La influencia de la actividad extractiva en el ordenamiento territorial:

Nº7
La influencia de
la actividad extractiva en el
ordenamiento territorial:
El caso de la Amazonía ecuatoriana
Sigrid Vásconez, Isabela Figueroa
Agosto 2010
La influencia de la actividad extractiva
en el ordenamiento territorial:
El caso de la Amazonía ecuatoriana
Sigrid Vásconez, Isabela Figueroa
Introducción
La industria petrolera que se ha desarrollado fundamentalmente en la Amazonía
ecuatoriana ofrece un sinnúmero de lecciones, muchas de ellas desastrosas, para los
otros sectores de la industria extractiva respecto a los impactos socio-ambientales y su
manejo. Entre los impactos, uno en particular – atinente al desarrollo territorial y las
dinámicas en la ocupación del territorio- es el tema que nos preocupa en el presente
documento.
1
Dadas las similitudes, en términos de impactos sobre el desarrollo territorial, que la
actividad petrolera tiene con las operaciones mineras de gran escala, existe un alto
riesgo de que la región amazónica del centro-sur1 del Ecuador experimente lógicas de
ocupación territorial similares a las traídas por la industria petrolera. La intención de
Grupo FARO, a través del área de Finanzas Públicas y el Eje de Ambiente y Sociedad,
con el apoyo del Revenue Watch Institute (RWI), es incidir en la construcción de políticas
nacionales que respeten el marco constitucional en materia de medio ambiente,
participación pública y derechos humanos.
Con esta publicación esperamos contribuir al debate público, sobre el futuro de la
Amazonía ecuatoriana y el rol de las actividades extractivas en la generación de un
desarrollo territorial equilibrado y equitativo para toda la sociedad.
El documento está organizado de la siguiente manera; En la parte inicial evidenciaremos
elementos de atención para el emplazamiento de la actividad minera, con la revisión
de algunos de los impactos en el desarrollo territorial de la región nor-oriental de la
Amazonía generados directa e indirectamente por la actividad petrolera. ¿Qué podemos
aprender de los errores de la actividad petrolera? Presentaremos algunos de los factores
(institucionales, ausencia de mecanismos e instancias para la participación efectiva, falta
de transparencia y rendición de cuentas) que, a nuestro criterio,, contribuyeron a un
patrón de ocupación y ordenamiento territorial de gran conflictividad socio-ambiental
en la región amazónica.
Luego analizaremos algunos aspectos de la compleja problemática ambiental y social
que conlleva la implementación de la actividad minera sobre el ordenamiento territorial
local, resaltando dos casos de operaciones mineras en el país que permiten identificar
puntos de conflicto.
En la sección final, ofreceremos una serie de recomendaciones de política pública que,
a nuestro entender, deberían ponerse en marcha para prevenir, evitar, mitigar y reducir
los impactos desequilibrantes e inequitativos que generaría la implementación de
operaciones mineras metálicas de gran escala en la región amazónica ecuatoriana.
Algunos estudios apuntan que el mayor potencial para la minería a gran escala del país se encuentra en las provincias de Morona Santiago y Zamora
Chinchipe. En esta región están ubicados los proyectos más grandes.
1
Cinco puntos para iniciar el diálogo
1. Las actividades extractivas tienen una serie de impactos en la planificación y ordenamiento del territorio.
Previo al emplazamiento de estas actividades, se requiere contar con información social, económica y
ambiental detallada del territorio, y modelar los efectos que éstas tendrían a lo largo de su desarrollo. El
ordenamiento territorial surge como una herramienta importante para prevenir desequilibrios y conflictos en
el desarrollo local??.
2. El nuevo marco constitucional del país y los objetivos y metas previstas en el Plan Nacional del Buen
Vivir (PNVB 2009-2013), presentan una serie de desafíos de carácter territorial y de coordinación de la
planificación central-regional y local. Las actividades petrolera y minera se pueden convertir en escenarios de
disputa entre las metas nacionales confrontadas con aquellas que tienen un carácter local. El ordenamiento
territorial sirve como una herramienta para esta discusión, resaltando la necesidad de la coordinación de
políticas públicas en los distintos niveles.
3. El desarrollo de la actividad hidrocarburífera en la Amazonía ecuatoriana exhibe claras lecciones de cómo, al
no considerar el ordenamiento y planificación del territorio, se generaron y ahondaron los conflictos socioambientales. Las estrategias de ampliación de las actividades extractivas deben incorporar estas lecciones
y establecer políticas y mecanismos para no repetir los desequilibrios, que en la Amazonía nor-oriental del
Ecuador se muestran cada vez más insostenibles.
4. La minería metálica a gran escala produce impactos ambientales y sociales de igual proporción. Uno de los
primeros impactos a gran escala, y que tienen lugar antes del desarrollo de la mina, son los conflictos en torno
al uso de la tierra, y el desplazamiento de familias que se dedican a la actividad agrícola. Posteriormente,
es previsible que el desarrollo de la mina sea el eje de procesos de inmigración, tal como ha sucedido
con el petróleo en la región norte de la Amazonía. Estos impactos afectan en gran medida la ejecución de
ordenamientos territoriales.
5. Si efectivamente implementada, la actividad minera de gran escala se desarrolla en ecosistemas muy frágiles y
complejos, que sin duda se ven afectados por la actividad. Se hace fundamental que no sólo las poblaciones
directamente afectadas, y la sociedad civil en su conjunto, participen en las decisiones relacionadas a la
minería a gran escala; y que puedan hacer un análisis informado de riesgos y beneficios que contabilice no
sólo los ingresos y egresos financieros, sino también lo que no es cuantificable monetariamente: la calidad
del ambiente, paz social y salud, etc.
El Ordenamiento Territorial
Existen diversas maneras de entender el “ordenamiento territorial”. Para empezar la
reflexión sobre las industrias extractivas y su impacto sobre este elemento, es necesario
partir desde algunas precisiones conceptuales.
En este documento entendemos como proceso de ordenamiento territorial el conjunto
de decisiones – de planificación, evaluación y gestión- que de manera deliberada
se toman para organizar las actividades humanas en un espacio determinado. Este
proceso de ordenar el territorio (y en ese sentido la ocupación del espacio) a veces
se da de manera caótica, donde cada ocupante desarrolla sus actividades en función
de sus necesidades personales e inmediatas o en función de los recursos que están
disponibles de manera inminente. Otras veces este proceso intenta organizar el orden
territorial a partir de una visión colectiva y en base a una proyección en el tiempo.
El ideal de un proceso de ordenamiento planificado constituye un ejercicio técnicopolítico en el que se establecen directrices para el desarrollo social, productivo
y ambiental de un territorio específico, considerando sus elementos y dinámicas
particulares. A ese proceso ideal llamaremos un plan de ordenamiento territorial.
Como explica Lira (2001), un plan de ordenamiento (ideal) debería ser el resultado
de la reflexión sobre la organización de la actividad humana en un determinado
territorio vinculando las variables ambientales (o de “vocación natural”), con una
visión de mercado o transformación productiva. El resultado esperado de un plan de
ordenamiento es la búsqueda de una compatibilidad entre los sistemas naturales y
los sistemas humanos o antrópicos, Lira (2001). En ese sentido, el ordenamiento
2
en un territorio debe generar un diálogo estrechamente vinculado con los arreglos
institucionales existentes y proyectar aquellos que serán necesarios establecer; y así
proporcionar viabilidad técnico-institucional al plan trazado. El ejercicio de planificar
el territorio comprende entonces generar acuerdos entre los distintos actores que
ocupan el territorio para definir zonas destinadas a las actividades productivas, para la
conservación y protección ambiental, y para la residencia de la población.
Ordenamiento Territorial en la Constitución
Una de las innovaciones normativas traídas en la Constitución de 2008 fue incluir el
ordenamiento territorial equilibrado y equitativo como un “deber ser”, una función
que debe ser cumplida por el régimen de desarrollo nacional2. En el caso de la región
amazónica, el ordenamiento territorial debe, además de ser equilibrado y equitativo,
garantizar “la conservación y protección de sus ecosistemas y el principio del “sumak
kawsay”3.
Ya que la Constitución establece que el ordenamiento promovido por las políticas de
desarrollo sea de un tipo específico (equilibrado, equitativo y garante de la conservación
y del sumak kawsay), es imprescindible entender, en este contexto, al ordenamiento
territorial como el resultado de una planificación que debe ser liderada por los
gobiernos, en estrecho diálogo con los distintos actores que ocupan y/o dependen del
espacio en discusión.
3
Hasta aquí no encontramos ningún conflicto entre la Constitución y el proceso de
ordenamiento territorial ideal. Sin embargo, frente al emplazamiento de actividades
de extracción de recursos naturales no renovables como el petróleo o la minería, las
estrategias para garantizar la consecución real de planes de ordenamiento como lo
exige la Constitución se tornan en un desafío muy complejo.
Como se discutirá más adelante, en el país, el desarrollo hidrocarburífero se ha
realizado sin consideración de un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo,
sobreponiendo actividades petroleras en áreas protegidas, territorios de nacionalidades
indígenas y perímetros urbanos. Además de conflictos en la ocupación del territorio,
las actividades extractivas se sustentan en un uso intensivo de la capacidad de carga
de los ecosistemas, dificultando enormemente su regeneración y afectando en gran
medida otros actores que dependen de esos mismos ecosistemas.
La planificación y el ordenamiento territorial en el
Ecuador: trayectorias y posibilidades
Para poner en marcha un sistema de ordenamiento territorial nacional como el
que exige la Constitución, se requiere de información ambiental, productiva, socioeconómica y poblacional de calidad y accesible de manera amplia, la cual, en nuestro
país es deficiente. Por citar un ejemplo, la última actualización del mapa de vegetación
remanente (que incluye todas las formaciones vegetales sean estas naturales o
cultivadas) data de 1999 (Sierra, 1999). Con los vacíos existentes, se puede afirmar
que la planificación territorial en el país se ha desarrollado de manera caótica y sin
fundamentos en evidencia técnica4.
En respuesta a la ausencia de marcos de planificación nacionales, a mediados de la
década de los noventa, y en gran medida por impulso de las agencias de cooperación
Constitución Ecuatoriana 2008, art. 276(6).
Ibíd., art. 250.
Desde la década del 90 la planificación y el ordenamiento territorial del país sufrieron un desmantelamiento institucional con la eliminación del CONADE – Consejo Nacional de Desarrollo, entidad encargada de la planificación nacional, lo que redundó en el debilitamiento de los sistemas de información
sectorial (agrícola, forestal, pecuaria). En ausencia de datos actualizados, las decisiones sobre el desarrollo territorial se han realizado con poca rigurosidad
y de manera discrecional, lo que ha incrementado la conflictividad socio-ambiental.
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4
internacional y de las asociaciones de los gobiernos subnacionales, se multiplicaron
los esfuerzos por generar herramientas de planificación para el desarrollo local y
provincial. Esto desembocó en que la mayoría de los gobiernos locales ejecutaran
planes de desarrollo local5 “participativos”, a pesar que este concepto no tuviera un
estándar normativo y tampoco técnico. Si bien muchos esfuerzos de planeación local
se desarrollaron con amplia participación ciudadana, ésta fue concebida
La multiplicación de planes
de manera instrumental y funcional a la elaboración del diagnóstico y a la
definición de estrategias muy generales.
locales no significó un
Aunque los resultados de esta planificación hubieran surgido de acuerdos
sociales, su debilidad normativa impidió que ésta tuviera una incidencia
real sobre el ordenamiento y desarrollo territorial. Es decir, no existían
garantías de que lo decidido con la participación de la población local
fuera efectivamente implementado. Además, el enfoque con el que fueron
desarrollados estos ejercicios de planificación subnacional no contribuyó a
la articulación y a la creación de sinergias a nivel regional o nacional, y en
muchos casos fragmentaron aún más el tejido territorial del país.
La multiplicación de planes locales no significó un ordenamiento a escala
superior. Con muy poca reflexión geográfica y territorial, la mayoría de
estos ejercicios particularizaba una realidad espacial sin conexiones, flujos
y relaciones con el resto de las unidades territoriales similares o superiores.
El resultado de estos esfuerzos sin referencia geográfica concreta fue
traducido en listados de objetivos, metas y actividades en búsqueda de
financiamientos públicos y privados (tanto a nivel nacional e internacional).
ordenamiento a escala
superior. Con muy poca
reflexión geográfica y
territorial, la mayoría
de estos ejercicios
particularizaba una realidad
espacial sin conexiones,
flujos y relaciones con
el resto de las unidades
territoriales similares o
superiores.
Hoy en día, el gobierno nacional se halla fortaleciendo el sistema nacional de
planificación del territorio. La nueva Constitución obliga a los gobiernos provinciales,
municipales y parroquiales rurales (o Gobiernos Autónomos Descentralizados – GAD) a
elaborar y cumplir con los respectivos ordenamientos territoriales6. Este mandato exige
el desarrollo de estrategias mancomunadas desde lo subnacional que, en articulación
con lo propuesto por el Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV 2009-2013)
(SENPLADES, 2009), permitan un desarrollo integral, equilibrado y equitativo de la
sociedad ecuatoriana. Según el gobierno ecuatoriano, “los territorios son entendidos
con funciones específicas y se articulan de manera complementaria promoviendo
la igualdad de oportunidades, asegurando el acceso equitativo a servicios básicos,
salud, educación, nutrición, hábitat digno y a los recursos productivos” (SENPLADES,
2009, p. 69). Este esfuerzo normativo, es indispensable para recuperar un orden en
la planificación.
Sin embargo, la intención del PNBV enfrenta una serie de barreras. Frente a los planes
de expansión de las fronteras extractivas tanto del petróleo y minería a gran escala,
la información con la que cuenta actualmente el país es demasiado débil, lo que
complejiza las opciones de proyección tanto de impactos como de posibles beneficios;
e imposibilita evaluaciones más serias sobre el modelo de desarrollo en los ámbitos
local, regional o nacional. Eso evidentemente será reflejado en la calidad de las
decisiones que se tome respecto a planes de ordenamiento territorial.
La viabilidad de ordenamientos equilibrados y
equitativos en el Plan Nacional para el Buen Vivir
Al hacer un análisis de las metas y objetivos propuestos por el PNBV saltan a la
vista algunas dificultades para la implementación de dicho Plan, como por ejemplo la
articulación de metas de conservación y protección ambiental con metas de crecimiento
para la industria extractiva.
5
6
Algunos de los nombres para esta herramienta: planes estratégicos de desarrollo, planes cantonales o municipales, agendas de desarrollo, etc.
Constitución ecuatoriana 2008, arts. 262(1), 263(1), 264(1) y 267(1).
4
El gobierno propone metas para “establecer un sistema económico social, solidario y
sostenible” (objetivo 4), y para “garantizar los derechos de la naturaleza y promover
un ambiente sano y sustentable” (objetivo 11) (SENPLADES, 2009). Un problema
central entre estos dos objetivos es que no tienen una referencia geográfico-territorial,
que puede traducirse en el ahondamiento de conflictos en el uso y ocupación de los
territorios.
Algunas de las metas previstas para el Objetivo 11, con directa relación con las
actividades petrolera y minera, son las siguientes:
• Meta 11.1.2 Obtener un crecimiento de 5% del PIB Industrial no petrolero en el
2013.
• Meta 11.4.1 Incrementar la producción petrolera (estatal y privada) a 500.5 miles de
barriles por día al 2013.
• Meta 11.4.3 Incrementar en un 79% la producción metálica (oro) en condiciones de
sustentabilidad de pequeña minería al 2013.
• Meta 11.4.4 Sustituir en 8 puntos porcentuales las importaciones de minería no
metálica.
En contraste con estas metas, el PNBV propone, para el Objetivo 4, lo siguiente:
• 4.1.1 Incrementar en 5 puntos porcentuales el área de territorio bajo conservación o
manejo ambiental al 2013.
• 4.1.3 Reducir en un 30% la tasa de deforestación al 2013.
• 4.4.2 Remediar el 60% de los pasivos ambientales al 2013.
5
Al no detallar de qué manera el gobierno pretende articular estos objetivos, el resultado
es la superposición y contradicción de acciones en los territorios donde se van a llevar
adelante estas actividades y cuyas consecuencias se evidenciarían en un aumento en
la conflictividad socio-ambiental del país. Esto se agrava en la medida en que los
objetivos del gobierno respecto a la actividad minera a gran escala aún no constan en
el PNBV, pese a que varios proyectos de este tipo ya están en marcha.
Toda estrategia de desarrollo económico requiere trazar su influencia en el territorio.
La promoción de actividades extractivas tiene una clara incidencia en la organización
de otras actividades productivas (e.g. agricultura, ganadería, pesca), así como en
las actividades de reproducción social y cultural de las poblaciones. Con la entrada
de actividades hidrocarburíferas y mineras de gran escala, las dinámicas
productivas, de ocupación del espacio y de uso de los recursos se
Al analizar la trayectoria de reconfiguran significativamente. Al analizar la trayectoria de la actividad
la actividad petrolera en
petrolera en la región del nor-oriente ecuatoriano, se observa la ausencia
de políticas y estrategias para un desarrollo territorial que busque un
la región del nor-oriente
equilibrio social, y mucho menos ambiental. Es evidente que la expansión
ecuatoriano, se observa
de la operación petrolera se realizó sin consideraciones de ordenamiento,
provocando serios desequilibrios en el ecosistema, en las relaciones
la ausencia de políticas
sociales y productivas de la región.
y estrategias para un
desarrollo territorial que
busque un equilibrio social,
y mucho menos ambiental.
En la siguiente sección, realizamos un breve recorrido sobre cómo la
actividad petrolera ha incidido en la ocupación del territorio amazónico
y en la lógica de aprovechamiento de los recursos naturales. Si bien en
las distintas etapas de la actividad (exploración, explotación, transporte,
almacenamiento, refinación) existen impactos diferenciados en el entorno
socio-ambiental, el objetivo aquí, tiene un carácter más general. Expondremos algunos
de los impactos de la industria petrolera en la configuración del espacio social y
productivo de la región amazónica, considerando las particularidades ambientales de
la región.
La región amazónica y su configuración espacial
como una frontera extractiva
Durante el siglo XIX, casi toda la Amazonía ecuatoriana se encontraba al margen de
las estrategias de desarrollo económico del país. Solamente la región del
sur amazónico tuvo una articulación gravitante en la economía nacional,
Durante el siglo XIX,
tanto por la actividad minera aurífera (Zaruma, Portovelo) y la extracción
casi toda la Amazonía
de la cascarilla o quina (Cinchona sp). Para 1950, el primer censo nacional
ecuatoriana se encontraba
de población registró 46,471 personas en la Amazonía (1,45% del total
nacional), concentrada mayoritariamente (66%) en las provincias de Morona al margen de las estrategias
y Zamora Chinchipe (Báez et al., 2004).
Con la actividad petrolera en la década del 70, el crecimiento poblacional,
especialmente en la región nor-oriental se aceleró. Para 1990, la población
total de la Amazonía llego a 384.582 habitantes, menos del 4% de la
población nacional. Sin embargo, para el 2001 esta población casi se
duplicó llegando a 546.602 habitantes, representando el 5% del total
nacional. En una década 1990-2000 la población amazónica creció en
30%, ocho puntos más que la tasa nacional (22%) (Bilsborrow et al., 2004).
de desarrollo económico del
país. Solamente la región
del sur amazónico tuvo una
articulación gravitante en la
economía nacional.
A partir de los 50´s la dinámica de ocupación de la Amazonía ecuatoriana empezó a
sufrir una serie de modificaciones. Báez et al. (2004) identifica tres elementos clave en
esta transformación. El primer elemento lo constituye la guerra con el Perú en 1941,
que generó una disputa durante varias décadas sobre una gran extensión de territorio
amazónico. La amenaza de permanente conflicto con el Perú propició estrategias de
colonización de la Amazonía desde una visión de “fronteras vivas” para así asegurar
su defensa. La recuperación de la Amazonía se convierte en un imaginario poderoso y
aglutinante para la identidad nacional durante las siguientes décadas7, aunque la región
sólo va a adquirir importancia en la economía nacional a partir de la década del 70.
Un segundo elemento que configura la ocupación de la Amazonía surge con las
crisis en las estructuras agrarias, principalmente de la sierra. Durante los años 60
y 70 la crisis provocó el desplazamiento de poblaciones rurales en busca de tierras
disponibles. Los flujos migratorios de colonización fueron apoyados por políticas
estatales de titulación. Grandes extensiones de la Amazonía, concebidas como “tierras
baldías”8 fueron tituladas bajo reglas de ocupación de suelo completamente nocivas
para con el ecosistema. Como un requisito para la obtención del título de propiedad
la población colona estaba obligada a trabajar la tierra y reemplazar la cobertura
natural por cultivos, lo que redundó en altas tasas de deforestación y también en un
crecimiento poblacional sin precedentes en la región9.
Finalmente, el tercer elemento que transformaría radicalmente la Amazonía ecuatoriana
fue el inicio de la actividad petrolera en 1972. La actividad se inició en la región nororiental, especialmente en lo que hoy en día constituyen las provincias de Sucumbíos
(creada en 1989) y Orellana (creada en 1998). El emplazamiento de las actividades
petroleras trajo consigo el desplazamiento de poblaciones tanto en busca de empleo en
la región requeridos por las empresas petroleras como de tierras cultivables habilitadas
por la apertura de vías. Acompañando la exploración y explotación petrolera, el Estado
ecuatoriano realizó inversiones en vialidad y electrificación, facilitando la colonización
sobre ecosistemas extremadamente vulnerables.
La colonización que trajo consigo la industria petrolera se transformaría en el modelo
de desarrollo territorial de la región nor-oriental de la Amazonía, caracterizándose por
ser explosivo, vertiginoso, caótico y desordenado – elementos típicos de economías de
fronteras extractivas, y desarrollándose con altos niveles de conflictividad y violencia.
Ver el trabajo de Radcliffe y Westwood (1996), sobre el rol del conflicto con Perú en la construcción de la identidad nacional.
Ley de Tierras Baldías, 1963.
La Codificación de la Ley de Tierras Baldías y Colonización promulgada por el Congreso Nacional en 2004, procura revertir los efectos de la ley anterior,
incorporando en el Art. 3. referencias explícitas a la tala indiscriminada de bosques naturales como un delito a ser reprimido por el Ministerio del Ambiente.
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Las consecuencias de la actividad petrolera en la
Amazonía ecuatoriana
Si bien los impactos socio-económicos, ambientales y culturales propiciados por
la actividad petrolera son prácticamente incontables, aquí resaltamos aquellos
directamente relacionados con el ordenamiento del territorio.
Deforestación y cambio de uso del suelo
Los flujos migratorios que se detonaron con la actividad petrolera en el 70, modificaron
radicalmente el paisaje de la Amazonía nor-oriental. Esto es visible, luego de 40
años de actividad, donde se calcula que más de 700,000 hectáreas en el nor-oriente
Amazónico han sido deforestadas. Aunque no se cuenta con información actualizada
acerca de las tasas de deforestación, algunos estudios calculan que durante la década
del 90, en la Amazonía, esta tasa estuvo en el orden del 1,4 % al año, lo que equivale
a alrededor de 200,000 hectáreas de bosques al año. La Tabla 1 resume los datos de
deforestación establecidos por el CLIRSEN – Centro de Levantamientos Integrados de
Recursos Naturales por Sensores Remotos entre 1991-2000 para las provincias de
Sucumbíos, Napo y Orellana (Añazco, et. al., 2010)
Tabla 1: Resumen de los datos de deforestación establecidos por el CLIRSEN entre 19912000
Provincia
Hectáreas/año deforestadas Tasa de deforestación anual
Napo
Sucumbíos
Orellana
7
18,399
20,481
13,697
2,38%
1,61%
0,77%
Wunder (2003), argumenta que la acelerada tasa de deforestación se debe al
incremento de la inversión pública en infraestructura durante las tres primeras décadas
del auge petrolero. El análisis comparativo que desarrolla Wunder en otros países
ricos en petróleo muestran tasas de deforestación mucho menores, principalmente
porque en ausencia de vialidad, su emplazamiento desincentiva la presión por el
cambio de uso del suelo (i.e. agricultura y extracción forestal) en las zonas aledañas a la
actividad hidrocarburífera. En la Amazonía ecuatoriana, sin embargo, la construcción de
infraestructura vial facilitó la colonización y expansión de la frontera agrícola y pecuaria.
Como lo señalan estudios realizados por Bilsborrow, et al. (2004) y Mena, et. al. (2006),
el fenómeno de migración y colonización en la región nor-oriental dan cuenta de un
círculo vicioso, entre degradación ambiental y vulnerabilidad socio-económica.
Frente a la dinámica de colonización, el Estado ecuatoriano no estableció una
política coherente de desarrollo territorial. Durante la década del sesenta, el Instituto
Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización (IERAC) produjo cuatro grandes
esquemas de colonización: para el Valle Nangaritza en Zamora-Chinchipe, el Distrito
de Palora en Morona Santiago y el Oriente en la zona afectada por el consorcio TexacoGulf. Estos esquemas, empero, no resultaron en planes concretos (Bromley, 1981). La
trayectoria de la colonización que se desencadenó durante las décadas de l1970 a
1990 hubiera podido ser regulada con mayor presencia estatal en torno a inversión
social (en educación, salud, saneamiento) y productiva. Sin embargo, la función principal
del Estado en la colonización ha sido la legalización post facto de las tenencias de
tierra de los colonos (Bromley, 1981), y no trazar un ordenamiento para la colonización
de la región amazónica.
Hoy en día, los efectos de esta omisión se observan claramente en la vulnerabilidad en
la que viven las poblaciones de estas provincias. Con la pérdida de la cobertura vegetal,
los suelos amazónicos se vacían de nutrientes. Aunque al inicio de la colonización
las fincas campesinas lograron mantener niveles medianamente adecuados de
productividad, hoy en día éstas se encuentran en un estado muy precario. De acuerdo
al Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE), en 2009 el nivel
de pobreza por ingresos es del 59% para la región Amazónica, un 23% más que el
promedio nacional (SIISE, 2010). El PIB no petrolero de la región es de apenas 495 mil
dólares, representando un 3% en 2007, lo que da cuenta de la extrema ineficiencia de
los sistemas productivos de la región (Banco Central del Ecuador, Cuentas Nacionales,
2007).
En el contexto actual de la región nor-oriental la implementación del PNBV
es un enorme desafío, pues las causas del cambio de uso del suelo y de la
colonización sin planificación siguen presentes. Muchos de los impactos
que la región ha sufrido, como por ejemplo la calidad del agua y el suelo,
son irreversibles.
Impactos en la calidad ambiental y salud en la población
Las malas prácticas
petroleras han contaminado
un sinnúmero de ríos,
riachuelos y esteros,
muchas veces las únicas
fuentes de agua para los
habitantes de la región.
A pesar de que no existe un estudio comprensivo sobre los impactos socioambientales de la actividad hidrocarburífera en el Ecuador, un esfuerzo
importante constituye el “Informe Yanacuri” (Instituto de Epidemiología y
Salud Comunitaria “Manuel Amunarriz”, 2000). De acuerdo con este estudio, hacia
el 2000, los cientos de pozos petroleros ubicados en la región habrían generado
más de 4,3 millones de galones de desechos tóxicos, la mayor parte de los cuales
fueron derramados directamente al ecosistema sin tratamiento previo. También hacia
aquél año, se estima que las roturas accidentales en el Sistema del Oleoducto TransEcuatoriano (SOTE) provocaron el derrame de unos 400.000 barriles (16,8 millones
de galones) de petróleo.
Las malas prácticas petroleras han contaminado un sinnúmero de ríos, riachuelos y
esteros, muchas veces las únicas fuentes de agua para los habitantes de la región.
Asimismo, la continua quema de petróleo y millones de pies cúbicos de gas, diariamente
producen compuestos altamente tóxicos que contribuyen a la contaminación del aire
(Kimmerling, 1993).
En un esfuerzo por demostrar los graves impactos de la actividad hidrocarburífera, el
Informe Yanacuri (Instituto de Epidemiología y Salud Comunitaria “Manuel Amunarriz”,
2000) contiene una serie de análisis realizados en las parroquias rurales de los cantones
de Francisco de Orellana y Sacha en la provincia de Orellana y en las parroquias rurales
del cantón Shushufindi en la provincia de Sucumbíos, con el propósito de evidenciar
la contaminación hídrica y los efectos epidemiológicos (i.e. incidencia en la salud
general de la población, afectaciones en la salud reproductiva e incidencia de cáncer
en la comunidad de San Carlos), asociados a la actividad petrolera. Los resultados
del estudio hídrico, evidenciaron la presencia de niveles muy altos de Hidrocarburos
Totales de Petróleo (HTP)10 en 18 ríos pertenecientes a ocho comunidades en la
zona estudiada, variando su concentración desde 0,02 partes por millón (ppm) en el
río Manduro 1 hasta 2,883 ppm en el río Basura. En algunos ríos, la concentración
de hidrocarburos superó en más de 100 veces el límite permitido por la ley de la
Comunidad Europea, que es de 0,01 ppm para el agua potable.
Aunque no se cuenta con información actualizada para verificar si la contaminación hídrica
sigue presente diez años después, los resultados de Yanacuri permiten dimensionar los
efectos de las malas prácticas del sector hidrocarburífero. Las poblaciones de la región
nor-oriental que viven en la proximidad de los pozos y estaciones de petróleo están
expuestas a elevadas concentraciones de contaminantes que conllevan un alto riesgo
para su salud. Esta situación muestra claramente la ausencia de un ordenamiento
territorial que zonifique y regule la ubicación de las instalaciones petroleras. Para los
GAD de Orellana y Sucumbíos, el legado de la contaminación hídrica es un problema
muy serio. En Joya de los Sachas por ejemplo, todas las fuentes de agua potable están
contaminadas con HTP lo que plantea serios problemas para la salud de la población.
Los hidrocarburos del petróleo de mayor interés toxicológico son los compuestos volátiles orgánicos (principalmente benceno, tolueno y xileno) y los
hidrocarburos aromáticos polinucleares (HAP). Su presencia en el agua indica contaminación y un grave riesgo para los seres vivos acuáticos y la salud
de las personas.
10
8
Crecimiento no planificado de las ciudades amazónicas
Si bien en la década de 2000 a 2010, la tasa de conversión de bosque a zonas de
agricultura y ganadería en la Amazonía pareciera reducirse11, el fenómeno que se ha
incrementado, en cambio, es un acelerado proceso de urbanización y crecimiento de
ciudades pequeñas. Las ciudades de Francisco de Orellana (Coca) y de
El crecimiento no planificado Nueva Loja (Lago Agrio) que en la década del 60 no existían, ahora son
polos de crecimiento urbano. Sin embargo, este crecimiento urbano se ha
de las ciudades del nordesarrollado sin ninguna consideración de planificación urbana. Coca, con
oriente, es un ejemplo claro una población que para 2001 alcanzaba 40,000 habitantes (INEC, 2001),
de los efectos negativos de hoy en día tiene un crecimiento poblacional de 7% anual, fundamentalmente
una actividad petrolera que por inmigración, duplicando la tasa de crecimiento nacional (Gobierno
Municipal de Orellana, 2010). El influjo constante de población, atraído en
ha funcionado como una
su gran mayoría por opciones de empleo, representa un gran problema para
esta ciudad, donde se calcula que más del 60% del perímetro urbano se
economía de enclave, sin
ha desarrollado como producto de invasiones establecidas en torno a una
generar encadenamientos
expectativa de encontrar empleo vinculado a la activad petrolera (Gobierno
Municipal de Orellana, 2010). Esto significa que en ciudades como Coca,
productivos positivos.
que no cuentan con sistemas de alcantarillado y agua potable, las acciones
de los gobiernos se deben multiplicar para atender las crecientes demandas. Lo mismo
pasa con el resto de equipamiento urbano: centros de salud y de educación.
9
Además de la dificultad de proporcionar servicios a la población, las ciudades del nororiente de la Amazonía tienen serios problemas para ofrecer empleo a la población.
De acuerdo a una encuesta realizada en 2009 en la ciudad de Coca12, la mayoría de
la población (67,5 %) ha migrado a dicha ciudad por razones económicas, atraídos
por una percepción de oportunidades de trabajo asociadas a la actividad petrolera
(Bravo y Vásconez, 2010). Sin embargo, la economía petrolera absorbe de manera
muy marginal a la población económicamente activa (PEA). Cifras del Censo de 2001
para el cantón Francisco de Orellana, muestran que el 40% de la población identifica
a las actividades agrícolas y pecuarias como su principal fuente de empleo y tan solo
un 4% en el sector de manufactura13 (Censo de Población y Vivienda del INEC, 2001).
Aunque no se cuenta con indicadores socio-económicos actualizados para las ciudades
del nor-oriente, las cifras macro permiten visualizar la precariedad del empleo en la
región. Las crecientes demandas de empleo generan elementos de conflictividad social
en ciudades petroleras como Coca, Lago Agrio, Joya de los Sachas y Shushufindi,
donde los índices de violencia y actividades ilícitas son cada vez más visibles 14.
El crecimiento no planificado de las ciudades del nor-oriente, es un ejemplo claro de los
efectos negativos de una actividad petrolera que ha funcionado como una economía
de enclave, sin generar encadenamientos productivos positivos. En ese sentido, es
clave considerar las medidas a ser tomadas en territorios donde se prevé, de acuerdo
a lo previsto en las metas del PNVB, la ampliación de las fronteras extractivas tanto
hidrocarburíferas como mineras.
Creciente presión sobre áreas protegidas y bosques protectores
La expansión de la actividad petrolera en áreas declaradas como áreas protegidas
incluidas en el Patrimonio Nacional de Áreas Protegidas (PANE) del Ecuador y bosques
protectores que conforman el Patrimonio Forestal del Estado (PFE), ha sido la tónica
de la política estatal desde sus inicios, contradiciendo los regímenes de protección por
las cuales estas áreas fueron creadas.
Cobertura vegetal remanente en la Amazonía ecuatoriana, Presentación preliminar de hallazgos de Rodrigo Sierra (Tena, Septiembre 2009).
La encuesta de percepciones ciudadanas en la ciudad de Francisco de Orellana (Coca), realizada entre agosto y septiembre de 2009 se basó en un universo
de 50,000 habitantes, superior al establecido por el Censo de Población del 2001, con la finalidad de disminuir el margen de error. Sobre este universo, se
estableció el cálculo de la muestra con 95% de confiabilidad aplicando 600 encuestas tanto en barrios y parroquias rurales del cantón. Esta es una encuesta
de población aplicada a hogares, a través de un muestreo no aleatorio, definidos por grupos etéreos y de género, en los conglomerados urbano y rural.
13
El sector petrolero está considerado dentro del sector de la manufactura según las categorías utilizadas por el Censo de Población.
14
Ver notas de prensa http://www.elcomercio.com/Generales/Solo-Texto.aspx?gn3articleID=250675. http://www.elcomercio.com/Generales/Solo-Texto.
aspx?gn3articleID=224974. http://www.elcomercio.com/Generales/Solo-Texto.aspx?gn3articleID=21369.
11
12
En la Tabla 2, a continuación, se detallan los bloques petroleros – algunos en fase
exploratoria y otros en fase de explotación- que se encuentran al interior de áreas
protegidas y bosques protectores y/o en las zonas de amortiguamiento de éstas15
(Acosta, 2009):
Tabla 2: Bloques Petroleros – Áreas Protegidas y Bosques Protectores en la Amazonía
ecuatoriana
Número de
Bloque
Empresa operadora
Área Protegida afectada ó Bosque Protector afectado
11
CNPC International (Amazon) Reserva Ecológica Cayambe Coca
14
Petroriental
Parque Nacional Yasuní
Parque Nacional Yasuní
Reserva Biológica Limoncocha
15
Petroamazonas
Bosque Protector Pañacocha
Reserva de Producción Faunística Cuyabeno
Parque Nacional Yasuní
16
Repsol YPF
Zona Intangible: Territorio de Pueblos en Aislamiento Voluntario
17
Petroriental
31
Petrobrás
Zona Intangible: Territorio de Pueblos en Aislamiento Voluntario
Parque Nacional Yasuní
Zona Intangible: Territorio de Pueblos en Aislamiento Voluntario
Parque Nacional Yasuní
ITT
Petroecuador
Bermejo
Tecpecuador
Reserva Ecológica Cofán Bermejo
Ivanhoe
Reserva de Biosfera Sumaco
20
Zona Intangible: Territorio de Pueblos en Aislamiento Voluntario
Elaboración de las autoras sobre la base de Acosta, 2009. pp. 87-88
El caso de la Reserva Biológica Limoncocha es emblemático. Declarada en 1985, este
complejo lacustre albergaba una diversidad de peces y aves extremadamente alta. Hoy
en día, la Laguna Limoncocha se encuentra enteramente al interior del Bloque 15 –
manejado por Petroamazonas - y su ecosistema está irreversiblemente degradado.
Por otra parte, el Parque Nacional Yasuní (PNY) creado en 1979, muestra claramente
cómo la política de expansión extractiva ha primado sobre la política de conservación
de la biodiversidad biológica y cultural del país. Como señala Cisneros (2007) el primer
hecho que muestra esta contradicción con claridad es el Acuerdo Interministerial No.
1743 suscrito en 1988 (Registro Oficial.4: 16 Agosto 1988), que estableció normativas
para la prevención, control y rehabilitación de las actividades hidrocarburíferas al interior
de Parques Nacionales, violando expresamente la prohibición de estas actividades de
acuerdo a la Ley Forestal y de Vida Silvestre de 1982. Con este Acuerdo, se hizo
expresa la intención de realizar actividades de exploración y explotación petrolera al
interior del PNY. El segundo paso más contundente y eficaz desde el punto de vista
jurídico fue el Acuerdo Ministerial No. 191 emitido en 1990, en el que se permitió
la modificación de los límites originales del Parque establecidos en 1979 (Registro
Oficial No. 408: 2 Abril 1990). Con la modificación de límites la extensión del PNY16
se redujo a las actuales 982,000 hectáreas y simultáneamente se adjudicaron 612,550
15
16
Recientemente, con la renegociación de contratos petroleros, la configuración de este cuadro podría ser variada.
El PNY actualmente tiene una forma de herradura, lo que es totalmente anti-técnico, desde el punto de vista de biología de la conservación.
10
hectáreas a la Nacionalidad Huaorani. Ciertamente el reconocimiento del territorio
ancestral a la Nacionalidad Huaorani podría ser vista como un paso muy positivo
respecto a los derechos territoriales indígenas, lo engañoso de esta adjudicación es
que ésta contiene una cláusula donde se prohíbe explícitamente que los Huaorani
(adjudicatarios) puedan oponerse a las actividades de exploración y explotación de
los recursos del subsuelo que pertenecen al Estado ecuatoriano (Cisneros,
En razón de la era petrolera, 2007). Los avances constitucionales respecto a la protección de los
derechos colectivos transforman esta cláusula en “letra muerta”, aún así,
algunas nacionalidades
las estrategias utilizadas por sucesivos gobiernos para anteponer la
como la Huaorani, perdieron ilustra
actividad extractiva frente a cualquier plan de conservación.
soberanía política sobre sus
recursos naturales, además
de ver sus territorios y
acceso a recursos naturales
significantemente reducidos.
Hoy en día, la exploración de petróleo en el Pañacocha, que fuera declarado
Bosque Protector en 1986, es parte de los proyectos de inversión
prioritarios. Esto pese a que la ley ecuatoriana prohíbe expresamente
actividades extractivas en bosques y vegetación protectoras, áreas
protegidas del Patrimonio Nacional de Áreas Protegidas (PANE) y zonas
declaradas como intangibles17.
Conflictividad con territorios de nacionalidades indígenas
Las nacionalidades indígenas amazónicas han sido gravemente afectadas por la
expansión de la frontera petrolera, tanto porque sus territorios han sido sujetos de
actividades de exploración y explotación petrolera directa, así como por la constante
afluencia de colonos que han irrumpido en sus tierras y medios de vida ancestrales.
En razón de la era petrolera, algunas nacionalidades como la Huaorani, perdieron su
soberanía política sobre sus recursos naturales, además de ver sus territorios y acceso
a recursos naturales significantemente reducidos.
11
La reducción de territorios para caza, pesca, recolección y manejo no maderable del
bosque ha traído una escalada de conflictividad entre indígenas y colonos. Frente a la
débil presencia estatal, los conflictos se han resuelto con la intermediación de militares
y de las empresas petroleras, estrategias que no han propiciado acuerdos en torno a la
ocupación del territorio y la garantía de los derechos de las nacionalidades indígenas.
En la actualidad, la situación no es significativamente diferente. Las operaciones de
Petroecuador y de otras empresas no sólo siguen utilizando parte de la infraestructura
dejada por Texaco sino, además, siguen los patrones de acercamiento y “resolución
de conflictos” similar a los realizados anteriormente. Tanto la población indígena,
como la colona, presentan constantes quejas frente al accionar de las petroleras, que
generalmente las empresas resuelven con la entrega de “compensaciones” económicas.
Estas relaciones se dan sin la participación del Estado, el que se omite de cumplir con
su deber de identificar los daños socioambientales y responsabilizar las empresas por
ellos. En ausencia de un efectivo control de las autoridades del gobierno sobre las
empresas, éstas ven al pago de las “compensaciones” como parte de sus costos, y no
hacen esfuerzos para mejorar sus prácticas de prevención y control ambiental.
Nuevos proyectos petroleros irrumpen el orden de comunidades indígenas, aunque
éstas, hoy, son mucho más aptas para hacer frente a la amenaza petrolera que
los Huaoranis en décadas anteriores. En este sentido, es importante recordar que
el reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de derecho y la garantía
constitucional a sus tierras y culturas, ofrece algunos mecanismos de protección a
la vida de esos pueblos. Sin embargo, mientras la expansión de la frontera petrolera
vulnerabilice los territorios y medios de vida de los pueblos indígenas, el sumak kawsay
propuesto por la nueva constitución, resulta una meta discursiva y abstracta.
Uno de los esfuerzos frente a la protección de las nacionalidades indígenas por parte
17
Constitución Ecuatoriana, Art. 407 y Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria (TULAS), Libro III, Art. 20.
del Estado ecuatoriano es la Política Nacional de Pueblos en Aislamiento Voluntario
(PIAV), promulgada en abril de 2007. Esta política garantiza los derechos de al
menos dos pueblos: Taromenane y Tagaeri, cuyo territorio se encuentra en la Zona
Intangible Cuyabeno - Imuya y Yasuní, que fuera declarada en 1999 y delimitada en
200718. Si bien este esfuerzo es importante, considerando la trayectoria de
ausencia de planificación territorial, en especial en la región amazónica, su
Frente a la posibilidad
implementación ha sido bastante débil. La declaración de la zona intangible
y el seguimiento a la política de respeto al aislamiento de estos pueblos
de la ampliación de
requiere de mayor impulso. Su aplicación no ha logrado generar acuerdos
la frontera extractiva,
ni dar señales claras a los distintos actores que presionan sobre el área,
fundamentalmente a
fundamentalmente el sector extractivo. Es así que la zona intangible y la
política frente a las PIAV sigue en disputa.
través del emplazamiento
de actividades mineras
Como hemos resaltado en las secciones anteriores, varios han sido los
efectos negativos de la actividad petrolera en el desarrollo y ordenamiento
metálicas de gran escala,
territorial de la Amazonía ecuatoriana. Además de la ausencia de un
las lecciones que nos deja
esfuerzo técnico y político de planeación participativa, la trayectoria de la
actividad petrolera en los territorios de la Amazonía muestra la deficiencia
la actividad petrolera deben
en el seguimiento, monitoreo y control de las instituciones públicas, tanto
ser incorporadas.
a nivel central, como a nivel local. El resultado, desde el punto de vista
socio-ambiental, es extremadamente severo, pues ecosistemas y recursos – como el
agua- han sido contaminados de manera irreversible.
Frente a la posibilidad de la ampliación de la frontera extractiva, fundamentalmente
a través del emplazamiento de actividades mineras metálicas de gran escala, las
lecciones que nos deja la actividad petrolera deben ser incorporadas. De no ser así,
se corre el riesgo de repetir similares trayectorias de vulnerabilidad social y económica,
devastación ambiental e irrespeto de los derechos de las poblaciones indígenas y
locales, esta vez en la Amazonía centro sur – región donde el actual gobierno
proyecta el desarrollo de la actividad minera de gran escala. En la siguiente sección
del documento, analizaremos con mayor profundidad los posibles impactos que esta
actividad trae consigo, con la finalidad de reflexionar las medidas que deberán ser
tomadas para evitar los desequilibrios territoriales y socio-ambientales.
La minería metálica en Ecuador
La actividad minera artesanal metálica ha estado siempre presente en la historia de
la región del centro sur de la Amazonía y de las estribaciones de la sierra oriental,
siendo uno de los elementos centrales de la colonización temprana. Hasta los días de
hoy algunos pueblos en la sierra y en la Amazonía lavan el oro de manera tradicional.
El oro también fue explotado por medio de galería en el sudeste y sudoeste del país,
y a inicios del siglo veinte la explotación aurífera se concentró en Portovelo-Zaruma,
intensificándose en la década del 80. La exploración aurífera en Zamora Chinchipe
llegó a alcanzar una producción de 4 toneladas en 1988 (Sandoval Moreno et al.
2002).
En datos de 2007, la minería artesanal y de pequeña escala correspondía al 90%
de la producción nacional (CDES, 2007). Actualmente, la minería metálica artesanal
o de pequeña escala tiene lugar especialmente en las orillas de los ríos de los Andes
y en la Cordillera del Cóndor (Sandoval Moreno et al. 2002, p. 446), mientras que la
exploración de la minería metálica de mediano o gran porte en Ecuador es marginal, y
su contribución al PIB muy escasa.
Junto al poco dinamismo de la actividad minera en el país, “las carencias, en cantidad
y calidad, de informaciones referidas a la actividad minera, no permiten configurar un
Si bien la Zona Intangible fue declarada mediante Acuerdo Ministerial No. 322, 26 de julio 1999, los límites de ésta, solo se definieron mediante Decreto
Ejecutivo 2187 el 16 de enero de 2007 (Registro Oficial 1). Con esto la zona intangible alcanza 758.051 hectáreas.
18
12
panorama que abarque todos sus rasgos, ni dimensionar su verdadera importancia”
(Sandoval Moreno et al. 2002, p. 446). En el 2000, los datos oficiales del gobierno
ecuatoriano computaba reservas mayores a 700 toneladas de oro, 1.600 toneladas
de plata y 1’500.000 toneladas de cobre en los 16 depósitos más grandes, ubicados
en las provincias de El Oro, Azuay, Morona Santiago y Zamora-Chinchipe (CDES,
2007), y. En estos días, la actualización de esta información se da de
El fomento institucional
manera especulativa, sin que el gobierno presente datos oficiales junto a
metodologías apropiadas de cálculo.
a la minería metálica a
gran escala surgió en la
década de los noventa,
a partir de la vigencia e
implementación de la Ley
126 de Minería (1991).
La minería industrial
El fomento institucional a la minería metálica a gran escala surgió en la
década de los noventa, a partir de la vigencia e implementación de la
Ley 126 de Minería (1991). Posteriormente la Ley 126 gradualmente
flexibilizó las obligaciones mineras de las empresas, y en el 2000 las
reformas legislativas establecieron, entre otras reformas, “la supresión
de regalías y la creación de patentes de conservación y de producción,
la divisibilidad del título minero, y la falta de pago de patentes como única causal
de caducidad” (Sandoval Moreno et al. 2002, p. 461). Estas reformas flexibilizadoras
fueron realizadas mayormente en razón del Proyecto de Asistencia Técnica para el
Desarrollo Minero y Control Ambiental PRODEMINCA (Agencia latinoamericana de
Información, 2001). Obligaciones ambientales específicas al sector minero sólo fueron
implementadas en 1997, con la vigencia del Reglamento Ambiental para Actividades
Mineras. Con un marco legal favorable a la inversión extranjera en el sector minero,
y que permitía un esquema especulativo de compra y venta de concesiones, hacia el
2007 las concesiones mineras abarcaron una superficie de 2.8 millones de hectáreas,
donde el 45,6% correspondían a la minería metálica (CDES, 2007). En 2008, el
gobierno central propuso un nuevo marco para la actividad minera, que fue aprobado
por la Asamblea Nacional en febrero de 2009.
13
La minería metálica a cielo abierto
La minería a cielo abierto es el método de minería que se utiliza cuando el metal a
ser explorado se extiende muy profundamente en el subsuelo, razón por la cual es
necesario remover diversas camadas de suelo hasta llegar al metal. La minería a cielo
abierto generalmente tiene las siguientes fases:
a) exploración: la utilización de diversas metodologías para conocer la ubicación y
densidad del depósito metálico; b) explotación: el desarrollo de la mina en si, e incluye
la construcción de vías de acceso, la preparación y limpieza del terreno, y la activación
de la mina (excavación y desechos, extracción del metal, preparación y beneficio,
desechos de cola); y c) cierre de la mina: su objetivo debe ser la restauración de local
de la mina al estado en el cual se encontraba antes de la actividad.
Algunos de los impactos de la minería metálica a cielo abierto
En adición a los impactos que trae la minería no metálica, la metálica a cielo abierto
trae diversos riesgos adicionales al medio ambiente tales como impactos en la calidad
del agua, pérdidas en la fauna, flora, reubicaciones humanas, pérdida de la identidad
cultural, pérdida de sitios religiosos, efectos en las amenidades visuales, contaminación
auditiva y pérdida de tierras agrícolas y recursos forestales (CDES, 2007, p.4). Esos
riesgos impactarán de manera definitiva en las posibilidades del uso del suelo, además
de los impactos directos en la salud de la población local, ya que la opinión de expertos
es que es extraordinariamente difícil, si no imposible, restaurar una mina a cielo abierto
a sus condiciones anteriores (ELAW, 2010).
El Banco Mundial estima que los factores claves para considerar la magnitud y el
significado de los impactos ambientales en la etapa de exploración incluyen, entre otros,
la extensión y profundidad del área mineralizada; las cantidades de materiales a ser
minados y dispuestos y la ubicación y diseño de los sitios para desechos; la toxicidad
inherente a los desechos; el potencial de drenaje ácido de erosión o de los desechos
tóxicos y los controles ambientales requeridos; cuestiones relacionadas a la salud y la
seguridad en el transporte, almacenamiento, uso de explosivos y materiales tóxicos,
materiales radioactivos e inhalación de polvo; el manejo de lodos; entre
otros daños en la superficie (World Bank, 1998a). Todos esos elementos
La promesa del sector
deben constar en el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) de cada proyecto
minero de crear un
minero; sin embargo, son presentados en lenguaje técnico y especializado,
lo que dificulta su lectura y análisis por parte de la población afectada por
ambiente “donde todos
un proyecto. Además, pese a que la Constitución garantiza el acceso a la
ganan”, al emplear
información pública, los EIA no son fácilmente disponibles al público19.
mineros informales en las
Las actividades de construcción de infraestructura necesaria para el
operaciones de minería
acceso a la mina también impactan de manera significativa en el área de
influencia del proyecto, variando en función de factores como: el número
formal es mucho más
de construcciones y el personal requerido (el nivel de inmigración); la
proximidad de la mina a áreas protegidas, fuentes de agua potable y otros
compleja de lo que las
cuerpos de agua; las tierras utilizadas por comunidades indígenas, además
empresas y gobiernos
de la posibilidad de que los trabajadores de la mina y la población local
afectada sea contaminada por enfermedades contagiosas tales como la
tratan de presentar.
malaria20, la esquistosomiasis, el dengue o Sida (World Bank, 1998a).
Operaciones de minas a gran escala requieren amplias construcciones y fuerza
de trabajo operacional. En los lugares donde esta fuerza de trabajo no puede ser
inmediatamente reclutada, los impactos sociales, ambientales y en la salud, debido a
los influjos de trabajadores mineros, puede ser muy significativo (World Bank, 1998a).
El método de cierre de la mina es un elemento clave para que no se siga contaminando
el área de influencia luego de que la mina deje de ser rentable. Las consecuencias
ambientales más graves de los proyectos mineros, generalmente han ocurrido durante
el periodo del cierre de la mina. Las técnicas de cierre de mina incluyen recuperación
de nutrientes y re-vegetación de la tierra de la superficie, contención de los desechos
tóxicos o ácidos por medio del uso de barreras físicas o vegetales, para prevenir la
erosión o el drenaje ácido; y el manejo de los niveles de las aguas a largo plazo por
medio de barreras físicas o vegetales que contribuyan a la contención de los desechos
(World Bank, 1998a). La legislación ecuatoriana no exige todo el detalle que debería
contener un plan de cierre, dado la sensibilidad de su operatividad21; y generalmente
las empresas presentan planes conceptuales que indican de manera demasiado amplia
algunas medidas que pueden ser tomadas por la empresa cuando cierre la mina, y no
un plan real.
Por otro lado, las operaciones de minería a gran escala que se dan en áreas de centros
poblados, generalmente implican desplazamientos involuntarios, lo que genera
conflictos de gran magnitud en aquellos lugares donde las personas no cuentan con
seguridad jurídica respecto a sus derechos territoriales. La promesa del sector minero
de crear un ambiente “donde todos ganan”, al emplear mineros informales en las
operaciones de minería formal es mucho más compleja de lo que las empresas y
gobiernos tratan de presentar. Las empresas mineras pueden, por diversas razones,
simplemente escoger no emplear trabajadores informales, lo que per se ya impide el
incremento del empleo local (World Bank, 1998a). Esta situación se agrava en áreas
donde viven pueblos y nacionalidades indígenas.
En 2009 la CONFENIAE solicitó a los Ministerios de Ambiente y Recursos No Renovables copia de los EIA y procesos de consulta para el proyecto
Mirador, el cual hasta la publicación de este texto no ha llegado a esta organización, quien se valió de otras fuentes para hacer los análisis necesarios.
20
Según el Banco Mundial, en algunos casos los proyectos mineros fueron asociados con el incremento de la incidencia de malaria, en parte, debido al
aumento de lugares de reproducción de mosquitos, y en parte debido al influjo de trabajadores mineros sin inmunidad (World Bank, 1998a).
21
Ley de Minería, 2009, Art. 85.- Cierre de Operaciones Mineras.- Los titulares de concesiones mineras deberán incluir en sus programas anuales de actividades referentes al plan de manejo ambiental, información de las inversiones y actividades para el cierre o abandono parcial o total de operaciones y para la
rehabilitación del área afectada por las actividades mineras de explotación, beneficio, fundición o refinación. Asimismo, en un plazo no inferior a dos años
previo al cierre o abandono total de operaciones para las actividades mineras de explotación, beneficio, fundición o refinación, el concesionario minero deberá presentar ante el Ministerio del Ambiente, para su aprobación, un Plan de Cierre de Operaciones que incluya la recuperación del sector o área, un plan
de verificación de su cumplimiento, los impactos sociales y su plan de compensación y las garantías indicadas en la normativa ambiental vigente; así como,
un plan de incorporación a nuevas formas de desarrollo económico. Reglamento Ambiental Minero, 2009, Art. 98.- Cierre de operaciones y abandono del
área.- Cuando por agotamiento de las reservas de mineral, o por cualquiera de las causales de caducidad, renuncia o extinción de los derechos mineros,
contempladas en la Ley de Minería, se produzca el cierre de operaciones del proyecto minero en cualquiera de sus fases, deberán realizarse adecuadamente
las operaciones de desmantelamiento de campamentos, viviendas, maquinarias, equipos, obras de infraestructura, servicios instalados, y otros, de acuerdo
a lo establecido en el plan de manejo ambiental y específicamente en el plan de cierre y abandono respectivo.
19
14
Actores involucrados en la minería metálica a gran
escala y conflictos sobre el uso de la tierra
Además de los impactos ambientales, un proyecto minero “cuestiona y promete
desarticular las normas existentes (y tradicionales) de producción y de ocupación de
espacio” (Bebbington, 2006, p. 46), incidiendo en el uso y control de la tierra y de
los recursos naturales del área de influencia directa o indirecta (Bebbington, 2006, p.
46). En el Ecuador, diferentes proyectos de minería metálica a cielo abierto han traído
diversos conflictos sociales desde el momento en que empezaron a ser implementados.
En el fondo de muchos de esos conflictos reside el choque de percepciones distintas
sobre el significado de “desarrollo” y “sostenibilidad”, en el cual las empresas mineras
y los gobiernos nacionales manejan un concepto de sostenibilidad económica que
permite sustituir y cambiar las diversas formas de capital sobre las cuales el medio de
vida rural está constituido, incluso presionando a la población local para que cambie
su modo de vida. Los actores que se oponen al tipo de desarrollo propuesto por la
minería, a su vez, son mucho más conservadores respecto a estas sustituciones y
cambios.
15
A grosso modo, podemos identificar dos grupos de actores en base a cómo defienden
la toma de decisiones ambientales y sociales respecto a un proyecto minero: por un
lado tenemos redes que congregan a mineros, inversionistas, y ministerios (recursos
no-renovables, ambiente y economía), quienes promueven un modelo de sostenibilidad
el cual permite, e incluso se beneficia, del desarrollo de actividades mineras. Según
esos actores, las decisiones relacionadas a la actividad minera deben ser tomadas a
nivel nacional. Por otro lado, la población afectada, los activistas de organizaciones
de movimientos sociales, los grupos de derechos humanos, y las organizaciones
indígenas regionales y nacionales, quienes defienden que las decisiones que afectan la
sostenibilidad local deben ser tomadas localmente (Bebbington, 2006, p. 22).
Mientras el gobierno nacional está cada vez más interesado en implementar la
minería metálica a gran escala en el país, muchas de las poblaciones que sufren los
impactos sociales y ambientales lo resisten. Los gobiernos locales, a su vez, han tenido
posiciones distintas respecto a la implementación o no de la minería en el territorio
de su jurisdicción.
Un ejemplo de conflictos entre administraciones nacionales y locales respecto a
la presencia de la actividad minera se dio en Íntag, cuando el alcalde y el consejo
municipal, en línea con la posición de la población afectada por el proyecto de la
minera canadiense Ascendant Copper, no escribió el informe favorable que exigía la
anterior ley de minería como requisito para el inicio de las actividades mineras.22
En vista de este y otros conflictos sociales que se dieron a raíz de la diferencia de
posiciones entre gobiernos nacional y locales respecto a la pertinencia o no de un
proyecto minero en áreas pobladas, la Ley de minería actual estableció que el informe
del concejo municipal (y no más la del alcalde), cuando negativo, puede ser apelado al
ministerio sectorial, el que decidirá sobre la pertinencia o no del proyecto23.
Estos conflictos de posiciones respecto a los proyectos mineros en áreas pobladas
podrían presentar serios obstáculos a la implementación de los mandatos
constitucionales respecto a la coordinación en la elaboración y ejecución de planes
de ordenamiento territorial24, mucho más aún en aquellas áreas donde habitan
pueblos indígenas, actores con los cuales el Estado tiene la obligación de buscar el
consentimiento previo a la autorización de un proyecto minero que afecte el ejercicio
de sus derechos25.
22
Art. 11.- Informes. Para ejecutar las actividades mineras a las que se refiere esta Ley en los lugares que a continuación se determinan, se requiere
informes otorgados por las siguientes autoridades e instituciones, según los casos: a) Del Alcalde o Presidente del Concejo Municipal, dentro de una
ciudad o centro poblado;(…) Estos informes serán otorgados en un plazo máximo de quince días y contendrán los condicionamientos con los cuales se
precautelen los intereses de cada institución, en caso de no emitirse en el plazo indicado se entenderán como favorables.
23
Ley de Minería, 2008. Art. 26.- Actos Administrativos Previos.- Para ejecutar las actividades mineras a las que se refiere el Capítulo siguiente, en los
lugares que a continuación se determinan, se requieren, de manera obligatoria, actos administrativos fundamentados y favorables, otorgados previamente
por las siguientes autoridades e instituciones, según sea el caso: (…) b) Del Concejo Municipal, dentro de zonas urbanas y de acuerdo con el ordenamiento
territorial y la planificación del desarrollo económico social cantonal;
24
Constitución ecuatoriana, 2010, Art. 264.- Los gobiernos municipales tendrán las siguientes competencias exclusivas sin perjuicio de otras que determine
la ley: 1. Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación
nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural.
Impactos de la minería sobre el ordenamiento
territorial: experiencias en el Ecuador
Las experiencias de la minera Ascendant Copper en el cantón Cotacachi, y
EcuaCorriente en Zamora-Chinchipe, ilustran el conflicto entre las fuerzas
locales y nacionales por el control sobre el ordenamiento territorial en el
área de influencia de un mega proyecto minero.
En el caso de EcuaCorriente, la empresa ha propuesto abiertamente, en su
plan de manejo ambiental, la reubicación de un barrio y la reformulación
del plan de urbanismo para el área de influencia de su Proyecto Mirador en
Zamora-Chinchipe:
Las experiencias de la
minera Ascendant Copper
en el cantón Cotacachi, y
EcuaCorriente en ZamoraChinchipe, ilustran el
conflicto entre las fuerzas
locales y nacionales
por el control sobre el
ordenamiento territorial.
“A más de continuar con la ejecución de los convenios y proyectos
ya iniciados, EcuaCorriente ha firmado nuevos convenios y
ha desarrollado nuevos proyectos, el objetivo es generar un
cambio en las condiciones de vida de las poblaciones asentadas
en el área de influencia[.] Especial atención se ha puesto en
la parroquia de Tundayme, ya que será ésta la que absorba parte de la
población de San Marcos que deberá ser reubicada como consecuencia de
la utilización de sus terrenos para la construcción del nuevo depósito de
relaves.
En este sentido los esfuerzos de EcuaCorriente irán encaminados a generar
un cambio no solamente espacial, a partir del ordenamiento territorial de
la cabecera parroquial, […] Para ello ha desarrollado un Plan Parcial de
Urbanismo el cual comprende un área aproximada de 33 hectáreas, en la
que se incluye un área de expansión para futuras demandas de vivienda y
servicios. El plan no solamente contempla el ordenamiento territorial, sino
que va más allá, hasta el diseño de equipamiento urbano y edificaciones con
sus respectivos presupuestos” (Ecuacorriente S.A. 2001, p. 9-44).
Ascendant Copper fue titular de tres títulos mineros en la región de Íntag que
conformaban el “Proyecto Junín”. Tanto la población y los gobiernos locales de Íntag
demandaban un proceso incluyente y concentrado donde la población local tuviera el
derecho de decidir respecto a la ejecución o no del proyecto. El gobierno central, en
cambio, defendía su potestad exclusiva de decidir el destino del proyecto y, por ende,
incidir en el re-ordenamiento de la zona, en base a la titularidad de los recursos del
subsuelo. La empresa a su vez defendía su rol en decidir sobre el uso del suelo en
la zona de Íntag en base a una estrategia de compra de tierras, llegando a poseer,
aunque de manera irregular, gran parte de las tierras abarcadas por sus concesiones
mineras (Bebbington, 2006, p. 46):
Ascendant ha comenzado un programa para adquirir tierras a dueños
locales y hasta el momento ha adquirido 980 hectáreas, más 1,000
hectáreas adicionales bajo contrato, en áreas que anticipamos, podrían ser
impactadas. Con la venta de sus derechos sobre la superficie a Ascendant,
se espera que la mayoría de habitantes hayan salido del área o que decidan
salir del área voluntariamente.”26
En 2005 la empresa dio inicio a un agresivo plan de compra de tierras agrícolas en la
zona y declaró públicamente su expectativa de que las comunidades locales salieran
del área de manera voluntaria27. Ascendant Copper eventualmente perdió sus títulos
mineros y posteriormente fue retirada de la Bolsa de Valores de Toronto.
Constitución Ecuatoriana, Art. 57.- Se reconoce y garantizará a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, de conformidad con la
Constitución y con los pactos, convenios, declaraciones y demás instrumentos internacionales de derechos humanos, los siguientes derechos colectivos:
(…) 7. La consulta previa, libre e informada, dentro de un plazo razonable, sobre planes y programas de prospección, explotación y comercialización de
recursos no renovables que se encuentren en sus tierras y que puedan afectarles ambiental o culturalmente; participar en los beneficios que esos proyectos
reporten y recibir indemnizaciones por los perjuicios sociales, culturales y ambientales que les causen. La consulta que deban realizar las autoridades
competentes será obligatoria y oportuna. Si no se obtuviese el consentimiento de la comunidad consultada, se procederá conforme a la Constitución y la ley.
26
El 17 de Octubre del 2005 Ascendant Copper Corporation, empresa canadiense cual Ascendant Copper SA es subsidiaria, publicó un documento en la
página web del “System for Economic Document Analysis and Retrieval” (SEDAR – www.sedar.com) denominado prospectus, p. 8.
27
Ibíd.
25
16
La práctica de comprar tierras rurales con la expectativa de desplazar las comunidades
locales es reproducida por otras compañías mineras, como Corriente Resources
Inc. (Ecuacorriente), la cual también tiene un plan de compra de tierras en el área
de incidencia del Proyecto Mirador, cuya área de concesión suma 9.925 hectáreas
ubicadas en las parroquias Tundayme y El Güisme del cantón El Pangui, provincia de
Zamora-Chinchipe (Ecuacorriente S.A. 2005).
La práctica de comprar
tierras rurales con la
expectativa de desplazar
las comunidades locales
es reproducida por otras
compañías mineras, como
Corriente Resources Inc.
(Ecuacorriente).
Ecuacorriente ha tratado de reubicar todo un poblado para instalar el
depósito de relaves San Marcos – Quimi28. Un depósito de relaves, si no es
construido perfectamente, puede generar fenómenos de drenaje ácido, lo
que constituye uno de los problemas ambientales más críticos en la minería
metálica (World Bank, 1998b, p. 267). Según la Alianza Mundial de Derecho
Ambiental (ELAW), en caso de que el depósito de relaves del proyecto
Mirador presente algún defecto, eso muy probablemente “causaría severos
efectos ambientales negativos a largo plazo, sobretodo en la calidad de
aguas y suelos en las zonas tanto en la zona de extracción de mineral a
cielo abierto, por efecto de contaminantes liberados en el ambiente sobre
todo en la zona de depósito de residuos sólidos (escombrera) y líquidos
(relaves) (Lu, M., Chernaik, M., 2010, p.3)”. Estos efectos muy probablemente
afectarían la subsistencia y actividades productivas de las poblaciones de la
zona impactada por el proyecto.
Los científicos de ELAW también argumentan que una de las falencias más serias del
proyecto propuesto por EcuaCorriente respecto a la prevención de la contaminación
del agua, es la falta de información sobre el destino del tajo de la mina después de
su cierre (ELAW, 2010). Conforme el Estudio de Impacto Ambiental para el Proyecto
Mirador, el tajo abierto de la mina podría inundarse en el cierre, aunque la empresa
sólo evaluará los impactos reales de su propuesta de cierre después de cinco años de
operación de la mina:
El tajo abierto estará permitido inundarse en el cierre. Este llenado tomara
entre 5 y 10 años, dependiendo de las tasas reales de infiltración. El llenado
mantendrá una cubierta sobre el piso y las paredes hasta el nivel de salida
del tajo, a cerca de 1.300 msnm. Habrá un potencial para generación de
drenajes ácidos desde las paredes sobre este nivel.
17
El real impacto sobre la calidad del agua y las potenciales medidas de
mitigación serán evaluadas en un estudio del lago (o llenado) del tajo que
se realizaría en el año 5 de la operación. La empresa espera que con los
flujos de agua significativos en la región, la tasa de oxidación de las paredes
del tajo sea tal que la calidad del agua en la descarga del tajo necesite
recolección y tratamiento. Aún en el peor de los casos, no habrá impacto
en las aguas abajo en el cuerpo receptor – río Quimi - puesto que las aguas
serán recolectadas y tratadas de ser necesario.
El tajo abierto alterará permanentemente la topografía local y permanecerá
visible desde una cierta distancia luego del cierre, por lo tanto habrá un
impacto visible permanente. Este impacto será disminuido por crecimiento
de vegetación en el largo plazo. El tajo abierto también resultará en una
pérdida de cerca de 117 hectáreas de ecosistema natural (EcuaCorriente
S.A., 2005, p. 8-72).
El estudio de Ecuacorriente evidencia como la empresa adquiere un rol protagónico en
las decisiones del ordenamiento territorial en la localidad. Otras medidas propuestas
por Ecuacorriente para el proyecto Mirador que afectan en gran medida el ordenamiento
territorial de la zona de influencia del proyecto son, entre otras, el replanteamiento del
diseño de la vía de acceso desde el campamento actual hasta la mina y la construcción
de puentes sobre los ríos Tundayme y Zamora (EcuaCorriente S.A., 2007, p. 4-25).
EcuaCorriente requerirá el área de topografía plana junto al río Quimi en el sector entre el río Tundayme y el campamento actual de operaciones de
Mirador para instalar allí el depósito de relaves San Marcos – Quimi. Este sector es de alta importancia para los planes del proyecto, puesto que es una
zona idónea para la instalación de estas facilidades y otro sitio aledaño afectaría en mucho mayor medida las condiciones ambientales en detrimento de
la calidad física y biótica del medio. El alto grado de intervención humana de esta área mitiga los impactos potenciales causados por la instalación de una
infraestructura minera como la planificada para Mirador. En este sector se encuentra el poblado de San Marcos, el que necesitará ser reubicado para poder
instalar la facilidad antes mencionadas, para lo cual se cuenta con un plan de reubicación debidamente consensuado con las 14 familias que están asentadas
en ese sector (EcuaCorriente S.A. 2007, p. 4-27).
28
Los casos relatados, evidencian la complejidad de la puesta en marcha de actividades
mineras de gran escala en los territorios. Al igual que en la actividad petrolera, la
minería en sus distintas fases trae impactos estridentes sobre el uso y la ocupación
del suelo.
Si efectivamente implementada, la actividad minera de gran escala se
desarrolla en ecosistemas muy frágiles y complejos con una diversidad
biológica y culturalmente extremadamente alta y única, que sin duda se ve
afectada por la actividad. De esta manera, se hace fundamental que no sólo
las poblaciones directamente afectadas, sino también la sociedad civil en
general, participe en las decisiones relacionadas a la minería a gran escala
en todas sus etapas, que pueda hacer un análisis informado de riesgos y
beneficios, que contabilice los ingresos y egresos financieros, pero también
lo que no es cuantificable monetariamente: la calidad del ambiente, paz
social y salud. En ese sentido, las decisiones de política pública deben
evaluar de manera detallada los riesgos y modelar los impactos futuros que
el emplazamiento de la minería tiene y tendrá durante todo el período de
operación y luego de culminada la actividad (cierre).
Se hace fundamental que
no sólo las poblaciones
directamente afectadas, sino
también la sociedad civil
en general, participe en las
decisiones relacionadas a
la minería a gran escala en
todas sus etapas.
Conclusiones y Recomendaciones
Como hemos señalado a lo largo de este documento, en materia de planificación
equilibrada y equitativa, el país enfrenta una serie de desafíos. Si bien el Plan Nacional
del Buen Vivir 2009-2013 (SENPLADES, 2009) propone objetivos y metas para que la
sociedad ecuatoriana arribe al “Buen Vivir” o “Sumak Kawsay”, desde la óptica de sus
impactos en el ordenamiento territorial, éstas metas se ven claramente contradictorias.
En ausencia de un marco nacional para ordenar las actividades del desarrollo (i.e. Plan
Nacional de Ordenamiento Territorial), es previsible que la puesta en marcha de las
iniciativas para alcanzar las metas del PNBV profundizará los desequilibrios socioeconómicos y ambientales en el país.
Los conflictos territoriales se reflejan con mayor fuerza en torno a las actividades
extractivas- fundamentalmente el petróleo y la minería de gran escala- cuyos planes de
expansión se realizarían mayormente en la región amazónica ecuatoriana. Esta región,
como hemos analizado en el presente trabajo, ha sido afectada severamente por
actividades hidrocarburíferas realizadas sin previsión de sus impactos en las dinámicas
socio-económicas y ambientales. Resolver las dinámicas perversas generadas en
el nor-oriente de la Amazonía, territorio donde se han concentrado las actividades
petroleras, debe ser una prioridad de la política pública. Sin embargo, las opciones
y mecanismos disponibles lucen distantes de generar un ordenamiento y desarrollo
territorial ambientalmente equilibrado y socialmente equitativo. La reflexión sobre los
efectos del petróleo debería permear la discusión de la política de promoción de
minería de gran escala que el gobierno actual está impulsando. Como se ha destacado
en el presente documento, existen vacíos jurídicos y debilidades institucionales que
auguran que los errores de la actividad petrolera se van a volver a repetir en el caso
de la minería a gran escala.
En la siguiente sección, detallamos una serie de recomendaciones de política, a ser
consideradas para evitar y/o mitigar los impactos socio-económicos y ambientales de
las actividades petroleras y para desarrollar el debate sobre la minería de gran escala.
• De manera previa, el Estado debe generar información detallada sobre la calidad de
los ecosistemas y sus umbrales de resiliencia29, con el fin de modelar los impactos
potenciales y las medidas de prevención para dichos impactos.
29
La resiliencia de los ecosistemas es el atributo que tienen estos para recuperarse a distintos efectos naturales e impactos humanos.
18
• El gobierno central debe exigir que las empresas extractivas presenten información
ambiental y social, considerando las mejores prácticas y estándares de presentación
a nivel internacional, adaptándoles a la realidad ecuatoriana.
• Los ministerios de Ambiente y Recursos No Renovables deben contar con personal
especializado para analizar la información contenida en los estudios y validarla in
situ. La información presentada por las empresas debe estar accesible al público de
manera sistematizada, permitiendo el análisis y vigilancia pública de los proyectos.
• La sociedad ecuatoriana debe discutir de manera prioritaria el concepto de zonas
de exclusión de actividades extractivas, en el marco de apuntalar la estrategia de
desarrollo planteada por el Plan Nacional de Buen Vivir (PNVB). A partir de esta
discusión, será importante la revisión de las metas previstas para el desarrollo de
las actividades extractivas.
• Dadas las condiciones culturales y ambientales particulares de la Amazonía, es
fundamental establecer políticas efectivas de protección de derechos de las
nacionalidades indígenas y otras poblaciones afectadas por las actividades
petroleras y mineras. Esto significa que, se debe avanzar en la construcción de
políticas que garanticen el cumplimiento del deber del Estado de consultar a los
pueblos afectados, la deliberación participativa de los pueblos y poblaciones
afectadas; y el consentimiento informado previo. Sin estos espacios, la operación
extractiva seguirá encontrando conflictividad permanente, que muy probablemente
lleve a la inviabilidad de estas actividades.
19
• El mandato constitucional exige la articulación de los planes de desarrollo de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) con los de carácter nacional, en
este caso el PNVB (SENPLADES, 2009). A nivel de la Amazonía este esfuerzo es
perentorio y requiere de un liderazgo técnico y político muy potente. Previa la
entrada de inversiones en el sector extractivo, es fundamental que los gobiernos
analicen cómo estas actividades se articularán con las visiones y metas de
preservación y desarrollo nacional y local, de manera que se pueda viabilizar
el mandato constitucional respecto a la elaboración y aplicación de planes de
desarrollo y ordenamientos territoriales mancomunados.
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22
Autoras
Sigrid Vásconez es Socióloga y Bióloga Ambiental, con una Maestría en Desarrollo del Institute of Social
Studies, Holanda. Tiene más de doce años de experiencia en el campo medio ambiental, especialmente
en torno a biodiversidad y áreas protegidas. Ha sido docente de la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales - FLACSO, Ecuador y de la Universidad San Francisco de Quito. Actualmente se desempeña
como Directora del Eje de Ambiente y Sociedad en Grupo FARO.
Isabela Figueroa es abogada especializada en derechos y políticas de los pueblos indígenas. Completó
estudios de derecho en Brasil, Ecuador, Estados Unidos y Canadá, y ha trabajado con diversas
organizaciones indígenas de la Cuenca Amazónica por la reivindicación de sus derechos frente a
los Estados y a las industrias extractivas. Actualmente cursa el doctorado en Estudios Culturales
Latinoamericanos de la Universidad Andina Simón Bolívar en Quito.
Las opiniones de los autores no necesariamente reflejan la posición institucional de Grupo FARO en el
tema analizado.
Si desea citar este documento: Vásconez, S., & Figueroa, I. (2010). La influencia de la actividad extractiva en el
ordenamiento territorial: El caso de la Amazonía ecuatoriana. Hablemos de Políticas No. 7. Grupo FARO. Quito,
Ecuador.
Grupo FARO es un centro de política públicas independiente, apartidista y laico que apoya a la sociedad civil,
al sector empresarial y a las instituciones públicas a participar activamente en la propuesta, implementación y
monitoreo de las políticas publicas locales y nacionales, para lograr un Estado ecuatoriano más eficiente, equitativo,
incluyente y democrático.
Este documento fue realizado
con el apoyo de:
Dirección: Orazio J. Bellettini
Coordinación: Andrea Ordóñez Llanos
Autores: Sigrid Vásconez, Isabela Figueroa
Diseño gráfico: Alejandro Miranda B.
Impresión: SOBOC Grafic
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