PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA Reporte Nacional preparado para la Cumbre Río + 10 sobre Desarrollo Sustentable 24 de Septiembre de 2001 El Desarrollo de la Industria Manufacturera y el Desarrollo Sustentable Preparado por Osvaldo Urzúa W. El autor agradece las contribuciones y comentarios de Annie Dufey, Rafael Lorenzini y Daniel Ripoll Este documento no ha sido editado. Las opiniones presentadas corresponden a las del autor y no necesariamente son compartidas por UNIDO. Las referencias a cualquier producto comercial, proceso o manufactura en particular, no constituye endosamiento o recomendación de UNIDO. o implica necesariamente un CONTENIDOS PAGINA I. INTRODUCCIÓN 1 II. CARACTERIZACIÓN Y EVOLUCIÓN ECONÓMICA, SOCIAL Y AMBIENTAL DE CHILE 1 III. LA INDUSTRIA MANUFACTURERA Y EL DESARROLLO SUSTENTABLE 6 IV. POLÍTICAS DIRIGIDAS AL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA 11 V. POLÍTICAS DIRIGIDAS A LA GESTIÓN AMBIENTAL DE LA INDUSTRIA 14 VI. POLÍTICAS DIRIGIDAS A LA TRANSFERENCIA TECNOLÓGICA, EN PARTICULAR, EST 17 VII. EXPERIENCIAS CON POLÍTICAS Y PROGRAMAS INTEGRADOS 20 VIII. PRINCIPALES IMPEDIMENTOS Y OBSTÁCULOS PARA MEJORAR LA CONTRIBUCIÓN DE LA INDUSTRIA AL DESARROLLO SUSTENTABLE 22 IX. PROGRAMAS MULTILATERALES Y BILATERALES DE APOYO PARA EL MEJORAMIENTO DE LA CONTRIBUCIÓN DE LA INDUSTRIA AL DESARROLLO SUSTENTABLE 23 X. REFLEXIONES Y FUTURAS DIRECTRICES PARA EL PAÍS 25 XI. BIBLIOGRAFÍA 27 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA I. INTRODUCCIÓN De acuerdo a la definición de Gro Bruntland (1987) se habla de desarrollo sustentable cuando se satisfacen las necesidades de la presente generación sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para que satisfagan sus propias necesidades. Ello en la práctica se ha traducido en el logro simultáneo de objetivos económicos, ambientales y sociales. El presente estudio se ha focalizado en el análisis y evaluación general de la industria manufacturera en la última década, desde la perspectiva de la evolución de su desempeño económico y su interacción con las variables ambientales y sociales. En una primera parte, se presenta una breve descripción desde la perspectiva del desarrollo sustentable de Chile, para definir el contexto en el cual debe operar su sistema manufacturero y tecnológico. En un segunda parte se analiza el desempeño de la industria manufacturera y su interacción con las variables sociales y ambientales del país, y se mencionan los problemas y desafíos que enfrenta. Posteriormente, se describen y analizan una serie de políticas que han incidido en el desarrollo de la industria. Se continúa con una descripción general de la Política de Producción Limpia y su principal herramienta, los Acuerdos de Producción Limpia. Finalmente se presentan los principales programas de apoyo y cooperación internacional en la materia, así como las directrices que debieran establecerse para asegurar el desarrollo industrial y de manera sustentable. II. CARACTERIZACIÓN Y EVOLUCION ECONÓMICA, SOCIAL Y AMBIENTAL DE CHILE La estrategia de desarrollo económico adoptada por Chile durante las últimas décadas, -una apertura comercial unilateral, la implementación de grandes reformas estructurales para atraer capitales externos y la privatización de empresas estatales -, permitió dar un importante impulso económico al país. En efecto, el producto interno bruto nacional (PIB) creció a una tasa promedio anual de 6.6% entre los años 1984 y 1989, dinamismo que se ha mantenido durante la última década, reflejado un crecimiento promedio anual de 6.3%. Los principales sectores económicos, de acuerdo a su aporte al PIB nacional, son comercio (18.7%), industria (16.1%) y minería (11.2%). Asimismo, Chile posee una estructura productiva donde las actividades relacionadas con la extracción de recursos naturales (minería, silvoagricultura ypesca ) son de gran importancia, aportando el 18.4% del PIB. Las exportaciones chilenas se expandieron en un 400% entre los años 1985 y 2000, diversificándose tanto en el número de bienes exportados como en los mercados de destino. Estas provienen en un 46% de la minería, un 45% de la industria, un 8.1% de la agricultura, un 0.3% del sector forestal y 0.1% de la pesca. Alternativamente, si se clasifican las exportaciones de acuerdo al sector de procedencia de sus insumos, se tiene que un 46% proviene del sector minero, un 19% del sector Página 1 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA agropecuario, un 11.6% del sector forestal, un 11.4% del sector pesquero y un 10.8% del sector industrial propiamente tal. Sin embargo, pese al esfuerzo de diversificación, 10 productos primarios representan el 70% de la oferta exportable de Chile. Asimismo, un 57% de las exportaciones se componen de recursos naturales extraídos, un 32.2% de recursos naturales procesados y un 10.8% de manufacturas propiamente tal. De lo anterior se desprende que la estructura productiva del país, y en particular sus exportaciones, que han sido el motor de crecimiento de la economía en las últimas dos décadas y lo han constituido en el quinto país exportador de América Latina, se basan en la explotación de recursos naturales, produciendo bienes primarios de bajo valor agregado. En cuanto al empleo, éste se ha expandido a un ritmo de 1.7% anual en la última década, lo que permite establecer un crecimiento de 60.1% en la productividad media del factor trabajo, equivalente a un alza promedio anual de 4.8% en los últimos diez años. Los principales sectores generadores de empleo son servicios (35%), comercio (19%), industria (14%) y agricultura y pesca (14%).Desde la perspectiva social, Chile cuenta con una población 15.2 millones de habitantes, en 756.626 Km2, distribuidos a lo largo de las 13 regiones administrativas, con una densidad poblacional promedio de 20,1 [pobl/Km2]. De ellos, un 85.4% corresponde a población urbana y 14.6% a población rural. Se observa una alta concentración de la población, donde sólo tres regiones – Metropolitana, VIII y V -, reúnen el 70% . Cabe mencionar que estas tres regiones también corresponden a las principales ciudades desde el punto de vista económico. De acuerdo al informe de desarrollo humano1 realizado por el PNUD al año 2000, Chile entre 1990 y 1998 redujo en un 22% la distancia que lo separa del ideal propuesto a nivel mundial para el desarrollo humano, situando a Chile en el primer lugar entre los países latinoamericanos. Sin embargo, también se señala que los logros en desarrollo humano se distribuyen desigualmente entre las diversas regiones de Chile. La tasa de natalidad pasó de 21.8 a 19.9 por mil entre los quinquenios 1990-1995 y 1995-2000, mientras que tasa de mortalidad infantil disminuyó de 14 a 12 por mil durante el mismo período. De igual forma, la esperanza de vida estimada al nacer pasó a 75 años. Chile cuenta con un el nivel de analfabetismo de 4.4%, la que es similar en ambos sexos y es bastante inferior al 12% promedio arrojado por los países de América Latina y el Caribe. Asimismo, si bien se ha observado una mejora en la cobertura educacional primaria (98.6%) y secundaria (90%) (Mideplan, 2000), la escolarización completa es de 8 años en promedio, lo que lo deja por debajo de países como Argentina, Brasil y México, siendo además una educación considerada de baja calidad (Brunner, 2001). Finalmente, si bien los niveles de pobreza e indigencia se han reducido considerablemente en la última década gracias al crecimiento económico y a la política 1 Se entiende como desarrollo humano el proceso de ampliación de las capacidades de las personas, para lo cual se consideran seis factores principales: equidad, potenciación, cooperación, sustentabilidad, seguridad y productividad. Página 2 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA social llevada a cabo durante el período, pasando la pobreza de un 38.6% de la población en 1990 a un 20.6% en el año 2000 y los niveles de indigencia de 12.9% a 5.7% en el período, se ha mantenido la alta desigualdad de distribución del ingreso. En efecto, mientras que el 10% de los hogares de menores ingresos disponen del 1.1% del ingreso total, el 10% de los hogares de rentas más elevadas perciben el 42.3% del ingreso total. En 1990 estas cifras eran de 1.4% y 42.2%, respectivamente (Mideplan, 2000). Por otro lado, si bien el proceso de crecimiento económico logrado por Chile ha producido importantes beneficios sociales, también es cierto que se ha traducido en presiones crecientes sobre el medio ambiente. La calidad del aire constituye un serio problema en varios centros urbanos, especialmente, en la Región Metropolitana, destacando que Santiago, capital de Chile, está considerada dentro de las ciudades más contaminadas del mundo, siendo sólo superada por Ciudad de México y Sao Paulo (O´Ryan et al, 2000). Si bien se ha logrado reducir la contaminación por nitrógeno y azufre, el ozono se ha incrementado significativamente, constituyendo una seria amenaza para la salud de la población. (CONAMA, 2000). En cuanto a los responsables de la contaminación atmosférica en la Región Metropolitana, de acuerdo a O´Ryan et al (2000) “es claro que el tráfico vehicular es la fuente principal de los problemas actuales de material particulado y ozono de la ciudad. La contribución de la industria se ha reducido significativamente a partir de la aplicación de medidas de control iniciadas a comienzos de la década pasada”. Por otro lado, la privatización de los derechos de agua, la generación de energía eléctrica y ciertos problemas climáticos, han generado conflictos que influyen en la disponibilidad y optimiz ación de los recursos hídricos. A ello se adicionan problemas de deterioro en la calidad del recurso agua, generados por la contaminación producida por la disposición inadecuada de los residuos domiciliarios, industriales, silvoagropecuarios y mineros. Chile es un país con un importante patrimonio forestal, con un acervo de bosque nativo de valiosas características. Estudios revelan que las principales acciones sobre el bosque nativo han llevado a su deterioro y destrucción siendo la sustitución por plantaciones forestales la causa principal. No obstante lo anterior, la tasa de deforestación durante 1990-2000 fue de 0.1 %, la que es considerablemente menor al 0.5% mostrado por América Latina y el Caribe y el grupo de países de ingresos similares. En cuanto al suelo, Chile posee un porcentaje significativo de suelo en zonas áridas y semiáridas. También, se ha detectado una degradación importante por procesos de erosión por cultivos por sobre la aptitud natural, uso de tecnologías inapropiadas, la expansión ganadera y el sobrepastoreo. Asimismo, ha habido una pérdida de suelos agrícolas por la expansión urbana y actividad de sectores productivos, especialmente, en torno a las ciudades de Santiago y Rancagua. Además, la actividad agrícola conlleva a la contaminación del suelo por el uso de pesticidas y fertilizantes, lo que se debe evaluar considerando que Chile posee una tasa de consumo de fertilizantes por hectárea arable 2.6 veces superior al promedio de la Región. Página 3 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA Finalmente, la actividad pesquera se basa en sistemas de explotación da bajo grado de sustentabilidad y de procesos de contaminación marina, en especial, del borde costero. La sobreexplotación ha influido en la disminución de la biomasa de varias especies. De 28 recursos de los 135 explotados, sólo uno presenta un nivel de biomasa similar al nivel de preexplotación, todo el resto está en estado de sobreexplotación o muy cercano a él. Asimismo, la actividad minera ha contaminado el entorno de las minas y ha afectado los cursos de aguas, a lo cual se adiciona un manejo de relaves deficitario y una presión sobre la disponibilidad de reservas para el futuro. III LA INDUSTRIA SUSTENTABLE MANUFACTURERA Y EL DESARROLLO El sector manufacturero chileno durante la década 1990-2000 experimentó un crecimiento promedio anual de 5%, inferior al 6% arrojado por la economía nacional. Ello ha resultado en una disminución en su contribución al PIB nacional, la que pasó de un 18.7% en 1990 a un 16.1% en el año 2000. Se observa de forma sistemática una pérdida de la importancia relativa del sector industrial en la generación del producto, perdiendo fuerza en la economía nacional. Incluso, al interior de ésta, se observa que un gran segmento de las ramas con mayores encadenamientos intraindustriales, tienden igualmente a disminuir su importancia relativa en la generación del producto y del empleo industriales. No obstante lo anterior, las ventas externas de la industria manufacturera durante el período bajo análisis crecieron a un ritmo anual promedio de 11.6%, posicionándolo como el sector líder del comercio exterior chileno, aportando el 46% de las exportaciones del año 2000. De ello, se puede inferir que el crecimiento del sector industrial ha sido más bien gracias a la producción del subsector orientado a satisfacer la demanda externa más que al consumo doméstico. En términos de empleo, el sector manufacturero absorbe actualmente el 14.3% de los ocupados, dando cuenta de un crecimiento promedio anual en su empleo de 0.2% en la última década, bastante inferior al 1.7% arrojado por la economía nacional. Cabe señalar que sólo el 26.6% de la mano de obra ocupada en la industria manufacturera en 1996 era de sexo femenino mientras que a nivel nacional la participación de la mujer en el empleo era de 32% (García Huidobro y Wurgaft, 1999). En un nivel más desagregado, como se presenta en la Tabla 1, se observa que las principales ramas manufactureras corresponden a fabricación de productos alimenticios (explicada mayoritariamente por la elaboración de productos del mar y agrícola), la industria forestal y de elaboración de papel y pulpa, productos químicos, refinación de petróleo y producción de metales no ferrosos, entre otros. Página 4 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA TABLA 1: PRODUCCIÓN INDUSTRIAL EN CHILE, 2000 Código Rama 300 311 313 314 321 322 323 Total Manufactura Fabricac. de productos alimenticios Industrias de bebidas Industria del tabaco Fabricac. de textiles Fabricac. prendas de vestir, excepto calzado Industria del cuero; produc. de cuero y sucedáneos Fabricac. de calzado, exc. de caucho o plástico Industria de madera y sus productos exc. muebles Fabricac. de muebles y accesorios, exc. metálicos Fabricac. de papel y productos de papel Imprentas, editoriales e industrias conexas Fabricac. de sustancias químicas industriales Fabricac. de otros productos químicos Refinerías de petróleo Fabricac. prod. derivados de petróleo y carbón Fabricac. de productos de caucho Fabricac. de productos plásticos nep Fabricac. de objetos de loza y porcelana Fabricac. de vidrio y productos de vidrio Fabricac. otros productos minerales no metálicos Industrias básicas de hierro y acero Industrias básicas de metales no ferrosos 2/ Fabricac. prod. metálicos exc. maquinaria y equipo Construcción de maquinaria, exc. la eléctrica Construcción máq., aparatos y acces. eléctricos Construcción de material de transporte Fabricac. equipo profesional y artículos oftálmicos Otras industrias manufactureras 324 331 332 341 342 351 352 353 354 355 356 361 362 369 371 372 381 382 383 384 385 390 Contribución (%) 100 22.4 4.3 3.7 5.1 2.5 0.5 1.7 4.0 0.9 7.9 3.1 4.7 7.3 6.3 1.4 1.0 2.2 0.3 0.7 2.6 5.1 1.6 5.0 2.5 1.6 1.3 0.2 0.2 Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas Como se desprende de la tabla anterior, el sector manufacturero es altamente intensivo en el uso de recursos naturales, específicamente, de los sectores pesquero, forestal, agrícola y minero, generando productos de bajo valor agregado. Este perfil productivo, intensivo en el uso de recursos naturales, es mucho más marcado en el caso de las exportaciones industriales. En efecto, de acuerdo a Alarcón y Stumpo (2000) “el nuevo perfil productivo adquirido por el sector manufacturero chileno en los últimos 20 años son las plantas proces adoras de celulosa, harina de pescado, conservas, alimentos congelados, etc., las que contribuyen de forma significativa al modelo exportador chileno”. Página 5 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA A nivel internacional, como se presenta en la Tabla 2, el valor agregado per cápita del sector manufacturero (MVA per cápita) ha tenido un crecimiento importante en las últimas décadas, partiendo en los ochenta con un valor muy por debajo al resto de los países latinoamericanos, hasta llegar a niveles incluso superiores al promedio de la región a fines de la década de los noventa, y manteniendo un valor siempre muy superior al promedio de los países en desarrollo (2.2 veces en 1998). Sin embargo, al comparar el MVA per cápita de la industria manufacturera chilena con el de los países desarrollados, se advierte una gran brecha, reflejado en un valor para este indicador en dichos países para 1998 unas 7.6 veces superior al chileno. Sin duda, el factor de mayor importancia para explicar la fuerte alza en el producto per cápita de la industria manufacturera chilena es la reforma comercial realizada durante la década de los setenta y ochenta, que condujo a una fuerte expansión de la economía nacional, auge que fue liderado por el sector exportador. Por otro lado, entre las razones que explican el bajo valor agregado per cápita de la industria manufacturera en relación a las naciones desarrolladas, está su intensificación en la elaboración de productos basados en recursos naturales de bajo valor agregado, en el relativo bajo nivel de educación de los trabajadores de la industria chilena, en especial de su estrato técnico y operacional, y el bajo nivel tecnológico utilizado por la industria. Asimismo, el alto porcentaje de MYPE (microempresas y pequeñas empresas) y PYME (pequeñas y medianas empresas) existentes en Chile2, tiene también gran importancia para entender el bajo valor agregado generado por el sector manufacturero. En efecto, la producción de las PYME y MYPE está principalmente orientada al mercado interno, mostrando un muy bajo rendimiento exportador y un nivel tecnológico bastante pobre. “La utilización de maquinaria anticuada y usada es frecuente en estas empresas, el layout es artesanal así como no es común la introducción de sistemas modernos de gestión y organización de la producción” (Alarcón y Stumpo , 2000). 2 Al año 1997, el 68% de las empresas del país correspondían a MYPE y el 29% a PYME. Página 6 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA TABLA 2: COMPARACIÓN INTERNACIONAL DEL VALOR AGREGADO DE LA MANUFACTURA (VAM) Indicador VAM per cápita (US$) Tasas de crecimiento reales promedio del VAM (porcentaje, %) Tasa de crecimiento promedio anuales del VAM per cápita (porcentaje, %) Participación del VAM en el PIB (porcentaje, %) Año Chile América Latina Países en Desarrollo Países Desarrollados 1980 1990 1997 1998 1970-1980 441 486 667 648 -0.8 694 586 642 646 5.7 161 203 290 291 6.8 3,712 4,430 4,829 4,880 2.9 1980-1990 1990-1998 1970-1980 3.6 5.7 -2.3 1.3 3.2 3.2 5.3 6.9 4.5 2.8 2.2 2.1 1980-1990 1990-1998 1980 1.9 4.1 21.3 -0.6 1.4 24.4 3.1 5.2 19.5 2.1 1.5 22.9 1990 1997 1998 20.9 18.3 17.4 22.2 21.2 21.3 21.2 24.0 24.0 22.0 21.6 21.4 Fuente: UNIDO, 2001 Por otro lado, desde la dimensión ambiental, el sector manufacturero chileno se relaciona con el medio ambiente fundamentalmente desde dos perspectivas: la presión ejercida sobre el uso de los recursos naturales y su aporte a la contaminación ambiental. Como se estableciera previamente, la industria manufacturera se basa en la explotación de recursos naturales, especialmente, de los sectores pesquero, forestal, agrícola y minero, obteniendo una producción de bajo valor agregado destinada a la exportación (por ejemplo, la harina de pescado, celulosa, frutas, abonos y fertilizantes, etc.). Estos sectores son de alto impacto ambiental generando problemas relacionados con la sobreexplotación del recurso marino, tala del bosque nativo y contaminación de suelos y aguas. En la Tabla 3 se presentan las distintas ramas que componen la industria manufacturera de acuerdo a la clasificación de Industrias Ambientalmente Sensibles (IAS) propuesta por el Industrial Pollution Projection System (IPPS) del Banco Mundial, con sus respectivos aportes al producto sectorial para los años 1985 y 1999. Del análisis de dicha información se puede decir que entre los años 1985 y 1999 ha habido una disminución de la participación de las industrias más contaminantes, un incremento en las industrias de contaminación intermedia y de las industrias menos contaminantes, por lo que a priori para el sector a nivel agregado no se puede concluir nada . Página 7 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA TABLA 3: EVOLUCION DEL PRODUCTO DE LA MANUFACTURA SEGÚN CATEGORÍA POTENCIAL DE CONTAMINACIÓN Participación en total VAM (%) CIIU Rama Industrias más contaminantes 341 Fabricac. de papel y productos de papel 351 Fabricac. de sustancias químicas industriales 353 Refinerías de petróleo 369 Fabricac. otros productos minerales no metálicos 371 Industrias básicas de hierro y acero 372 Industrias básicas de metales no ferrosos Sub total Industrias medianamente contaminantes 311 Fabricac. de productos alimenticios 313 Industrias de bebidas 321 Fabricac. de textiles 323 Industria del cuero; produc. de cuero y sucedáneos 342 Imprentas, editoriales e industrias conexas 352 Fabricac. de otros productos químicos 381 Fabricac. prod. metálicos exc. maquinaria y equipo 382 Construcción de maquinaria, exc. la eléctrica 384 Construcción de material de transporte Sub total Industrias menos contaminantes 314 Industria del tabaco 322 Fabricac. prendas de vestir, excepto calzado 324 Fabricac. de calzado, exc. de caucho o plástico 331 Industria de madera y sus productos exc. muebles 332 Fabricac. de muebles y accesorios, exc. metálicos 354 Fabricac. prod. derivados de petróleo y carbón 355 Fabricac. de productos de caucho 356 Fabricac. de productos plásticos nep 361 Fabricac. de objetos de loza y porcelana 362 Fabricac. de vidrio y productos de vidrio 383 Construcción máq., aparatos y acces. eléctricos 385 Fabricac. equipo profesional y artículos oftálmicos 390 Otras industrias manufactureras Sub total Total industria manufacturera 1985 1999 5,9 2 5,9 2,4 6,4 6 3,7 3,8 4,8 24,9 45,9 2,1 14 36 17,1 3,8 3,4 0,4 20,9 7,4 1,6 0,2 2,2 6,1 2,8 3,1 7,2 3,6 1,1 1,1 38 1,8 1,6 47,4 4,3 1,8 1,1 3,8 1,4 0,9 3 3,4 0,3 0,7 1 0,2 1 1,3 0,2 0,6 1,3 0,8 3 0,1 0,7 1 0,1 0,2 0,1 16,1 100 0,2 16,4 100 Fuente: elaboración propia en base a información UNIDO e INE Complementariamente, de acuerdo al estudio realizado por Schatan (1999) en el que se utiliza esta misma clasificación de IAS y se analiza el periodo 1980 - 1995, la contaminación de la industria manufacturera en Chile, si bien aumentó de manera importante, dicho incremento fue inferior al crecimiento del producto del sector. La Página 8 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA autora determina que el alza en la contaminación del sector industrial se debió al mayor nivel de producción de la industria (efecto escala) y no a que se haya dado un cambio en la estructura del sector hacia las industrias más contaminantes (efecto composición), estructura que de hecho cambió a favor de las industrias menos contaminantes. También señala, que la mayor escala de producción de la industria manufacturera se debe al dinamismo logrado por el sector exportador, el que si bien no cambia su composición sectorial hacia las industrias más contaminantes, sí lo hace a favor de las industrias intensivas en recursos naturales como la forestal y pesquera, ejerciendo una presión adicional sobre los recursos naturales. Cabe señalar que la metodología utilizada por Schatan no captura los cambios tecnológicos que se hayan producido al interior de cada industria específica, por lo que si bien permite establecer una tendencia sobre la evolución de la contaminación potencial del sector manufacturero, un análisis más preciso requiere de un estudio a nivel de cada industria en particular. A modo de ejemplo, sólo por concepto de la introducción de una nueva fuente energética, el gas natural, el sector industrial disminuyó entre 1997 y 2000 su contaminación en -65% en SOx, -27% en PM10, -3% en NOx y –1% en CO (CONAMA R.M.) . Por otro lado, otro gran problema que existe en Chile relacionado al sector manufacturero, es la alta concentración de la industria en zonas urbanas, ya que cerca del 66% del PIB sectorial se localiza en las Regiones Metropolitana (52%), V (8%) y VIII (16%). El fuerte dinamismo productivo mostrado por el sector industrial junto al alto crecimiento urbano atraído en parte por la actividad industrial, están ocasionado fuertes problemas ambientales y sociales, generando un gran malestar y deterioro en la calidad de vida de la población. Adicionalmente, se debe mencionar que desde el punto de vista ambiental, es difícil representar la realidad sectorial con mayor exactitud en todas las regiones del país, dado que no existen registros de fuentes contaminantes, salvo para al gunas regiones y en la minería del cobre. IV. POLÍTICAS DIRIGIDAS AL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA Chile se caracteriza por ser un país cuyas políticas no protegen ni privilegian a ningún sector productivo específico, por lo que no se cuenta con políticas dirigidas al desarrollo o fomento del sector manufacturero en particular. No obstante, sí es posible identificar políticas generales que han tenido efectos sobre el desarrollo y crecimiento del sector manufacturero, como es la política de comercio exterior y de apoyo al sector exportador, la ley de incentivo a la inversión extranjera (DL 600), el proceso de privatizaciones de empresas estatales , el programa de fomento productivo SERCOTEC, el Programa de Ciencia y Tecnología (BID-I) y el Programa de Innovación Tecnológica. Cabe señalar que Chile fue país pionero en América Latina en la adopción de la política de apertura al exterior, incentivos a la inversión extranjera y en el proceso de privatización, siendo luego imitado por el resto de los países de la región. Página 9 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA Política comercial y de apoyo al sector exportador: En el año 1975 Chile adoptó una política de apertura comercial unilateral, con un nivel arancelario parejo a todas la importaciones (9% en 2000), con el objeto de eliminar las distorsiones existentes por aranceles diferenciados y así no discriminar entre sectores. Posteriormente, se establecieron algunos mecanismos de apoyo al sector exportador, destacando el reíntegro simplificado a las exportaciones no tradicionales que permite recuperar los derechos de importación por materia primas, lo que beneficia especialmente a las pequeñas y medianas empresas; el sistema de pago diferido de los derechos de aduana para la importación de bienes de capital que tenía como objeto fomentar la inversión de bienes de capital; y la labor de promoción a las exportaciones realizada por PROCHILE, organismo dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, que apoya en la parte económica, organizativa y de generación de contactos al sector exportador en sus actividades de promoción, misiones comerciales, etc. Sin duda, ello han tenido un importante efecto sobre el sector industrial, por cuanto el sector manufacturero pasó de ser un sector altamente protegido a competir directamente en los mercados externos, produciéndose una reasignación de recursos hacia aquellos sectores donde Chile presenta ventajas comparativas. Ello llevó, por un lado, a una especialización de la industria en aquellos sectores intensivos en el uso de recursos naturales, y por el otro, se produjo una reducción en el aporte del sector industrial a la economía agregada, lo que ha generado un proceso de “desindustrialización” (Ominami, 1988). No obstante, se observa un importante incremento de la formación bruta de capital fijo, la cual pasó de 18% del PIB en 1985 a un peak de 32% en 1998, siendo actualmente del orden de 27%, cifra superior al 24% promedio de América Latina. Como se estableciera en el Capitulo III, la industria nacional como consecuencia de la apertura comercial de Chile, se desarrolló principalmente gracias al crecimiento del sector exportador. Mercados de destino importantes para las exportaciones son los Estados Unidos (17%) y la Unión Europea (25%), cuya demanda se caracteriza por los crecientes requerimientos de calidad y ambientales impuestos sus importaciones, lo que ha incentivado a algunos productores nacionales a certificar sus productos de acuerdo a estándares internacionales como es el caso de las ISO 9.000 e ISO 14.000. No obstante, se observa que la adopción de los sistemas de certificación internacional por parte de las empresas nacionales aún es baja, especialmente en ISO 14.000. Al año 2000 el número de empresas chilenas con certificación ISO 9.000 era de 177 donde un 11% eran empresas manufactureras, mientras que sólo se observaban 10 empresas certificadas con ISO 14.000, principalmente grandes empresas de los sectores minero y forestal. A pesar de la baja adopción de certificaciones reconocidas internacionalmente, se debe destacar que Chile ha tenido una rápida homologación de las normas internacionales. Respecto a las certificaciones ISO 9000 en Chile, esta ha crecido desde 1995 hasta 2000 una tasa promedio anual del 53%, partiendo de 21 empresas en 1995 hasta 177 a comienzos de 2000. Página 10 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA De igual forma, como ejemplo tras la búsqueda de las motivaciones que mueven a las empresas a certificar bajo la norma ISO 14001 se puede argumentar que estas como primera prioridad buscan ?? Cumplir con las exigencias de los mercados más desarrollados ?? Mejoramiento de la competitividad ?? Asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental vigente. ?? Minimizar el riesgo ambiental. ?? Mejorar el desempeño ambiental. ?? Mejorar las relaciones con la comunidad. ?? Disminución de los costos con la reducción de insumo. Incentivos a la Inversión extranjera: Chile ha tenido una experiencia muy exitosa en atraer inversión extranjera. El principal instrumento de incentivo a la inversión extranjera directa (IED) ha sido el DL 600 del Estatuto de Inversión Extranjera del año 1974 con el cual se asegura un trato no discriminatorio al inversor foráneo. Así, desde el año 1974 hasta el año 2000, un total de US$ 45 mil millones han sido materializados en el país a través de este mecanismo, donde el sector manufacturero participa con el 13%. Cabe señalar que el 82% de la IED en el sector industrial se ha realizado durante los 90´s, creciendo a una tasa promedio anual de 18% durante el período bajo análisis. Son muchos los beneficios que se asocian a la IED, destacándose su rol en la modernización del país, su aporte al crecimiento económico y su ayuda al desarrollo social a partir de la creación de importantes fuentes de trabajo. Asimismo, desde el punto de vista ambiental, se asocian beneficios como la aplicación de tecnologías, estándares y gestión ambiental similares a los del país de origen de la inversión, los que tienden a ser bastante más eficientes y estrictos que los utilizados por sus equivalentes nacionales (Fuente: Zarsky, 1999). Proceso de Privatización: de acuerdo a Boeker (2001) “el proceso de privatización de empresas estatales emprendido por Chile en 1973 ha tenido un impacto en la eficiencia y en la productividad, no sólo del sector industrial si no de la economía chilena a nivel global, lo cual le ha permitido logros significativos en términos de productividad y competitividad internacional”. de acuerdo al autor el factor de mayor importancia para explicar esta mejora de productividad y competitividad es que la privatización de las grandes empresas estatales permitió el acceso a precios más eficientes para la electricidad, telecomunicaciones, gas, agua y transporte. Mientras que en el año 1973 en Chile habían 596 empresas estatales, en 1983 este número había caído a 47, pasando en 1994 a 38 empresas de propiedad estatal. Programa de Fomento productivo del Servicio de Cooperación Técnica, SERCOTEC: Programa estatal que opera desde el año 1952 y que fue creado con el objeto de promover y apoyar las iniciativas de mejoramiento de competitividad de las micro y pequeñas empresas y fortalecer el desarrollo de la capacidad de gestión de sus empresarios. SERCOTEC trabaja a través de distintos programas es instrumentos, dando apoyo tanto a empresas manufactureras como de otros sectores. Durante el año 2000, SERCOTEC trabajó con 16.709 empresas en las 13 regiones de Chile, invirtiendo Página 11 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA US$ 18 millones. El total de proyectos financiados fue de 761, en su mayoría de carácter colectivo y principalmente en los sectores de la pesca artesanal, industria, comercio, servicio y artesanía. Programa de Ciencia y Tecnología: este programa cuya implementación comienza en 1992 y culmina en 1995, nace con el propósito de que el Gobierno sustentase el crecimiento económico en incrementos de productividad. Se basó en la acción de tres fondos: FONTEC, FONDEF y FONDECYT. Contó con un presupuesto global de US$ 161 millones, con un aporte del BID de US$ 93 millones y el resto fue aportado por el país. Este Programa permitió elevar el nivel político de las decisiones, concentrando la temática de la investigación y desarrollo (I&D) en el Ministerio de Educación, la Investigación e Innovación Tecnológica en el Ministerio de Economía, y finalmente, se elevan de categoría algunas instituciones y otras se crean: MIDEPLAN y AGCI. Programa de Innovación Tecnológica: fue la continuación del Programa de Ciencia y Tecnología, y se ejecutó entre 1996 y 2000. Reorientó el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología hacia un Sistema Nacional de Innovación. Integró nuevos fondos, basado en la cooperación interinstitucional (CONICYT, CORFO, Ministerios de Economía y de Agricultura) y en la presencia de directores en distintos fondos al mismo tiempo. Este Programa fue financiado completamente por el presupuesto nacional y por un monto levemente superior al anterior. V. POLÍTICAS DIRIGIDAS A LA GESTIÓN AMBIENTAL DE LA INDUSTRIA La preocupación del sector productivo hacia la temática ambiental comienza en la década de los sesenta, pero sólo durante los noventa se transforma en una materia de mayor prioridad, constituyéndose el cuidado de los elementos del ambiente en un objetivo más que cumplir. Así es como pueden advertirse tres períodos claramente marcados por la acción de políticas gubernamentales. El primero, entre 1964 y 1973, se concentró en el catastro de los recursos naturales y en la formación de recursos humanos. Las condiciones en las que se da este período está enmarcada por: a) la preocupación de países desarrollados por los problemas ambientales, b) el Estado asume las primeras acciones, especialmente en la evaluación de los recursos naturales y la capacitación, c) se establecen las primeras instituciones tecnológicas enmarcadas en los recursos naturales como el Instituto de Fomento Pesquero, el Instituto Forestal, el Instituto de Investigaciones Geológicas y el Instituto de Investigaciones Agropecuarias. El segundo, entre 1973 y 1989, se enfocó a la explotación intensiva de los recursos naturales. Por una parte se establece un modelo de economía social de mercado, fuertemente orientada a la iniciativa privada y a las exportaciones en áreas con ventajas competitivas, y por otra parte, se estimula el desarrollo de una economía primarioexportadora, sustentada en la minería del norte del país, la fruticultura del centro, la silvicultura del sur y la pesca a través de todo el territorio nacional. Además, se establece una regulación ambiental básica, fragmentaria e incipiente. Página 12 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA El tercer período, entre 1990 y 2000, se concentró en el desarrollo de una institucionalidad ambiental. Esta contó con un marco regulatorio y medidas de observancia, un sistema de evaluación de impacto ambiental y, finalmente, una política orientada a la prevención de la contaminación. Es en este período cuando se crea la Comisión Nacional del Medio Ambiente, CONAMA, se diseña e implementa la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente. Es durante esta década pasada donde se concitan los mayores avances de la industria. Chile vive un creciente proceso de apertura en materia económica que se traduce en la participación de nuestro país en distintos foros y convenios económicos internacionales. Estos hechos, llevan a nuestro país a incorporar en la agenda nacional el tema ambiental desde una perspectiva de desarrollo sustentable. En ese contexto, en marzo de 1994 el gobierno de turno promulgó la Ley N° 19.300 sobre las bases generales del medio ambiente, la que definió: − los principales conceptos ambientales. − Los planes y normas. − La institucionalidad del sistema ambiental mediante la creación de la Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA). Entre los principios de la política y la ges tión ambiental considera la participación de la sociedad civil desde un carácter consultivo, poniendo especial énfasis en el desafío de como cada agente de desarrollo público y privado, y la sociedad civil se ponen metas y plazos con el fin de mejorar las condiciones ambientales del país. Más detalladamente, la política ambiental chilena se sustenta en las siguientes líneas de acción: − Fortalecer el carácter sistémico de la gestión institucional, en especial los aspectos de fiscalización, control y res puestas a emergencias ambientales. − Incorporar el concepto de evaluación de riesgo a los instrumentos de prevención y control de efectos nocivos a la salud y el medio ambiente. − Fomentar la aplicación de una conducta responsable en el sector productivo mediante mecanismos de regulación indirecta complementarios a lo normativo, etc. Como resultado de los últimos 10 años, la gestión ambiental se ha concentrado principalmente en problemas de contaminación, especialmente de Santiago, postergando las acciones orientadas a los recursos naturales. Plan de descontaminación de la Región Metropolitana (PDARM): en el año 1990 se establecieron las bases para la formulación del PDARM, bajo el cual se desarrollaron medidas para lograr reducir las emisiones de contaminantes en la Región Metropolitana. Si bien se propusieron numerosas medidas, de acuerdo a O´Ryan et al (2000), aquellas que contribuyeron centralmente a la reducción de emisiones y que atañen al sector industrial fueron: (i) la regulación de emisiones industriales, en particular, la dictación de normas que limitan las emisiones gaseosas y de material particulado; (ii) desarrollo de una capacidad de fiscalización de las normas para fuentes fijas que actualmente depende del Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente (SESMA). De acuerdo a los autores, estas medidas, junto a otras implementadas para Página 13 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA las fuentes móviles eliminaron las fuentes más contaminantes y sentaron las bases para un creciente nivel de actividad industrial y de transportes, pero a tasas de emisión unitarias sustancialmente inferiores. Si bien, cada peso generado por la actividad industrial comenzó a realizarse con menores emisiones, ello no logró compensar el incremento en la contaminación asociado a la mayor actividad industrial, por lo que en 1996 se comenzó con la elaboración del Plan de Descontaminación Atmosférica de la Región Metropolitana (PPDA). Su aplicación comenzó en 1998 y establece exigencias adicionales sobre el sector industrial para reducir las emisiones de contaminantes tales como la exigencia de tecnologías y facilidades para el cumplimiento de esas exigencias. Cabe señalar que en el año 2000 comenzó un proceso de reformulación del PPDA en el que se definen nuevas medidas, pero orientadas al problemas más crítico de la ciudad: el control de emisiones del sistema de transportes. Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA): El SEIA es un instrumento de gestión ambiental el cual está garantizado en la Ley de Bases del Medio Ambiente N°19.300 del año 1994. Su objetivo es asegurar que el desarrollo de las actividades sean sustentables desde el punto de vista ambiental. Ello significa que ciertos proyectos o actividades, susceptibles de causar impacto ambiental, deberán someterse a un Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, y de acuerdo a sus efectos, características o circunstancias, deberán presentar una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) o un Estudio de Impacto Ambiental (EIA). El SEIA debe entenderse como el conjunto de procedimientos que tienen por objeto identificar y evaluar los impactos ambientales que un determinado proyecto o actividad generará o presentará; permitiendo diseñar medidas que reduzcan los impactos negativos y fortalezca los impactos positivos. Parte importante de estos procedimientos se sustenta en la participación de los órganos de la Administración del Estado con competencia ambiental y/o que otorgan permisos ambientales sectoriales vinculados con el proyecto o actividad. El SEIA es una herramienta que ha significado un avance notable para la gestión ambiental preventiva de un proyecto. Antes de la existencia de este sistema, cualquier proyecto de inversión que se deseare materializar debía recabar uno a uno los diferentes permisos o autorizaciones que eran de competencia de los diversos servicios públicos, lo que generaba un proceso desgastador y burocrático. A través del SEIA se busca una evaluación integral y más expedita de un proyecto, que permita que se lleven a cabo acciones destinadas a proteger el medio ambiente y que, al mismo tiempo, la inversión adquiera legitimidad “ambiental” ante la comunidad nacional e internacional. Aun cuando el SEIA ha mostrado ser un instrumento muy útil requiere de mejoras para perfeccionar su operación para que siga cumpliendo con su objetivo de gestión ambiental pr eventiva. Algunos de los aspectos, que los expertos mencionan, deben revisarse, se relacionan con el mejoramiento de los procedimientos y coordinación, el aumento de capacidad estatal, el desarrollo de normas, el desarrollo de la capacidad de fiscalización de exigencias de compromisos ambientales y el perfeccionamiento del sistema de participación ciudadana, entre otros. Página 14 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA Durante 1999 se sometieron al SEIA 837 proyectos (790 Declaraciones de Impacto ambiental y 47 Estudios de Impacto Ambiental) que correspondían a inversiones por un total de US$ 5.600 millones. Eficiencia Energética: Si bien en la actual política energética se definen objetivos estratégicos de promover y facilitar la inversión, promover la competencia en los mercados, promover la protección ambiental (proyecto sometidos al SEIA y eficiencia energética) y aportar a la equidad social, el énfasis ha estado mayoritariamente en asegurar el suministro energético, más que en el uso racional y eficiente de la energía “ ...en los últimos quince años la oferta energética en Chile se ha incrementado en forma constante y a tasas elevadas (cercanas al 10% anual), superando el 7% de crecimiento del PIB. Esto se explica en gran medida por el acelerado crecimiento económico, pero también por la ausencia de políticas de eficiencia energética y gestión integrada de recursos. Los escasos estudios prospectivos que se han realizado sobre el tema permiten afirmar que si el sector energético continúa respondiendo en forma convencional, es decir, privilegiando la expansión de la oferta, el país tendrá que enfrentar mayores problemas ambientales, económicos y sociales” (Maldonado y Márquez, 1998). Según estos autores desde la perspectiva ambiental, la actual política energética no sólo es ineficiente por el gran cons umo de energía por unidad de producto, sino que también genera altas emisiones (2.400 kg. CO2 por habitante al año). En la actualidad, el consumo energético se resume en la siguiente distribución de insumos: − Petróleo (40% del consumo energético) − Recursos hídricos (25% del consumo energético). − Carbón ( 15% del consumo energético). Leña y otros (15% del consumo energético). − Gas natural (5% del consumo energético). VI . POLÍTICAS DIRIGIDAS A LA TRANSFERENCIA TECNOLÓGICA, EN PARTICULAR, EST La evolución tecnológica en general, y el desarrollo de tecnologías limpias en un país no dependen sólo de la iniciativa, el empuje y los conocimientos de algunos empresarios con una mentalidad moderna, aunque éstos sean indispensables. Esa evolución también depende de un conjunto de condiciones económicas, sociales e institucionales, establecidas y maduradas en el tiempo, y de otros actores que, en forma directa e indirecta, actual o potencial, intervienen en los procesos de innovación tecnológica. Es en esta perspectiva que las políticas gubernamentales de la década estuvieron enmarcadas. El Programa de Ciencia y Tecnología, así como el Programa de Innovación Tecnológica, entre 1992 y 2000, buscaron desarrollar un Sistema Nacional de Innovación, el que sin duda incidió en el uso de nuevas tecnologías para prevenir la contaminación. Página 15 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA Este sistema debe ser entendido como el conjunto de agentes (consumidores, firmas, trabajadores e instituciones) que involucrados en la introducción de una innovación determinada en la sociedad, se interrelacionan mediante la ejecución de cuatro procesos fundamentales cuyos efectos en las tecnologías limpias son los siguientes: (a) La absorción de tecnología extranjera: inversión extranjera directa, importación de bienes de capital, sistema de protección de las tecnologías (propiedad industrial). En general la absorción tecnológica ha sido lenta en lo que a tecnologías limpias se refiere. El proceso previo de formación de capital humano, condición para la absorción tecnológica no se desarrolló hacia la prevención de la contaminación, sino principalmente hacia el uso de tecnologías “end of pipe”. Sólo con la creación del Centro Nacional de Producción Limpia (INTEC) el año 2000, comienza un proceso de formación de capacidades en prevención y minimización de la contaminación. (b) La transformación doméstica de tecnología: desarrollada por empresas, institutos tecnológicos y universidades. En este sentido, desde la promulgación de la Política de Producción Limpia el año 1997, ha habido un crecimiento importante en el número de proyectos e iniciativas dirigidas hacia la minimización de la contaminación. Sólo a través del Fondo Nacional de Desarrollo Productivo y Tecnológico, FONTEC, desde 1997 al 2000 el número de proyectos financiados subió en un 130% y el monto global subsidiado por el fondo, en un 100%. Esta tendencia se irá repitiendo posiblemente en otros fondos como el Fondo de Investigación Agraria, el Fondo de Desarrollo e Innovación que aportó alrededor de US$ 4 millones en el bienio 1998-99. Sólo a fines de la década se suman iniciativas de cofinanciamiento para la asistencia técnica en producción limpia, cuyos frutos se podrán ver a partir del año 2001. (c) Producción de recursos humanos: en Chile las capacidades de oferta de servicios de EST o Tecnologías Limpias está concentrada en 24 empresas validadas por INTEC, con competencias en algunas de las materias ambientales (residuos líquidos, sólidos, gaseosos), lo que es muy bajo si consideramos que la oferta de bienes y servicios en materia ambiental alcanza la suma de 910 personas (Directorio Induambiente 2000), jurídicas o naturales. En esta suma de oferentes se encuentran las más variadas calidades posibles. Sin embargo, hoy en día, la mayoría de las instituciones académicas del país ofrecen carreras , postgrados, postítulos o cursos, vinculados con la materia ambiental, y sólo algunos consideran las tecnologías limpias. (d) Difusión de tecnología: a fines de la década pasada se concentró en la acción del sector público, destacándose la Secretaría Ejecuti va de Producción Limpia (actual Consejo Nacional de Producción Limpia), Intec Chile y algunos Centros Universitarios como EULA, el consorcio CIMM-USACH. Página 16 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA Industrial Property: El desarrollo de las tecnologías en el sector industrial requieren de un sistema de propiedad industrial desarrollado para motivar la inversión y vinculación con el mundo del conocimiento y el uso de las tecnologías más eficientes. Un sistema de propiedad industrial permite acelerar la absorción tecnológica y la transferencia vía contratos tecnológicos establecidos sobre objetos legales definidos y resguardados por el marco jurídico, como lo son en el caso chileno los diseños industriales, modelos de utilidad y patentes de invención. Un Sistema de Propiedad Industrial desarrollado permite difundir uso del vasto acervo de conocimiento que está disponible en el sistema internacional de patentes. En Chile se dispone de un completo marco jurídico con más de doce cuerpos normativos que permiten asegurar la inversión en investigación y desarrollo de instituciones de base tecnológica ligadas a las tecnologías limpias (Lorenzini, 1997). Hoy existen en el país sesenta Centros Científicos y Tecnológicos con potencialidades para desarrollar estas tecnologías (Consejo Nacional de Producción Limpia, Estudios 2000). Sin embargo, el Sistema Nacional de Propiedad Industrial requiere más que un completo marco de normas. Se requiere contar además con: creaciones industriales, fomento de la creación y expresión, formación y capacitación, formación de cultura, servicios de información, servicios de apoyo, adecuación del sistema público, entre otros. El mundo científico-tecnológico y productivo esta prácticamente ausente, existiendo sólo dos actores efectivos: el Estado, que registra derechos y desempeña tareas judiciales en casos de litigio, y las oficinas de abogados que representan a empresas para estos efectos. El nivel de actividad en lo tecnológico y productivo es muy pequeño, y manifiesta un aprovechamiento precario de las potencialidades que existen en esta materia. Desde este punto de vista, no se puede decir que Chile este preparado para la sociedad del conocimiento, lo que se ha visto reflejado en los Informes Mundiales de Competitividad en el que se comparan 49 países situándose Chile globalmente en una posición media, pero siendo evaluado en los últimos lugares en sus variables tecnológicas y productivas (Producción Industrial, Productividad, Gasto de Investigación y Desarrollo, Personal de Investigación y Desarrollo y Patentes) Además de la baja en el promedio anual de patentamiento y la modesta participación nacional en dichos procesos, la transferencia tecnológica vía inversión extranjera directa es muy limitada puesto que dicha inversión se orienta principalmente a sectores intensivos en el uso de recursos naturales, los cuales no son muy dinámicos en la frontera tecnológica. Aunque el gasto en Investigación y Desarrollo (I&D) ha ido aumentando en le última década pasando de un 0.51% a un 0.75% del PIB en 1990 y 1997 respectivamente, aún el esfuerzo en estas materias sigue muy por debajo del que realizan los países industrializados y por los países de localización geográfica y dotación de recursos económicos similares a Chile, como es el caso de Finlandia y Nueva Zelanda. Página 17 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA La participación del sector privado en la inversión en I&D es menor a un tercio del monto total, existiendo además una baja disponibilidad de recursos humanos. Durante el periodo 1981-1995, Chile tenía solamente 364 investigadores e ingenieros ocupados en actividades de I&D, en comparación con los 2.500 de Australia, 1.778 de Nueva Zelanda, y los 3.000 de Suecia, Noruega, y Finlandia. En síntesis, la composición de la industria muestra que la estructura productiva del país no esta vinculada la actual revolución científica tecnológica ni a las nuevas tecnologías de la información. Se trata de una estructura de carácter tradicional, existiendo una mayor presencia de la industria exportadora de commodities (de Mattos, Riffo, Reyes; 1997). VII . EXPERIENCIA CON POLÍTICAS Y PROGRAMAS INTEGRADOS A partir de 1997 se impulsó la política de fomento a la Producción Limpia para el periodo 1998-2000 con el propósito de canalizar, incentivar y facilitar el aumento de la competitividad y el desempeño ambiental de las empresas, apoyando el desarrollo de una gestión ambiental preventiva que incluya el manejo óptimo de materias primas, agua, energía, condiciones de trabajo, entre otras. La política se ha basado en un trabajo coordinado entre el sector público y privado siendo su principal herramienta los Acuerdos de Producción Limpia (APL), en los que participan y trabajan coordinadamente instituciones públicas de fomento, regulación y fiscalización, además de asociaciones industriales, organizaciones gremiales y sindicales donde los compromisos que se establecen generan una agenda de diálogo y acuerdos entre las partes. En la Tabla 4, se presentan los APL suscritos hasta el 2000, identificando los sectores productivos que participan y los temas que abordan en el marco de estos acuerdo. Es importante destacar, que los APL han demostrado una gran eficacia y eficiencia, llegando a establecerse un cumplimiento promedio de un 91% de los compromisos establecidos en bajo ese esquema de cooperación. Página 18 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA TABLA 4: ACUERDOS DE PRODUCCIÓN LIMPIA SUSCRITOS Sectores Sector Celulosa. * suscrito por la totalidad de las empresas. Sector Fundiciones. *suscrito por 46 empresas de la R.M y Rancagua. Sector Aserradero. *suscrito por 57 empresas Sector Químico. * suscrito por 25 empresas de la R.M Acuerdos ?? Anticipación de la normativa de Riles a cuerpos de agua superficial ?? Reciclaje de arenas ?? Sustitución de insumos tóxicos. ?? Reducción de emisiones difusas. ?? Manejo de seguros de plaguicidas ?? Promoción de la fiscalización preventiva. ?? Apoyo de instrumentos de fomento y financiero a las empresas. ?? Regularizar e implementar un sistema integral de gestión de residuos ?? Poner en marcha tecnologías limpias para minimizar residuos líquidos. ?? Creación de futuras normas de emisión de residuos líquidos. Sector producción de cerdo. * Suscritos por las empresas productoras ?? Mejora de los procesos productivos respecto a la de cerdo minimización de desechos. ?? Disminución de contaminación de las aguas subterráneas y superficiales. ?? Plan de prevención y control de olores y vectores. Sector químico. * Suscrito por 36 empresas químicas de la ?? Eliminar sustancias tóxicas en pinturas (cromo R.M cadmio, mercurio). ?? Reutilización de envases de productos químicos ?? Promover minimización de envases. Sector Construcción. * suscrito por 42 empresas de la R.M ?? Reducción de emisiones de polvo. ?? Promover practicas de prevención y abatimiento. ?? Fomentar el reciclaje ?? Fortalecer el plan regional de manejo de residuos en la construcción. Source: Comité de Producción Limpia, CORFO. Cabe señalar que a partir de la incorporación de las instituciones fiscalizadoras a los APL, se ha ido desarrollando una política de fiscalización preventiva, orientada a evitar en lugar de corregir los sucesos de contaminación, por medio de un nuevo esquema de relación horizontal con las empresas. La incorporación de la Política de Producción Limpia ha llegado a gran parte del sistema de Modernización Productiva (instrumentos de cofinanciamiento como Fondos de Asistencia Técnica, Programas de Apoyo a la Gestión Empresarial, Programas de Fomento, Programas de Desarrollo de Proveedores, Programas de Fomento a la Página 19 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA Exportación), de Innovación Tecnológica (FONTEC, FDI, FIA) y de créditos financieros blandos. De la misma forma, se incluyeron iniciativas de cooperación internacional que comenzaron a mediados de la década pasada con la AID de EE.UU. a través del proyecto EP3, luego la cooperación alemana con el proyecto Producción Limpia/Uso Racional de la Energía (PL/URE) y culminó la década con el proyecto de cooperación con el Gobierno de Canadá a través del Convenio de Cooperación Tecnológico y Ambiental. VIII. PROGRAMAS DE APOYO MULTILATERALES Y BILATERALES PARA EL MEJORAMIENTO DE LA CONTRIBUCIÓN DE LA INDUSTRIA AL DESARROLLO SUSTENTABLE La estrategia de ap ertura, orientada a la exportación adoptada por Chile no ha generado un desarrollo de la industria manufacturera, lo que cual Agacino (1996) lo resume de la siguiente manera : “Como resultado espontáneo de un proceso de apertura, una diversificación del comercio no asegura necesariamente una reestructuración industrial que traslade el motor de esa recomposición y ampliación hacia los sectores típicamente industriales. Así, el mercado, operando espontáneamente, reasigna los recursos con una lógica muy simple: maximizar la tasa de ganancia privada; esto puede o no coincidir con la reasignación de recursos socialmente deseada. Si coincide es por azar y sin garantía de estabilidad. Como éste hecho es ya parte de la experiencia histórica y del patrimonio de la ciencia económica, es que todas las economías han implementado políticas industriales, precisamente lo que aquí en Chile no existe”Los trámites y la burocracia pueden transformarse en una barrera que frene el desarrollo de nuevos proyectos y actividades productivas. Si bien, en Chile no se puede decir que este elemento este generando trabas importantes para el desarrollo productivo del país, estando en una posición favorable en comparación con otros países en desarrollo del continente, si es un elemento que debe ser considerado si se hace la comparación con países desarrollados, tal como se muestra el la Tabla 5. TABLA 5: COSTOS PARA ABRIR UNA EMPRESA País Canadá Panamá Uruguay Argentina Chile Ecuador Perú Brasil México Venezuela Colombia Bolivia Trámites 2 7 9 12 12 12 14 15 15 15 17 20 Para abrir una Empresa Días Costo [US$] 2 280 4 1003 105 337 71 2116 78 612 141 257 171 561 67 3375 112 2452 124 425 55 297 82 2696 Como % PIB 0,01 0,31 0,06 0,23 0,12 0,16 0,21 0,67 0,57 0,11 0,12 2,63 Source: The Regulation of Entry, A. Shielfer, Harvard. Página 20 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA Por otro lado, estas mismas empresas que han certificado bajo las normas ISO 14001 se han visto enfrentado a dificultades en su implementación distinguiéndose los siguientes elementos ?? Dificultades para identificar la legislación ambiental aplicable. ?? Falta de consultoría especializada. ?? Desinformación de las bondades del sistema. Otro de los obstáculos que la industria ha experimentado en su camino al desarrollo sustentable es el subdesarrollo del mercado de la oferta de tecnologías limpias, lo que ha traído consigo una asimetría de información en bienes y servicios ofrecidos, que han tendido a subir los costros de transacción, así como a ocultar la calidad de éstos. La asimetría de información con la autorida d pública. Este último aspecto quedó en evidencia con la aplicación de los Acuerdos de Producción Limpia, que por el sólo hecho de facilitar la comunicación y horizontalidad de las relaciones con la empresa, fue posible mejorar rápidamente aspectos ambientales rezagados por años. Finalmente, un obstáculo no menor para el desarrollo industrial lo representa el sistema de escalonamiento arancelario que utilizan algunas naciones desarrolladas como el caso de los Estados Unidos, uno de los principales mercados de destino de las exportaciones chilenas. Con este sistema, se desincentiva la elaboración de productos de alto valor agregado ya que va aumentando la tasa de arancel aplicado a las importaciones en la medida que aumenta el proceso de elaboración de las materias primas. IX. PROGRAMAS MULTILATERALES Y BILATERALES DE APOYO PARA EL MEJORAMIENTO DE LA CONTRIBUCIÓN DE LA INDUSTRIA AL DESARROLLO SUSTENTABLE Entre los programas de apoyo al desarrollo sustentable, se destacan los siguientes: − − − − Carta de Entendimiento sobre la Cooperación Tecnológica, Canadá - Chile. Marco de acuerdo Bilateral entre las Repúblicas de Alemania y Chile (GTZ). Establecimiento formal de apoyo con Estados Unidos (EPA). Programa de Desarrollo e Innovación Tecnológica (Crédito BID). Carta de Entendimiento sobre la Cooperación Tecnológica, Canadá – Chile: En el Acuerdo de Libre Comercio firmado en entre Chile y Canadá en 1996 se establecieron compromisos de cooperación en temas de medio ambiente y desarrollo económico sustentable (1995-2000), sustentado esto último en el firme deseo de lograr un intercambio efectivo en temas relacionados con la educación ambiental, capacitación laboral, enseñanza universitaria, capacitación del sector público y cooperación públicoprivado, Se promueve la cooperación tecnológica y de construcción de capacidades, compartiendo el conocimiento y la experiencia a través del establecimiento de un programa de trabajo en temas relacionados con: i. Producción Limpia. ii. Verificación y certificación de tecnologías ambientales . Página 21 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA iii. Gestión pública en la articulación de políticas y acciones en el ámbito del desarrollo productivo y medio ambiente. iv. Capacitación y educación ambiental. v. Difusión de Tecnologías Limpias y end of pipe. Marco de acuerdo Bilateral entre las Republicas de Ale mania y Chile (GTZ): Acuerdos bilaterales celebrados entre el Gobierno de Chile y el Gobierno de Alemania en temas vinculados al medio ambiente entre el Ministerio de Economía de Chile y la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) expresaron sus intenciones de actualizar formalmente la planificación y la ejecución del proyecto “Uso Racional de Energía”, ampliada posteriormente al tema de Producción Limpia. Establecimiento formal de apoyo con Estados Unidos (EPA): Establece formalmente acuerdos de cooperación con Environmental Protection Agency (EPA) del Estado de Massachussets para la asistencia técnica y capacitación a organismos fiscalizadores, departamentos ambientales de ministerios y consultoras. En él se establecen las bases para la elaboración de una propuesta de política denominada ”Politica de Gestión y Fiscalización Ambiental Preventiva” que fomenta la legislación ambiental desde un enfoque preventivo. Programa de Desarrollo e Innovación Tecnológica (Crédito BID): Este programa fue financiado en partes iguales por Chile y por el BID 3, con el objetivo de contribuir al aumento de la competitividad de la economía chilena, mediante al apoyo a la innovación y el desarrollo tecnológico en áreas estratégicas de la economía nacional, y a su transferencia y difusión en el sector empresarial en especial las PYME. El programa financiará actividades de I&D y transferencia tecnológica; formación de investigadores, profesionales y técnicos; el fortalecimiento de la infraestructura y de la institucionalidad con el objeto de apoyar al país en el proceso de búsqueda, adquisición, adaptación y difusión de las nuevas tecnologías tanto productivas como de gestión empresarial. También busca aprovechar las oportunidades y eliminar obstáculos que impiden el desarrollo tecnológico y competitivo, fomentando para ello la capacitación de recursos humanos. De igual forma, busca minimizar las imperfecciones del mercado mediante subsidios de asistencia técnica en calidad de productos, servicios y gestión especialmente a las PYMES. Por último, busca mejorar el desempeño ambiental de las empresas productivas utilizando la ecoeficiencia como herramienta para el desarrollo sustentable, así como la aplicación de nuevas tecnologías de información y comunicación. 3 El aporte local fue de US$ 100 millones El aporte extranjero (BID) fue de US$ 100 millones Página 22 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA X. REFLEXIONES Y FUTURAS DIRECTRICES PARA EL PAÍS El desarrollo manufacturero sustentable, al igual que el resto del sector productivo, se basa en una fuerte componente tecnológica y en las competencias laborales con que se cuenta, debiendo estar ambas focalizadas a la eficiencia productiva, la minimización de la contaminación y la habilidad de producir más con menos recursos. A continuación desarrollamos estos conceptos: − Eficiencia: demanda identificar, seleccionar y adquirir tecnología con mejor desempeño en el uso de los recursos, materias primas e insumos, los cuales deben ser concebidos desde la perspectiva de evitar al máximo las externalidades negativas sobre el medio ambiente. De la misma forma, considera contar con habilidades flexibles de parte de la fuerza de trabajo que opera tanto en el proceso de adquisiciones de materias primas e insumos, en los procesos productivos y en los servicios de venta y postventa. − Mejor desempeño ambiental: en este sentido el mercado no sólo está presionando fuertemente sobre la calidad del producto, sino también sobre la cadena productiva completa, en dimensiones que hasta comienzos de la década pasada no ejercían una fuerte presión sobre el mercado exportador chileno, como son las condiciones de salud, higiene y seguridad de los trabajadores y el cuidado de los elementos del ambiente (el microentorno productivo). − Producir más con menos: en el caso chileno, la reactivación económica que está siendo apoyada por el gobierno, ha presionado a las empresas a aumentar su productividad por trabajador. Por otro lado, la dificultad financiera de las empresas han presionado sobre la escala de sueldos existente antes de la crisis internacional de 1997. Lo anterior trae consigo dos impactos, siendo el primero la dilación de la cesantía, y el segundo, una merma en la calidad de vida de los empleados y trabajadores que se han visto sometidos a la presión de producir más, a mayor calidad y en iguales o perores condiciones que dos o tres años atrás. Esta situación puede significar que la estructura productiva del país haya cambiado. Las empresas, con el objeto de subsistir han aprovechado al máximo sus recursos, lo que desde la perspectiva de la eficiencia en el uso de los factores, incluido el capital humano se presenta como una oportunidad para mejorar la competitividad. Ciertamente la eficiencia productiva aporta a la industria una oportunidad para minimizar la contaminación, sin embargo, ello no asegura la producir limpio en el tiempo. Se requiere de una serie de acciones, dirigidas y apoyadas por el Estado, que constituyan un sistema ordenado que permita maximizar los recursos con que cuentan los diversos actores del país y que constituya un sistema que pueda ser monitoreado y controlado. El conjunto de acciones que constituyeron el Sistema Nacional de Producción Limpia, fueron desarrolladas y propuestas por un selecto grupo de actores, en el que destaca la participación de autoridades del sector público, empresarial, académico, de organizaciones sindicales y sociales, y que se resumen a continuación en el siguiente cuadro. Página 23 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA TABLA 3: SISTEMA NAC IONAL DE PRODUCCIÓN LIMPIA – LÍNEAS DE ACCIÓN BÁSICAS A FORMULACIÓN DE POLÍTICA NACIONAL DE PL E Desarrollo de incentivos a la PL I Fiscalización de la PL B Programa de desarrollo de APL F Creación de capacidades para la PL J Evaluar capacidad de respuesta eficaz del sistema de PL C Fortalecimiento de iniciativas voluntarias en PL G Transferencia e información de soluciones especificas en PL K Acciones internacionales para la PL D DESARROLLO DE INSTRUMENTOS DE FOMENTO PARA LA PL H Desarrollo de capacidades regionales del país para la PL L Difusión de la PL Fuente: Consejo Nacional de Producción Limpia, Chile Simbología: PL (producción limpia) Este sistema muestra sólo dos Acciones Básicas desarrolladas (A y D), el resto de las acciones cuentan con un menor grado de desarrollo. Sólo cuando todas estas acciones estén desarrolladas podrá considerarse que la producción limpia está plenamente desarrollada en Chile. Este Sistema debe ser conducido en su implementación por una institución reconocida y legitimada por todos las agentes nacionales que lo conforman. El Consejo Nacional de Producción Limpia es la institución que reconoce la Política de Producción Limpia del Gobierno para ejercer esa función. Otros dos aspectos promoverán en Chile la aplicación de una estrategia ambiental en el sector productivo. El primero responde al desarrollo de normas ambientales cada vez más exigentes, y el segundo, a la aplicación de herramientas y mecanismos más eficaces de observancia (enforcement) de las normas, utilizados por los organismos fiscalizadores. Esto significa que se abre un ambiente oportuno para direccionar los esfuerzos ambientales de las empresas hacia una estrategia de producción limpia. Pero no sólo el esfuerzo debe ser hecho por las empresas sino también por el sector público, quien posee las herramientas para dirigir este proceso, ya sean por el ámbito normativo (focalizado a la minimización en vez de la disposición final de residuos) como por el ámbito del desarrollo de incentivos. Por lo tanto, para asegurar el desarrollo de un sistema productivo limpio y sustentable, se requiere contar con un conjunto de actores y una masa crítica produciendo limpio, desarrollando conocimientos y generando nuevos y mejores procesos, con políticas estables y claras de parte de la autoridad pública. Página 24 de 28 PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA XI. BIBLIOGRAFÍA ?? Álvarez R. et al. (1998) “Productividad y Apertura en Chile: 15 años más tarde”, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, Universidad de Chile. ?? Alarcón et al (2000) “Pequeñas y Medianas Empresas Industriales en Chile” CEPAL. ?? Argacino R. 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