Las instituciones de Autogobierno y otros órganos Autonómicos

LAS INSTITUCIONES DE AUTOGOBIERNO
Y OTROS ÓRGANOS AUTONÓMICOS ANTE
EL PROCESO DE REFORMA ESTATUTARIA
Juan Fernando Durán Alba
Profesor Titular de Derecho Constitucional
Universidad de Valladolid
SUMARIO
I.
INTRODUCCIÓN.
II. METODOLOGÍA Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES APLICABLES A LA REFORMA ESTATUTARIA EN MATERIA INSTITUCIONAL.
III. LAS REFORMAS RELATIVAS A LAS INSTITUCIONES DE AUTOGOBIERNO.
IV. LAS REFORMAS RELATIVAS A OTROS ÓRGANOS AUTONÓMICOS.
V. RELACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL CITADA.
VI. BIBLIOGRAFÍA Y OTROS RECURSOS MANEJADOS.
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I.
INTRODUCCIÓN
Hace tiempo, en un trabajo publicado en la Revista Jurídica de Castilla y León, tuve
la ocasión de analizar lo que denominaba el cierre del modelo institucional castellano
y leonés. Aventuraba dicho cierre en la constatación de que, en cuanto a los órganos
de autogobierno de nuestra Comunidad Autónoma, tras la reforma estatutaria de
1999 el entramado institucional de la Comunidad ha quedado perfectamente trabado
desde la perspectiva estatutaria. Sostenía entonces, y no creo que haya razones para desdecirme, que en el diseño institucional autonómico ha estado presente, y de forma permanente (no sé si de forma plenamente consciente), el intento de conciliar dos
lógicas de actuación aparentemente contrapuestas, no necesariamente inconciliables, pero no siempre compaginadas felizmente: la reivindicación de la peculiaridad
regional y la reproducción, prácticamente mimética, del modelo institucional estatal.
Con este panorama que se ha descrito poco margen parece quedar para que las instituciones autonómicas expresión del autogobierno, así como los órganos expresión
de la potestad de autoorganización, ocupen un espacio en el proceso de reforma estatutaria en curso. Las materias estrella de dicho proceso habrían de ser la juridificación de la comunidad nacional o la ampliación competencial. No voy a discutir,
obviamente, el estrellato de las materias apuntadas, pero anuncio que las instituciones y órganos autonómicos continúan estando presentes en el paquete material del
legislador estatuyente.
Determinadas reformas han de obedecer a un loable intento de perfección del marco
estatutario. Lo son la introducción de instituciones y técnicas que ya habían accedido
al ámbito autonómico por obra del legislador autonómico, pero sin previa cobertura del
correspondiente estatuto. La incorporación en estos casos puede llegar a enervar una
posible situación de inconstitucionalidad (latente ante la ausencia de impugnación), como sucede con los instrumentos de relaciones interorgánicas de la forma de gobierno parlamentaria que no se introdujeron inicialmente en los estatutos de autonomía.
En otros casos, el otorgamiento de rango estatutario a determinados órganos autonómicos no sería estrictamente necesario, si su creación se explica en la potestad de autoorganización de las comunidades autónomas, pero sí conveniente dada la relevancia
que pueden llegar a adquirir esos órganos en atención a sus funciones. En cualquier
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caso me parece un fundamento más sólido que acudir, como se ha hecho en alguna ocasión con los órganos autonómicos de control externo que nacieron sin el amparo de la
correspondiente norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, al argumento
de que una ley del Estado mencionaba —y por ello amparaba— su eventual existencia.
En otros supuestos tengo la impresión de que las reformas institucionales van a tratar
de formalizar la lógica federal con la que parece operar nuestro Estado de las autonomías. Una lógica que preferiría referirse a la organización jurisdiccional de las comunidades autónomas y no a la organización jurisdiccional en las comunidades autónomas.
Casi un ejercicio de prestidigitación normativa sin una previa reforma de la Constitución.
En cualquier caso, unas reformas que no hay que localizar únicamente en el ámbito de
la justicia, sino que pueden interpretarse de acuerdo a lo expuesto en la medida en que
pretenden inordinar la actividad autonómica en el proceso de formalización estatal de algunos actos infraestatales, creando una suerte de correfrendo. O que pretenden arbitrar
en alguna Comunidad Autónoma un control preventivo de estatutoriedad de las leyes de
esa Comunidad. Si, según la conocida tesis del Tribunal Constitucional, una lesión del Estatuto puede ser una lesión de la propia norma fundamental (STC 163/1995/4), al utilizarse en el ámbito autonómico el Estatuto como parámetro de corrección de la ley
regional, bien podría pensarse que se está desplazando —o anticipando— el control de
constitucionalidad de las normas desde el Tribunal Constitucional hacia la propia Comunidad Autónoma.
En el presente trabajo quedarán fuera del estudio cualquier referencia a los denominados consejos judiciales autonómicos o a una nueva conformación de los tribunales
superiores de justicia, pues ambas cuestiones serán objeto de tratamiento en otra
parte de este número monográfico. Me centraré en algunas reformas problemáticas
que afectan a las instituciones de autogobierno de las comunidades autónomas y a
otros órganos que podrían calificarse como de relevancia estatutaria.
II. METODOLOGÍA Y CRITERIOS JURISPRUDENCIALES
APLICABLES A LA REFORMA ESTATUTARIA EN MATERIA
INSTITUCIONAL
1. La primera de las consideraciones ha de hacerse para recordar los contornos
de la reserva material que la Constitución realiza en favor de los estatutos de autonomía en su artículo 147.2 al referirse a las «instituciones autónomas propias». En
relación con el alcance de la reserva, queda excluida la intervención del legislador
estatal en la materia, con lo que esta reserva adquiere carácter absoluto, y así lo ha
venido entendiendo el Tribunal Constitucional (STC 89/1984/7). Nada que añadir a
esta apreciación siempre que no se pierda de vista que la reserva es total respecto
de la organización y funcionamiento de las instituciones de autogobierno, pero no en
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cuanto a la composición si dentro de ella se coloca la elección de los parlamentarios autonómicos. Es verdad que el legislador regional estará habilitado para regular, en los términos fijados en el correspondiente Estatuto, el régimen jurídico de las
elecciones autonómicas, pero no ha de olvidarse —aunque en ocasiones parece obviarse— que las elecciones políticas, en cuanto desarrollo de un derecho fundamental (el derecho de participación recogido en el artículo 23 CE), reclaman la
existencia de una serie de condiciones que aseguren la igualdad en materia de derechos de todos los españoles (artículo 139.1 CE) y, en definitiva, que determinadas
normas recogidas en la Ley electoral del Estado son aplicables a los procesos electorales autonómicos (disposición adicional 1.ª, apdo. 2.º, de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General).
Siendo una reserva absoluta —con las matizaciones apuntadas— frente al Estado, el
Tribunal Constitucional ha señalado su carácter relativo con respecto al propio legislador autonómico (STC 89/1984/7). Ahora bien, como ha precisado algún autor (M.
ARAGÓN o C. AGUADO), tesis que por otra parte suscribo, la discrecionalidad del legislador autonómico en la materia no es total, puesto que con respecto a las instituciones de autogobierno (es decir, el parlamento regional y el ejecutivo autonómico), se
trata de una reserva prácticamente total. En este caso, la determinación de las condiciones esenciales del modelo institucional (determinación de las instituciones o el marco de relaciones entre ellas en cuanto expresión de la forma de gobierno) han de
incluirse necesariamente en el tenor del artículo 147.2 CE, aunque no sea necesario
agotar en el estatuto todos los aspectos relativos a la organización y funcionamiento
(J.A. SANTAMARÍA). En consecuencia con lo expuesto, posteriormente censuraré alguna práctica del legislador ordinario autonómico en orden a prever técnicas de relaciones interorgánicas no incluidas inicialmente en el estatuto, mientras que sí podrá
asumirse la creación «ex lege», sin previa cobertura estatutaria, de determinados órganos autonómicos que son expresión de la potestad autonómica de autogobierno (artículo 148.1.1.ª CE) pero que no integran el autogobierno a los efectos del artículo
147.2 CE. No obstante, como criterio de política legislativa indicaré que posibilidad jurídica no excluye conveniencia política, es decir, que considero acertado explicitar en
el estatuto todo el conjunto de órganos que definen el entramado institucional de la Comunidad Autónoma. Algún autor, en relación con esto, considera que determinados órganos autonómicos de carácter más secundario (algún consejo asesor en materia
laboral, por ejemplo) deben quedar desestatutorizados, para que el legislador ordinario tenga un mayor margen de maniobra en cuanto a su creación o a la regulación de
su correspondiente régimen jurídico (C. AGUADO).
2. La falta de una habilitación estatutaria previa y expresa puede conducir a la inconstitucionalidad de la ley autonómica cuyo contenido se entienda que innova lo inicialmente previsto por el estatuto de autonomía, como ha puesto de relieve el Tribunal
Constitucional en la STC 36/1981. Este genérico enunciado jurisprudencial nos permite formular dos reglas en materia de organización institucional estatutaria:
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La primera, que en el régimen jurídico de los órganos autonómicos que expresan autogobierno, concretamente el Alto Tribunal se ha referido a normas de Derecho parlamentario, el silencio del Estatuto no puede integrarse acudiendo a la aplicación
analógica o supletoria del Derecho estatal en la materia, es decir, no puede interpretarse, por un lado, que lo que la Norma fundamental establece para los diputados y
senadores cabría entenderlo como una habilitación para que el legislador ordinario de
la Comunidad Autónoma establezca ese régimen. Ni tampoco, por otro lado, la ausencia de norma autonómica puede quedar suplida, en el caso que nos ocupa, mediante el recurso a las normas estatales (por ejemplo, los reglamentos parlamentarios
del Congreso de los Diputados o del Senado).
La segunda, que la objeción no puede salvarse con la mera cobertura estatutaria. En
alguna ocasión, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha hecho referencia, de
forma muy genérica, a que el vicio en el que incurría la ley autonómica provenía de
que no existiera una relación material de inmediación con respecto del estatuto. Ahora bien, como tendrá ocasión de explicarse en relación con alguna de las funciones
de los órganos de control externo de las cuentas públicas, no debe interpretarse el
sentido de dicha jurisprudencia «a contrario», entendiendo que la diligencia material
del legislador estatuyente solventará «eo ipso» los eventuales riesgos de innovación
del ordenamiento autonómico por parte del legislador ordinario.
3. Por último, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional parece haber limitado el
sentido del principio dispositivo en la construcción del Estado autonómico. Principio
que, como se viene explicando, encuentra aplicación en la fase de acceso a la autonomía, pero también con respecto a la organización y asunción competencial de las
comunidades autónomas. El valor del principio dispositivo ha sido muy matizado políticamente a partir de la existencia de sucesivos acuerdos políticos que han diseñado un régimen más o menos común y homogéneo para las distintas comunidades
autónomas. Una de las manifestaciones de esos acuerdos, en la materia que ahora
nos ocupa, es haber convertido el diseño institucional que el artículo 152 CE había
previsto de forma expresa, para las comunidades que accedieron por la vía prevista
en el artículo 151 CE, en modelo para el resto de las comunidades. «Pacta sunt servanda», aparentemente.
En efecto, el Tribunal Constitucional ha venido a convertir el tenor del artículo 152 CE
en una suerte de canon institucional de las comunidades autónomas (STC 225/1998).
A esta solución, a la que bien podía llegarse a través del acuerdo político, difícilmente puede llegarse a partir de una lectura de la Norma fundamental. Y, sin embargo, las
consecuencias son notables; como se ha puesto de manifiesto desde la doctrina, los
efectos prácticos de la tesis son que las comunidades autónomas tienen vedada la
deriva de su sistema de gobierno hacia fórmulas alternativas a la parlamentaria (C.
AGUADO).
Una vez expuestos los criterios jurisprudenciales en la materia, y cómo pueden incidir en la reforma institucional de las comunidades autónomas, procederé a aplicarlos
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a supuestos concretos. Para ello he optado por dividir las posibles reformas en atención al ámbito institucional al que afectan. Por un lado, a las instituciones autonómicas de autogobierno, legislativos y ejecutivos regionales, y, por otro lado, a otros
órganos autonómicos de relevancia estatutaria.
III.
LAS REFORMAS RELATIVAS A LAS INSTITUCIONES
DE AUTOGOBIERNO
1. Una primera cuestión que puede suscitarse es si el Estatuto de Autonomía puede
incidir en el ámbito del refrendo de los actos del Rey, toda vez que el Tribunal Constitucional ha excluido al legislador autonómico de introducirlo mediante ley. La jurisprudencia constitucional ha venido a precisar la naturaleza y contenido del refrendo de
los actos del Rey previsto en el artículo 56.3, y concordantes, CE. El especial significado que adquiere en el seno de una Monarquía parlamentaria racionalizada, como
la nuestra, en la que el refrendo se construye como contrapartida constitucional de la
inviolabilidad del Jefe del Estado, desde una visión traslaticia de la responsabilidad
hacia el sujeto refrendante, ha provocado que el Máximo intérprete de la Constitución
considere no ajustada a la Norma suprema «cualquier forma de refrendo de los actos
del Monarca distinta de la establecida en el art. 64 de la Constitución, o que no encuentre en éste su fundamento» (STC 5/1987/2). Hasta el presente, el supuesto que
se había planteado, en el seno de nuestro Estado autonómico, era si el legislador autonómico podía trasladar la responsabilidad de los actos del Rey, en los supuestos en
que dichos actos tengan lugar en la esfera territorial infraestatal, a sujetos pertenecientes a la correspondiente Comunidad Autónoma, en lugar de los habituales refrendantes, en atención a un mayor nexo de proximidad entre el sujeto refrendante
autonómico y el acto sometido a refrendo (léase, el refrendo del nombramiento, por
parte del Rey, del Presidente de una Comunidad Autónoma una vez investido por la
Asamblea legislativa). La respuesta negativa del Tribunal Constitucional deriva del carácter autónomo que tiene el refrendo, que no conecta necesariamente al sujeto refrendante con el ámbito territorial donde se dictó el acto sometido a refrendo (STC 5/1987/3)
ni supone, cuando el sujeto refrendante tiene naturaleza estatal, una injerencia en el
ámbito competencial autonómico, en la medida en que se trata de una función atribuida
«ex Constitutione» (STC 5/1987/6).
Alguna de las reformas estatutarias en curso parece pretender obviar dicho inconveniente arbitrando una suerte de correfrendo. Es decir, no se trataría de sustituir al sujeto nacional refrendante, sino añadir a éste el refrendo de un sujeto autonómico, con lo
que la responsabilidad del acto del Jefe del Estado quedaría trasladada a dos sujetos.
Así puede entenderse el artículo 67.4 PREAC, cuando establece que «El presidente o
presidenta de la Generalidad es nombrado por el rey. La propuesta de nombramiento es
refrendada por el presidente o presidenta del Parlamento y por el presidente o presi367
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denta del Gobierno del Estado». Con esta fórmula, aparentemente, se despejaría la
objeción constitucional, en los términos ya apuntados, a los sistemas que han pretendido desplazar al sujeto nacional del refrendo de determinados actos del Rey, respetando el carácter compuesto de este acto «en el que concurren, de una parte, la
decisión del Parlamento (...) y de otra, el nombramiento por S.M. el Rey y el refrendo
por el Presidente del Gobierno, de acuerdo con el art. 64 de la CE, el cual asume la
responsabilidad a que se refiere el núm. 2 del propio precepto» (STC 16/1984/4).
Sin embargo, dicha disposición parece que apunta más bien a un supuesto de inordinación, según la taxonomía de relaciones entre las federaciones y los estados federados que elaborara M. GARCÍA-PELAYO, al hacer intervenir al ente infraestatal no
ya en la formación de la voluntad del Estado, sino en la validez de determinados actos de éste. En efecto, los actos del Rey, por un lado, carecen de validez sin el correspondiente refrendo (de acuerdo con lo previsto en el artículo 56.3, en conexión
con el 64 y 65.2, CE), resultando claro, por otra parte, que el nombramiento del Presidente de una Comunidad Autónoma es facultad del Jefe del Estado de acuerdo con
el tenor del artículo 152.1, párrafo 1.º, de la misma norma. A partir de lo expuesto, la
previsión estatutaria objeto de comentario presenta el problema de que añade un nuevo sujeto al acto compuesto del refrendo sin cuyo concurso el acto del Monarca carecería de validez, todo ello alterando las previsiones constitucionales en este sentido
que residencian, únicamente en el Presidente del Gobierno (y demás sujetos previstos por la Norma Suprema), la asunción de la responsabilidad por el acto del Jefe del
Estado a través de la correspondiente contrafirma.
Desde mi punto de vista, este tipo de disposiciones tratan más bien de formalizar jurídicamente la apariencia federal de nuestro actual Estado autonómico, tratando de
hacer compatible la lógica de la monarquía con la del Estado federal, desde el momento en el que se pretende aproximar el acto del monarca y la responsabilidad del
mismo al ámbito territorial sobre el que se proyecta.
2. Otro posible ámbito de reformas estatutarias podría afectar a los elementos que
definen la forma de gobierno de las Comunidades Autónomas como parlamentaria.
Estamos ante reformas que en algún caso resultan, como ha sostenido J.J. SOLOZÁBAL, obligadas, en cuanto han de suponer una mejora en la institucionalización
del autogobierno. Lejos quedan los momentos iniciales de desarrollo de la Constitución, los momentos de la decisión política de generalizar la iniciativa autonómica, esto es, de transitar decididamente hacia un Estado de las autonomías, y que encontró
expresión en los acuerdos de 1981. En estos acuerdos, además de extenderse el modelo institucional del artículo 152 CE a todas las Comunidades Autónomas, convirtiendo el precepto en un canon de la organización institucional autonómica limitador
del principio dispositivo, y que ha sido sancionado por una jurisprudencia del Tribunal
Constitucional (así en la STC 225/1998) no exenta de críticas (C. AGUADO), se optó
por un régimen de homogeneidad en la convocatoria de los procesos electorales au368
Las instituciones de autogobierno y otros órganos autonómicos ante el proceso de reforma estatutaria
tonómicos y por el arbitrio de mecanismos de estabilidad gubernamental en las Comunidades Autónomas. Además, desde el punto de vista de la composición de las
Asambleas legislativas, se pensó que era más conveniente que estuvieran integradas
por una suerte de parlamentarios «amateurs», sin retribución fija, y con un sistema de
prerrogativas en parte diferentes al de los diputados y senadores de las Cortes Generales.
En este apartado concreto me voy a detener en los aspectos relativos a la forma de
gobierno, más principalmente en el núcleo de las relaciones fiduciarias entre el legislativo y el ejecutivo que definen aquélla. El acuerdo político que he apuntado dejó fuera
de los estatutos algunos de los elementos que integran las técnicas de relaciones entre poderes en el parlamentarismo: la cuestión de confianza y la posibilidad de disolver anticipadamente la Asamblea legislativa. Como es bien sabido, esta situación se
corrigió posteriormente, por más que la vía elegida para hacerlo no fuera la más afortunada en términos formales. En efecto, se acudió al legislador en vez de operar a través de las correspondientes reformas estatutarias (nuestra Comunidad Autónoma se
ha encontrado en esta situación hasta la reforma estatutaria de 1999). El proceso no
ha pasado desapercibido para la doctrina, que ha criticado abiertamente este sistema
(E. AJA o I. TORRES entre otros), por entender, y coincido con la crítica, que se trata de instituciones jurídicas que se integran en la reserva material comprendida en el
contenido esencial de los estatutos de autonomía a los efectos previstos en el artículo 147 CE. Desde luego, el amplio consenso político que rodeó a este proceso de auténtica innovación estatutaria por parte del legislador autonómico consiguió que las
suplantaciones que de los legisladores estatuyentes realizaron los legisladores ordinarios no fueran combatidas ante el Tribunal Constitucional. Concluido el plazo para
la impugnación directa y, resultando ciertamente difícil imaginar un supuesto de impugnación incidental en esta materia, acaso hubiera podido plantearse, en su caso y
en lo que a la disolución anticipada se refiere, un recurso de amparo por parte del parlamentario que veía concluida la legislatura anticipadamente sustentado en una violación del artículo 23.2 de la Constitución que condujera, estimada la demanda, a la
correspondiente autocuestión de inconstitucionalidad prevista en el artículo 55.2 de la
Ley rituaria del Tribunal Constitucional. El motivo de acudir al citado precepto constitucional ha de basarse en que el derecho de acceso a los cargos representativos ha
de hacerse «con los requisitos que señalen las leyes», y que el régimen jurídico del
derecho, como tiene declarado el Tribunal Constitucional, se extiende a la permanencia en el cargo (por todas, STC 5/1983/3), en consecuencia, por norma no hábil para
recoger la facultad de disolución anticipada (ley autonómica ordinaria), se habría podido lesionar indirectamente el citado derecho fundamental de los parlamentarios.
Dejando de un lado los problemas de corrección constitucional, algunas Comunidades
Autónomas han aprovechado posteriores procesos de reformas estatutarias para otorgar la adecuada cobertura al legislador ordinario y, por lo tanto, regularizar esta situación
(como son buena muestra los artículos 18 y 23 del Estatuto de Autonomía castellano y
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leonés introducidos por la Ley Orgánica 4/1999, de 8 de enero). En la medida en que
subsistan situaciones como la reflejada, considero que las reformas en curso deberían
aprovecharse para otorgar cobertura estatutaria a todos los elementos que integran las
técnicas de relaciones entre órganos propias de la forma de gobierno parlamentaria y
que han encontrado acomodo en leyes ordinarias contraviniendo la reserva del artículo
147.2 CE. Así hay que interpretar, por ejemplo, el artículo 21 bis PREACC.
3. El diseño de modelo institucional de las Comunidades Autónomas previó un régimen distinto en materia de prerrogativas parlamentarias entre los representantes
autonómicos y los diputados y senadores, sobre el que ya tuve la ocasión de escribir
anteriormente en la Revista Jurídica de Castilla y León (número extraordinario 25
años de Constitución, enero de 2004). Concretamente, los parlamentarios autonómicos, además de la inviolabilidad y del aforamiento, sólo gozan de una suerte de inmunidad atenuada, limitada a la imposibilidad de detención, salvo flagrante delito,
durante el ejercicio de su mandato sin que quepa, y aquí radica la diferencia esencial,
decisión alguna de la Cámara a la que pertenezcan en orden a autorizar un eventual
procesamiento.
La posibilidad de introducir la inmunidad «ex lege», innovando el estatuto de autonomía en esta materia, ha sido impedida por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,
pues ni el régimen de prerrogativas de los diputados y senadores se aplica supletoriamente en las Comunidades Autónomas (STC 36/1981/5), ni es posible modificar por
ley (en este caso ampliar) las previsiones estatutarias (STC 36/1981/4). La pregunta
es: ¿resulta posible introducir la inmunidad parlamentaria en el ámbito de los parlamentos autonómicos mediante la correspondiente previsión —y precaución— estatutaria? Formalmente la jurisprudencia constitucional impide la modificación de los
estatutos mediante ley ordinaria, pero nada declara acerca de la posibilidad de que la
inmunidad se contemple en los propios estatutos (y así se pretende en los artículos
57.1 PREAC y 21.4 PREAPV, en los que se incluye la exigencia de autorización parlamentaria para procesar a los parlamentarios catalanes y vascos).
Nuevamente, en el proceso de reforma estatutaria se trata de imponer la lógica federal a la del Estado autonómico. A la hora de reconstruir de forma constitucionalmente
adecuada la prerrogativa de la inmunidad parlamentaria, el Tribunal Constitucional ha
recordado la excepcionalidad de un mecanismo —previsto por la propia Norma fundamental— y bajo cuya invocación es posible lesionar derechos fundamentales, singularmente el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24.1 CE
(por todas, STC 206/1992). Pues bien, la cuestión no es estrictamente la posibilidad
de introducir la inmunidad vía el Estatuto, sino más bien si no sería conveniente adoptar el acuerdo de hacerlo, en su caso, en todas las Comunidades Autónomas al tratarse de una materia que afecta no sólo al «status» de los representantes, sino al
ejercicio de los derechos fundamentales de los ciudadanos, que pueden exigir, de
acuerdo con el artículo 139.1 CE, los mismos derechos en todo el territorio nacional.
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IV. LAS REFORMAS RELATIVAS
A OTROS ÓRGANOS AUTONÓMICOS
No se trata, aquí, de los órganos expresión del autogobierno de la Comunidad Autónoma, sino de otros órganos autonómicos con ciertas relaciones de dependencia con
respecto de aquéllos y para los que, como se ha reconocido por algún autor, su eventual falta de encaje estatutario no determina que el legislador autonómico, en uso de
su potestad de autoorganización, no pueda crearlos y regular su composición y funcionamiento (M. ARAGÓN). Con todo, se ha propuesto la conveniencia de que un determinado grupo de estos otros órganos autonómicos, calificados como de relevancia
estatutaria (los defensores de derechos autonómicos, los órganos de control externo
y los órganos consultivos superiores de las Comunidades Autónomas) debieran preverse en la correspondiente norma institucional básica de la Comunidad Autónoma en
atención a la posición que ocupan en el entramado institucional de las Comunidades
Autónomas y de las funciones que desempeñan (C. AGUADO RENEDO).
1. Constituye una novedad reciente en el proceso de reforma estatutaria el intento
de transformar un órgano de naturaleza consultiva en un órgano de control preventivo de la estatutoriedad. El supuesto se plantea en Cataluña con la previsión de un
Consejo de Garantías Estatutarias (artículos 76 y 77 PREAC). No han faltado los autores que han tratado de desplazar al Consejo Consultivo de Cataluña, órgano al que
sustituye el mencionado Consejo de Garantías, desde la lógica de la función consultiva a la del control preventivo que, en el caso de las normas con rango de ley, podría
recordar lejanamente al modelo del Consejo Constitucional francés. Es cierto que el
actual sistema catalán de función consultiva consagra la existencia de dos órganos (el
Consejo Consultivo y la Comisión Jurídica Asesora), sobre los que cabe interrogarse
si esta solución de dualidad constituye la más eficaz en la materia.
Pero el salto cualitativo que se pretende con la reforma es otorgar carácter vinculante
a determinados dictámenes del Consejo de Garantías sobre proyectos y proposiciones
de ley, en particular con respecto a las iniciativas que desarrollen o afecten a derechos
reconocidos por el Estatuto. La existencia de dictámenes vinculantes no es nueva, ha
venido constituyendo la excepción a la norma, pues las disposiciones aplicables a la
materia suelen incluir una cláusula al estilo de la prevista en el artículo 3.2 de la Ley
reguladora del Consejo Consultivo de Castilla y León: «los dictámenes del Consejo
consultivo no son vinculantes, salvo en los casos en los que así se establezca en las
respectivas leyes». Por lo demás, los supuestos recogidos en otras normas tienen que
ver con determinados expedientes de naturaleza administrativa (como sucede con los
expedientes que versen sobre la revisión de oficio de los actos administrativos, según
previene el artículo 102 de la Ley 30/1992).
¿Cuáles son los problemas que plantea la existencia de un control previo de la naturaleza apuntada? En primer lugar, la existencia de un control preventivo sobre el le371
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gislador autonómico —sobre el representante democrático por antonomasia del cuerpo electoral de la Comunidad Autónoma— por parte de un órgano del mismo nivel territorial cuya «opinio iuris» puede llegar a impedir la libre formación de la voluntad del
legislador plantea dudas, por lo menos, de lógica del sistema. Este tipo de control preventivo parece encajar mejor, en todo caso, sobre la iniciativa gubernamental que sobre la iniciativa legislativa parlamentaria, pues se explica desde la conexión lógica y
tradicional entre los órganos consultivos y los correspondientes ejecutivos y administraciones dependientes de ellos. Además, en los casos en los que el Consejo de Garantías determine la incompatibilidad de la iniciativa legislativa con el Estatuto de
Autonomía (inestatutoriedad), se hurtará al Tribunal Constitucional, dada la naturaleza vinculante del dictamen, la posibilidad de realizar un juicio de adecuación del texto
a la Constitución utilizando al propio estatuto como parámetro. Pero cuando el dictamen sea favorable al texto nada impedirá la intervención «a posteriori» del Máximo intérprete de la Constitución —no es nítida la distinción entre control de estatutoriedad y
constitucionalidad—, pudiendo encontrarnos con opiniones jurídicas diferentes sobre
una misma materia. Y esta circunstancia, teniendo en cuenta el ámbito sobre el que
incide y que procederá de órganos pertenecientes a entes territoriales distintos, dudo
que redunde precisamente en una mejor articulación del Estado autonómico, cuando
lo que puede facilitar es una utilización interesada (una colisión entre sensibilidades
distintas) de las opiniones encontradas.
Sí estimo más conveniente aprovechar la reforma estatutaria para formalizar alguna
mutación del Estatuto en la materia operada por el legislador autonómico. Concretamente, en el caso de Castilla y León, el Estatuto de Autonomía ha conformado el
Consejo Consultivo de la Comunidad, de acuerdo con la lógica tradicional de estos órganos, como «el superior órgano consultivo de la Junta y de la Administración de la
Comunidad» (según dispone el tenor del artículo 24.1 de la Norma institucional básica castellano y leonesa) y, sin embargo, el legislador ha ido más allá al transformar al
Consejo en el «superior órgano consultivo de la Comunidad Autónoma de Castilla y
León» (artículo 1.1 de la Ley 1/2002, de 9 de abril). El cambio de naturaleza no es retórico, antes bien encuentra expresión en la composición del órgano (pues las Cortes
de Castilla y León participan en la designación de los miembros Consejo) y en su funcionamiento (las Cortes regionales y los entes locales tienen atribuida la potestad de
recabar, con carácter facultativo, informes del Consejo Consultivo). Como de la inicial
formulación estatutaria en nada se deduce esta conformación legal del Consejo, estimo que la eventual reforma del Estatuto de Autonomía de nuestra Comunidad Autónoma sería una ocasión óptima para adecuar ambas normas jurídicas.
2. En relación con los órganos autonómicos de control externo, encargados de la
fiscalización de las cuentas del correspondiente sector público autonómico, se plantea si al albur del proceso de reforma estatutaria se pueden ampliar las funciones de
estos. La cuestión se suscita a partir de la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia. Así, a la hora de resolver en favor del Tribunal de Cuentas el
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Las instituciones de autogobierno y otros órganos autonómicos ante el proceso de reforma estatutaria
ejercicio exclusivo de la función de enjuiciamiento contable, el Supremo intérprete de
la Constitución parece haber dejado, siquiera de pasada, un resquicio para la intervención de los órganos autonómicos en la materia, además de la eventual participación de éstos en la fase instructora de este tipo de procedimientos. De esta manera,
a la hora de negar la competencia del órgano autonómico en la materia, el Tribunal
Constitucional ha señalado que la ley de la Comunidad Autónoma impugnada carece
de cobertura constitucional y estatutaria en la materia (STC 187/1988/3 y 5). Por lo tanto, la pregunta es: ¿cabe interpretar, «a contrario», que si el correspondiente Estatuto
de Autonomía atribuyera funciones de enjuiciamiento al órgano autonómico sería constitucionalmente admisible su ejercicio por parte de éste? No creo que pueda llegarse a
esa conclusión por más que quiera forzarse el aparente resquicio de la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia, pues éste ha dejado rotundamente señalado el carácter exclusivo y único del orden jurisdiccional en materia de enjuiciamiento contable,
con la excepción, reiteradamente apuntada, de la participación de los órganos autonómicos en la fase instructora de los procedimientos de responsabilidad contable,
siempre previa delegación del propio Tribunal de Cuentas en los términos previstos en
su Ley Orgánica. Jurisprudencia que puede resumirse en un pronunciamiento que ha
adquirido casi la categoría de brocárdico: «el Tribunal de Cuentas es supremo, pero
no único, cuando fiscaliza, y único, pero no supremo cuando enjuicia la responsabilidad contable» (STC 18/1991/2).
V.
RELACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL CITADA
STC 36/1981, de 12 de noviembre, recurso de inconstitucionalidad (asunto: inmunidad de los miembros del Parlamento Vasco).
STC 5/1983, de 4 de febrero, recurso de amparo (asunto: Alcalde de Andújar).
STC 16/1984, de 6 de febrero, recurso de amparo e impugnación de disposiciones y
resoluciones de las CC.AA., acumulados (asunto: nombramiento del Presidente de la
Comunidad Foral de Navarra).
STC 89/1984, de 28 de septiembre, recurso de inconstitucionalidad (asunto: León).
STC 5/1987, de 27 de enero, conflicto positivo de competencias (asunto: refrendo de
los actos del Rey por parte del Presidente del Parlamento Vasco).
STC 187/1988, de 17 de octubre, recurso de inconstitucionalidad (asunto: Ley de la
Sindicatura de Cuentas de Cataluña).
STC 18/1991, de 31 de enero, recurso de inconstitucionalidad (asunto: Ley del Consejo de Cuentas de Galicia).
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Juan Fernando Durán Alba
STC 206/1992, de 27 de noviembre, recurso de amparo (asunto: Hormaechea v. González Bedoya).
STC 163/1995, de 8 de noviembre, cuestión de inconstitucionalidad (asunto: Ley andaluza de espacios naturales protegidos).
STC 225/1998, de 25 de noviembre, recurso de inconstitucionalidad (asunto: reforma
del Estatuto de Autonomía de Canarias).
VI.
BIBLIOGRAFÍA Y OTROS RECURSOS MANEJADOS
a)
Bibliografía
AGUADO RENEDO, César, «Organización institucional de las Comunidades Autónomas», en Temas básicos de Derecho Constitucional (dir. M. Aragón Reyes), tomo II,
Organización del Estado, Civitas, Madrid, 2001.
— El Estatuto de Autonomía y su posición en el ordenamiento jurídico español, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1996.
AJA FERNÁNDEZ, Eliseo, El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales,
2.ª ed., Alianza, Madrid, 2003.
ARAGÓN REYES, Manuel, «La Ley del Procurador del Común de Castilla y León», El
Procurador del Común. Defensor del Pueblo y Comunidades Autónomas, coedición
de las Cortes de Castilla y León y la Universidad de Valladolid, Valladolid, 1995.
DURÁN ALBA, Juan Fernando, «El cierre del modelo institucional castellano y leonés
tras la última reforma estatutaria: diferencias y semejanzas con el modelo estatal»,
Revista Jurídica de Castilla y León, número monográfico: 25 años de Constitución,
enero de 2004.
GARCÍA ROCA, Javier (coord.), Derecho Público de Castilla y León, coedición de la
Junta de Castilla y León, el Instituto Nacional de Administración Pública y la Universidad de Valladolid, Valladolid, 1999.
GARCÍA-PELAYO, Manuel, Derecho Constitucional comparado, Alianza, Madrid, 2000.
JIMÉNEZ CAMPO, Javier, «Estatuto de autonomía» (voz), en Temas básicos de Derecho Constitucional (dir. M. Aragón Reyes), tomo II, Organización del Estado, Civitas,
Madrid, 2001.
RIVERO YSERN, Enrique (dir.), Comentarios al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1985.
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Las instituciones de autogobierno y otros órganos autonómicos ante el proceso de reforma estatutaria
SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, Fundamentos de Derecho Administrativo, I,
CEURA, Madrid, 1988.
SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, Juan José, «Las reformas estatutarias y sus límites»,
Cuadernos de Derecho Público, núm. 21, enero-abril de 2004.
— Las bases constitucionales del Estado autonómico, McGraw-Hill, Madrid, 1988.
TORRES MURO, Ignacio, Los Estatutos de Autonomía, Centro de Estudios Políticos
y Constitucionales, Madrid, 2000.
b)
Otros recursos
Conclusiones generales del dictamen sobre la propuesta de reforma del Estatuto de
Cataluña (elaborado por los catedráticos de Derecho constitucional F. Balaguer Callejón, J. García Roca, M. Medina Guerrero y A. Saiz Arnaiz, y adoptadas por la Comisión Ejecutiva Federal del PSOE, 24 de octubre de 2005).
Dictamen 269/2005, del Consejo Consultivo de Cataluña, sobre la propuesta de Proposición de Ley Orgánica por la que se establece el Estatuto de Autonomía de Cataluña (1 de septiembre de 2005).
Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Andalucía (Informe de la Ponencia para la Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, texto aprobado el 21 de junio de 2005).
Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Canarias (texto propuesto por el Comité Asesor para afrontar la reforma del Estatuto,
aprobado el 29 de septiembre de 2004).
Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Cataluña (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, VIII Legislatura, Serie B: Proposiciones de Ley, núm. 210-1, 21 de octubre de 2005).
Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía del País Vasco (denominada Propuesta de Reforma de Estatuto político de la Comunidad de Euskadi y conocida como
«Plan Ibarretxe», Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados,
VIII Legislatura, Serie B: Proposiciones de Ley, núm. 141-1, 21 de enero de 2005).
Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma Valenciana (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, VIII Legislatura, Serie B: Proposiciones de Ley, núm. 196-1, 15 de julio de 2005).
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