema de supervisión del cum­
plimiento, lo que reduciría su credibilidad como regla fiscal. Por otro lado, respecto a la evo­
lución del endeudamiento, si bien se autorizaba todo aquel endeudamiento contemplado en
los Programas Anuales de Endeudamiento, el control no era muy estricto ya que las Comuni­
dades Autónomas podían endeudarse mediante pasivos para los que no hiciera falta autoriza­
ción del Estado (préstamos y créditos) 4.
Posteriormente, en el primer trimestre de 1995 se negociaron unos nuevos Escenarios
que cubrían el período 1993 a 1997 y que recogían los siguientes déficit máximos para las
Administraciones Territoriales:
Cuadro 1
1994
1995
1996
1997
0,8
0,6
0,4
0,2
En porcentaje del PIB a precios de mercado previsto en el Programa de Convergencia 1994-1997.
Esta revisión fue necesaria tanto porque, como consecuencia de la crisis económica, los
objetivos fijados para 1992 y 1993 no se cumplieron como para adaptarlos a la revisión del
Programa de Convergencia para el período 1994-1997 remitida a las instituciones comunita­
rias en julio de 1994.
El nuevo sistema de financiación en un entorno de estabilidad presupuestaria
165
A partir de estos datos, se determinaron las reglas de evolución del endeudamiento para
lo que se partió de la deuda viva a 31 de diciembre de 1994 que se incrementaría anualmente
para financiar los déficit contemplados en los Escenarios y la adquisición neta de activos fi­
nancieros.
b)
El Acuerdo 1/1996, de 23 de septiembre, del CPFF, por el que se
aprueba el sistema de financiación de las Comunidades autónomas para
el quinquenio 1997-2001
La particular atención que dedicó el Acuerdo 1/1992 del CPFF a la estabilidad presu­
puestaria contrasta con el limitado interés que mostró por este tema el Acuerdo 1/1996, de 23
de septiembre, del CPFF, por el que se aprueba el sistema de financiación de las Comunida­
des autónomas para el quinquenio 1997-2001 5. Las previsiones en materia de estabilidad
presupuestaria quedaron reducidas a una declaración general en el apartado 3 «El Modelo
para el quinquenio 1997-2001: líneas básicas», mención que parece dirigida más a manifes­
tar que las cesiones tributarias derivadas del nuevo sistema no afectarían a los compromisos
de convergencia asumidos que, como en el caso del sistema anterior, a establecer mecanis­
mos o reglas tendentes a garantizar el cumplimiento de dichos compromisos:
«El cumplimiento del Tratado de Maastricht, como condición sine qua non para el ac­
ceso a la Unión Monetaria, exige la necesaria observancia de reglas de convergencia econó­
mica y presupuestaria que han obligado al Gobierno a adoptar medidas de racionalización
y contención del gasto público.
Por otra parte, las reformas tributarias proyectadas para la presente legislatura con­
templan reducir la tributación por el IRPF y no elevar la presión fiscal global, lo que signifi­
ca que la recaudación impositiva del Estado evolucionará previsiblemente en los próximos
años con índices que no sobrepasarán el incremento del PIB (en términos nominales).
Ante estas premisas, la entrada en vigor del nuevo Modelo del sistema de financiación
no puede significar, en términos reales, una reducción de los recursos presupuestarios de la
Hacienda Central, con respecto a los que resultarían de la continuidad del sistema vigente.»
El ejercicio 1997 presentó una especial relevancia en materia de estabilidad presupues­
taria debido a dos circunstancias.
Por un lado, en junio de 1997 se acordó en el Consejo de Ámsterdam el Pacto de Esta­
bilidad y Crecimiento, que limitaba la utilización del déficit público como instrumento de
política económica de la Unión Económica y Monetaria. En virtud del referido Pacto, los
Estados miembros se comprometen a perseguir el objetivo a medio plazo de situaciones pre­
supuestarias próximas al equilibrio o en superávit, de forma que, cuando los estabilizadores
automáticos actúen, el déficit se mantenga siempre por debajo del 3%. Los Estados también
se comprometen a presentar anualmente Programas de Estabilidad o Convergencia que reco­
jan las medidas necesarias para alcanzar ese objetivo.
Por otro, la situación de España a finales del mismo sería objeto de análisis para valorar
su cumplimiento de los criterios de convergencia para adoptar el euro como moneda na­
cional.
166
Pablo Arellano Pardo, Raquel Pajares Rojo y Laura Rodríguez Sánchez
Por ello el CPFF se reunió dicho año con mayor frecuencia de la habitual y dio espe­
cial importancia a la consolidación fiscal reforzando los procedimientos de coordinación
entre las Administraciones Públicas así como las bases de información y observación mul­
tilateral entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Este mismo año se adoptó el Acuer­
do 1/1997, de 27 de noviembre, por el que se aprueba el sistema de financiación de los servi­
cios de sanidad en el período 1998-2001.
En este momento, las diferencias en los calendarios (el sistema de financiación debía
acordarse en 1996 mientras que el año clave de la estabilidad presupuestaria fue 1997) así
como la trascendencia que había alcanzado la situación financiera, hizo que los Acuerdos en
materia de estabilidad, a diferencia de lo que había ocurrido con el sistema anterior, se desli­
garan del Acuerdo del sistema de financiación, quedando únicamente en este último la men­
ción a la que se ha hecho referencia.
En este sentido, el CPPF acordó, esta vez de forma independiente del sistema de finan­
ciación, un Pacto interno de Estabilidad Estado-Comunidades Autónomas que recoge un
acuerdo político entre ambos con objeto de cumplir los objetivos del Programa de Conver­
gencia 1997-2000, fijar los ECP 1998-2001 y comprometerse formalmente a cumplirlos y
elaborar conjuntamente un procedimiento interno de déficit excesivo. Igualmente se aprobó
un Acuerdo sobre normalización contable de la información a suministrar por la Administra­
ción del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Las cifras de déficit y deuda contempladas en el Programa de Convergencia 1997-2000
son las contenidas en el cuadro siguiente:
Cuadro 2
Programa de convergencia 1997-2000
AA PP
AA TT
DEUDA
1997
1998
1999
2000
3
0,3
68,2
2,5
0,2
67,7
2
0,2
66,7
1,6
0,2
65,3
En porcentaje del PIB a precios de mercado previsto en el Programa de Convergencia 1997-2000.
Los ECP se negociaron anual y bilateralmente entre el Estado y cada Comunidad Autó­
noma, sobre la base de los Escenarios de 1995, teniendo en cuenta el nivel de ingresos no fi­
nancieros previstos para cada ejercicio (los derivados de los sistemas de financiación eran
con mucho los más significativos), las competencias asumidas, el nivel de endeudamiento y
el nivel de cumplimiento de los ECP. Igualmente se fijaron las bases de la información y ob­
servación multilateral entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre la evolución y
control de las políticas presupuestarias en materia de déficit.
En materia de endeudamiento, se acordó que siempre que una Comunidad Autónoma
solicitara autorización del Estado para operaciones de endeudamiento necesitaría como re­
El nuevo sistema de financiación en un entorno de estabilidad presupuestaria
167
quisito previo la firma del «Programa Anual de Endeudamiento», en el que figuraba su límite
máximo de endeudamiento a 31 de diciembre de ese ejercicio. Este requisito, que ha persisti­
do hasta la actualidad, persigue dar mayor fuerza a los Programas que son un acuerdo entre
dos Administraciones.
c) El Acuerdo 2/2001, de 27 de julio, por el que se aprueba el Sistema de
Financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común
La última etapa de este repaso a la relación existente entre la estabilidad presupuestaria
y los distintos sistemas de financiación la constituye el Acuerdo 2/2001, de 27 de julio, por el
que se aprueba el Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de régimen co­
mún, precedente inmediato del vigente en la actualidad.
Este acuerdo contempla entre sus principios generales el de la estabilidad presupuesta­
ria en los siguientes términos:
«El Sistema de Financiación debe desenvolverse sobre la base de la estabilidad presu­
puestaria como principio de gestión de las haciendas públicas.»
En este momento, la disociación que ya se había producido con la aprobación del siste­
ma de financiación anterior entre el régimen general de la estabilidad presupuestaria y el pro­
pio sistema de financiación, no sólo se mantuvo sino que dio un paso más, al dejar de estar
contenida la materia de estabilidad presupuestaria en Acuerdos del CPFF para pasar a tener,
por primera vez, rango normativo, concretamente y por lo que se refiere a las Comunidades
Autónomas, de Ley Orgánica (Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a
la Ley General de Estabilidad Presupuestaria).
Por esta razón, el Acuerdo 2/2001 se limita a contener una referencia a las reglas de es­
tabilidad presupuestaria que paralelamente se estaban tramitando en el Parlamento como
marco en el que habría de desenvolverse el nuevo sistema de financiación.
Por tanto, y de la misma forma que ocurrirá posteriormente en el caso del Acuerdo
6/2009, la estabilidad presupuestaria se consagra como el marco en el que debe darse aplica­
ción al sistema de financiación.
II. Las disposiciones en materia de estabilidad en el proceso
de negociación del nuevo sistema de financiación
Con los precedentes expuestos anteriormente, no es de extrañar que el Acuerdo 6/2009
contenga, en línea con los últimos acuerdos del sistema, disposiciones en materia de estabi­
lidad.
Estas previsiones han estado presentes a lo largo de todo el proceso de negociación,
viéndose muy influidas por la evolución, fuera de lo común, de la situación económica vivida
durante dicho proceso.
168
Pablo Arellano Pardo, Raquel Pajares Rojo y Laura Rodríguez Sánchez
El propio Acuerdo 6/2009 contiene un minucioso y completo repaso de los antece­
dentes que llevaron a la reforma, remontándose hasta 2004, año en el que empezaron a sur­
gir las primeras voces que apuntaban la necesidad de un ajuste en el sistema de financia­
ción.
No obstante, si nos centramos en las actuaciones directamente dirigidas a diseñar y
consensuar el acuerdo de un nuevo sistema de financiación, tal vez podamos fijar como pun­
to de partida del proceso de reforma la presentación que el entonces Vicepresidente Segundo
y Ministro de Economía y Hacienda realizó en el Pleno 67 del CPFF, de 20 de mayo de 2008,
de los Principios y procedimientos para la reforma del sistema de financiación de las Comu­
nidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía 6.
Estos principios fueron desarrollados en el documento que se presentaría dos meses
después por el Ministerio de Economía y Hacienda en la siguiente sesión plenaria del CPFF,
celebrada el 22 de julio de 2008, denominado «Bases para la reforma del sistema de finan­
ciación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común» 7.
En esos momentos, si bien todavía no se alcanzaba a prever la intensidad de la crisis
económica y financiera que se estaba gestando, sí se tenían indicios del sensible ajuste que se
estaba produciendo en el sector inmobiliario así como en distintos componentes del PIB, a la
vez que estallaba la crisis financiera internacional. Esto hizo que en pocos meses, desde el 28
de abril de 2008 en que se elaboró el Informe sobre la posición cíclica de la economía espa­
ñola al que se refiere el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria,
que preveía tasas de crecimiento del PIB para el período 2009-2011 superiores al 2%, hasta
el 24 de julio de 2008 en que se aprobó el cuadro macro que había de servir de base para la
elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2009, se produjera una importan­
te revisión a la baja de las previsiones de crecimiento económico.
En este entorno de progresivo empeoramiento de las perspectivas económicas que em­
pezaba a vislumbrarse en verano de 2008, el documento de 22 de julio de «Bases para la re­
forma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común» con­
tiene ya una mención expresa a la estabilidad presupuestaria en relación con los recursos
adicionales destinados a la mejora del Estado del Bienestar, al disponer que cualquier esfuer­
zo de la Administración General del Estado para la mejora de la capacidad de financiación de
las prestaciones básicas del Estado del Bienestar cedidas a las Comunidades Autónomas se
graduará temporalmente de acuerdo con la política de estabilidad macroeconómica y presu­
puestaria, competencia de la Administración General del Estado.
Se introducen ya, en este estadio incipiente de las negociaciones desarrolladas en el
seno del CPFF en relación con el nuevo sistema de financiación, dos conceptos a tener en
cuenta:
• La gradualidad temporal del esfuerzo a realizar por la Administración General del
Estado.
• El concepto de estabilidad macroeconómica y presupuestaria competencia de la
Administración General del Estado como fundamento y medida de esta gradua­
lidad.
El nuevo sistema de financiación en un entorno de estabilidad presupuestaria
169
Con posterioridad a julio de 2008, el avance de los meses puso de manifiesto que aún
sería necesario revisar de nuevo las previsiones económicas como consecuencia del agrava­
miento de la crisis financiera internacional desde septiembre de 2008, revisión que se produ­
jo ya en enero de 2009 con la Actualización del Programa de Estabilidad de España (APE)
2008-2011 8. En España además, se estaba haciendo notar con fuerza en esos momentos el
impacto del ajuste en el sector de la vivienda, que se vio acelerado por la propia crisis inter­
nacional.
Ante esta situación, se aprueba el Plan Español para el Estímulo de la Economía y el
Empleo como el instrumento de política fiscal que vendría a materializar en el ámbito interno
las decisiones adoptadas por el Consejo de Ministros de Economía y Finanzas (ECOFIN) del
2 de diciembre y el Consejo Europeo del 11 y 12 de diciembre de 2008, mediante el cual «lu­
char contra la crisis económica y paliar sus efectos» 9.
El carácter temporal de gran parte de las medidas incluidas en este Plan de estímulo, tal
y como se detalla en la propia APE 2008-2011, aseguran la transitoriedad del deterioro fis­
cal. Además, se contempla un ajuste fiscal ambicioso a partir de 2010, en el que gran parte
del esfuerzo de consolidación se basará en la contención del gasto público.
Continuando, por tanto, en un marco de progresivo empeoramiento de las perspectivas
económicas, que llevan a la adopción de incentivos fiscales a la economía pero sin perder de
vista la necesaria consolidación fiscal posterior, el 30 de diciembre de 2008 se remitió a las
Comunidades Autónomas, tras la ronda de negociaciones que siguió a la presentación del do­
cumento de bases para la reforma, un nuevo documento denominado «Reforma del sistema
de financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común y Ciudades con Estatu­
to de Autonomía (propuesta base para un acuerdo)» 10 que constituyó un avance importante
en el proceso que conduciría a la postre a la adopción del acuerdo sobre el sistema de finan­
ciación.
En este nuevo documento vuelve a materializarse de forma más concreta la preocupa­
ción por ajustar la aplicación del sistema a las exigencias de estabilidad presupuestaria que
ya se había esbozado anteriormente.
En este sentido, se contempla que la mejora en la financiación de las Comunidades Au­
tónomas, consecuencia de los recursos adicionales que se incorporarán de forma gradual al
sistema, permitirá reducir los déficit presupuestarios en que éstas puedan incurrir, contribu­
yendo así a asegurar la estabilidad de las cuentas públicas del conjunto del Estado: «los ciu­
dadanos serán los verdaderos beneficiarios del nuevo sistema de financiación, al fortalecerse las prestaciones y derechos sociales básicos de los mismos, y, además se reducirán los
déficit de las Comunidades Autónomas, para lo cual el Gobierno mejorará la cuantía y el
método de cálculo de la financiación autonómica».
170
III.
Pablo Arellano Pardo, Raquel Pajares Rojo y Laura Rodríguez Sánchez
La estabilidad económica y presupuestaria en el Acuerdo 6/2009
Las previsiones en materia de estabilidad presentes en los distintos documentos de tra­
bajo generados durante el proceso de negociación del sistema de financiación, han cristaliza­
do en numerosas referencias en distintos apartados del Acuerdo, que incluso ha dedicado en
su totalidad el último de sus apartados, el número 5, a la política de estabilidad económica y
presupuestaria.
Estas continuas referencias incluidas en distintos apartados del Acuerdo 6/2009 ofrecen
una buena muestra de la gran preocupación existente tanto en la Administración del Estado,
ponente de la propuesta de acuerdo, como en el resto de los negociadores, por la estabilidad
presupuestaria como marco en el cual habrá de desenvolverse el sistema de financiación.
Ello provoca, no obstante, una cierta reiteración en las disposiciones en materia de esta­
bilidad presupuestaria incorporadas en los distintos apartados del Acuerdo, lo que podría lle­
gar a mermar claridad en los objetivos perseguidos. Por ello, en este punto realizaremos un
repaso de las referencias incluidas en el Acuerdo para, sobre esta base, esbozar una idea con­
junta de la relación entre el sistema de financiación y la estabilidad presupuestaria.
1.
Apartado Resumen. Objetivos de la reforma
La primera referencia la encontramos en el apartado dedicado a los «objetivos de la refor­
ma», en el que se recoge la previsión que ya se había incluido en el último documento base
para la reforma, de acuerdo con el cual, la mejora de la financiación de las Comunidades Autó­
nomas permitirá reducir los déficit presupuestarios en los que estas pudieran incurrir, contribu­
yendo a asegurar la estabilidad de las cuentas públicas del conjunto del Estado.
En este sentido, el Acuerdo precisa que las Comunidades Autónomas desarrollan un
papel trascendental en la prestación de servicios públicos fundamentales y el Estado es cono­
cedor de las dificultades financieras que también se derivan para ellas de la caída en los in­
gresos tributarios derivados de la coyuntura económica así como del crecimiento de determi­
nados gastos sociales, lo que llevó a un deterioro generalizado de los saldos públicos y, en
consecuencia, también de los de las Comunidades Autónomas que vieron como posiciones
de superávit o equilibrio de ejercicios anteriores eran sustituidas por déficit más o menos
acusados.
En la medida en que el Acuerdo 6/2009 ha supuesto la incorporación de recursos adi­
cionales al sistema para reforzar el Estado del Bienestar, consiguiendo un mayor equilibrio
entre recursos y necesidades, ha contribuido a limitar una de las razones por las que se han
generado los déficit autonómicos.
2.
Apartado Resumen. El nuevo sistema de financiación
Más adelante, a la hora de definir los principales rasgos del sistema de financiación, el
Acuerdo se refiere a los recursos adicionales y a la gradualidad, contemplando (tal y como ya
El nuevo sistema de financiación en un entorno de estabilidad presupuestaria
171
se había introducido en documentos de trabajo previos) que los recursos adicionales que
aporte el Estado se distribuirán temporalmente de forma gradual, de manera que resulte com­
patible con los objetivos de la política macroeconómica y de estabilidad presupuestaria reite­
rando que estos nuevos recursos permitirán, además, reducir déficit de las Comunidades.
3. Apartado 2.1. Ejes básicos de la reforma
Al abordar el Acuerdo 6/2009 el primero de los ejes básicos de la reforma, «Refuerzo
de las prestaciones del Estado del Bienestar en el marco de la estabilidad presupuestaria»,
contempla que toda aportación ha de contemplarse dentro del marco de la política de estabi­
lidad macroeconómica y presupuestaria 11. Considera necesario compatibilizar la necesidad
de mantener el déficit público en niveles razonables que garanticen la sostenibilidad de las fi­
nanzas públicas, con el esfuerzo presupuestario del Estado para hacer frente a la desfavorable
coyuntura económica actual y su claro compromiso con la mejora de la capacidad de finan­
ciación de las prestaciones básicas del Estado del Bienestar.
Ya se ha hecho mención al deterioro de los saldos presupuestarios tras el estallido de la
crisis económica a partir de la segunda mitad de 2008, que obedeció por un lado, al juego de
los estabilizadores automáticos (brusca caída de los ingresos tributarios acompañada de un
importante incremento de gastos públicos cíclicos, como las prestaciones por desempleo) y
por otro lado, a la adopción de medidas discrecionales de estímulo económico y de apoyo al
sistema financiero 12.
En este entorno, el Acuerdo 6/2009 se hace eco de la necesidad de conjugar la sosteni­
bilidad de las finanzas públicas, con los estímulos de política fiscal necesarios para la estabi­
lización económica y el esfuerzo realizado por el Estado con la aportación progresiva de re­
cursos adicionales del sistema de financiación.
4. Apartado 2.2. Estructura del nuevo Sistema de Financiación de las
Comunidades Autónomas de régimen común
Dentro de los elementos estructurales del sistema de financiación, el Acuerdo vuelve a
introducir dos referencias a la estabilidad presupuestaria como parámetro a considerar en re­
lación con la aportación de los recursos adicionales:
• El apartado 4.º, se refiere a la incorporación de recursos adicionales para la mejora de
las prestaciones del Estado del Bienestar por las Comunidades Autónomas, en el
marco de la estabilidad presupuestaria.
• El apartado 6.º, dispone que los requerimientos de estabilidad macroeconómica y
presupuestaria, consustanciales a la pertenencia de España a la Unión Económica y
Monetaria, exigen que los recursos y fondos adicionales para el refuerzo de la finan­
ciación autonómica, deban compatibilizarse con los objetivos de estabilidad. Por
ello, la incorporación de nuevos recursos por el Estado a las Comunidades Autóno­
172
Pablo Arellano Pardo, Raquel Pajares Rojo y Laura Rodríguez Sánchez
mas y Ciudades con Estatuto de Autonomía será gradual en el tiempo y compatible
con esos objetivos.
Consecuencia de lo anterior es que la incorporación de los recursos adicionales no se va
a producir en su totalidad en 2009, primer año de aplicación del sistema, si no que el Acuer­
do prevé en su punto 3.1 que los recursos adicionales se incorporarán de forma progresiva,
con una primera aportación en 2009 y una segunda en 2010.
Además y por lo que se refiere a los recursos adicionales que se integran en el sistema
de financiación en el 2010 (2.400 millones de euros), en virtud de la gradualidad, surtirán
efectos por primera vez en 2012, con la liquidación definitiva de los recursos del nuevo siste­
ma correspondientes al año 2010, tal y como prevé el propio Acuerdo en el Punto 3.1.2 y el
artículo 6 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financia­
ción de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autono­
mía y se modifican determinadas normas tributarias.
5.
Apartado 4.3.6. Régimen transitorio y gradualidad
El Punto 4.3.6 al referirse al régimen transitorio y a la gradualidad, dispone que la apor­
tación estatal de recursos y fondos adicionales para el refuerzo de la financiación autonómica
y muy especialmente para mejorar la capacidad de financiación de las prestaciones básicas
del Estado del Bienestar, ha de contemplarse dentro del marco de la política de estabilidad
macroeconómica y presupuestaria.
Para hacer esto posible, el Estado, sin perjuicio de la aplicación de las normas del
nuevo sistema contenidas en el acuerdo, concederá los anticipos necesarios para que las
Comunidades Autónomas reciban estos recursos adicionales con la gradualidad correspon­
diente a los porcentajes del 70%, 85% y 100%, en los años 2009, 2010 y 2011, respectiva­
mente. Dichos anticipos serán cancelados cuando se liquiden los correspondientes recursos
del sistema.
Esta previsión se ha trasladado a la disposición transitoria segunda de la Ley 22/2009
en los siguientes términos:
Se autoriza al Ministro de Economía y Hacienda para que acuerde la concesión de an­
ticipos en 2009, 2010 y 2011, a cuenta de los fondos y recursos adicionales, una vez que las
Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía lo hayan aceptado en Co­
misión Mixta, con objeto de que puedan recibir los recursos adicionales con la gradualidad
correspondiente a los porcentajes del 70%, 85% y 100% respectivamente.
Dichos anticipos podrán revestir la forma de anticipos de tesorería. Estos anticipos
se cancelarán en el momento en que se practiquen las liquidaciones definitivas de los re­
cursos del sistema de financiación correspondiente al ejercicio respecto al que fueron con­
cedidos.
De acuerdo con esta disposición, el Ministerio de Economía y Hacienda podrá conce­
der anticipos a cuenta tanto de los recursos adicionales regulados en los artículos 5 y 6 de la
El nuevo sistema de financiación en un entorno de estabilidad presupuestaria
173
Ley 22/2009, como de los fondos contemplados en el título II, pero debiendo ajustarse en
cualquier caso a las exigencias de la estabilidad presupuestaria.
6.
Apartado 5. Política de estabilidad económica y presupuestaria
Finalmente, el Acuerdo dedica un punto, el número 5, a la política de estabilidad econó­
mica y presupuestaria. El primero de los párrafos de este punto contempla, reiterando las pre­
visiones que respecto de esta materia se incluían en apartados precedentes, que la aportación
estatal ha de contemplarse dentro del marco de la política de estabilidad macroeconómica y
presupuestaria y, especialmente, de las exigencias de la Unión Europea, y, por esta razón, el
decidido esfuerzo presupuestario que para el Estado supone la incorporación de estos recur­
sos, se realizará de manera gradual y compatible con la exigencia de mantener el déficit en
niveles aceptables.
Por tanto, en el caso de que la aportación de estos recursos por parte del Estado pudiera
poner en riesgo el cumplimiento de los objetivos de estabilidad o las exigencias de la Unión
Europea, habrá de graduarse su incorporación con el fin de que se ajuste a dichos objetivos.
Esta previsión constituye un límite a la actuación del Estado, quien se verá obligado a ajustar
la gradualidad en la aportación de los recursos adicionales al cumplimiento de sus objetivos
de estabilidad.
Introduce a continuación este punto una nueva previsión en materia de estabilidad pre­
supuestaria, que no se había introducido en los apartados precedentes ni había aparecido en
los documentos elaborados durante el proceso de discusión del sistema de financiación.
De conformidad con esta previsión, la valoración del cumplimiento del objetivo de es­
tabilidad presupuestaria de las Comunidades Autónomas en la liquidación del presupuesto
de 2009, así como la fijación y cumplimiento de los objetivos de estabilidad para 2010, 2011
y 2012, tendrá en cuenta los recursos adicionales que se perciban en aplicación del nuevo sis­
tema.
Hay que tener en cuenta que en julio de 2009, fecha en la que se aprobó el Acuerdo
6/2009, se habían fijado ya los objetivos de estabilidad presupuestaria para todas y cada una
de las Comunidades Autónomas correspondientes a 2009 (Acuerdo de Consejo de Ministros
de 14 de agosto de 2008), los objetivos para el conjunto de las Comunidades Autónomas para
2010-2012 (Acuerdo de Consejo de Ministros de 19 de junio de 2009), y se encontraba abier­
to el proceso para fijar los objetivos de cada de ellas para este mismo período.
Por tanto, respecto del objetivo de estabilidad presupuestaria para 2009, el efecto que la
percepción de los recursos adicionales tuviera en las finanzas públicas autonómicas habría
de tenerse en cuenta a la hora de valorar su cumplimiento. Cuando se fijaron los objetivos de
estabilidad de las Comunidades Autónomas para 2009, no se contaba con estos recursos adi­
cionales. Ya se ha mencionado que el Acuerdo dispone que este importe vendría a minorar el
déficit de la Comunidad, lo que ampliaría sus posibilidades de ajustarse a sus objetivos de es­
tabilidad. No obstante, y como se verá en el apartado siguiente, no fue ésta la única variación
que se produjo en 2009 en las circunstancias de base que concurrían cuando se fijaron los ob­
jetivos de estabilidad para dicho ejercicio, ni tampoco posiblemente la más importante.
174
Pablo Arellano Pardo, Raquel Pajares Rojo y Laura Rodríguez Sánchez
Finalmente, el tercer párrafo de este Punto 5 completa la previsión anterior refiriéndose,
no ya a la fijación o seguimiento de los objetivos de estabilidad, sino a las actuaciones a lle­
var a cabo por las Comunidades Autónomas para dar cumplimiento a dichos objetivos.
De acuerdo con esto, las Comunidades Autónomas asumen el compromiso de realizar
un esfuerzo de control del déficit en la aplicación de los recursos adicionales percibidos, des­
tinando dichos recursos a asegurar el cumplimiento en la elaboración y en la liquidación de
sus presupuestos para el período 2010-2012 del déficit máximo contemplado en el Acuerdo
de Consejo de Ministros de 19 de junio de 2009 por el que se fijaron los objetivos de estabili­
dad para el conjunto de las Comunidades Autónomas.
7. Conclusión
Por tanto, podemos concluir que de las numerosas referencias contenidas en el Acuerdo
6/2009 a la estabilidad presupuestaria se extraen dos previsiones fundamentales con destina­
tarios distintos:
1. En primer lugar, contiene un mandato para el Estado, el cual deberá tener en cuenta
el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria establecidos en la
gradualidad de las aportaciones adicionales así como a la hora de conceder antici­
pos.
En este sentido, hay que tener en cuenta que desde el momento en que se adoptó el
Acuerdo 6/2009 hasta el momento actual se han producido ajustes significativos en
los objetivos de estabilidad presupuestaria, tal y como se tratará en el apartado si­
guiente. En consecuencia, la base sobre la cual se establecieron las previsiones de
gradualidad (julio de 2009) ha venido siendo alterada por las nuevas exigencias de
estabilidad presupuestaria derivadas de la respuesta ante la inestabilidad de los
mercados financieros internacionales, en función de los cuales se adoptó el com­
promiso de acelerar la reducción del déficit público respecto de la senda inicial­
mente fijada.
Por tanto, será necesario valorar en qué medida esta disminución del margen de dé­
ficit con el que se contaba inicialmente afecta a la gradualidad con la que se incor­
poran los recursos adicionales, dado que la estabilidad presupuestaria constituye el
límite y el marco bajo el cual ha de contemplarse esta aportación.
2. En segundo lugar, contiene un mandato a las Comunidades Autónomas, que debe­
rán aplicar los recursos adicionales del sistema de financiación a asegurar el cum­
plimiento de sus objetivos de estabilidad presupuestaria.
IV. El marco de estabilidad presupuestaria en el que se aplicará el
nuevo sistema de financiación
El actual marco normativo de estabilidad presupuestaria establecido tras la reforma de
2006, modificó la concepción del principio de estabilidad presupuestaria y reforzó el carácter
El nuevo sistema de financiación en un entorno de estabilidad presupuestaria
175
estabilizador de la política fiscal, al adecuar el objetivo de estabilidad a la posición cíclica de
la economía y, por tanto, establecer dicho objetivo en base a las previsiones macroeconómi­
cas de crecimiento del PIB.
La aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria, sin embargo, se ha visto
fuertemente condicionada, en los últimos años, por la crisis económica que desde el año
2008 ha venido afectando a nuestro país al igual que a los países desarrollados de nuestro en­
torno, lo que ha hecho necesario activar los mecanismos de flexibilidad con los que cuenta el
actual marco normativo para hacer frente a esta situación tan extraordinaria como excep­
cional.
1.
Primera etapa. Política fiscal expansiva
El agravamiento de la crisis desde septiembre de 2008, supuso un riesgo para la estabi­
lidad de la zona euro y puso de manifiesto la interdependencia económica y la vulnerabilidad
de los Estados miembros. Estas especiales circunstancias financieras y económicas deman­
daron una respuesta coordinada, rápida y global por parte de todas las economías. La Unión
Europea coordinó la respuesta a la crisis a través del Plan Europeo para la Recuperación Eco­
nómica y de las decisiones adoptadas por el ECOFIN y el Consejo Europeo a finales
de 2008.
En palabras del Presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso «los
momentos excepcionales exigen medidas excepcionales». Se trataba, por tanto, de un ambi­
cioso Plan de recuperación que establecía un estímulo oportuno, específico y temporal por
un total aproximado de 200.000 millones de euros, equivalente al 1,5% del PIB de la Unión
Europea, con cargo tanto a los presupuestos nacionales (alrededor de 170.000 millones, equi­
valentes al 1,2% del PIB) como a los de la Unión Europea y el Banco Europeo de Inversiones
(alrededor de 30.000 millones, el 0,3% del PIB).
Cada Estado miembro debía adoptar medidas que fueran adecuadas para su propia si­
tuación económica y que beneficiaran al resto de Europa. La contribución de España al pro­
grama europeo, como ya se ha adelantado, se realizó a través del Plan Español para el Estí­
mulo de la Economía y el Empleo (Plan E), un plan integral de más de 100 medidas de
política económica que conllevó una importante movilización de recursos públicos, con el
que se perseguían dos objetivos principales: por una parte, acelerar la recuperación económi­
ca y la creación de empleo y, por otra, promover el cambio de modelo de crecimiento hacia
una economía más sostenible, innovadora y productiva.
Uno de los objetivos perseguidos con esta actuación consistió en diseñar una política
fiscal que contrarrestara la crisis económica y suavizara sus efectos sobre los sectores y ciu­
dadanos más afectados, al tiempo que se aseguraba la protección social, las actuaciones más
eficientes en términos de crecimiento y empleo y la sostenibilidad de las finanzas públicas a
medio plazo.
La aplicación de estas políticas fiscales expansivas implicó asumir, con carácter
excepcional, un cierto nivel de déficit público, que se consideraba consistente con los crite­
176
Pablo Arellano Pardo, Raquel Pajares Rojo y Laura Rodríguez Sánchez
rios comunitarios debido no sólo a que su origen obedecía a medidas en gran parte tempo­
rales, lo que aseguraba la transitoriedad del deterioro fiscal, sino también al firme compro­
miso con la sostenibilidad de las finanzas públicas, con la previsión de un ajuste fiscal a
partir de 2010.
Como consecuencia del impacto de la crisis en las diferentes partidas de ingresos y gas­
tos así como de las medidas transitorias implementadas para moderar el retroceso de la de­
manda y apuntalar la confianza de los agentes, el déficit del conjunto de las Administracio­
nes Públicas en 2009 alcanzó el 11% del PIB, tras el 4,1% registrado en 2008.
Esta situación condujo a que, el 27 de abril de 2009, de conformidad con el artícu­
lo 104, apartado 6, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, se abriera a nuestro
país un PDE, declarando la existencia de un déficit excesivo y, con arreglo al artículo 104,
apartado 7 del Tratado, y al artículo 3 del Reglamento (CE) n.º 1467/97 del Consejo, de 7
de julio 13, se dirigiera una recomendación para la corrección de dicho déficit a más tardar
en 2012. La recomendación preconizaba un esfuerzo fiscal anual medio del 1,25% del PIB
en el período 2010-2013. Esto obligó a España a iniciar una política de ajuste fiscal de con­
formidad con la estrategia de salida de la crisis propugnada por el Consejo Europeo, con
vistas a corregir el déficit excesivo en 2012 y volver en dicho período a unas finanzas soste­
nibles.
En estas circunstancias, los objetivos de estabilidad presupuestaria para 2010-2012 bus­
caron contener la tendencia expansiva de ejercicios precedentes, procurando reconducir los
altos niveles de déficit alcanzados en los ejercicios precedentes, y en particular, en 2009.
En esta línea se fijaron los objetivos de estabilidad de las Comunidades Autónomas,
pero en este caso había que tener en cuenta dos particularidades que se derivaban del propio
funcionamiento del sistema de financiación:
• Por un lado, los mayores recursos que recibieron las Comunidades Autónomas como
consecuencia de la aprobación del nuevo sistema de financiación en 2009, lo que fa­
voreció la política expansiva de gasto en 2009.
• Por otro lado, el diferimiento del impacto de la crisis a 2010 y 2011 debido a que las
entregas a cuenta del sistema de financiación que las Comunidades Autóno­
mas percibieron en 2008 y 2009 fueron muy superiores a los rendimientos que para
dichos ejercicios correspondieron finalmente atendiendo a la recaudación efectiva,
lo que puso de manifiesto que dichas entregas se habían fundado en estimaciones
que resultaron excesivamente optimistas para la gravedad de la crisis que se aveci­
naba 14.
En esta coyuntura fue necesario aprovechar y utilizar al máximo los márgenes de flexi­
bilidad que ofrece la normativa de estabilidad presupuestaria, en concreto, los planes econó­
mico-financieros de reequilibrio 15. Estos planes constituyen la cláusula de escape que con­
templa la normativa de estabilidad para afrontar situaciones extraordinarias de desequilibrio,
permitiendo, como ya ha ocurrido en ejercicios precedentes 16, el establecimiento de objeti­
vos de estabilidad con un déficit superior al límite previsto con carácter general en la Ley
que, tras la reforma de 2006, quedó fijado en el 0,75% del PIB.
177
El nuevo sistema de financiación en un entorno de estabilidad presupuestaria
En consecuencia, los objetivos de estabilidad para el trienio 2010-2012 se fijaron para
el conjunto del Sector Público y para cada uno de sus agentes mediante Acuerdo de Consejo
de Ministros de 19 de junio de 2009, en los siguientes términos:
Cuadro 3
Capacidad (+)/Necesidad (–) de financiación, SEC’ 95
(en porcentaje de PIB)
Estado y sus Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autónomas
Corporaciones Locales
Conjunto del Sector Público
2010
2011
2012
–5,70
0,20
–2,50
–0,40
–8,40
–3,50
0,30
–1,70
–0,30
–5,20
–2,00
0,50
–1,30
–0,20
–3,00
Por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, estos objetivos estarían ampa­
rados por la NEP siempre que se presentaran planes económico-financieros de reequili­
brio cuyas medidas fuesen consideradas idóneas por el CPFF. En caso contrario, los obje­
tivos de estabilidad quedarían fijados en un déficit del –0,75% del PIB para 2010 y 2011
y en equilibrio para 2012, dentro de los límites contemplados con carácter general por la
Ley.
Realizado el reparto horizontal, los objetivos de estabilidad presupuestaria para cada
una de las Comunidades Autónomas se establecieron en estos mismos términos, pero esta
vez en función de su PIB regional.
Todas las Comunidades Autónomas, excepto la Comunidad de Madrid, presentaron
planes económico financieros de reequilibrio para poder disponer de un margen de déficit su­
perior al 0,75% del PIB.
2.
Segunda etapa. La consolidación fiscal
Posteriormente, la Recomendación del Consejo de la Unión Europea de 30 de no­
viembre de 2009 estableció para España un escenario de consolidación en el marco del
Pacto de Estabilidad y Crecimiento que fija en 2013 un objetivo de déficit inferior al 3%
para el conjunto de las Administraciones Públicas, ampliando en un año más el período ini­
cialmente fijado en el cual debería producirse la convergencia al límite de déficit del 3%
del PIB.
Para dar cumplimiento a lo anterior, mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 29
de enero de 2010 se adoptaron una serie de decisiones en materia de estabilidad.
La primera de estas decisiones fue la de aprobar la Actualización del Programa de Esta­
bilidad de España (APE) 2009-2013 17 y su remisión a la Comisión Europea 18. Esta APE in­
178
Pablo Arellano Pardo, Raquel Pajares Rojo y Laura Rodríguez Sánchez
cluye un programa de consolidación fiscal que busca involucrar al conjunto de las Adminis­
traciones Públicas en un objetivo común: la progresiva corrección del desequilibrio de las
cuentas públicas para situar el déficit por debajo del 3% en 2013, en cumplimiento de la Re­
comendación del Consejo.
Este programa de consolidación fiscal incluye las siguientes proyecciones presupuesta­
rias, en porcentaje de PIB:
Cuadro 4
Total Administraciones Públicas
Administración Central
Comunidades Autónomas
Corporaciones Locales
Seguridad Social
2009
2010
2011
2012
2013
–11,4
–9,5
–2,2
–0,5
0,8
–9,8
–6,2
–3,2
–0,7
0,2
–7,5
–2,5
–4,2
–1,0
0,2
–5,3
–3,8
–1,5
–0,3
0,2
–3,0
–1,9
–1,1
–0,2
0,2
En el ámbito de las Comunidades Autónomas, los importes de déficit fijados como ob­
jetivos de estabilidad para 2010-2012 y los importes de déficit comunicados a la Unión Euro­
pea en la APE 2009-2013, presentaban las siguientes diferencias:
• La inclusión en 2010 y 2011 en la APE de los importes de las liquidaciones negativas
del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común co­
rrespondientes a 2008 y 2009.
• La ampliación del plazo para alcanzar el compromiso europeo de un déficit no su­
perior al 3%, lo que permitió dilatar el ajuste que incorporaban las proyecciones
presupuestarias y, por consiguiente, el déficit de 2012 pasó del –1,3 al –1,5% del
PIB.
En el Dictamen del Consejo Europeo sobre la Actualización del Programa de Estabili­
dad 2009-2013, se instaba a España a aplicar rigurosamente los planes presupuestarios con­
templados en su APE con el fin de corregir el déficit en 2013 y a estar dispuesta a adoptar, en
su caso, nuevas medidas de saneamiento.
La estrategia de consolidación presupuestaria pasaba por combinar una firme restric­
ción del gasto con un incremento moderado de los ingresos, para ir recuperando paulatina­
mente el nivel relativo de ingresos previos a la recesión.
Con este propósito se decidió que, más allá de las medidas de ahorro contempladas en
los Presupuestos Generales del Estado para 2010, el resto del esfuerzo fiscal necesario se
iba a concretar en dos iniciativas aprobadas en el Consejo de Ministros de 29 enero de
2010.
Estas iniciativas incluyeron un doble plan de acción para la Administración Central y
sendas propuestas de Acuerdo Marco sobre sostenibilidad de las finanzas públicas, uno diri­
gido a las Comunidades Autónomas y otro a las Entidades Locales.
El nuevo sistema de financiación en un entorno de estabilidad presupuestaria
179
El recorte de gastos del conjunto de iniciativas sumaban los 4,3 puntos porcentuales del
PIB en que se estimó el esfuerzo de consolidación necesario para el conjunto de las Adminis­
traciones Públicas.
El doble plan de acción para la Administración Central se concretó en:
• el Plan de Acción Inmediata para 2010, el cual afectaba básicamente al Presupuesto
del Estado y comportaba una reducción del 0,5% del PIB en el gasto presupuestado
inicialmente
• el Plan de Austeridad para 2011-2013, donde se recogieron un conjunto de medidas
que daría lugar a un ajuste en el periodo de 3 puntos de PIB.
En el ámbito de las Comunidades Autónomas, el Acuerdo Marco sobre sostenibilidad
de las finanzas públicas fue aprobado, a propuesta del Consejo de Ministros, en el CPFF de
22 de marzo de 2010, junto con las proyecciones presupuestarias de las Comunidades Autó­
nomas previstas en la APE de España 2009-2013 (Acuerdos 1/2010 y 2/2010, respectiva­
mente). Estos acuerdos establecían igualmente que dichas proyecciones habrían de ser teni­
das en cuenta en la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria, de conformidad
con la NEP.
Los principales compromisos alcanzados en este Acuerdo Marco se referían a:
• Cumplir con la senda de reducción de déficit incluida en el Programa de Estabi­
lidad.
• Mantener la deuda pública por debajo del promedio de la eurozona.
• Adoptar medidas de ingresos y gastos de acuerdo con los principios de eficiencia y
austeridad.
• Contener los gastos de personal.
• Crear grupos de trabajo de eficiencia del gasto público y de transparencia.
• Aprobar en el plazo de tres meses un plan de reestructuración del sector público auto­
nómico, tanto administrativo como empresarial.
Asimismo, con el fin de incorporar mecanismos que promovieran el ajuste fiscal, se
acordó tener en cuenta el cumplimiento de la senda de reducción de déficit para graduar las
transferencias a las Comunidades Autónomas que no vinieran determinadas por normas de
rango legal o acuerdos exigibles.
En aplicación de este compromiso, la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupues­
tos Generales del Estado para 2011 estableció, en su disposición adicional cuadragésimo pri­
mera, que:
«Durante el ejercicio 2011, la suscripción de convenios por parte de cualquiera de los
sujetos que conforman el sector público estatal al que se refiere el artículo 3 de la Ley
47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, con la administración de una Comu­
nidad Autónoma o los entes dependientes y vinculados a ella que hubiera incumplido su ob­
jetivo de estabilidad presupuestaria para los ejercicios 2009, 2010 ó 2011, cuando aquéllos
conlleven una transferencia de recursos de los sujetos del sector público estatal a los de la
Comunidad Autónoma incumplidora, impliquen un compromiso de realización de gastos de
180
Pablo Arellano Pardo, Raquel Pajares Rojo y Laura Rodríguez Sánchez
esta última, o se den ambas circunstancias simultáneamente, precisarán con carácter previo
a su autorización informe favorable, preceptivo y vinculante, del Ministerio de Economía y
Hacienda.»
De forma análoga a lo programado para la Administración del Estado, la implementa­
ción del Acuerdo Marco de las Comunidades Autónomas se realizó en dos fases:
• La primera, de acción inmediata, que incorporó los esfuerzos ya planteados en la lí­
nea de la consolidación fiscal y se centró en las medidas incluidas para 2010 en los
planes de reequilibrio presentados por las Comunidades Autónomas.
• La segunda, para el período 2011-2013, en el que se va a dar plena cabida a los com­
promisos derivados del Acuerdo Marco y que implicará la actualización de los planes
económico financieros de reequilibrio para el período 2011-2013 donde se renovarán
las previsiones y compromisos de los planes para dicho período.
Ámbito UE
Cuadro 5
Esquema de decisiones en el ámbito de la Unión Europea y en el ámbito nacional
Decisión Consejo de la UE de 30 noviembre de 2009
Actualización Programa Estabilidad y Crecimiento
2009-2013
Ámbito nacional
Acuerdos Consejo de Ministros 29 de enero de 2010
AGE. Plan de
acción inmediata
2010 y el Plan de
austeridad 2011­
2013
Propuesta de
Acuerdo Marco
CPFF
Propuesta de
Acuerdo Marco
CNAL
Planes de reequilibrio y objetivos de
estabilidad 2011-2013
181
El nuevo sistema de financiación en un entorno de estabilidad presupuestaria
Dos meses después, como reacción de la Unión Europea frente a la fuerte inestabilidad de
los mercados financieros internacionales que se había desencadenado con ocasión de la opera­
ción de rescate financiero de Grecia, el 9 de mayo de 2010, los Ministros de Economía del
ECOFIN, siguiendo las instrucciones de los Jefes de Estado y de Gobierno del Eurogrupo,
aprobaron el llamado Mecanismo Europeo de Estabilización para movilizar hasta 750.000 mi­
llones de euros en defensa de la Unión monetaria y de las economías de la eurozona.
Junto con esta medida, dirigida a paliar los problemas de acceso a los mercados finan­
cieros, se procuró restablecer cuanto antes la estabilidad para propiciar un marco en el que
pudiera fortalecerse la recuperación económica. Por ello, también se alcanzó un acuerdo para
reforzar el gobierno económico de la Unión Europea, una mejor coordinación de las políticas
de los Estados Miembros y reforzar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
En este contexto se inscribe el compromiso asumido por los Estados miembros de ace­
lerar o intensificar, en su caso, los planes de consolidación fiscal respectivos. En consonancia
con estas decisiones, se aprobó el Plan de revisión del gasto de la Administración General del
Estado, mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 20 de mayo de 2010, del que resulta la
siguiente nueva senda de consolidación fiscal:
Cuadro 6
Capacidad (+) Necesidad (–) de financiación pública en % de PIB
Computando el efecto de las liquidaciones de las Administraciones Territoriales
Administración Central
Comunidades Autónomas
Entidades Locales
Seguridad Social
Total Administraciones Públicas
2009
2010
2011
2012
2013
–9,5
–2,0
–0,5
+0,8
–5,9
–3,1
–0,6
+0,2
–2,3
–3,3
–0,8
+0,4
–3,2
–1,3
–0,3
+0,4
–2,1
–1,1
–0,2
+0,4
–11,2
–9,3
–6,0
–4,4
–3,0
En el mismo Acuerdo de Consejo de Ministros de 20 de mayo de 2010 se propuso al
CPFF modificar el Acuerdo Marco de 22 de marzo de 2010, con el fin de recoger las medidas
de consolidación fiscal en el ámbito de las Comunidades Autónomas, acelerando e intensifi­
cando el proceso que se había iniciado con el Acuerdo del mes de marzo.
Esta modificación fue aprobada en el Pleno del CPFF de 15 de junio de 2010 (Acuerdo
del CPFF 14/2010), junto con una nueva senda de consolidación del conjunto de las Comuni­
dades Autónomas hasta 2013. Por tanto, se asume un recorte adicional del déficit y se aprue­
ba una nueva senda de consolidación fiscal para el conjunto de las Comunidades Autónomas
en los siguientes términos:
Cuadro 7
Acuerdo Marco 22/03/2010
Acuerdo Marco modificado 15/06/2010
2009 19
2010
2011
2012
2013
–2,0
–2,0
–3,2
–3,1
–4,2
–3,3
–1,5
–1,3
–1,1
–1,1
182
Pablo Arellano Pardo, Raquel Pajares Rojo y Laura Rodríguez Sánchez
Comparando la nueva senda en relación con la que se aprobó en el CPFF de 22 de mar­
zo, se puede observar una significativa reducción del déficit en 2011 que obedece a dos razo­
nes distintas:
• Por un lado, ya se ha mencionado que estas sendas de déficit incluyen el efecto de
las liquidaciones negativas del sistema de financiación de las Comunidades Autó­
nomas de régimen común correspondientes a 2008 y 2009 que, por tanto, tendrán
efecto en 2010 y 2011 20. En consecuencia, la disminución de los déficit entre mar­
zo y junio de 2010 refleja, en primer lugar, una modificación en las estimaciones de
dichas liquidaciones que se ajustan en cada momento a los últimos datos disponi­
bles.
• Por otro lado, la reducción obedece también a la aplicación del Real Decreto Ley
8/2010 de medidas extraordinarias de reducción del déficit público, así como a la re­
ducción adicional para el conjunto de Comunidades Autónomas en 2011 de 1.000
millones de euros incluida en el Acuerdo 14/2010.
El Acuerdo 14/2010 por el que se modificó el Acuerdo Marco con el fin de reforzar el
compromiso de las Comunidades Autónomas con la estabilidad presupuestaria, contempló
igualmente un nuevo procedimiento de autorización de las operaciones de endeudamiento,
vinculándolo al cumplimiento del objetivo de estabilidad, en tres tramos:
• Un primer tramo (hasta un 0,75% del PIB regional en 2010) en el momento en que el
CPFF considere idóneo el plan de reequilibrio presentado por la comunidad.
• Un segundo tramo, una vez transcurrido el primer semestre del ejercicio y atendiendo
a la ejecución presupuestaria y a la aplicación de las medidas de los planes económi­
co-financieros de reequilibrio (hasta un 50% del incremento total del endeudamiento
para 2010).
• Un tercer tramo, el resto del incremento del endeudamiento previsto a la vista de la
ejecución presupuestaria del ejercicio.
Por otra parte, en aras al principio de transparencia, el Ministerio de Economía y
Hacienda se comprometió a informar semestralmente al CPFF de la ejecución presupues­
taria de las Comunidades Autónomas y de las autorizaciones de operaciones de endeuda­
miento tramitadas. Dicho informe incluirá, en el caso de Comunidades Autónomas en las
que se aprecie riesgo de desviación respecto del déficit previsto, el requerimiento de los
ajustes de gastos e ingresos necesarios para compensar esa desviación. El primero de es­
tos informes se presentó en el Pleno del CPFF de 24 de noviembre de 2010, en el cual,
además de acordarse dar publicidad a dicho informe, se decidió la publicación trimestral
de la ejecución de los presupuestos de las Comunidades Autónomas en términos homo­
géneos.
Alcanzado el compromiso con la senda de consolidación fiscal recogida en el Cua­
dro 6, restaba trasladar dicha senda a los objetivos de estabilidad para el trienio
2011-2013, que se fijaron para el conjunto del Sector Público y para cada uno de sus
agentes mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 16 de junio de 2010, en los si­
guientes términos:
183
El nuevo sistema de financiación en un entorno de estabilidad presupuestaria
Cuadro 8
Capacidad (+)/Necesidad (–) de financiación, SEC’ 95
(en porcentaje de PIB)
2011
2012
2013
Administración Central
Sin incluir el efecto de las liquidaciones de las CCAA y EELL
–2,3
–4,8
–3,2
–2,1
Comunidades Autónomas
Sin incluir el efecto de las liquidaciones de las CCAA
–3,3
–1,3
–1,3
–1,1
Entidades Locales
Sin incluir el efecto de las liquidaciones de las EELL
–0,8
–0,3
–0,3
–0,2
Seguridad Social
+0,4
+0,4
+0,4
Total Administraciones Públicas
–6,0
–4,4
–3,0
Por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, sus objetivos de estabilidad re­
sultan acordes a la senda de déficit contenida en la modificación de 15 de junio del Acuer­
do Marco sobre sostenibilidad de las finanzas públicas. Ya se ha hecho mención al efecto
de las liquidaciones del sistema de financiación a favor del Estado que, en este caso, se ex­
plicitan, al contemplarse los objetivos incluyendo y sin incluir el efecto de dichas liquida­
ciones.
No obstante, el reparto posterior de este objetivo de estabilidad entre cada una de las
Comunidades Autónomas (Acuerdo de Consejo de Ministros de 3 de septiembre) se realizó
ya sin incluir el efecto de las liquidaciones a favor del Estado del sistema de financiación, por
lo que el déficit máximo que podrán alcanzar las Comunidades Autónomas en 2011, una vez
descontado el efecto para cada una de ellas de las liquidaciones negativas, no podrá superar
el –1,3% del PIB.
Por otra parte, el CPFF acordó que los importes contemplados en los objetivos de esta­
bilidad no podrán verse superados por el déficit excepcional derivado de los programas de in­
versiones productivas, puesto que, al agotar la senda de déficit aprobada en la modificación
del Acuerdo Marco, cualquier déficit adicional pondría en riesgo el cumplimiento de los
compromisos asumidos con la Unión Europea.
En la misma línea y conforme a las mismas circunstancias excepcionales en las que se
fijaron los objetivos de estabilidad para 2010-2012, los objetivos para 2011-2013 también se
encuentran condicionados a la presentación o actualización de los planes económico finan­
cieros de reequilibrio cuyas medidas sean declaradas idóneas por el CPFF. En caso de que no
se presenten o actualicen dichos planes el objetivo de estabilidad será de un déficit del
–0,75% del PIB para 2011 y de equilibrio para 2012 y 2013.
Estos objetivos de estabilidad se establecieron, en función de su PIB regional, para cada
una de las Comunidades Autónomas mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 3 de sep­
tiembre de 2010.
184
V.
Pablo Arellano Pardo, Raquel Pajares Rojo y Laura Rodríguez Sánchez
Conclusiones
Desde el año 1992 en que el Tratado de Maastrich introdujo los valores de referencia
del déficit (3% del PIB) y la deuda pública (60% del PIB) como requisitos que permitirían a
los Estados miembros acceder a la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria, las re­
formas del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas han venido acompaña­
das de previsiones más o menos extensas en materia de estabilidad presupuestaria.
En un primer momento, el Acuerdo del CPFF 1/1992, sobre el sistema de financiación
autonómica en el período 1992-1996, incluyó las disposiciones en materia de estabilidad
aplicables durante el período y en particular los ECP. A partir de este momento, el tratamien­
to de esta materia en los Acuerdos del CPFF 1/1996 y 2/2001 por los que se regularon los sis­
temas de financiación posteriores se limitó a contemplar la estabilidad presupuestaria como
el marco en el cual habían de aplicarse los sistemas de financiación, dejando para otros ins­
trumentos la regulación del déficit y la deuda pública autonómicos (ya fueran Acuerdos dis­
tintos del CPFF o la NEP).
Esta misma línea es la que ha seguido el nuevo sistema de financiación. Ya desde los
primeros documentos que fueron generándose en el proceso de negociación se puso de mani­
fiesto la preocupación de los agentes que participaron en dicho proceso por el impacto que
sobre la estabilidad presupuestaria habría de tener el acuerdo del nuevo sistema de financia­
ción.
Esta preocupación cristalizó en las numerosas referencias a la estabilidad presupuesta­
ria que se contienen en los distintos apartados del Acuerdo 6/2009 y, en particular, en los de­
dicados a los recursos adicionales a aportar por el Estado así como al régimen transitorio
aplicable. De estas referencias se extraen fundamentalmente dos previsiones dirigidas cada
una de ellas a destinatarios distintos:
1. En primer lugar, contiene un mandato para el Estado, el cual deberá tener en cuenta
el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria establecidos en la
gradualidad de las aportaciones adicionales así como a la hora de conceder antici­
pos. Desde el momento en que se adoptó el Acuerdo 6/2009 hasta el momento ac­
tual se han producido ajustes significativos en los objetivos de estabilidad. Por tan­
to, habrán de valorarse los efectos que la disminución del margen de déficit con el
que se contaba inicialmente pueda tener respecto de la gradualidad con la que se
incorporan los recursos adicionales, en la medida en que la estabilidad presupues­
taria constituye el límite y el marco en el cual ha de contemplarse esta aportación.
2. En segundo lugar, contiene un mandato dirigido a las Comunidades Autónomas,
que deberán aplicar los recursos adicionales del sistema de financiación a asegurar
el cumplimiento de sus objetivos de estabilidad presupuestaria.
Pero ¿cuál es este marco de estabilidad presupuestaria en el cual ha de aplicarse el siste­
ma? La situación de crisis económica de los últimos años ha producido un significativo dete­
rioro de las cuentas de las Administraciones Públicas, y en particular, de las dos Administra­
ciones que se van a ver afectadas por el nuevo sistema de financiación.
El nuevo sistema de financiación en un entorno de estabilidad presupuestaria
185
Esta situación condujo a que la Unión Europea abriera en abril de 2009 a nuestro país
un PDE, lo que obligó a España a iniciar una política de ajuste fiscal de conformidad con la
estrategia de salida de la crisis propugnada por el Consejo Europeo, con vistas a corregir el
déficit excesivo en 2013. De acuerdo con lo anterior, el Consejo de Ministros adoptó en enero de 2010 una serie de decisiones en materia de estabilidad incluyendo una propuesta de
acuerdo marco sobre sostenibilidad de las finanzas públicas que, por lo que se refiere a las
Comunidades Autónomas, fue aprobada por el CPFF y contenía el compromiso con las proyecciones presupuestarias para dar cumplimiento a las exigencias europeas que habrían de
tenerse en cuenta en la fijación de los objetivos de estabilidad.
Las presiones sobre los mercados financieros derivados de la operación de rescate financiero de Grecia, hicieron que en el Consejo ECOFIN celebrado en mayo de 2010, se
acordara la necesidad de restablecer cuanto antes la estabilidad para propiciar un marco en el
que pudiera fortalecerse la recuperación económica, acelerando o intensificando, en su caso,
los planes de consolidación fiscal de los Estados Miembros.
En consonancia con estas decisiones, se aprobó mediante Acuerdo de Consejo de Ministros una nueva senda de consolidación que disminuía el déficit previsto para 2011 y 2012.
En el ámbito autonómico, esta nueva senda fue ratificada por el CPFF a la vez que se estableció un nuevo procedimiento de autorización de las operaciones de endeudamiento, vinculándolo al cumplimiento del objetivo de estabilidad, así como un compromiso de seguimiento
trimestral de la ejecución presupuestaria de las Comunidades Autónomas.
La nueva senda de déficit fue trasladada a los objetivos de estabilidad presupuestaria
2011-2013 aprobada por Acuerdo de Consejo de Ministros de 16 de junio de 2010.
Notas
1.
Memoria de Actuaciones del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 2009. La Memoria recoge el texto íntegro del Acuerdo en su Anexo XII. Disponible en la web del Ministerio de Economía y Hacienda
www.meh.es, accesible actualmente bien a través del apartado dedicado al Consejo de Política Fiscal y Financiera, bien en el apartado de Estadística e informes/ Informes y Memorias.
2.
El artículo 3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas
(LOFCA) establece que el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, es el órgano de coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas en materia fiscal y financiera, atribuyéndole expresamente funciones de coordinación en materia presupuestaria y de endeudamiento autonómico.
3.
Memoria de Actuaciones del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 1991.
4. El artículo 14 de la LOFCA establece que:
1. Las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de lo que se establece en el número cuatro del presente artículo, podrán realizar operaciones de crédito por plazo inferior a un año, con objeto de cubrir sus necesidades
transitorias de tesorería.
2. Asimismo, las Comunidades Autónomas podrán concertar operaciones de crédito por plazo superior a un
año, cualquiera que sea la forma como se documenten, siempre que cumplan los siguientes requisitos:
ѵ Que el importe total del crédito sea destinado exclusivamente a la realización de gastos de inversión.
186
Pablo Arellano Pardo, Raquel Pajares Rojo y Laura Rodríguez Sánchez
� Que el importe total de las anualidades de amortización, por capital e intereses, no exceda del 25% de los in­
gresos corrientes de la Comunidad Autónoma.
3. Para concertar operaciones de crédito en el extranjero y para la emisión de deuda o cualquier otra apela­
ción de crédito público, las Comunidades Autónomas precisarán autorización del Estado. Para la concesión de
la referida autorización, el Estado tendrá en cuenta el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria
definido en el artículo 2.1.b de la presente Ley.
Con relación a lo que se prevé en el párrafo anterior, no se considerarán financiación exterior, a los efectos de
su preceptiva autorización, las operaciones de concertación o emisión denominadas en euros que se realicen
dentro del espacio territorial de los países pertenecientes a la Unión Europea.
En todo caso, las operaciones de crédito a que se refieren los apartados uno y dos anteriores precisarán autori­
zación del Estado cuando, de la información suministrada por las Comunidades Autónomas, se constate el in­
cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.
4. Las operaciones de crédito de las Comunidades Autónomas deberán coordinarse entre sí y con la política
de endeudamiento del Estado en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera.
5. La deuda pública de las Comunidades Autónomas y los títulos-valores de carácter equivalente emitidos
por éstas estarán sujetos, en lo no establecido por la presente Ley, a las mismas normas y gozarán de los mis­
mos beneficios y condiciones que la Deuda Pública del Estado.
5. Memoria de Actuaciones del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 1996. También disponible en la web
del Ministerio de Economía y Hacienda www.meh.es, accesible actualmente bien a través del apartado dedica­
do los Acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera.
6. Memoria de Actuaciones del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 2008, Apartado 2.2. Disponible en
www.meh.es, la misma ubicación que la anterior.
7. Memoria de Actuaciones del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 2008, Apartado 2.3 y Anexo XIII. Dis­
ponible en www.meh.es, la misma ubicación que la anterior.
8. Este agravamiento de la crisis financiera internacional, generó «fuertes tensiones en los mercados financieros,
que han requerido una actuación coordinada a nivel internacional. La restricción del crédito y el deterioro de
las perspectivas económicas se han dejado sentir con fuerza sobre la economía real, afectando negativamente
a las expectativas económicas de medio plazo de las economías mundial y española.» Actualización del Pro­
grama de Estabilidad de España 2008-2011.
9. Uxó, Paúl y Salinas (2010): «Análisis y valoración de las medidas discrecionales de estímulo fiscal aplicadas
en España en 2009» Presupuesto y Gasto Público número 59 (2/2010).
10. Memoria de Actuaciones del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 2008, Apartado 2.4 y Anexo XIV.
Disponible en www.meh.es, la misma ubicación que la anterior.
11. Recordar en este sentido que el Acuerdo 2/2001, de 27 de julio, por el que se aprueba el Sistema de Financia­
ción de las Comunidades Autónomas de Régimen Común, precedente inmediato del actual, también contem­
plaba la estabilidad presupuestaria como el marco para la aplicación del sistema en su conjunto, por lo que la
preocupación de que la aplicación del sistema de financiación resulte adecuada a las exigencias de la estabili­
dad presupuestaria, no constituye una incorporación novedosa del Acuerdo 6/2009.
12. En este mismo sentido se expresaba el denominado «Libro Amarillo» de presentación de los Presupuestos Ge­
nerales del Estado para 2010 al prever que la conjunción de las circunstancias antes mencionadas llevaría el
déficit de 2009 para el conjunto de las administraciones públicas hasta el 9,5% del PIB, sin perjuicio de consi­
derar necesario el inicio de un decidido proceso de consolidación fiscal que permitiera alcanzar el objetivo de
un déficit del 3% en 2012 para el conjunto de las Administraciones Públicas.
El nuevo sistema de financiación en un entorno de estabilidad presupuestaria
187
13. Reglamento (CE) n.º 1467/97 del Consejo, de 7 de julio, relativo a la aceleración y clarificación de la aplica­
ción del procedimiento de déficit excesivo.
14. Estas diferencias entre las entregas a cuenta y la liquidación definitiva de los recursos del sistema de financia­
ción en 2008 y 2009, van a originar sendos ajustes en los años 2010 y 2011. En todo caso, se va a tratar de rea­
justes internos entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sin que vaya a afectar al déficit del conjunto del
Sector Público.
15. En este sentido, ver Vallés Giménez, Jaime (2002) «Implicaciones de la normativa de estabilidad presupues­
taria en el ámbito autonómico». El nuevo modelo de financiación autonómica (2002). Estudios de Hacienda
Pública. IEF.
16. Así, los objetivos de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las Comunidades Autónomas para los ejer­
cicios 2006-2008, aprobados por Consejo de Ministros de 20 de mayo de 2005, se establecieron un déficit de
–0,1; –0,1 y 0,0% del PIB nacional. Estos objetivos se fijaron antes de la reforma de la normativa de estabili­
dad (que no contemplaba otra forma de fijar objetivos de estabilidad con déficit que la derivada de los planes
de saneamiento), contemplaban un déficit de –0,1; –0,1 y 0,0% del PIB nacional. De la misma forma, el
Acuerdo de Consejo de Ministros de 23 de junio de 2006, fijó los objetivos para 2007-2009 también con défi­
cit en 2007. Estos datos pueden consultarse en la Memoria del CPFF correspondiente a los ejercicios 2005 y
2006.
17. http://www.sgpg.pap.meh.es/sitios/sgpg/es-ES/Presupuestos/Documentacion/paginas/programasdeestabilidad.aspx
18. Esta revisión del Programa de Estabilidad se elabora anualmente en el marco del proceso comunitario de su­
pervisión y coordinación de las políticas económicas. Regulado en el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Conse­
jo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la su­
pervisión y coordinación de las políticas económicas y, en particular, en su artículo 5, apartado 3 (para los
programas de estabilidad).
19.
El dato del ejercicio 2009 corresponde a previsiones de déficit más recientes respecto a las contenidas en la
Actualización del Programa de Estabilidad 2009-2013, donde el déficit previsto era del –2,2% del PIB.
20. Las liquidaciones del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común se producen
como consecuencia de las diferencias entre las entregas a cuenta realizadas durante el ejercicio y el rendimien­
to del sistema en ese mismo ejercicio. En los ejercicio 2008 y 2009 dichas entregas fueron superiores al rendi­
miento final estimado, por lo que las liquidaciones de dichos años comportan menores recursos para las Co­
munidades Autónomas. La mecánica del sistema hace que la liquidación no pueda conocerse hasta dos años
después, por lo que con carácter previo, han de manejarse estimaciones realizadas con los datos disponibles en
cada momento, y que pueden diferir del resultado final una vez conocidos los datos definitivos.
Bibliografía
Comunicación de la Comisión Europea de 12 de mayo de 2010 sobre el refuerzo de la coordinación de
las políticas económicas COM (2010) 250 FINAL.
De Castro, F.; Gordo, E. y Pérez, J.J. (2010): «La política fiscal discrecional en tiempos de crisis». Pre­
supuesto y Gasto Público número 59 (2/2010).
Fernández, R. (2005): «El endeudamiento de las Comunidades Autónomas: disciplina de mercado, es­
tabilidad económica y canales de elusión normativa». Investigaciones n.º 8/05, Instituto de Estudios
Fiscales.
188
Pablo Arellano Pardo, Raquel Pajares Rojo y Laura Rodríguez Sánchez
Hernández, P. (2010): «El papel de la política fiscal en la crisis económica». Presupuesto y Gasto Pú­
blico número 59 (2/2010).
Martínez, D. (2008): «La nueva ley de estabilidad presupuestaria: implicaciones para las Comunidades
Autónomas», en La Financiación del Estado de las Autonomías: Perspectivas de Futuro (S. Lago,
Ed.), Instituto de Estudios Fiscales.
Memorias de Actuaciones del Consejo de Política Fiscal y Financiera de los años 1991, 1996, 2005,
2006, 2007, 2008 y 2009.
Uxó, J.; Barruso, B. y Rueda, N. (2006): «Autonomía financiera, estabilidad presupuestaria y política
de gasto de las Comunidades Autónomas». CLM. Economía, n.º 8.
Uxó, J.; Paúl, J. y Salinas, J. (2010): «Análisis y valoración de las medidas discrecionales de estímulo
fiscal aplicadas en España en 2009». Presupuesto y Gasto Público número 59 (2/2010).
Vallés, J. (2002): «Implicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en el ámbito autonó­
mico». El nuevo modelo de financiación autonómica (2002). Estudios de Hacienda Pública. IEF.
Vallés, J. (2006): «El sistema de financiación autonómica e implicaciones potenciales del endeuda­
miento en perspectiva europea». CLM. Economía, n.º 8.