Anlisis sobre - Escola de Cultura de Pau

Análisis sobre Declaraciones de
Alto al fuego y
Cese de Hostilidades
en procesos de paz
Vicenç Fisas
Kristian Herbolzheimer
Abril de 2007
Vicenç Fisas es director de la Escola de Cultura de Pau UAB
Kristian Herbolzheimer es director adjunto del Programa de Procesos de
Paz
El presente documento ha contado asimismo con la colaboración de las
personas que componen el Programa de Análisis de Conflictos y
Construcción de Paz y el Programa de Procesos de Paz
Escola de Cultura de Pau
Edifici G-6
Campus de la UAB
08173 Bellaterra (Cerdanyola del Vallès)
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SUMARIO
Introducción
………………………………………………………………………….
4
Definiciones formales
……………………………………………………………….5
Definiciones reales
………………………………………………………………….7
Variaciones de alto al fuego
………………………………………………………..9
Momentos y efectos
……………………………………………………………….11
Estructuras de acuerdos de alto al fuego
……………………………………….14
Riesgos y dificultades
……………………………………………………………..17
Casos singulares
…………………………………………………………………..18
Conclusiones
……………………………………………………………………….19
Sugerencias para futuros procesos de diálogo
…………………………………21
Bibliografía y referencias
………………………………………………………….23
Índice
de
siglas
……………………………………………..……………….……..24
Introducción
A pesar de que todos los conflictos son diferentes, también es cierto que en
la mayoría de los casos se plantean dilemas parecidos. Una de las dudas
más reiteradas es sobre el momento y la forma en la que debe decretarse un
alto al fuego o un cese de hostilidades.
Históricamente un alto al fuego se ha tendido a interpretar como una señal de
buena voluntad, ya sea como una tregua temporal que permita una atención
humanitaria a los combatientes o a la población civil o, en el ámbito de lo
político, como una medida destinada a crear un ambiente propicio para el
inicio o la consolidación de conversaciones formales de paz. Sin embargo, la
realidad también demuestra que la discusión sobre la conveniencia y las
condiciones de un alto al fuego, las dificultades en la verificación de su
cumplimiento, o la facilidad con que se viola, pueden llegar a bloquear el
tratamiento de las razones de fondo del enfrentamiento armado. En otras
ocasiones, la tregua no es más que una arma táctica para ganar tiempo y
reponer fuerzas.
Es preciso, entonces, analizar con más detalle los diferentes significados que
puede tener una declaración destinada a reducir la violencia, para aclarar, en
lo posible, el amplio abanico de interpretaciones y las consecuencias que
pueden tener las mismas sobre un proceso de paz.
A tal efecto, se han analizado en este documento los procesos de paz
desarrollados en los dos últimos años, así como algunos casos significativos
del pasado.
Definiciones formales
Los conceptos de “tregua”, “cese de hostilidades”, “alto all fuego”, “cese al/de
fuego”, “armisticio”, etc. se usan a menudo indistintamente, dando lugar a una
importante confusión. El significado puede variar de un contexto geográfico o
lingüístico a otro. En no pocas ocasiones la falta de una definición clara y
mutuamente aceptada de estos términos incluso llega a romper un proceso
de diálogo.
La misma doctrina de Naciones Unidas ha sido confusa. En su página web
sobre construcción de paz (creada en 2006)1 aparecen las definiciones siguientes:
La tregua es un procedimiento por el cual las partes entran en conversaciones. Es un cese de hostilidades informal,
usado habitualmente por comandantes sobre el terreno para alguna acción puntual, como la evacuación de población
civil o el intercambio de alimentos. Se simboliza con una bandera blanca.
Un Cese de hostilidades es una suspensión temporal de violencia, un silencio de las armas que no incluye cambios
de posición en el campo de batalla. Suele declararse al inicio de un proceso de paz con el objeto de facilitar alguna
acción humanitaria o como señal de buena voluntad para buscar una salida negociada al conflicto. Puede ser unilateral,
al no precisar de negociaciones. En ese caso, se convierte en un gesto que suele invocar a la reciprocidad de la otra
parte.
Un alto al fuego o cese al fuego suele estar englobado en un marco más amplio de negociación. Cuando se produce
al inicio de un proceso no es más que un cese de hostilidades acordado entre las partes, que busca facilitar las
negociaciones y la asistencia humanitaria. Suele ser muy inestable y requiere de posteriores negociaciones. No
resuelve las causas estructurales del conflicto. Cuando se produce al final de un proceso puede llegar a ser muy amplio
y detallado. Hoy en día es frecuente que incluya el retiro de fuerzas a zonas acordadas, el desarme y, en conflictos
internos, la reforma de las fuerzas de seguridad. Un alto al fuego formal marca el final de la guerra y reconoce que las
causas de la misma han sido resueltas. En esos casos se utiliza también el concepto de armisticio.
La IV Convención de La Haya (1907) estableció que el armisticio cesa las hostilidades bélicas en común acuerdo de
las partes beligerantes y puede ser general o local.
Sin embargo, como señala la Enciclopedia de Paz y Conflictos2, desde las dos guerras mundiales el armisticio se
utilizó para formalizar auténticas capitulaciones (1918 y 1945). Posteriormente, Naciones Unidas ha utilizado la figura
del armisticio para imponer el cese de hostilidades entre dos contendientes en diferentes conflictos: palestino-israelí,
neerlandés-indonesio, indo-paquistaní.
El General colombiano (retirado), Juan Salcedo Lora3, comenta4 que cuando se ordena o se concierta un alto al
fuego todas las armas de fuego se silencian. Citando al Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR)5, define
hostilidades como: los actos de violencia ejercidos por un beligerante contra un adversario a efectos de aniquilar su
resistencia y de obligarlo a seguir su propia voluntad. El general añade que aunque en el derecho internacional positivo
no se define este término, ha sido utilizado ampliamente. Para algunos sólo tiene aplicación en los conflictos armados
internos cuando los actos hostiles se lanzan contra la población civil. Aún cuando ello no está establecido
internacionalmente, puede tener aceptación este concepto. El CICR define el armisticio como convenio con objetivos
político-militares que por consiguiente contiene, además de las cláusulas militares, cláusulas políticas y económicas
que permiten alcanzar la suspensión de las hostilidades activas, generalmente por un tiempo indeterminado en todo
teatro de la guerra. Un armisticio no pone término al estado de guerra, que sigue existiendo con todas sus
consecuencias jurídicas.
1
2
UN Peacemaking Databank: http://peacemaker.unlb.org/index1.php (web en inglés)
López, M. (Ed.) (2004) Enciclopedia de Paz y Conflictos. Instituto de la Paz y los Conflictos.
Editorial Universidad de Granada.
3
4
Miembro de la Comisión de Conciliación Nacional de Colombia.
Lora, J.S. (2002) Tregua con cese de fuego y hostilidades a partir de la disminución del
conflicto. Mesas Ciudadanas para la Agenda de Paz, edición especial Cumbre de la Habana,
pp77-80.
5
Vierri, P (1998) Diccionario de derecho internacional de los conflictos armados. CICR, TM
Editores, Bogotà.
6
Caicedo, G., Guerrero, A., Restrepo, A., Villamizar, D. (2005). Para desarmar la palabra.
Diccionario de términos del conflicto y de la paz. Medios para la Paz. Planeta.
7
8
www.publicinternationallaw.org
Nakagawa, M., Flyer, L., Douglas, I., Hara, N., Lao, Ch. (2005) Ceasefires. Peace Agreement
Drafter’s Handbook. PILPG.
9
Ejemplo: The parties shall announce a cessation of hostilities to be effective 24 hours after the
signing of the Cease Fire Agreement (RD Congo 1999).
10n 15 de ellas se trata de fuerzas de mantenimiento de la paz.
E Escola de Cultura de Pau (2007). Alerta 2007! Informe sobre conflictos, derechos humanos y
construcción de paz. Icaria Editorial. 11
Activa en 1986. Presidente: arzobispo A. Fortich. Representante Gobierno: General R. de Villa.
Representante NDF: F. Pascual. Miembros neutrales: I. Cortés (Universidad de Filipinas), A.
Almeda-López (empresario).
12
13
Durante el primer trimestre de 2007 destacó la aparición de numerosos grupos disidentes en el
continente africano
14
15
El País, 16/02/05
Aún así, algunas personas consideran un discurso del líder rebelde, Prabakaran, en noviembre
de 2006, en el que vuelve a las tesis independentistas frente a posturas más pragmáticas, como
una ruptura informal del acuerdo de alto al fuego.
16
Sarmiento, R (2005). Facilitating dialogue with armed insurgents in the Philippines, en
Choosing to engage armed groups and peace processes. Accord nº 16, Conciliation Resources.
17
Boege, V. (2006) Traditional Approaches to Conflict Transformation – Potentials and Limits,
Berghof Handbook for Conflict Transformation, http://www.berghof-handbook.net/
18
Tal y como lo establece el artículo tercero común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949
Por su parte, Medios para la Paz6 define los conceptos de la siguiente manera:
Alto al fuego: Suspensión temporal de las hostilidades entre dos o más combatientes. Puede ser local o general. Si se
acuerda entre las partes, se llama armisticio. De manera errónea se utiliza el término “cese el fuego”.
Tregua: Acuerdo concertado entre las partes en un conflicto armado para interrumpir las hostilidades militares durante
un tiempo determinado.
Despeje. Es un concepto político utilizado en Colombia, donde indica (sic) la suspensión de la acción militar, tanto
operacional como presencial, en un área determinada.
El Diccionario no contiene definición de cese de hostilidades
La Real Academia de la Lengua define tregua como: Suspensión de armas, cesación de hostilidades, por
determinado tiempo, entre los enemigos que tienen rota o pendiente la guerra.
Comparando estas fuentes se constata la ausencia de definiciones formales consensuadas. Naciones Unidas
aparentemente procura establecer una gradación temporal y de peso específico entre tregua (acuerdo informal), cese
de hostilidades (acuerdo formal, de concepción militar), alto al fuego (acuerdo formal que puede incluir otros aspectos
más allá de los militares) y armisticio (declaración de fin de la guerra). El CICR, en cambio, considera que un armisticio
no pone fin a la guerra y asocia el término a un “cese de hostilidades” con cláusulas políticas y económicas. A pesar de
que la Academia de la Lengua no ofrece definiciones específicas para “cesación de hostilidades” y “alto al fuego”,
aparentemente considera ambos términos como sinónimos y los asimila al concepto de “tregua”.
Definiciones reales
La ausencia de claridad en la definición formal no implica que los actores involucrados en un conflicto armado tengan la
misma confusión. Es frecuente que a lo largo de un conflicto armado y un proceso de negociación se produzcan
diversas declaraciones y acuerdos para reducir la violencia. Se trata de procesos dinámicos, donde los conceptos
evolucionan en paralelo a los acontecimientos políticos.
En el caso español, ETA, por ejemplo, ha realizado 10 anuncios de cese de violencia a lo largo de los últimos 20 años.
En 7 ocasiones ha utilizado el término “tregua”, en dos momentos “suspensión de acciones” y solamente la última
declaración (marzo 2006) anunció un “alto al fuego permanente”. A pesar de la falta de concreción del término
“permanente”, podría interpretarse que la sustitución de la palabra “tregua” llevaba implícito un salto cualitativo respecto
a los anuncios anteriores.
En Colombia también podemos detectar un desarrollo conceptual a partir de la dialéctica entre las partes. La guerrilla
del ELN acordó con el Gobierno un “cese de fuego bilateral” en 1997, de aplicación local en el nororiente del
departamento de Antioquia, y con propósitos humanitarios. Consistía básicamente en un acuerdo de alcance
exclusivamente militar, donde las partes simplemente mantenían las mismas posiciones -en lo que se acabó
denominando “método Santana” (por el lugar donde se llevó a cabo)- con el compromiso de no realizar actuaciones
ofensivas. En el año 2002 estuvo a punto de cristalizar una “tregua integral bilateral” que a diferencia del cese de fuego
implicaba, por primera vez, un compromiso por parte tanto de la guerrilla como del Estado de acompañar los acuerdos
de orden militar con actuaciones en beneficio de la población civil. Finalmente, en estos momentos está sobre la mesa
de diálogos la discusión de un posible “cese de fuego y hostilidades bilateral”. El Presidente del país, A. Uribe, introdujo
al inicio de su mandato (2002) una concepción del término de “hostilidades” que incluía todos los actos de violencia: no
sólo los que realiza la insurgencia contra la fuerza pública, sino también contra la sociedad civil y la infraestructura del
país. Ante la exigencia de una declaración unilateral por parte de los grupos rebeldes como condición para iniciar un
diálogo, el ELN respondió con la propuesta de un acuerdo bilateral, e incluyó su propia definición amplia de
“hostilidades”, anunciada ya en los preacuerdos alcanzados con el Gobierno en el 2002.
Por su parte, la guerrilla de las FARC utilizó el término “cese al fuego” hasta 1984. Posteriormente prefirió hablar de
“tregua”, a pesar de referirse a los mismos contenidos. No es hasta el final del fallido proceso de paz con el Gobierno
Pastrana que las FARC suma a su diccionario el vocablo “hostilidades” (acuerdos de San Francisco de la Sombra,
2001), refiriéndose a la implementación de medidas que van más allá de lo militar.
El único grupo armado colombiano que respondió al llamamiento a la desmovilización que hizo el Presidente Uribe en
2002 fueron los paramilitares, agrupados como Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). El 29 de noviembre
anunciaron un cese de hostilidades unilateral e ilimitado y su disposición a negociar, con base en una agenda de 12
puntos. Sin embargo, de nuevo la falta de definición del concepto “hostilidades” complicó la de por sí difícil y
cuestionada verificación que recayó en la Misión de Apoyo que desplegó la OEA.
Con estos antecedentes, en Colombia, en estos momentos tanto el Gobierno como las guerrillas del ELN y las FARC
tienen claro que el concepto “hostilidades” no sólo se refiere a operaciones de carácter militar, sino también a las
actuaciones con efecto sobre la población civil. Pero se trata de una evolución conceptual relativamente reciente.
En Filipinas, en cambio, el Gobierno y el grupo islámico independentista MILF pactaron en su último acuerdo (2001)
una definición limitada en la que las “hostilidades se definen como acciones militares agresivas”.
Así las cosas, se puede deducir, que las denominaciones que se utilizan no son tanto fruto de un concepto previo, sino
que son por sí solas motivo de discusión y consenso. En el caso de medidas unilaterales el campo de acción tiende a
ser más etéreo, puesto que la organización o ejército que toma la medida, la aplica a su discreción. En cambio, en
casos de acuerdo bilateral, el significado, interpretación o alcance de los conceptos de “tregua”, “cese al fuego”, “alto al
fuego”, “armisticio” o “cese de hostilidades” está determinado por la letra del acuerdo. El documento pactado es, en
últimas, lo que define el alcance de las medidas de disminución de la violencia.
Variaciones de altos al fuego
Las suspensiones de acciones violentas se pueden clasificar de muchas maneras. Con frecuencia es la propia
organización declarante o el acuerdo entre partes el que define las características. Un repaso a los acuerdos y
declaraciones permite identificar, por ejemplo, las siguientes categorías de declaraciones:
Temporales. Tienen una fecha de inicio y de finalización. Habitualmente son declaraciones unilaterales que se dan por
periodos cortos para facilitar una atención humanitaria (por ejemplo: la tregua unilateral por seis meses, y prorrogada
por tres meses más del ELN en el oriente antioqueño, 1999), por alguna festividad (verbi gratia treguas navideñas) o
como medida para facilitar un diálogo preliminar (como sucedió el año pasado en Uganda).
Indefinidos. Se trata igualmente de declaraciones unilaterales. En este caso la fecha de finalización no está
preestablecida, pero es el grupo que realiza la declaración quien, en últimas, define hasta cuándo quiere mantener su
compromiso. Fue el caso de la tregua de ETA en 1998 y es la situación de la guerrilla kurda del PKK desde octubre de
2006.
Preliminares. Es un término que indica una intencionalidad hacia una fase de mayor concreción. Este término fue
utilizado en el acuerdo bilateral entre el Gobierno de Filipinas y la guerrilla maoísta del NPA en (1986), que duró 60
días, al término de los cuales, sin embargo, se suspendieron las conversaciones por falta de confianza entre las partes.
Permanentes. Es una denominación habitual en el marco de un acuerdo final de paz (tal y como lo ilustra el caso de
Burundi, 28/08/00). Sin embargo, ETA utilizó este mismo adjetivo en el alto al fuego que declaró unilateralmente en
marzo de 2006 (y, posteriormente, lo transgredió).
Unilaterales. Los declara sólo una de las partes en conflicto. Suele ser una medida de construcción de confianza que
apela a la reciprocidad de la otra parte. Por lo tanto suele tener lugar como acto previo al inicio de un diálogo.
Bilaterales. Para una declaración bilateral es necesaria una interlocución previa que permita alcanzar un acuerdo. Se
trata de una manifestación de voluntad y expresión de consentimiento mutuo, en obligarse a cumplir unas determinadas
disposiciones logradas mediante consenso (Acuerdo entre el Gobierno de Sri Lanka y el LTTE, 2002).
Multilaterales. Declaración que se logran en una situación de conflicto armado donde coexisten varios actores
armados. Aunque no siempre se pueden juntar las agendas de negociación (tienen muy poco en común, por ejemplo,
los diálogos en Filipinas del Gobierno con la guerrilla maoísta y con los grupos islámicos independentistas), en
ocasiones se procura alcanzar acuerdos que impliquen a más de dos actores (como se logró en los casos de la R.D.
Congo (1999 y 2001), Burundi (2000) y Liberia (2003).
Entre grupos rebeldes. En conflictos con más de un grupo rebelde no es extraño el enfrentamiento armado entre los
propios insurgentes o entre los anteriores y escuadrones paramilitares, lo cual puede motivar la necesidad de buscar
acuerdos entre los mismos, como el alto al fuego firmado por las comunidades Ijaw e Itsekeri en Nigeria (2003 y 2004)
o la creación de una nueva alianza, el NRF, integrada por sectores del SLA y del JEM en Darfur (Sudan, 2006).
Impuestos. En algunas ocasiones el Consejo de Seguridad de la ONU ha impuesto (o tratado de imponer), un alto al
fuego, incluyendo un posterior despliegue de una fuerza de interposición en ejercicio de sus facultades en cuanto al
mantenimiento de la paz y la seguridad internacional, estipuladas en la Carta de la Organización (como en Kosovo o en
la frontera entre Líbano e Israel).
Informales: Sin acuerdo o declaraciones formales. Así lo hizo el MILF (1997), el GAM, después del tsunami (2004) y
Hamas (2005.
Ante la ausencia de acuerdos escritos, el Derecho Internacional permite a las partes pactar compromisos sobre la base
de los principios de “bona fides” y el “pacta sunt servanda”.
“De facto”. En Chipre entró en vigor un alto al fuego “de facto” en 1974, después de un mes de enfrentamientos, a
partir del llamamiento a un alto al fuego por parte del Consejo de Seguridad de la ONU. El alto al fuego se ha
mantenido hasta la fecha a pesar de las dificultades que supone a la fuerza de mantenimiento de paz de la ONU
(UNFICYP) una verificación en ausencia de un acuerdo formal de alto al fuego.
Geográficos. En ocasiones se decretan suspensiones de violencia acotadas a determinados lugares, ya sea para
permitir una labor humanitaria (declaración del NPA tras el impacto de un huracán en la península de Bicol, en Filipinas,
2006), para mejorar la imagen en una determinada comunidad (tregua de ETA en Cataluña, 2004), para facilitar
diálogos en un lugar determinado (“zona de despeje” del Caguán, en Colombia, 1999-2002), etc.
Sectoriales. ETA declaró una “suspensión de todas las acciones previstas” en las prisiones, (1999), anunció una
“tregua unilateral” con la Ertzaintza (policía vasca, 1998) y anunció que dejaría de atentar contra cargos políticos
electos (2005).
“Tregua trampa”. Ante la reanudación de actividades violentas, desde ciertos ámbitos políticos españoles se ha
acuñado un término despectivo ante las treguas decretadas por ETA. En términos similares se ha criticado la tregua de
la FARC en la zona del Caguán (1999-2002) y el acuerdo de alto al fuego entre el Gobierno de Sri Lanka y el LTTE,
durante los cuales las partes se fortalecieron militarmente.
Momentos y efectos
Todo proceso de negociación suele necesitar de repetidas declaraciones y acuerdos de alto al fuego. Las
declaraciones iniciales con frecuencia son unilaterales, como en el caso de Colombia con las AUC, en España con
ETA, en el territorio de Nagalandia en la India con el NSCN (IM), y en Turquía con la guerrilla del PKK. Por esa misma
razón son frágiles y reversibles. Su objetivo es crear la confianza en la otra parte para poder avanzar hacia unos
diálogos directos. En otras ocasiones, conversaciones exploratorias previas permiten llegar a un a acuerdo bilateral que
abre las puertas a la negociación tal y como sucedió en los casos de Etiopía-Eritrea, Filipinas (MILF), Sri Lanka (LTTE).
En ocasiones una de las partes –habitualmente el Gobierno- exige una declaración unilateral como una condición sine
para sentarse a la mesa de negociaciones. Esta circunstancia es
frecuente en contextos donde el Gobierno se siente ampliamente legitimado o
pretende dar una imagen de legitimidad. Son los casos del Reino Unido
(IRA), España (ETA), Israel-Palestina, Colombia (AUC), Filipinas (NPA),
Nepal (CPN), India (ULFA, en Assam), etc. La exigencia suele provenir del
Gobierno, pero también se dan situaciones en las que es el grupo armado
quien condiciona el inicio de conversaciones a un alto al fuego, como es el
caso de los maoístas del CPI, en Andra Pradesh (India).
qua non
Los acuerdos bilaterales se producen una vez iniciada la negociación, y están
pensados para ayudar a crear un ambiente propicio para las negociaciones
de paz. Son los casos de Burundi (FNL), Colombia (ELN), Indonesia (GAM,
en Aceh), Sudan (SPLA, en el Sur), y Uganda (LRA). De forma creciente no
se limitan a los aspectos militares, sino que van acompañados de medidas
destinadas a aliviar o beneficiar a la población civil.
El modelo de negociación también determina el papel que juega un alto al
fuego. En lugares donde se trata simplemente de una cuestión de reinserción
del grupo rebelde (como en Angola o Liberia); o en donde una de las partes
tiene capacidad de imponer sus condiciones, el alto al fuego es el
componente central y final del proceso de negociación.
En algunos casos no se concreta un acuerdo y se lleva a cabo todo el
proceso de negociación sin un cese formal de hostilidades. Así sucedió en
Filipinas (con el NPA, entre 1986 y 2004), en Aceh (Indonesia) con el GAM
(2005), etc.
Como veremos en el apartado siguiente, los acuerdos de paz, al final de la
negociación y de la contienda, siempre abordan el cese definitivo de las
hostilidades.
Momentos y características de declaraciones recientes de AF/CH
Región
Fecha
Momento
Características (y efectos)
Angola
(Cabinda)
01/08/06
Final
Armenia
Azerbaiyán
1994
Inicio
Burundi
18/06/06
Inicio
07/09/06
Mitad
Acuerdo
de
Paz
que
comprende,
como
puntos
principales: ley de amnistía,
cese
de
hostilidades,
desmilitarización
y
reintegración.
Nuevas
disidencias ponen en peligro el
acuerdo.
No ha habido alto al fuego ni
negociación de paz.
Acuerdo impulsado por Rusia.
La situación está estancada
desde entonces.
Acuerdo
de
cese
de
hostilidades por dos semanas,
durante las cuales se negoció
el acuerdo de cese al fuego
permanente.
Acuerdo General de Alto al
Argelia
fuego, que prevé un cese de
hostilidades definitivo entre el
Gobierno y el FNL.
Chad
Enero
07
1974
Final
Colombia
(AUC)
29/11/02
Inicio
Colombia
(ELN)
2005 -
Mitad?
Colombia
(FARC)
19992002
-
Región
Fecha
Momento
Características (y efectos)
Côte d’Ivoire
2002
Varios
España
(País Vasco)
24/03/06
Inicio
Filipinas
(MILF)
18/09/03
Mitad
Filipinas
(NPA)
19922005
-
Georgia
(Abjasia)
Varios
92, 94
Inicio
Georgia
(Osetia Sur)
Julio
1992
Inicio
Se han suscrito diferentes
acuerdos de alto al fuego y de
paz. El AF de 2002 se empezó
a respetar a mediados de 2006.
En marzo de 2007 se firmó un
nuevo acuerdo de paz.
Alto el fuego permanente de
ETA. Declaración unilateral
después de conversaciones
secretas con el Gobierno,
violada con un atentado en
diciembre
de
2006.
Su
declaración se deslegitima ante
su peculiar interpretación de la
misma.
Acuerdo bilateral de cese de
hostilidades, que será violado
en repetidas ocasiones por
ambas
partes.
Las
conversaciones formales se
mantienen hasta la fecha a
pesar
de
diversas
interrupciones y, en ocasiones,
en
medio
de
las
confrontaciones.
Negociaciones sin alto al fuego.
Se interrumpen por la inclusión
del NPA en las listas terroristas.
El Gobierno exige un alto al
fuego
para
retomar
los
diálogos.
Acuerdo impulsado por la
comunidad internacional. La
situación está estancada desde
entonces.
Acuerdo impulsado por la
comunidad internacional. La
situación está estancada desde
entonces.
Chipre
Inicio
Acuerdo de paz con el FUC
que, sin embargo, se escinde.
Alto al fuego “de facto”,
presionado por el Consejo de
Seguridad de NU. La situación
está
estancada
desde
entonces.
Los paramilitares anuncian un
cese de hostilidades, unilateral
e ilimitado, y su disposición a
negociar, con base en una
agenda de 12 puntos. Las
negociaciones se inician seis
meses después (03/07/03).
El Gobierno cede en su
exigencia inicial de un cese de
hostilidades
para
iniciar
conversaciones y lleva a cabo
cinco rondas de “diálogos
exploratorios” con la guerrilla
del ELN en La Habana (Cuba)
entre diciembre de 2005 y
febrero de 2007.
Gobierno y guerrilla acuerdan
en 1999 llevar a cabo diálogos
de negociación en una zona
desmilitarizada, sin alto al
fuego. El proceso se rompe en
2002.
India
(Assam)
25/10/05
–
Mitad
Agosto
2006
India
(Nagalandia)
1997
Inicio
India
Pakistan
1949
1972
Inicio
Mitad
09/12/02
Mitad
28/12/04
Inicio
1994
96
Inicio
-
Indonesia
(Aceh)
Irlanda
Norte
del
-
Mitad
1997
Israel
Palestina
08/02/05
Mitad
Kosovo
1998
Inicio
Líbano
11/08/06
Final
Liberia
17/06/03
Final
Mali
Julio
2006
Final
Nepal
22/05/06
Inicio
Abril 06
Mitad
Varios
1999
R.D.Congo
–
El Gobierno cede en su
exigencia inicial de un CH para
iniciar conversaciones y lleva a
cabo 3 rondas de diálogos
exploratorios con el PCG, una
instancia
facilitadora
civil
(encuentros indirectos).
El ULFA suspende ofensivas
militares, pero a principios del
2007 se vuelven a recrudecer
los enfrentamientos.
Alto al fuego renovado cada 12
meses (cada 6 meses desde
2005). Hay lentos avances.
Hay una línea de alto al fuego
bien delimitada. El proceso
avanza lentamente, a partir de
medidas de construcción de
confianza.
Acuerdo bilateral “permanente”,
después de 3 años de
conversaciones, que fracasa.
AF informal del GAM después
del tsunami, correspondido por
el Gobierno, que conduce al
acuerdo de paz el 15/08/05.
Declaración unilateral que se
rompe ante la falta de
concreción del proceso de
negociación.
Declaración unilateral que abre
espacios políticos al Sinn Fein
y concluye en un Acuerdo de
Paz (abril 1998).
Acuerdo de tregua entre Abbas
y Sharon, al que se sumaran
informalmente Hamas y otros
grupos. Violada por ambas
partes.
El alto al fuego inicial no tuvo
efecto y la paz fue impuesta por
la OTAN.
El Consejo de Seguridad de la
ONU pide a Hezbollah e Israel
un cese total de hostilidades
(Resolución 1701) y su
compromiso con un alto al
fuego permanente. No hay
negociación directa entre las
partes.
Acuerdo multilateral que pone
fin al conflicto armado.
“Acuerdos de paz, seguridad y
desarrollo de la región de
Kidal”, firmados en Argel (muy
criticados en todo el país).
Alto al Fuego unilateral del
CPN para facilitar un encuentro
directo entre la guerrilla y los 7
partidos políticos de oposición
al Rey.
AF indefinido del Gobierno
interino. El proceso de paz
concluye con un acuerdo final
el 22/11/06.
El Acuerdo de Lusaka implicó
un alto al fuego y el despliegue
de
la
MONUC.
Violado
repetidamente, con intentos
fracasados de nuevos AF. En
feb.02 comienza el diálogo
intercongolés, en Sudáfrica,
partiendo del Ac. de Lusaka,
que conducirá, a los 10 meses,
al Acuerdo Global e Inclusivo
de Transición (16/12/02).
Sahara Occ.
1991
Inicio
Senegal
Varios
Somalia
2002
Mitad
22/06/06
Mitad
Sri Lanka
22/02/02
Inicio
Sudan (Sur)
19/01/02
Mitad
Sudán (Este)
19/06/06
Final
Sudan
(Darfur)
Abril 04
05/05/06
Mitad
Final
Turquía
(Kurdistan)
30/09/06
¿
Uganda
26/08/06
Mitad
No hay diálogo directo, a pesar
del alto al fuego auspiciado por
la ONU.
Las
múltiples
disidencias
dificultan la efectividad de los
acuerdos.
Rondas de conversaciones en
Eldoret y Mbagathi (Kenia),
auspiciadas por el IGAD,
producen un CH y un posterior
Acuerdo amplio multilateral.
AF entre el Gobierno Federal
de Transición y el Consejo
Supremo Islámico (SICS), pero
los enfrentamientos a gran
escala
se
reanudan
en
diciembre.
Acuerdo bilateral de alto al
fuego, violado por ambas
partes.
Acuerdo bilateral temporal (por
seis meses, luego ampliado)
firmado en Suiza, un mes
después del inicio de
conversaciones de paz. En
enero de 2005 se llega a un
Acuerdo de Paz.
Acuerdo de Paz, firmado en
Asmara (Eritrea)
“Acuerdo de AF Humanitario”.
Ac. de Paz de Abuja (Nigeria),
firmado sólo por una facción del
SLA.
Cese al fuego unilateral del
PKK por tiempo indefinido. Se
trata del quinto cese al fuego
unilateral desde 1984. El
Gobierno de Turquía nunca ha
declarado un alto al fuego.
Acuerdo limitado de cese de
hostilidades. En octubre el
proceso entra en crisis y se
producen varias violaciones de
lo acordado. El LRA considera
la inculpación de sus dirigentes
por el CPI como el principal
escollo.
Fuente principal: Anuario de Procesos de Paz 2007, ECP
Una de las múltiples lecturas que se pueden hacer del cuadro ofrece una
primera aproximación a los efectos que han tenido las declaraciones de alto
al fuego y cese de hostilidades en los diferentes contextos de negociación
actuales:
• En cuatro ocasiones han permitido un avance indiscutible hacia la firma
de un acuerdo de paz: Colombia (AUC), Irlanda del Norte (IRA), Nepal
(CPN), Sudan (Sur: SPLA).
• En otras siete ocasiones han ayudado a iniciar un proceso de paz (a
pesar de frecuentes violaciones de los acuerdos), que todavía sigue
abierto: Angola (Cabinda), Burundi (FNL), Filipinas (MILF), India-Pakistán,
India (Nagalandia, con el NSCN-IM), R.D. Congo y Uganda.
• En seis casos el proceso está en una situación estancada: ArmeniaAzerbaiyán, Chipre, Côte d’Ivoire, Georgia (Abjasia y Osetia del Sur) y
Sahara Occidental.
• En estos momentos hay enfrentamientos a pesar de un alto al fuego en
seis contextos: España (ETA), Israel – Palestina, Senegal, Somalia, Sri
Lanka (LTTE) y Sudan (Darfur).
• En tres lugares los procesos de paz no han arrancado o no han tenido
continuidad debido (entre otras razones) a la condición de un alto al fuego
previo: Colombia (FARC), España (ETA) y Filipinas (NPA).
• Hasta cinco acuerdos de paz se firman sin pasar antes por un alto al
fuego o cese de hostilidades: Angola (Cabinda), Chad (FUC), Indonesia
(Aceh), Mali (tuaregs), y Sudan (Este).
• En cuatro lugares no se puede hablar de negociaciones directas:
Argelia, India (Assam), Líbano y Turquía.
Es decir, de los conflictos analizados en el Anuario de Procesos de Paz 2007,
aproximadamente una tercera parte de las declaraciones de alto al fuego o
cese de hostilidades parecen abrir las puertas a un posterior proceso de
negociación, aún con frecuentes violaciones. Esta proporción se amplía hasta
el 50% si incluimos los casos que conducen a un limbo de “ni guerra ni paz”.
Sin embargo cabe matizar que estos datos no permiten realizar demasiadas
interpretaciones estadísticas. La realidad es más amplia y compleja de lo que
resume el cuadro, y los procesos y contextos analizados pueden ser muy
dinámicos y cambiantes con el paso del tiempo.
Estructuras de acuerdos de alto al fuego
El Grupo sobre Políticas Públicas y Derecho Internacional7, de EEUU, editó en junio del
2005 un Manual de Elaboración de Acuerdos de Paz, basado en el análisis comparativo de más de 60 acuerdos de paz
a lo largo de los últimos 30 años8. El estudio permitió establecer que entre el 60 y el 70 por ciento de los acuerdos de
paz tienen elementos y lenguajes comunes.
El estudio no incluye definiciones sobre “alto al fuego” y “cese de hostilidades” (tiende a usar ambos términos como
sinónimos), pero establece que “el principal objetivo de un cese al fuego es poner fin a las hostilidades y crear un
ambiente más seguro para iniciar un diálogo político entre las partes”. Con base en ejemplos concretos se evidencia
cómo las definiciones cambian en cada contexto.
Los cuatro elementos básicos en todo acuerdo de alto al fuego son:
Identificación y definición de actos prohibidos: La mayoría de declaraciones de altos al fuego distinguen entre:
acciones militares (movimientos de tropas, uso de armas, movimiento de armas y de municiones, entrenamientos,
violencia contra población civil, siembra de minas antipersona, restricciones del espacio aéreo, etc.) y no-militares
(propaganda y declaraciones difamatorias, detenciones políticas, violación de derechos y libertades políticas, etc.).
El anuncio de cese de hostilidades suele ir acompañado de la concreción de la hora, la fecha, y el lugar donde se debe
informar sobre las condiciones9. También puede haber previsiones sobre cómo diseminar información sobre el alto al
fuego entre las tropas y la población civil.
Las definiciones de violaciones del alto al fuego suelen ser lo suficientemente amplias como para incluir violaciones no
enumeradas y lo suficientemente concretas como para dejar claros los criterios sobre actos prohibidos y permitidos.
Separación de fuerzas: Esta suele ser la sección más importante del acuerdo de alto al fuego. En la mayoría de las
ocasiones se requiere una separación física de las partes (en ocasiones con la interposición de terceras fuerzas.).
En casi todos los casos las partes pueden mantener las posiciones que tenían al momento del acuerdo.
Algunos de los elementos que pueden reglamentar la separación de fuerzas:
• Zona de seguridad: es una zona designada específicamente para las fuerzas mediadoras. Las partes en
conflicto no tiene acceso a la misma y el porte de armas está regulado.
• Zona de Coordinación. En ella a veces se puede definir también una disposición sobre el uso de la tierra, así
como de movimiento de las unidades militares, como en los casos de Guatemala y Georgia-Abjasia.
• Tropas y armamento: se debe concretar el tipo de armamento existente, su lugar de almacenaje y su control, así
como el número y posición de las de tropas. Hay que diseñar el mecanismo de obtención y transmisión de esa
información.
• Control del armamento. Esta disposición determina la fecha y el tipo de armamento que se acuerda entregar o
almacenar, así como el mapeo de las zonas minadas.
• Retiro de fuerzas extranjeras. Sólo es aplicable en el caso de que haya ingerencia de tropas extranjeras (el caso
más emblemático son los diferentes acuerdos firmados entre 1998 y 2003 sobre el conflicto de la R.D. Congo).
A finales del año 2006 la ONU estaba presente en 29 misiones de paz10, la OSCE tenía 17 misiones, la Unión Europea
12, la Comunidad de Estados Independientes 3 y la Unión Africana 2.11
Verificación, supervisión y control: Casi todos los altos al fuego incluyen mecanismos de verificación y control, que
frecuentemente se atribuyen a fuerzas internacionales. En ese caso los acuerdos de alto al fuego definen la
composición, las funciones y los procesos de toma de decisión de tales cuerpos. Las tres funciones principales del
cuerpo de supervisión suelen ser:
1. Observación y control del cese de hostilidades
2. Investigación sobre violaciones del mismo
3. Verificación de la separación de fuerzas
Algunos mecanismos actuales de verificación de AF/CH
Región
Verificación
Burundi
Joint Verification and Monitoring Mechanism (JVMM),
compuesto por las partes, ONU y UA.
UNFICYP: Fuerza Naciones Unidas para el
Mantenimiento de la Paz en Chipre.
MAPP-OEA: Misión de Acompañamiento al Proceso de
Paz, de la Organización de Estados Americanos, con
apoyo económico de Europa.
Hasta 4.000 soldados franceses y UNOCI: Operación
de Naciones Unidas en Côte d’Ivoire.
Proyecto de Centro de Mando Integrado: Gobierno, FN
y supervisión de UNOCI.
No hay indicadores acordados entre las partes.
International Monitoring Team, Joint Monitoring Team y
Bantay Ceasefire (300 civiles)
National Ceasefire Committee (NCC12)
Chipre
Colombia
(AUC)
Côte d’Ivoire
España (ETA)
Filipinas
(MILF)
Filipinas
(NPA)
Georgia
(Abjasia)
Georgia
(Osetia Sur)
India
(Nagalandia),
India
–
Pakistan
Indonesia
(Aceh)
Irlanda
Norte
del
Israel - Líbano
Kosovo
Líbano
Liberia
Mali
Nepal
R.D.Congo
Sahara
Occidental
Senegal
(Casam.)
Sri Lanka
Sudan (Sur)
Sudán (Este)
Sudan (Darfur)
Uganda
UNOMIG supervisa el cumplimiento de los acuerdos de
1993 y 1994.
Joint Control Commission (JCC): Georgia, Osetia Sur y
Norte, Rusia.
Ceasefire Monitoring Group.
UNMOGIP: Grupo de Observación Militar de Naciones
Unidas en India y Pakistan.
Aceh Monitoring Mission, compuesta por 130
observadores de la UE y 96 de cinco países de la
ASEAN. Concluyó su misión el 15 de diciembre 2006.
International
Independent
Commission
on
Decommissioning (IICD), encargada del desarme,
dirigida por un general canadiense; Independent
Monitoring Commission (IMC)
Fuerzas militares de la UE, la ONU y Líbano.
Kosovo Verification Mission (KVM), impulsada por la
OSCE.
FINUL: Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en
Líbano.
Joint Monitoring Committee (JMC), compuesto por las
partes, ECOWAS, ONU, UA y Grupo de Contacto
Comité Tripartito de Seguimiento del Acuerdo.
CCCNMC: Comité Nacional de Supervisión del Código
de Conducta del Alto al Fuego.
Joint Monitoring Commission (JMC) y el despliegue de
la MONUC.
MINURSO: Misión de Naciones Unidas para el
Referéndum en el Sahara Occidental.
Comité Mixto de Supervisión.
Sri
Lanka
Monitoring
Mission
(SLMM):
60
observadores de países escandinavos.
Joint Military Commission: 3 miembros de cada parte,
encabezados por un presidente y dos vicepresidentes
sugeridos por la comunidad internacional; International
Monitoring Unit: 10-15 militares y civiles; UNMIS.
Joint Military Committee for Reintegration (JMCR), con
3 miembros de cada parte y encabezado por un
representante del Gobierno de Eritrea.
Joint Committee for Integration (JCI), con 5 miembros
de cada parte. Contiene detalles sobre el DDR.
Unión Africana y ONU
Equipo de Monitoreo del Cese de Hostilidades,
liderado por un alto cargo del Gobierno del Sur de
Sudan, con 2 miembros de cada parte y dos oficiales
militares de la Unión Africana.
Fuente principal: Anuario de Procesos de Paz 2007, ECP
Como se puede observar en el cuadro, hay una gran variedad de
mecanismos de verificación. Sin embargo, a grandes rasgos se pueden
diferenciar en dos tipos generales:
• Comisiones conjuntas (Joint Commission). Se compone típicamente de
representantes de las partes, y es presidida por un tercero (personalidad,
país o institución) neutral que sirve de punto de contacto entre las partes.
• Misión/Comisión de Control (Monitoring Commission/Mission). Verifica
sobre el terreno cualquier violación del alto al fuego. Su composición
varía desde agentes desarmados (Bantay Ceasefire, en Mindanao) hasta
cuerpos armados regionales o de Naciones Unidas.
Repliegue y acuartelamiento: una vez establecida la separación de fuerzas,
se hará necesario un repliegue como fase previa a la desmovilización,
frecuentemente bajo control internacional.
Los acuerdos de alto al fuego también pueden incluir disposiciones de
normalización, que hacen referencia a la reapertura de vías de
comunicación, la devolución de edificios públicos, la libre circulación de
bienes y de personas, el reestablecimiento de la administración de justicia,
etc. En Sri Lanka detallaron en este apartado medidas de construcción de
confianza centradas en el respeto a la población civil en términos de evitar
tortura, intimidaciones, secuestro y hostigamientos.
Disposiciones ad hoc: Cada acuerdo de alto al fuego es diferente, pero
algunas de las disposiciones adicionales a las ya mencionadas más
frecuentes hacen referencia a:
- Prisioneros de guerra/refugiados/retenidos. Determina el momento y la
forma de liberación de personas (combatientes o civiles) retenidas. En los
casos de: Sierra Leona, Cambodya, RD Congo y Liberia.
- Reestablecimiento de la administración del Estado. Esta disposición con
frecuencia se incluye en el apartado de “normalización” y en referencia a
las ramas del poder público, en los casos de los llamados Estados
fallidos, como resultado de guerras civiles o conflictos armados
desestructurados.
- Formación de unas FFAA unitarias. Esta disposición sólo indica la
necesidad de abordar la reforma de las FFAA, normalmente a través de
una Comisión de Enlace, entre las partes.
- Cronograma de Alto al fuego. Se puede incluir tanto en el documento
central como en un documento anexo.
- Desarme y Desmovilización. En caso de altos al fuego globales/amplios,
puede haber referencias al desarme y al almacenamiento y destrucción
de armas.
- Amnistía. A veces se incluyen disposiciones que conceden amnistía,
aunque por lo general se excluye en los casos de crímenes contra la
humanidad o crímenes de guerra, y crímenes de agresión (casos de
Liberia, Burundi y de la R.D. Congo).
- Persecución de criminales de guerra. Algunos acuerdos de alto al fuego
incluyen disposiciones específicas sobre la entrega de presuntos
criminales, a la jurisdicción y competencia de Tibunales (casos de R.D.
Congo y Burundi).
- Asistencia humanitaria. Casi todos los acuerdos de alto al fuego
incluyen una disposición que obliga a todas las partes a permitir la
asistencia humanitaria (con frecuencia se detalla en otras secciones,
como “cese de hostilidades” o los “principios generales” que describen la
creación de comisiones de control).
Riesgos y dificultades
En prácticamente todos los procesos de negociación se producen dos
situaciones que dificultan el avance de los mismos y que tienen un elevado
potencial de poner en riesgo, específicamente, las declaraciones y los
acuerdos de alto al fuego y cese de hostilidades.
Por un lado se suele producir una división de opiniones dentro de las partes
contendientes entre los que son favorables y los que son contrarios a la
negociación. Con frecuencia, esta división puede llevar a la fractura (sobre
todo en los grupos armados de oposición), creando nuevos grupos
disidentes (también llamados “splinters”, en inglés). A lo largo del primer
trimestre de 2007 los avances en las negociaciones en Angola, Chad,
República Democrática del Congo, Côte d’Ivoire, Senegal y Sudán13, por ejemplo,
se vieron dificultados por la aparición de nuevos grupos rebeldes disidentes.
Por otra parte, con frecuencia, sectores de las FFAA no entienden o no comparten el criterio político de entablar
conversaciones con quien ha sido visto desde siempre como la encarnación del mal. O, simplemente, tienen miedo a
perder las garantías laborales por ejercer sus funciones en zonas de alto riesgo o sencillamente perder el trabajo.
Ambos colectivos críticos –tanto los rebeldes disidentes como los militares inconformes- pueden convertirse en
objetores activos, saboteadores de un proceso de negociación (“spoilers”). Otros agentes beneficiados política o
económicamente por el conflicto (traficantes de armas y de drogas, determinados empresarios y políticos, etc.) también
pueden actuar como spoilers con el objeto de mantener el status quo.
Gerry Adams, dirigente del Sinn Fein y antiguo miembro de la dirigencia del IRA, admite que:
El grupo de gente con el que es más difícil tratar durante un proceso de negociación es la base propia, los tuyos. Si no
se mantiene a los activistas -de todos los bandos- implicados en el proceso, éste sale perjudicado". "Deben de saber
[los activistas] que son tan importantes como todos los demás, y si tienen esa sensación [de estar implicados], las
cosas resultan mucho más fáciles."14
Casos singulares
Cada contexto tiene sus especificidades e, incluso, el paso del tiempo en un mismo escenario altera las condiciones.
Hay que tener esto bien presente a la hora de hacer un análisis comparativo. Algunas situaciones resultan
especialmente llamativas por su singularidad, y son una muestra de la diversidad de casos que se dan en la realidad:
Sri Lanka: En los 22 años desde que se iniciaron las primeras negociaciones, siempre se ha negociado bajo alto al
fuego (excepto en las primeras conversaciones, 1985). Actualmente hay un alto al fuego vigente desde febrero de 2002
que, sin embargo, ha sido violado de forma flagrante y reiterada por ambas partes. Durante el año 2006 hubo 2.500
muertos y 200.000 personas desplazadas. El acuerdo se considera vigente hasta que una de las partes formalice su
ruptura. A pesar de la escalada del conflicto, ninguna de las partes quiere dar por nulo el acuerdo15. El reinicio de las
conversaciones ahora gira entorno a la necesidad de llegar a un nuevo acuerdo de respeto del Alto al Fuego.
Filipinas (NPA)16. El principal alto al fuego que ha habido para negociar se produjo entre diciembre de 1986 y febrero
de 1987. Debido al fracaso de las negociaciones (las partes se centraron en acusaciones mutuas por la violación del
acuerdo) ambas partes decidieron que posteriores rondas de negociación se darían sin el alto al fuego. Este acuerdo
tácito se mantuvo durante casi 20 años, hasta que el año 2005 el Gobierno decidió exigir de nuevo un alto al fuego
como precondición para la negociación.
Filipinas (Mindanao): Bantay Ceasefire. Literalmente quiere decir “verificación del Alto al Fuego”, y es una red que
articula a 300 observadores civiles, en coordinación con otras dos comisiones existentes, más formales: la bipartita y la
internacional. El éxito de Bantay Ceasefire ha convertido esta experiencia como una referencia innovadora en cuanto a
la participación de la sociedad civil.
Colombia (FARC): Zona de Distensión. En 1999 el Gobierno y la guerrilla acordaron desmilitarizar (en este caso era la
no presencia de la fuerza pública) 4 municipios (que suman una superficie equivalente a la de Suiza) para facilitar el
desarrollo de las negociaciones. Salvo en el área delimitada, en el resto del territorio continuó la confrontación armada.
En 2002 se rompieron los diálogos.
Colombia (ELN): Zona de Encuentro. En el 2002 el Gobierno y el ELN estuvieron muy cerca de acordar un espacio
desmilitarizado para entablar conversaciones de paz. Las dificultades que habían surgido en paralelo, entorno a la
Zona de Distensión (ejemplo mencionado anteriormente), motivaron un empeño especial para acotar los más mínimos
detalles, convirtiéndose en una iniciativa innovadora en cuanto al diseño metodológico y al acompañamiento
internacional. Nunca se llegó a poner en práctica debido a la realización de movilizaciones de la población civil en la
zona predeterminada, instigadas por los grupos paramilitares (AUC).
Papua Nueva Guinea (Bouganville)17. En situaciones en que la guerra no se desarrolla bajo los parámetros
“modernos”, los acuerdos firmados exclusivamente por las elites armadas tienen un valor dudoso, dado que los
dirigentes políticos y militares formales con frecuencia no tienen control real sobre “sus” unidades combatientes. En
Bouganville, los acuerdos de paz y las negociaciones fueron atendidas por docenas y centenares de personas. Esta
amplia participación garantizaba la estabilidad y la implementación de los acuerdos alcanzados.
Angola. El 22 de febrero de 2002 murió J. Savimbi, principal líder del grupo rebelde UNITA. Tres semanas después el
Gobierno decretó un alto al fuego unilateral que propició el inicio de las conversaciones. En tan sólo dos semanas de
negociación se puso fin a 27 años de conflicto armado.
Océano Índico: Tsunami. En diciembre de 2004 varias regiones entorno al Océano Índico recibieron el impacto de un
tsunami sin precedentes que causó más de 250.000 muertes. Ante la magnitud de la tragedia, los enfrentamientos
armados en la región de Aceh (Indonesia) y en Sri Lanka se suspendieron de forma espontánea. En Sri Lanka
finalmente fracasó la creación de un mecanismo de gestión conjunta (Gobierno-LTTE) de la ayuda humanitaria, pero en
Aceh el desastre acabó por impulsar las negociaciones de paz.
Irlanda del Norte. El Gobierno del Reino Unido nunca negoció directamente con el IRA. Las conversaciones políticas,
propiciadas por las treguas del IRA de 1994 y 1997 se realizaron con el brazo político, el Sinn Féin.
Países árabes: Hudna. Es una palabra árabe equivalente a tregua. El acuerdo Al-Hudaybiyya entre el Profeta Mahoma
y la tribu Meccan de Quraish (año 628) sirvió como un precedente y modelo para todos los acuerdos de hudna
permitidos bajo la doctrina islámica. El movimiento Hamas decretó un hudna entre junio y agosto de 2003 (aunque
Israel mantuvo su ofensiva). A pesar de que un hombre suicida de Hamás asesinara a un israelí durante ese tiempo,
Hamás no consideró rota la tregua. En enero de 2004 un líder de Hamás ofreció un hudna de 10 años a cambio de la
retirada israelí de todos los territorios ocupados.
España (País Vasco). ETA ha protagonizado una reciente muestra de confusión (o de tergiversación) al decretar
(marzo de 2006) un “alto al fuego permanente” sin concretar, de entrada, su significado. Después de colocar una
bomba (diciembre 2006) que destrozó un aparcamiento de varias plantas en el aeropuerto de Madrid y que acabó con
la vida de dos personas, ETA afirmó que “con esta acción ETA no ha roto nada, nuestra intención ha sido influir para
que el proceso avance con bases más sólidas” y más adelante añadió que “nosotros entendemos cualquier alto el
fuego desde un punto de vista bilateral. No hay alto el fuego unilateral”.
Conclusiones
En cuanto a la terminología:
Los conceptos de “tregua”, “cese de hostilidades”, “alto al/el fuego”, “cese al fuego”, “armisticio”, etc. se usan a
menudo indistintamente.
Las malas interpretaciones sobre el significado de los términos es una de las principales causas de retorno a la
violencia.
En casos de declaraciones unilaterales la concreción del significado que se atribuye a los términos citados
corresponde a la parte que realiza la declaración. Dado que las declaraciones unilaterales suelen tener como
objetivo principal la construcción de confianza, la violación de las mismas repercute principalmente sobre la
propia parte (caso de ETA en el atentado de Barajas).
En caso de acuerdos entre partes (acuerdos bilaterales o multilaterales) es de suma importancia la concreción
detallada y la mutua aceptación de los términos del acuerdo.
En cuanto a la función:
A pesar de que un alto al fuego efectivamente puede ayudar a mejorar el ambiente para una negociación
política, la realidad a veces demuestra lo contrario. Hay ocasiones en las que el formalismo no ayuda a entablar
negociaciones, o las negociaciones no pasan de las mutuas recriminaciones de violaciones del alto al fuego (Sri
Lanka).
En varias ocasiones las partes han acordado entablar negociaciones sin cese formal de las hostilidades: Aceh,
Angola, Chad, Sudan (Este).
En la mayoría de los procesos de negociación aparecen grupos de interés opuestos al avance del mismo, por lo
cual se convierten en saboteadores (“spoilers”). La violación de un alto al fuego con objetivos de provocación es
una de las acciones de sabotaje más destacadas.
En cuanto al concepto:
Algunos Gobiernos imponen un alto al fuego como condición previa para la negociación (España, Colombia,
Filipinas). Se produce entonces una polémica sobre el significado de “fuego” y de “hostilidades”: los grupos
rebeldes incluyen bajo ese concepto a expresiones de violencia estructural contra la sociedad (Colombia,
Filipinas) u hostigamientos policiales y judiciales (España).
En cuanto a la verificación:
En la mayoría de los casos la separación de fuerzas necesita de la verificación de una tercera parte, quien
generalmente es un actor internacional.
La ONU tiene desplegadas fuerzas de mantenimiento de la paz en 15 contextos: 6 en África, 3 en Europa, 3 en
Oriente Medio, 2 en Asia y 1 en América.
Sin embargo, con mayor frecuencia, hay otros actores que realizan la función de fuerza de interposición.
Hay que tener en cuenta que el Consejo de Seguridad de la ONU ha dictado resoluciones en menos del 25% de
los conflictos armados actuales.
Sugerencias para futuros procesos de diálogo
El presente análisis ofrece una primera sistematización de la información confusa y dispersa existente en torno a los
altos al fuego y cese de hostilidades, con el objeto de proponer algunas pautas que puedan resultar útiles en los
procesos de acercamiento entre partes en conflicto.
A tenor de las conclusiones reseñadas, desde la Escuela de Cultura de Paz entendemos que:
1.- Conviene desmitificar el alto al fuego/cese de hostilidades como la principal medida propiciadora de un
proceso de negociación. Hay confusión sobre la terminología y el alcance de estas declaraciones; hay dificultad para
verificar su cumplimiento y, por lo tanto, una elevada fragilidad de las mismas. Si se trata de la necesidad de construir
confianza entre las partes, suele existir un amplio abanico de opciones alternativas, que pueden ser menos vistosas
pero igualmente significativas: compromisos firmes en el respeto al Derecho Internacional Humanitario (si no a lugar a
la aplicación del total de la normativa humanitaria, por lo menos la aplicación parcial de algunas disposiciones o la
aplicación de los llamados acuerdos especiales); desminado; reconocimiento de la competencia de los tribunales
internacionales; cambios de actitud y de lenguaje; utilización de los mecanismos de solución pacífica de los conflictos
y/o de las controversias como por ejemplo: invitación a la facilitación de terceras partes; concreción de las agendas de
negociación; compromiso con una hoja de ruta; diálogos regionales de paz; refuerzo de las instituciones democráticas;
etc.
2.- Se puede negociar sin declaraciones y acuerdos de alto al fuego. Los cumplimientos sinceros de las medidas
de construcción de confianza señaladas en el apartado anterior se convierten en indicadores suficientes para evaluar
las oportunidades de acercar posturas entre las partes en conflicto.
3.- Conviene identificar los intereses contrarios a un proceso de negociación. Siempre hay grupos interesados en
mantener el status quo del enfrentamiento armado, tanto entre las partes en conflicto como en otros sectores que se
pueden beneficiar (económica o políticamente) del mismo. Hay que diseñar estrategias específicas dirigidas a
incorporar estos actores o a reducir su potencial de desestabilización.
4.- El objetivo principal de un alto al fuego o cese de hostilidades debe ser el alivio del sufrimiento de la
población civil. Aparte del componente humanitario de dicho compromiso, la población necesita percibir en forma
concreta los efectos del avance en las conversaciones para apoyarlas y contribuir a que lleguen a buen puerto.
5.- Conviene una especificación detallada del alcance de toda declaración encaminada a reducir la confrontación
armada y la violencia. La ambigüedad es la peor enemiga del alto al fuego y puede conllevar resultados contrarios a los
esperados. Con frecuencia se contemplan disposiciones que no hacen distinción estricta entre los compromisos que se
derivan de la aplicación de las normas del Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos. Por otra parte, estas declaraciones incorporan puntos de agendas sustantivas y aún
procedimentales, que pueden dificultar el cumplimiento de los acuerdos logrados frente al compromiso de respeto de
las normas humanitarias in estricto sensu.
6.- Parece oportuno proponer el Cese de hostilidades sobre civiles como un nuevo concepto. Alto al fuego, cese
de hostilidades y tregua se usan con frecuencia como sinónimos, y hacen referencia, principalmente, a las acciones de
carácter militar/armado de las partes en conflicto. Sin embargo, se constata la necesidad de diferenciar de forma clara
los actos que afectan estrictamente a los actores armados, de aquellos que pueden afectar a la población civil. Esta
realidad hace imprescindible el establecimiento de normas que regulen la conducción de las hostilidades y que
impongan a las partes en conflicto un estándar humanitario que impidan que el uso de la fuerza sea no ya solo
generalmente ilícito, sino, además incontrolado.
Además de los ámbitos incluidos en el Derecho Internacional Humanitario (atentados a la vida y a la integridad
corporal, homicidio, mutilaciones, tratos crueles, torturas y suplicios; toma de rehenes, atentados a la dignidad
personal, violación al debido proceso y presunción de inocencia, retenciones, confinamientos, atentados contra las
misiones médicas, reclutamiento de menores, ataques a instalaciones e infraestructuras civiles, extorsiones,
hostigamientos, etc18), estas actuaciones incluyen además actos que van relacionados mas directamente con
violaciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos: amenazas, desapariciones, limitación de la libertad
de expresión y de asociación, etc.
Todas las propuestas lanzadas requieren como condición sine qua non la existencia de una voluntad política por parte
de quienes tienen que dar los pasos para convertirlas en realidad. Esta es la principal dificultad y, a tenor de la práctica
establecida, la razón de que éstas resulten inaplicables.
Bibliografía y referencias
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Conflict Transformation, http://www.berghof-handbook.net/
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(2ª edición).
Escola de Cultura de Pau (2006). Notas del I Encuentro Internacional de
Negociadores Gubernamentales de Paz.
Escola de Cultura de Pau (2007). Alerta 2007! Informe sobre conflictos,
derechos humanos y construcción de paz. Icaria Editorial.
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de Pau
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http://www10.gencat.net/drep/AppJava/cat/Pau/publicacions/Publicaions.jsp
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United States Institute of Peace (USIP): Peace Agreements Digital Collection.
www.usip.org/library/pa.html
INDICE DE SIGLAS
AF: Alto al fuego
AMIB: Misión de la Unión Africana en Burundi
AMM: Misión de Observación en Aceh
ASEAN: Asociación de Naciones del Sudeste Asiático
AUC: Autodefensas Unidas de Colombia
CEMAC: Comunidad Económica y Monetaria de los Países de África Central
CH: Cese de hostilidades
CICR: Comité Internacional de la Cruz Roja
CPI: Corte Penal Internacional
CPI: Comunist Party of India
CPN: Comunist Party of Nepal
CPP: Comunist Party of the Philippines
DIH: Derecho Internacional Humanitario
DDR: Desarne, desmovilización y reintegración
ECOWAS: Comunidad Económica de Estados de África Occidental
ECP: Escola de Cultura de Pau
ELN: Ejército de Liberación Nacional
ETA: Euskadi ta Askatasuna (Euskadi y Libertad)
FARC: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
FFAA: Fuerzas Armadas
FN: Forces Nouvelles
FNL:Forces Nacionales de Libération
FINUL: Fuerza Provisional de Naciones Unidas en Líbano
FUCD: Union de Forces pour le Changement
GAM: Movimiento de Aceh Libre
GFT: Gobierno Federal de Transición
IDH: Índice de Desarrollo Humano
IGAD: Intergovernmental Authority of Development
IRA: Irish Republican Army
PKK: Partido de los Trabajadores del Kurdistan
LRA: Lord Resistance Army
LTTE: Tigres de Liberación de la Tierra Preciosa de los Tamiles
MAPP: Misión de Apoyo al Proceso de Paz
MILF Moviento independentista de Liberación de Filipinas
MINUCI: Misión de Naciones Unidas en Côte d’Ivoire
MINURSO: Misión de Naciones Unidas para el Referéndum en el Sáhara
Occidental
MONUC: Misión de Naciones Unidas en R.D. Congo
NPA: New People’s Army
NSCN (IM): National Socialist Council of Nagaland Isak-Muivah
UN: Naciones Unidas (ONU)
OEA: Organización de Estados Americanos
ONU: Organización de Naciones Unidas
OSCE: Organización de la Seguridad y Coperación Europea
OTAN: Organización del Tratado del Atlántico Norte
PCG: Grupo Consultivo del Pueblo
PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
SICS: Consejo Supremo Islámico de Somalia
SLA: Sudan’s Liberation Army
SLMM: Misión de Observación en Sri Lanka
SPLA: Sudan People’s Liberation Army
UA: Unión Africana
ULFA: United Liberation Front of Assam
UNFICYP: Fuerza de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz
en Chipre
UNIFIL: Fuerza Interina de Naciones Unidas en Líbano
UNITA: Unión para la Independencia Total de Angola
UNMIS: Misión de Naciones Unidas en Sudán
UNMOGIP: Grupo de Observación Militar de Naciones Unidas en India y
Pakistan
UNOMIG: Misión de Observación de Naciones Unidas en Georgia