XXXVII ENCUENTRO DE INSTITUTOS DE DERECHO COMERCIAL DE COLEGIOS DE ABOGADOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. MONTE HERMOSO, 5 Y 6 DE JUNIO DE 2003. AUTOR: Dr. Gustavo A. Esparza. TEMA: Derecho Concursal.PONENCIA: “Las notas legales o principios del acto administrativo deben necesariamente compatibilizarse con las garantías constitucionales y con los principios concursales” DESARROLLO: 1.- Algunas notas preliminares sobre derecho administrativo y procesos concursales.Un tema o materia que no ha sido habitualmente transitada por los autores tanto del derecho administrativo como del derecho concursal es el de la relación entre estas ramas del derecho, a pesar de la incidencia que una tiene sobre otra o ambas entre sí. Salvo tratamientos parciales nuestra doctrina no se ha detenido particularmente en el abordaje de estas implicancias. En la presente ponencia no pretendemos – obviamente - agotar la problemática, sino solamente señalar algunas cuestiones que por su incidencia necesariamente permiten extraer algunas conclusiones, y teniendo en cuenta principal y fundamentalmente los llamados “créditos fiscales” , los cuales en la realidad tribunalicia o negocial que nos toca vivir normalmente representan uno de los rubros mas considerable de cualquier concurso o quiebra. En los párrafos que siguen se volcarán una serie de notas de contenido conceptual y que abarcan a todos los créditos que pueden englobarse bajo esa caracterización, sin distinción que provengan del fisco nacional, provincial como municipal, por ello no nos detendremos en las particularidades de cada crédito sino que abordaremos el problema desde la perspectiva general. La deuda o crédito que se pretende reclamar tiene como tal (en su unilateral determinación por el peticionante) una primera ubicación en el campo de los actos denominados administrativos. Tanto por el órgano de quien emanan, el tipo de relación que le da origen, el destinatario de la misma, y la finalidad destinada, obviamente, también por sus aspectos formales. Toda la teoría del acto administrativo conforme jurisprudencia administrativa, judicial y doctrina de los autores, gira en torno de las disposiciones de los arts. 1,2,3, 7, 8, 11, 12, 14, y concdts. de la ley 19.549 (o de sus similares provinciales, las cuales de alguna manera también receptan tales presupuestos). Aclaramos que el desarrollo de la ponencia se realiza teniendo en cuenta el ordenamiento nacional con la salvedad expuesta. De eso no hay duda, ni discusión, y no puede controvertirse. Ahora bien como todo acto administrativo, tiene o reúne de este tipo de actos, dos de las características que le ha señalado la doctrina (administrativista) en forma pacífica: las notas de presunción de legitimidad y de ejecutoriedad. Tales notas además han sido receptadas legalmente (art. 12 ley l9549). No discutimos esas notas o pilares estructurales o funcionales del derecho administrativo, lo que hacemos en este proemio es su análisis a trasluz de los procesos concursales lo cual es otro tema, y teniendo en cuenta que el ordenamiento jurídico es uno, y los perfiles o matices de cada parcela del mismo deben necesariamente compatibilizarse entre sí en forma armónica, ya que ello es también otra de las formas de coordinación del orden jurídico. Trataremos por separado ambos principios o notas del acto administrativo, pues entendemos que tienen su perfil propio y su necesaria incidencia pero en ámbitos debidamente delimitados, y su abordaje conjunto puede aumentar la confusión o el incorrecto funcionamiento de los institutos o principios. 2.- Breve tratamiento del principio de legitimidad y de ejecutoriedad: a.- Presunción de legitimidad.La presunción de legitimidad implica la suposición de que el acto ha sido dictado en armonía con el ordenamiento jurídico, lo que trae como consecuencia que el administrado debe cumplirlo. Pero tal presunción de legitimidad como bien ha señalado la doctrina “…no reviste un carácter absoluto pues cede frente a la aparición de vicios manifiestos en el acto administrativo…”(ver “Derecho administrativo”, Juan Carlos Cassagne, Editorial LexisNexis Abeledo Perrot, T II, pág. 213). Es decir que tal presunción, no es jure et de jure sino juris tamtun, puede ser objeto de cuestionamiento por invalidez por parte del administrado que desconoce tal acto, y eventualmente recurrirlo administrativamente o aún judicialmente (ya que es connatural e insito al actuar administrativo que las decisiones o actos administrativos puedan ser revisados judicialmente). A ello debemos sumar también dos aspectos que permiten cuestionar tal principio en su aplicación a rajatabla por el peticionante. Uno es que el origen político e histórico del mismo fueron las facultades publicísticas del Estado para el cumplimiento de sus funciones o fines. Ahora bien, los intereses que conjugan en un concurso también son publicísticos pues la cesación de pagos afecta no sólo al concursado o fallido sino una gama de intereses (el crédito, los proveedores, las fuentes de trabajo, etc.). Por lo tanto ese principio que jugaba en la relación fisco-administrado debe ceder y compatibilizarse ya que en el proceso concursal también hay otros intereses importantes que confluyen y que el Estado debe (en cualquiera de sus competencias) también contemplar. Otro de los aspectos (y el último al tratar este principio) es el referido a que tal presunción juega frente al administrado “in bonis” o en la relación directa Estadoadministrado, pero no tiene carta de ciudadanía doctrinaria o legislativa aún mediando un proceso concursal. Ninguno de los autores que trabajó sobre el tema, o aún en la propia legislación vigente contiene textos de los cuales pueda sostenerse tal interpretación. Puede ser una excepción a lo que sostenemos la disposición del art. 51 inc. d, ley 21526 (verificación de créditos por el BCRA en liquidaciones judiciales o quiebras de entidades financieras), o la disposición del art. 40 código fiscal pcial. Bs. As. , en los cuales de alguna manera habría un reflejo de tal principio. b.- Principio de ejecutoriedad.Otro de los principios del acto administrativo es el de la ejecutoriedad o ejecutividad, consistiendo el mismo en que los órganos estatales que ejercen la función administrativa tienen facultades para ejercer la misma disponiendo la realización o cumplimiento del acto sin intervención judicial y dentro de los límites del ordenamiento jurídico. Tal carácter del acto administrativo tiene en algunos supuestos matices instrumentales particulares (tales como recurrir a mecanismos procesales en el supuesto de los certificados de deuda por impuestos, tasas, etc.) que hacen decir a autores que tal principio en estos casos puntuales recibe el nombre de ejecutividad. Pero sentado ello, como bien sostiene Cassagne: “…El título ejecutivo del acto administrativo, no es pues en nuestro país la regla o el principio, sino la excepción y debe hallarse fundado en norma legal…”(ob. cit. pág. 232/233). Nos encontramos por lo tanto ante una doble excepción (la del principio de ejecutoriedad ya que éste al igual que el principio de presunción de legitimidad del acto son situaciones de prerrogativas del Estado hacia sus administrados) las cuales no pueden pretenderse sean aplicadas en sede concursal, dónde las únicas regulaciones en materia de preferencias son las reconocidas legalmente (arg. art. 239 LCyQ). Aclaramos que tan situación de preferencia puede darse no sólo en relación a la prelación del crédito, sino también en aspectos procesales del mismo (arg. art. l6 LC y Q, pronto pago). 3.- Las garantías constitucionales del administrado.También considero importante que al tratarse esta cuestión se tengan en cuenta los aspectos constitucionales, temática que tampoco es tratada o frecuentada en materia concursal, pues de ello también se pueden extraer importantes consecuencias para lo que estamos analizando. Es más diríamos que es imprescindible tener en cuenta esta faceta. a.- Garantías sustantivas.La actuación del Estado (en cualquiera de sus esferas, nacional, provincial o municipal) encuentra en la Constitución Nacional un marco ineludible de referencia para el desarrollo de su accionar. La Constitución Nacional es un sistema material a favor del ciudadano y del administrado. Y por lo tanto, el principio de legalidad y reserva (art. 19 ), la defensa en juicio (art. 18), el derecho de propiedad (art. 17 ) y la igualdad ante la ley (art. l6), son manifestaciones de un sistema jurídico que trasladado a la normativa concreta y específica deben adaptarse a tales directivas superiores. Al tratar esta cuestión Cassagne (ob. cit. págs. 24/33), engloba bajo el título de garantías sustantivas, las siguientes: a.- la garantía de igualdad; b.- el principio de legalidad; c.- la garantía de razonabilidad o justicia; d.- el concepto amplio de legitimidad; e.- la garantía de la propiedad frente a los actos de los poderes públicos. Por lo tanto también el Estado debe someter su accionar a respetar tales principios, y aún en este particular supuesto (petición de verificación de un crédito) se deben contemplar su necesaria adecuación con los principios y normativas que regulan los institutos y procesos concursales. Esta reseña también deviene importante, pues, deberá ser tenida en cuenta al analizarse la totalidad del acto administrativo que pretende fundar la verificación. b.- Las garantías adjetivas.Las garantías constitucionales conforman mecanismos que hacen también a la seguridad jurídica del administrado. Hay garantías que se califican de sustantivas (garantía de igualdad, legalidad, razonabilidad, etc.) y hay garantías que se califican de adjetivas (como el informalismo a favor del administrado, el debido proceso adjetivo). En relación a éste último, sostiene Cassagne en la obra ya citada;, que "... como principio derivado de la garantía constitucional de la defensa -reconocida en el art. 18 de la Const. Nac.- la LNPA estatuyó el principio del "debido proceso adjetivo" (art. 1 inc. f LNPA) el cual encuentra su fundamento en el derecho natural. Tal principio, cuya aplicación en el procedimiento administrativo es aceptada en forma amplia por la doctrina nacional y comparada ya había sido receptado por la jurisprudencia administrativa y judicial" (ver ob. cit, pág. 35 Tomo II. En las notas 84 y 85 se citan dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación y fallos, 89:34; 215:357).Siguiendo con el citado autor, el mismo manifiesta que el principio del debido proceso adjetivo se articula en base a tres parámetros: 1.- derecho a ser oído; 2.- derecho a ofrecer y producir pruebas; 3.- derecho a una decisión fundada. Las disposiciones legales que lo receptan , son fundamentalmente los arts. l inc. f, 7 inc. D y ccts. Ley 19549. Este tema es sumamente importante para el presupuesto de la ponencia, toda vez que es común encontrarnos con actuaciones administrativas previas a la insinuación de los créditos en las cuales no se respetan estos esquemas legales. Gustavo Esparza