Reporting Change Financing Verification Temperature Legal of Plan Convention Gas Greenhouse Negotiations Diversity Emission Development PNUMA Change NAMAs MRV Global Plan Strategies Development Arrangement Emission Adaptation Mechanism MRV Nature Low National Arrangement Comprendiendo el NAMAs Structure Concepto de Medidas de Institutional Mitigación Apropiadas para Developing CadaClimate País Goal Measurement Clean Countries Gas Comprendiendo el Concepto de Medidas de Mitigación Apropiadas para Cada País Autores Sudhir Sharma y Denis Desgain UNEP Risø Centre, Dinamarca Mayo 2013 UNEP Risø Centre Energy, Climate and Sustainable Development National Laboratory for Sustainable Energy Technical University of Denmark 4000 Roskilde, Denmark ISBN: 978-87-550-3949-0 Graphic design: Phoenix Design Aid A/S, Denmark Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este documento son responsabilidad de los autores y no deben atribuirse de manera alguna al UNEP Risø Centre. Agradecimientos: Los autores desean expresar su gratitud a John M Christensen, Miriam Hinostroza, Daniel Puig y Jørgen Fenhann (UNEP Risø Centre), Claudio Forner (Secretaría de la CMNUCC) y Sebastian Wienges (GIZ) por sus valiosos comentarios y la revisión de las versiones preliminares de esta publicación. 4 Contenido Acrónimos16 Objetivos y visión general de la publicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1: Evolución histórica del concepto de NAMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) . 8 El Protocolo de Kyoto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 El Plan de Acción de Bali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 De Copenhague (COP15) a Durban (COP17) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Durante y después de Doha (COP18) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Qué significa NAMA en el contexto del objetivo de los 2°C? . . . . . . . . . . . . . . 10 2: Comprendiendo el concepto de NAMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Qué es una NAMA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Son las NAMAs vinculantes legalmente? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Porqué las NAMAs difieren entre países? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Análisis de las NAMAs presentadas a la CMNUCC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Cuál debería ser el alcance de la formulación de una NAMA? . . . . . . . . . . . . . 14 Cual es el rol y contenido del documento de una NAMA? . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Cuál es la estructura del marco para MRV? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 3: Medición, Notificación, y Verificación (MRV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Que información debería ser incluido en los informes de actualización bi-anuales (BURs)? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Qué es la Consulta y Análisis Internacional (ICA)? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Cuáles son los elementos del Nivel MRV de la NAMA? . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Medición del progreso y de los impactos de las NAMAs . . . . . . . . . . . . . . . . 21 El Registro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 4: Arreglos inter­nacionales para el ­apoyo a las NAMAs . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 El Fondo Verde para el Clima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Cuáles serán las fuentes de financiamiento para implementar NAMAs? . . . . . . . . . 26 Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 5 Acrónimos 1 Acrónimo en Inglés Traducción en extenso BAP Plan de Acción de Bali BR Reportes Bi-anuales BUR Reportes Bi-anuales Actualizados CDM Mecanismo de Desarrollo Limpio CDM-EB Junta Ejecutiva del MDL CO2-eqCO2-equivalente COP Conferencia de las Partes FM Mecanismo Financiero GCF Fondo Verde para el Clima GEF Fondo para el Medio Ambiente Mundial GHG Gases de Efecto Invernadero IAR Revisión y Evaluación Internacional ICA Consulta y Análisis Internacional IPCC AR4Cuarto Informe de Evaluación del Panel Intergubernamental de Cambio Climático LEDS Estrategias de Desarrollo Bajo en Emisiones MAC Costo Marginal de Abatimiento MP Fondo del Protocolo de Montreal MRV Medición, Notificación y Verificación NAMA Medida de Mitigación Apropiada para cada País NAMAs Medidas de Mitigación Apropiadas para cada País NAP Plan Nacional de Adaptación NAPA Planes de Acción Nacionales de Adaptación NC Comunicación Nacional ODE Entidad Oficialmente Designada SBI Órgano Subsidiario de Implementación SBSTA Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Técnico SC Comité Permanente UNFCCC Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climatico 1 6 Nota de la traductora: para facilitar la lectura de una audiencia familiarizada con los acrónimos en inglés se ha optado por dejar las siglas en inglés, con traducción en extenso y sugiriendo acrónimos en español en la tercera columna, muchos de ellos comunes en la jerga utilizada en temas de cambio climático. En el texto se ha optado por dejar los acrónimos en inglés. Acrónimo en español PAB RB RBA MDL JE-MDL CO2-eq CDP MF FVC FMAM GEI REI CAI PICC-RE4 EDBC CMA PM MNV MMAP MMAPs PNA PANA CN EOD OSI OSACT CP CMNUCC Objetivos y visión general de la publicación Esta publicación tiene por objetivo contribuir a la comprensión y familiarización del concepto de Medida de Mitigación Apropiada para Cada País (NAMA) de actores nacionales responsables de políticas y otros agentes interesados, como expertos y especialistas del sector privado. El propósito es proporcionar una revisión exhaustiva del origen y la evolución del concepto de NAMA y fortalecer su comprensión mediante la explicación de las decisiones subyacentes de la Conferencias de las Partes (COP – por sus siglas en inglés) en términos simples. Con esa finalidad, el primer capítulo describe cómo surgió el concepto de NAMA en el contexto de las negociaciones sobre el cambio climático. El capítulo ofrece una visión general de cómo este concepto y temas relacionados como medición, notificación y verificación (MRV) y el financiamiento de NAMAs han evolucionado a través de las diferentes COPs. El segundo capítulo aclara la comprensión de NAMAs en el contexto de la meta de temperatura global, y pasa a discutir la naturaleza jurídica y el alcance de las NAMAs. Posteriormente, el capítulo analiza la diversidad de las NAMAs presentados por los países en desarrollo a la CMNUCC, y termina proponiendo una estructura para la presentación formal de una NAMA. El tercer capítulo aborda específicamente el concepto de MRV, y describe las implicaciones para los países que vienen aplicando los requisitos de MRV. El último capítulo trata de los arreglos institucionales, de conformidad con la Convención, para recibir financiamiento para el desarrollo e implementación de las NAMAs. El capítulo también trata brevemente las diferentes fuentes de financiamiento para la implementación de NAMAs, y concluye explicando el concepto de costo incremental en este contexto específico. 7 1: Evolución histórica del concepto de NAMA Durante los últimos años, las medidas de mitigación apropiadas para cada país (NAMA) se han convertido en un elemento clave de las negociaciones sobre el tema de mitigación en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC). En la actualidad, la NAMA es considerada como una herramienta clave para ser utilizado por los países en desarrollo para estructurar y promover su potencial de reducción de emisiones. Este capítulo presenta una introducción a la evolución del concepto de NAMA a través del tiempo. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) Para entender el concepto de NAMAs es necesario examinar cómo el proceso de las negociaciones internacionales sobre el cambio climático ha evolucionado desde la adopción de la Convención en 1992. El artículo 4 de la Convención define los compromisos de todas las Partes para hacer frente al incremento de los gases de efecto invernadero (GEI). El artículo establece que todas las Partes, “... teniendo en cuenta sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y el carácter específico de sus prioridades nacionales y regionales de desarrollo, de sus objetivos y de sus circunstancias...” deberán “... Formular, aplicar, publicar y actualizar regularmente programas nacionales y, según proceda, regionales, que contengan medidas orientadas a mitigar el cambio climático, teniendo en cuenta las emisiones antropógenas por las fuentes y la absorción por los sumideros de todos los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal... “. La Convención define además el objetivo de los países desarrollados (Partes del anexo I), en términos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, como “ volver individual o conjuntamente a los niveles de 1990 esas emisiones antropógenas de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal “. En el caso de los países en desarrollo, la Convención no define metas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero ni la naturaleza o el alcance de las medidas de mitigación. Las siguientes secciones presentan brevemente las principales decisiones relacionadas con la mitigación de las dos décadas de negociaciones. El Protocolo de Kyoto El Protocolo de Kyoto, adoptado en 1997 durante la Tercera Conferencia de las Partes (COP) de la CMNUCC en Japón, 8 fue un primer paso importante en el establecimiento de los compromisos de reducción de gases de efecto invernadero de los países desarrollados. El Protocolo establece que los compromisos generales de los países desarrollados serán reducir “el total de sus emisiones de esos gases a un nivel inferior en no menos de 5% al de 1990 en el período de compromiso comprendido entre el año 2008 y el 2012”. En cuanto a los países en desarrollo, el Protocolo de Kyoto [Artículo 10, (b)] reitera los compromisos generales para formular y poner en práctica las medidas de mitigación que se describen en la Convención, teniendo en cuenta el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas y las ambiciones para lograr un desarrollo sostenible. Por lo tanto, el Protocolo de Kyoto no incluye requisitos sobre la naturaleza y el alcance de las medidas de mitigación de los países en desarrollo. El Plan de Acción de Bali Un paso importante en el esclarecimiento de la participación de los países en desarrollo en las acciones de mitigación fue tomada en 2007 en Bali, durante la COP13. Al final de la Conferencia, las Partes adoptaron el Plan de Acción de Bali, en el que se lanzó un nuevo proceso para mejorar la implementación de la Convención. Este documento (CMNUCC, 2007) afirma que con el fin de contar con “intensificación de la labor nacional e internacional relativa a la mitigación del cambio climático...” los países en desarrollo tomarán “Medidas de mitigación adecuadas a cada país por las Partes que son países en desarrollo en el contexto del desarrollo sostenible, apoyadas y facilitadas por tecnologías, financiación y actividades de fomento de la capacidad, de manera mensurable, notificable y verificable”. También estipula que los países desarrollados adoptarán “Compromisos o medidas de mitigación mensurables, notificables y verificables adecuados a cada país, incluidos objetivos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones, por todas las Partes que son países desarrollados, asegurando la comparabilidad de las actividades entre sí y teniendo en cuenta las diferencias en las circunstancias nacionales”. Es la primera vez, en el proceso de negociación internacional, que el concepto de medidas de mitigación apropiadas para cada país (NAMAs) se menciona oficialmente. Esta declaración, por lo tanto, proporciona la base para cualquier definición futura de las medidas de mitigación adoptadas por los países en desarrollo en forma de NAMA. Por otra parte, a pesar de ya existir un marco para la notificación de las acciones nacionales de mitigación para los países en desarrollo22, la medición, notificación y verificación (MRV), como concepto, se menciona por primera vez en el contexto de NAMA, abriendo así debates sobre cómo conducir el proceso de MRV de la NAMA a nivel nacional y / o internacional. De Copenhague (COP15) a Durban (COP17) NAMA: Las COPs posteriores celebradas en Copenhague (COP 15 en 2009), Cancún (COP 16 en 2010) y Durban (COP17 en 2011) han aclarado progresivamente el nuevo marco de mitigación para los países en desarrollo. El artículo 4.7 de la Convención establece claramente que las medidas de mitigación adoptadas por los países en desarrollo recibirían apoyo internacional. El Acuerdo de Copenhague (CMNUCC, 2009), establecido en la COP 15, trajo un cambio importante en la Convención, al utilizar el término “NAMA apoyada” para referirse a las NAMAs que buscan apoyo internacional para su implementación, sugiriendo así que los países en desarrollo pueden también realizar NAMAs, unilateralmente, es decir sin apoyo externo. Los Acuerdos de Cancún (CMNUCC, 2010), aprobados por las Partes durante la COP16, hacen distinción entre las medidas apoyadas a nivel internacional y las medidas apoyadas por el propio país, dependiendo de si se llevan a cabo con o sin apoyo internacional. Los Acuerdos establecen que, “las Partes que son países en desarrollo adoptarán medidas de mitigación apropiadas para cada país en el contexto del desarrollo sostenible, respaldadas y facilitadas mediante tecnología, financiación y actividades de fomento de la capacidad, con el fin de lograr una desviación de las emisiones con respecto a los niveles que se registrarían en 2020 si no se adoptara ninguna medida”. Es la primera vez en la Convención que se acuerda un “objetivo común” para todos los países en desarrollo, con el fin de mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero. Este es un paso importante en la definición del marco de mitigación para los países en desarrollo. MRV: El Acuerdo de Copenhague establece que las NAMAs apoyadas serán sujetas a MRV internacional. Los Acuerdos de Cancún establecen que “las medidas de mitigación que reciban apoyo internacional se medirán, notificarán y verificarán a nivel nacional, y serán objeto de medición, notificación y verificación a nivel internacional de conformidad con las directrices que se elaboren en el marco de la Convención”, y “ las medidas de mitigación que reciban apoyo nacional se medirán, notificarán y verificarán a nivel nacional de conformidad con las directrices generales que se elaboren en el marco de la Convención”. Por lo tanto, los acuerdos especifican los tipos de MRV, nacionales y/o internacionales, para ambos tipos de medidas. También se afirma que las directrices generales para MRV nacional e internacional de NAMAs apoyadas nacional e internacio2 Los países en desarrollo tienen la obligación de presentar información sobre las medidas de mitigación como parte de su Comunicación Nacional (CN) a la CMNUCC, el cual es vinculante al artículo 4.2 de la CMNUCC. nalmente se desarrollarán bajo la CMNUCC. Las decisiones (CMNUCC, 2011a) adoptadas durante la COP17 proporcionan explicaciones adicionales de los requisitos internacionales de información. Apoyo para NAMAs: Los Acuerdos de Cancún reiteran que “de conformidad con el párrafo 3 del artículo 4 de la Convención, las Partes que son países desarrollados deberán proporcionar un mayor apoyo financiero, tecnológico y de fomento de la capacidad para la elaboración y aplicación de las medidas de mitigación apropiadas para cada país de las Partes que son países en desarrollo,…” (CMNUCC, 2010, ibid.). Con el fin de facilitar la provisión de apoyo para preparar e implementar NAMAs, los Acuerdos de Cancún establecen “un registro para consignar las medidas de mitigación apropiadas para cada país con respecto a las cuales se solicite apoyo internacional y facilitar el emparejamiento del apoyo financiero, tecnológico y para el fomento de la capacidad con esas medidas”. Además, las decisiones adoptadas durante la COP17 (CMNUCC, 2011a, ibid.) proporcionan explicaciones adicionales sobre el Registro, aclarando que “El registro deberá elaborarse como una plataforma web dinámica, administrada por un equipo especializado de la secretaría”. Los Acuerdos de Cancún establecieron también el Fondo Verde para el Clima (GCF- por sus siglas en inglés), como entidad encargada del funcionamiento del mecanismo financiero de la Convención (CMNUCC, 2010, ibid.). COP16 también reconoció el objetivo de los países desarrollados de movilizar conjuntamente USD 100 mil millones hacia el año 2020 para atender las necesidades de los países en desarrollo, incluido el apoyo financiero para las NAMAs. Durante y después de Doha (COP18) En la COP18 en Doha, las Partes acordaron establecer un programa de trabajo para comprender mejor la diversidad de las NAMAs. Este programa de trabajo se centrará en: la información necesaria para mejorar la comprensión de las NAMAs (incluidos estimaciones de los efectos de mitigación de las NAMAs, supuestos fundamentales y metodologías para la estimación de los efectos de mitigación, y los sectores y gases cubiertos); las necesidades de apoyo para la preparación e implementación de las NAMAs, y el rol del Registro en combinar NAMAs con apoyo internacional. Si bien está claro que la NAMA es un instrumento central para hacer frente a la reducción de emisiones de GEI de los países en desarrollo, las negociaciones internacionales no han establecido ninguna definición oficial sobre la información que debe incluirse en una NAMA, ni aclaran aspectos como los mecanismos y directrices internacionales de MRV. Se espera que algunos de estos aspectos se clarifiquen a través de experiencias que vayan surgiendo de los países mientras desarrollan e implementen sus respectivas NAMAs. 9 2: Comprendiendo el concepto de NAMA Como se explica en el capítulo 1, los países en desarrollo implementarán medidas de mitigación en el contexto de su desarrollo sostenible, a fin de contribuir a los esfuerzos globales para hacer frente al cambio climático. En este capítulo se pone el concepto de NAMA en el contexto del esfuerzo global necesario para lograr el objetivo de mantener el aumento de la temperatura por debajo de 2°C. El capítulo también aclara el concepto de NAMA, en base a las decisiones tomadas en la COP16 y la COP17. Qué significa NAMA en el contexto del objetivo de los 2°C? Las Partes en la COP16 reconocieron “se requieren fuertes reducciones de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero…, con vistas a reducir esas emisiones de modo que el aumento de la temperatura media mundial con respecto a los niveles preindustriales se mantenga por debajo de 2°C” (CMNUCC, 2010, ibid.). La Figura 19.1 en el Cuarto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC AR4, 2007) muestra que la probabilidad de que se supere el umbral de temperatura de equilibrio de 2°C por encima de los niveles pre-industriales oscila desde aproximadamente 30 a 75% si las concentraciones de GEI en la atmósfera se estabilizan a 450 ppm de CO2 equivalente (CO2-eq). Los informes del IPCC AR4 reiteran que reducciones de las emisiones globales en al menos un 50% por debajo de los niveles de 1990 para el año 2050, seguido de la reducción de emisiones globales adicionales hacia una economía de cero emisiones de carbono para el final del siglo, son necesarias para lograr la estabilización de las concentraciones de GEI en la atmósfera a 450 ppm de CO2-eq. Por otra parte, IPCC AR4 informa que en el 2020 los países desarrollados tendrán que reducir sus emisiones en un 25-40% por debajo de los niveles de 1990, y los países en desarrollo deben lograr “una desviación sustancial respecto al valor inicial en América Latina, Oriente Medio, Asia del Este y países de Asia con planificación centralizada”. Además, señala que en 2050 los países desarrollados tendrán que reducir sus emisiones en un 80-95% por debajo de los niveles de 1990, y los países en desarrollo deben lograr “una desviación sustancial respecto al valor de base en todas las regiones”3 3 10 Cambio Climático 2007: Grupo de Trabajo III: Mitigación del cambio climático, capítulo 13.3.3.3 Implicaciones del régimen de rigor: vinculación de los objetivos, la participación y el momento, BOX 13.7. El Informe sobre la disparidad en las emisiones (Emission Gap Report, UNEP, 2010) afirma que “Los estudios demuestran que unos niveles de emisión de aproximadamente 44 gigatoneladas de dióxido de carbono equivalente (GtCO2e) en 2020 estaría en consonancia con una “alta” probabilidad de limitar el calentamiento del planeta a 2°C”, y que “Según las proyecciones de costumbre, las emisiones mundiales podrían alcanzar las 56 GtCO2e (rango: 54-60 GtCO2e) en 2020, lo que dejaría una disparidad de 12 GtCO2e”. Den Elzen y Höhne (2008) estiman que las emisiones en los países en desarrollo tendrán que desviarse en un 15-30% con respecto a las emisiones del escenario de continuidad (BAU- por sus siglas en inglés) hacia el 2020. Para ilustrar estos resultados, suponiendo una reducción del 30% por debajo de los niveles de 1990 para el año 2020 para los países desarrollados, un cálculo aproximado4 indica que las emisiones en los países en desarrollo tendrán que desviarse en aproximadamente un 15% de las emisiones del escenario de continuidad (BAU) hacia el 2020, con el fin de mantenerse en el rumbo para lograr el objetivo de los 2°C. La desviación del 15% mencionado por Elzen y Höhne corresponde a la reducción del 40% requerido por los países desarrollados, publicados en el IPCC AR4. Las estimaciones de reducción de los países desarrollados y en desarrollo para alcanzar el objetivo de los 2°C se ven afectados por el supuesto de cómo se reparte el esfuerzo de mitigación de los países desarrollados y en desarrollo. Con el fin de alcanzar el objetivo de los 2°C, los países en desarrollo tendrán que realizar Medidas de Mitigación Apropiadas para cada País (NAMAs) que dan lugar a una desviación significativa de las emisiones del escenario de continuidad (de BAU). 4 La desviación del 15% se calcula de la siguiente manera: suponiendo una reducción del 30% por debajo de los niveles de 1990 (nivel de 1990 = 19Gt de CO2-eq / http://unfccc.int/files/ghg_data/ghg_data_unfccc/ghg_profiles/ application/pdf/ai_ghg_profile.pdf) para los países desarrollados hacia el 2020, estos países tendrían que limitar sus emisiones en 13.3Gt CO2-eq en 2020. Al mismo tiempo, tomando los 44GT de CO2-eq como objetivo para el 2020, según el Informe sobre la brecha de las emisiones (Emission Gap Report, UNEP, 2010), los países en desarrollo tendrán una cuota de aproximadamente 30.7Gt de CO2-eq (44GT - 13.3Gt ), en comparación con sus emisiones habituales (BAU) previstas hacia el 2020 de 36Gt de CO2-eq nivel. Esto implica que las emisiones de los países en desarrollo tendrían que reducirse en aproximadamente un 5GT de CO2-eq, es decir, 15% por debajo de las emisiones de BAU en 2020. La identificación de NAMAs puede ser considerada como una herramienta muy beneficiosa para los países en desarrollo para materializar las oportunidades de desviación de las emisiones del escenario de continuidad (BAU) y transformar el desarrollo en opciones con menos emisiones, con el fin de alcanzar el objetivo de los 2°C. Qué es una NAMA? Para entender lo que un NAMA puede ser, es útil referirse al Plan de Acción de Bali (BAP- por sus siglas en inglés). Como se ha visto anteriormente, el BAP invita las Partes que son países en desarrollo a realizar medidas de mitigación apropiadas para cada país en el contexto de su desarrollo sostenible, apoyadas y facilitadas por tecnologías, financiación y desarrollo de capacidad, de manera medible, reportable y verificable. Para entender lo que significa apropiada para cada país, es importante tener en cuenta la Convención. La Convención hace hincapié en que las medidas de mitigación de los países en desarrollo deben estar en línea con sus “capacidades respectivas y sus condiciones sociales y económicas”, y “tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos”. La Convención reconoce explícitamente que “el desarrollo económico y social y la erradicación de la pobreza son las prioridades primeras y esenciales de las Partes que son países en desarrollo”. Además, las NAMAs deberían implementarse en el contexto del desarrollo sostenible, es decir, fundamentarse y tomar en cuenta las prioridades y estrategias de desarrollo sostenible; de manera medible, reportable y verificable; y deben ser apoyadas y facilitadas por tecnologías, financiación y desarrollo de capacidad, es decir, ejecutado con el apoyo de los países desarrollados (siendo también éste apoyo medible, reportable y verificable). Debe tenerse en cuenta que los países en desarrollo también pueden realizar NAMAs con sus propios recursos para obtener el reconocimiento por su contribución a la reducción de las emisiones globales de GEI. Una NAMA se puede considerar como cualquier medida de mitigación adaptada al contexto nacional, así como a las características y capacidades nacionales, e integrada en las prioridades de desarrollo sostenible nacionales. Son las NAMAs vinculantes legalmente? El marco de mitigación acordado en la COP 16 para los países en desarrollo, se basa en el principio de esfuerzos voluntarios. Esto se refleja en los Acuerdos de Cancún, que invitan a los “ Invita a los países en desarrollo que deseen informar a título voluntario a la Conferencia de las Partes de su intención de aplicar medidas de mitigación apropiadas a sus circunstancias…a que hagan llegar la información correspondiente a la secretaría”. Aunque la decisión de invitar a los países en desarrollo para informar a la COP sobre su intención de implementar NAMAs tenga un estatus legal, las NAMAs propiamente dichas no están incluidas en una decisión de la COP y, por tanto, no tienen un estatus jurídico ante la CMNUCC. Las Partes pueden decidir, en el futuro, incluir las NAMAs en una decisión de la COP. Las decisiones de la COP son legalmente vinculantes para los países. Por lo tanto, la inclusión de las NAMAs en una decisión de la COP, o como un anexo a una decisión de la COP, les daría un estatus legal. Cabe señalar, sin embargo, que en virtud de la CMNUCC no existe un mecanismo de cumplimiento para hacer cumplir las decisiones de la COP. La importancia de tener NAMAs en una decisión de la COP es, por lo tanto, política, con implicaciones prácticas limitadas. En el presente contexto voluntario, las medidas de mitigación adoptadas por los países se determinarán a nivel nacional, en lugar de a través de las negociaciones internacionales. Los países deberán presentar sus NAMAs a la CMNUCC voluntariamente. Estas NAMAs son sólo “moralmente” auto-vinculantes para los países. En el caso en que los países opten por incluir las NAMAs en una ley nacional, las NAMAs entonces serán jurídicamente vinculantes a nivel nacional. Es importante recordar que, aunque las NAMAs sean auto-vinculante o jurídicamente vinculantes a nivel nacional, su aplicación depende de la disponibilidad de apoyo de los países desarrollados. Por lo tanto, la evaluación de la implementación de NAMAs se realizará en el contexto del apoyo solicitado y recibido, teniendo en cuenta que la implementación de las NAMAs es voluntaria. Una NAMA no es jurídicamente vinculante. La NAMA es una medida de mitigación, que se determina a nivel nacional y de forma voluntaria por un país en desarrollo para hacer frente a las emisiones de GEI. 11 Porqué las NAMAs difieren5 entre países? Puesto que las NAMAs deberían considerar el contexto y las capacidades nacionales, se espera que las NAMAs presentadas tengan una amplia diversidad de alcance, ya que los países difieren significativamente en términos de su contexto socio-económico, características ambientales y capacidades. En este sentido, se puede referir a las discusiones llevadas a cabo durante el proceso de las negociaciones en relación con los Acuerdos de Cancún, sobre la diferenciación de las responsabilidades de mitigación de los países en desarrollo a fin de reflejar las diferencias entre las circunstancias nacionales. Esto puede ser una de las razones por las que el alcance de las NAMAs no ha sido claramente definido en ninguna de las decisiones de la COP. La diversidad de las NAMAs se reflejan de manera explícita en los Acuerdos de Cancún (CMNUCC, 2010, ibid.) que establecen un proceso para “examinar la diversidad de medidas de mitigación presentadas,…, teniendo presentes las diferentes circunstancias nacionales y las capacidades respectivas de las Partes que son países en desarrollo”. Por lo tanto, los Acuerdos de Cancún reconocen claramente que la diversidad resulta de las diferentes circunstancias nacionales y de las capacidades respectivas de las Partes que son países en desarrollo. Además, la COP18 estableció un programa de trabajo para comprender la diversidad de las NAMAs. Cabe señalar que el concepto de diferenciación entre los países en desarrollo también se refleja en el grado en que los países implementen las NAMAs con apoyo nacional. Se espera que los países en desarrollo con mayores capacida5 12 Las negociaciones internacionales utilizan la palabra diversidad para reflejar la diferencia entre las NAMAs de los países. des y habilidades implementen las NAMAs con sus propios recursos. Para hacer frente a las emisiones de gases de efecto invernadero, el alcance de una NAMA para un país puede variar de un conjunto de acciones individuales específicas hasta una meta de mitigación nacional. Análisis de las NAMAs presentadas a la CMNUCC Como se señaló anteriormente, el alcance de las NAMAs no se ha definido a nivel internacional, y se espera el desarrollo de una amplia gama de diversidad de NAMAs en los países, teniendo en cuenta sus circunstancias nacionales específicas. Esta diversidad se refleja en la información de las NAMAs presentadas a la CMNUCC y reflejadas en el documento de la CMNUCC, “Recopilación de información sobre acciones de mitigación apropiadas para cada país a ser implementadas por las Partes no incluidas en el Anexo I de la Convención” (CMNUCC, 2011b). El Acuerdo de Copenhague invitó a las Partes que son países en desarrollo a presentar información sobre sus NAMAs a la CMNUCC. Los Acuerdos de Cancún formalizaron la invitación a presentar información sobre las NAMAs a la CMNUCC. En respuesta a estas invitaciones, 48 países han presentado voluntariamente información sobre sus NAMAs a la CMNUCC, que se incluye en el documento mencionado en el párrafo anterior. Se puede observar a partir de estas presentaciones que la información proporcionada por los países varía en alcance. La Tabla 1 clasifica esas presentaciones que reflejan la diversidad de las NAMAs. Table 1: Alcance de las NAMAs presentadas por países en desarrollo a la CMNUCC. Ejemplo para ilustrar el alcance Países Meta de reducción absoluta Antigua y Barbuda: reducción de emisiones de GEI en 25 por ciento por debajo de los niveles de 1990 hacia el 2020. Antigua y Barbuda, Bután , Costa Rica, Islas Maldivas, Islas Marshall, Papua Nueva Guinea, Republica de Moldova Meta de desviación del BAU Sur Corea: reducción de las emisiones nacionales de GEI en 30 por ciento de las emisiones del escenario de continuidad (BAU) en el 2020 Brasil, Chile, Indonesia, Israel, México, Singapur, Sur Africa, Sur Corea Meta de intensidad India: Reducción en las intensidades de las emisiones del PBI en 20–25 por ciento hacia el 2020 comparados con los niveles del 2005. China, India Objetivo al nivel sectorial Togo: incrementar la cobertura forestal del 7 por ciento en 2005 al 30 por ciento en 2050. República de Africa Central, Columbia, Perú, Togo Áreas de enfoque Eficiencia energética; gestión sostenible de los recursos naturales; promoción de energías renovables... por ejemplo: Madagascar – Formular e implementar un plan de acción para el desarrollo de energías renovables. Eritrea, Macedonia, Madagascar, Mauritania, Mongolia, San Marino, Sierra Leone, Tajikistan, Togo, Túnez Medidas Estándares en el sector de la construcción, promoción de bombillas eficientes, desarrollo de un marco institucional y legal para REDD +... por ejemplo: Túnez - la difusión y desarrollo de la utilización de bombillas de bajo consumo. Armenia, Botsuana, República de Africa Central, Chad, Congo, Gabón, Ghana, Costa de Marfil, Jordania, Macedonia, Perú, Sierra Leone, Togo, Túnez Acciones específicas Etiopia: 450 MW proyecto hidroeléctrico de Tekeze. Marruecos: Desarrollo de proyectos de transporte urbano – Red Expresa Regional de Casablanca. Benín, Etiopia, Jordania, Macedonia, Marruecos. otros Afganistán: NAMAs incluiría la preparación de la comunicación nacional inicial, incluido el inventario de GEI. Mauricio: Programa integral para el desarrollo sostenible, que prioriza la energía renovable y la eficiencia energética. Afganistán, Argelia, Argentina, Camboya, Camerún, Georgia, Isla Mauricio Objetivos al nivel de toda la economía Alcance La Tabla 1 clasifica a los países en aquellos que definen una meta y aquellos en los que no. Entre los países que definen una meta, se hace distinción entre los países que identifican objetivos que aplican a toda la economía y objetivos al nivel de un sector. De los 48 países, 17 han presentado objetivos para toda la economía, y 4 han presentado objetivos sectoriales. Las presentaciones de los países que no definen un objetivo pueden clasificarse en cuatro categorías: »» Áreas de enfoque - opciones genéricas de mitigación sub-sectorial, sectoriales o intersectoriales sin objetivos o medidas para implementarlas; »» Medidas - políticas específicas, normas o iniciativas de tecnología; »» Acciones específicas - Proyecto o acción tecnológica en un lugar determinado; »» Otras que no pertenezcan a ninguna de las tres primeras categorías. 13 Algunos países caen en más de una categoría debido a que la información sobre las NAMAs satisface varias categorías. El análisis de la información presentada por las Partes que son países en desarrollo a la CMNUCC muestra que estas presentaciones son expresiones de la intención de implementar acciones de mitigación para hacer frente a las emisiones de GEI con alcances que van del nivel nacional/ sectorial hasta enfoques en áreas/medidas/actividades específicos. La información no describe los pasos ni incluye planes detallados para implementar las acciones de mitigación. Por lo tanto, la mayor parte de la información presentada y agrupada bajo el término NAMA por la CMNUCC refleja las acciones voluntarias de mitigación determinadas a nivel nacional que estos países estén dispuestos a emprender para hacer frente a las emisiones de gases de efecto invernadero y lograr una desviación significativa de las emisiones del escenario de continuidad (BAU). Por lo tanto, estas observaciones podrían ser consideradas como similares a los compromisos asumidos por los países desarrollados para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en respuesta a los Acuerdos de Cancún. En la actualidad, los países están en el proceso de desarrollar actividades y planes detallados para implementar sus acciones de mitigación específicas identificadas, con el fin de cumplir con sus intenciones expresadas para hacer frente a sus emisiones de GEI. A la fecha, se han inscrito 14 NAMAs en el Registro de la CMNUCC delineando las actividades y planes detallados para implementar las medidas específicas de mitigación6. Un resumen de estas NAMAs se puede encontrar en el portafolio de NAMA del URC, conocido como NAMA Pipeline7. Además, la base de datos sobre NAMAs de Ecofys8, rastrea el desarrollo de medidas de mitigación específicas que aún no se hayan presentado oficialmente a la CMNUCC. Estas medidas específicas de mitigación van desde: proyectos (por ejemplo, la construcción de ocho vías férreas electrificadas para el movimiento de carga en Etiopía), programas (por ejemplo, programa de promoción del uso de residuos de la agricultura y la agroindustria como fuente de energía en Uruguay), políticas/ regulaciones (por ejemplo, el desarrollo de un sistema de comercio de carbono para la generación y comercialización de créditos de carbono basados en el sector forestal en Chile) y estrategias (por ejemplo, el desarrollo de una estrategia nacional de gestión integral de residuos en el Perú). Todas estas medidas de mitigación específicas también se conocen como NAMAs. 6 7 8 14 Las NAMAs presentadas (conocidas como Submissions) pueden ser encontradas en el Registro de la CMNUCC https://unfccc.int/cooperation_support/ nama/items/6945.php (última acceso vez el 13 de Febrero del 2013). URC NAMA pipeline: http://namapipeline.org Ecofys NAMA database: http://nama-database.org El término NAMA se utiliza tanto para medidas voluntarias de mitigación determinadas a nivel nacional para hacer frente a las emisiones de GEI, como para planes detallados para la ejecución de medidas específicas de mitigación. Cuál debería ser el alcance de la formulación de una NAMA? Pasar de la intención a la implementación de NAMAs requiere claramente de la descripción detallada de los pasos y planes. Por lo tanto, es importante entender los datos y la información necesaria para describir estos pasos, y establecer un plan de implementación para una acción de mitigación específica. El documento que incluye estas informaciones es llamado, aquí, documento NAMA. Como ya concluido anteriormente, el alcance de una NAMA puede variar de lo general (por ejemplo, una estrategia, política/regulación) a lo específico (por ejemplo, un proyecto). El esfuerzo requerido para formular un NAMA, que incluye los pasos y el plan de implementación, dependerá del alcance de la NAMA. Muchos otros factores afectan los esfuerzos necesarios para formular e implementar un NAMA, tales como los datos y la información necesarias para su formulación, la coordinación entre las partes interesadas durante la formulación e implementación y los datos y el mecanismo de seguimiento y evaluación de la implementación. En general, cuanto más amplio sea el alcance de la NAMA, mayores serán los requerimientos de datos y la información para su formulación. Así mismo, cuanto más se amplía el alcance, los esfuerzos de coordinación necesarios para formular, implementar y monitorearlos aumentan. Además, la mayoría de los países necesitarán apoyo financiero para implementar una NAMA. Los recursos financieros no sólo vendrán de fuentes internacionales, sino también de fuentes nacionales y privadas. Se requieren esfuerzos para coordinar las diversas fuentes de financiación, y asegurar su utilización correcta. Estos esfuerzos se incrementarán con el alcance de una NAMA. Por lo tanto, cuanto más amplio el alcance de una NAMA, mayor será el reto de formular la Cada país deberá determinar el alcance de sus NAMAs, teniendo en cuenta sus circunstancias nacionales, la disponibilidad de datos y las capacidades institucionales para diseñar e implementar las NAMAs. Sin embargo, el alcance de una NAMA debe ser tal que tenga un impacto transformador pero también sea factible de formularse e implementarse. Con el fin de formular e implementar estas NAMAs, algunos países podrían necesitar apoyo técnico y otro tipo de apoyo de desarrollo de capacidades. Tabla 2: Información típica incluida en los documentos de proyectos del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF) y del Fondo del Protocolo de Montreal (PM), y la información correspondiente que puede ser incluida en un documento NAMA. Documento de proyecto del GEF/MP Documento NAMA Contexto Contexto nacional de desarrollo y políticas de cambio climático Fundamentación del proyecto Description general de las acciones y de sus objetivos Marco institucional, político y regulatorio Descripción de los marcos institucionales, políticos y regulatorio existentes sobre mitigación del cambio climático y las áreas/sectores cubiertos por el NAMA ¿El proyecto es consistente con las estrategias y planes nacionales de los países receptores? Descripción de cómo la acción es congruente con los planes/ estrategias nacionales de desarrollo, así como con los objetivos nacionales y/o sectoriales de mitigación Análisis de la partes involucradas Identificación de las entidades y expertos a ser involucrados en la implementación de la acción, así como análisis de sus roles y responsabilidades. Análisis de línea de base Descripción del escenario sin la NAMA (en términos de emisiones del escenario de continuidad - BAU) Objetivos e impactos de la acción Descripción del escenario con la NAMA (en términos de desviación de las emisiones del escenario de continuidad - BAU) Beneficios Descripción de los beneficios sociales, económicos, ambientales y otros beneficios. Barreras y riesgos Identificación y descripción de las barreras para la implementación de la NAMA. El documento NAMA debe abordar también las soluciones propuestas para superar las barreras, e identificar la necesidad de apoyo internacional Criterio de sostenibilidad (institucional, técnico y financiero) Descripción de cómo y porqué las acciones continuarán después de la implementación de la NAMA, una vez que el apoyo haya terminado Costo-eficacia del enfoque de formulación de la acción, en comparación con enfoques alternativos Descripción de la relación costo-eficacia de las acciones y las tecnologías propuestas para su uso en la NAMA en comparación con otras opciones Concepto Incremental/adicional Descripción de cómo la ayuda incrementa la desviación de las emisiones de GEI en comparación al escenario de continuidad (BAU) Presupuesto (nacional e internacional) Presupuesto completo de la NAMA especificando el aporte nacional y la necesidad de aporte internacional, para el financiamiento, tecnología y el desarrollo de capacidades Herramientas de monitoreo MRV para la NAMA NAMA y el documento correspondiente, así como implementarla. Hay que recordar que el objetivo de las NAMAs es facilitar la transformación del desarrollo hacia opciones con menores emisiones. En este sentido, es ampliamente aceptado que el valor añadido de las NAMAs es diferenciarse del alcance limitado de los mecanismos basados en proyectos, tales como actividades de proyectos del MDL (Röser y de Vit, 2012; UNEP Risoe, 2011). Elegir un alcance limitado puede no tener un impacto significativo en la desviación de las emisiones del escenario de continuidad (BAU) de la economía en su conjunto, debido a que un alcance limitado puede no proporcionar el impulso necesario para la transformación, o la captura de sinergias positivas entre las múltiples medidas individuales. 15 Cual es el rol y contenido del documento de una NAMA? Los países tendrán que elaborar documentos que describan las NAMAs y los planes para implementar las medidas previstas y así cumplir con sus esfuerzos voluntarios de mitigación. El documento que recoge esta información es un documento NAMA. Aunque muchos artículos han discutido el proceso de diseño de una NAMA (IRENA, 2012; van Tilburg et al, 2011; Wuppertal Institute y GTZ, 2012), ninguno ha aportado a una descripción del contenido de un documento NAMA. El contenido de un documento NAMA tendrá que abordar ciertos aspectos claves y comunes para proporcionar claridad sobre la aplicación de la NAMA. Sin embargo, el nivel de detalles incluidos en un documento NAMA puede variar en función tanto del alcance de una NAMA como de las circunstancias nacionales. En este sentido, en lugar de reinventar la rueda, se pueden aprender lecciones del contenido existente de documentos de proyectos utilizados por los donantes bilaterales y multilaterales, puesto que estos documentos capturan los requisitos de dichos donantes. En particular, el contenido de los proyectos que buscan el apoyo del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF – por sus siglas en inglés) y el Fondo del Protocolo de Montreal (PM) puede ser muy útil en la identificación de información clave, que puede ser solicitado en un documento NAMA. Los proyectos del GEF también apoyan los cambios transformacionales, mientras que los proyectos MP apoyan actividades de transferencia de tecnología - dos elementos también cubiertos por las NAMAs. Una lista de información incluida habitualmente en los documentos de proyectos del GEF y del MP, y la forma en cómo pueden ayudar a elaborar un documento NAMA se muestra en la tabla 2. Para los países en desarrollo, la importancia de recibir apoyo de los países desarrollados para implementar las NAMAs ha estado en el centro de las negociaciones. La recaudación de fondos adicionales y apoyo a la implementación de las NAMAs será un objetivo primordial de los países en desarrollo en la formulación de un documento NAMA. En este sentido, este documento será la base para discutir el apoyo necesario de los donantes potenciales, y debe inspirar confianza entre los socios internacionales en cuanto al logro de los resultados y la relación costo-eficacia. Por esta razón, la información contenida en un documento NAMA debería tener en cuenta la perspectiva de los patrocinadores. Algunas publicaciones han propuesto el contenido de lo que podría ser considerado como información relevante para las NAMAs (UNEP Risoe, 2011; CMNUCC, 2012). A partir de lo discutido hasta aquí, se puede sugerir el siguiente contenido la información (tabla 3) para un documento NAMA: 16 Un documento NAMA beneficiará al país, y será la base de información para la comunidad internacional sobre las medidas de mitigación planificadas por un país. El desarrollo de este documento puede ayudar a los países en desarrollo a tener claridad en términos de: »» Caracterización de las opciones de mitigación que facilitarán la transformación del desarrollo hacia opciones con menores emisiones; »» Asegurar que las NAMAs sean congruentes con la legislación nacional y/o los objetivos sectoriales; »» Garantizar las sinergias positivas entre las NAMAs; »» Tener claridad sobre cómo desarrollar e implementar las medidas de mitigación; »» Mejorar la coordinación y la comunicación entre las partes interesadas; »» Identificar las barreras que podrían impedir el logro de los objetivos de la NAMA y las posibles soluciones; »» Identificar los riesgos para la implementación de la NAMA y las posibles soluciones para la gestión del riesgo; »» Identificar las necesidades para la implementación de la NAMA, incluido el apoyo internacional ya sea con tecnología, apoyo financiero y desarrollo de capacidades; »» Informar a todos los interesados de los beneficios ambientales y de desarrollo logrados a través de la implementación de las NAMAs, y »» Apalancar el apoyo internacional para la implementación NAMA. Tabla 3: Propuesta de contenido de un documento NAMA. Introducción a.Breve descripción del contexto general del país, una reseña de las políticas nacionales climáticas y de desarrollo. b.Breve descripción de los marcos legales, institucionales y regulatorios existentes para la implementación de la NAMA; Resumen de la NAMA a. Descripción de los objetivos y medidas de mitigación; b.Relevancia para los planes/estrategias de desarrollo, así como las metas de mitigación nacionales/sectoriales; c.Descripción de las iniciativas de mitigación existentes y sinergias con la NAMA; d.Breve descripción de los impactos transformacionales incluyendo su sostenibilidad; Beneficios nacionales e. Descripción de los beneficios en términos de desarrollo (económico, social y ambiental); f. Costo-eficacia en alcanzar los beneficios nacionales; Impactos en las emisiones de GEI g. Descripción del escenario de continuidad (BAU) h.Descripción de los impactos estimados de la desviación de emisiones del escenario de continuidad (BAU); i. Descripción del impacto transformacional de la implementación de la NAMA; j. Costo-eficacia en alcanzar los beneficios nacionales; Plan de acción de la NAMA a. Descripción detallada de las actividades para implementar las medidas de mitigación incluidas en la NAMA; b. Plan de trabajo detallado de las actividades; c.Plan para el involucramiento de las partes interesadas incluyendo sus roles en la implementación de las actividades y los arreglos institucionales; MRV d. Descripción de los parámetros fundamentales para evaluar el progreso de la implementación de la NAMA; e.Descripción de los parámetros fundamentales para evaluar los beneficios nacionales y los impactos en las emisiones de GEI; f.Descripción de la metodología par estimar los impactos de las emisiones de GEI y los arreglos para la medición y la notificación; Requerimiento de apoyo externo nofinanciero g. Descripción de las necesidades técnicas y de desarrollo de capacidades, basadas en la identificación de barreras para implementar las medidas de mitigación (descritas en el Anexo); Requerimiento de recursos financieros h. Costo de la implementación de la NAMA; i.Costo incremental, a ser movilizado de fuentes de financiamiento internacionales, para la implementación de la NAMA; j.Descripción de los arreglos financieros para la implementación de la NAMA, incluyendo recursos financieros nacionales e internacionales. Anexos Identificación de las barreras a. Estudio de pre-factibilidad para la implementación de las medidas de mitigación; b.Análisis de barreras (financiera, legal, regulatoria, institucional, de capacidades, tecnológicas, etc.) que impedirían alcanzar los objetivos de la NAMA; c. Descripción de soluciones y medidas para eliminar las barreras. Proceso de Verificación d. Descripción del proceso de verificación de la NAMA en el país. 17 3: Medición, Notificación, y Verificación (MRV) Un elemento fundamental del marco para las medidas de mitigación, acordadas durante la COP16 y luego definidas con mayor detalle en la COP17, es el concepto de la medición, notificación y verificación (MRV – por sus siglas en inglés) Como mencionado en la sección anterior, las NAMAs deberían conducir hacia opciones de desarrollo con menores emisiones de carbono. El objetivo fundamental del MRV es incrementar la transparencia de los esfuerzos de mitigación realizadas por los países en desarrollo así como fomentar la confianza mutua entre todas las Partes (CMNUCC, 2011a, ibid.). Se pueden encontrar muchas definiciones del concepto de MRV para medidas de mitigación en la literatura (UNEP Risoe, 2012; FRANSEN, 2009). MRV no es un concepto nuevo, y ha sido utilizado ampliamente en muchos contextos a nivel nacional e internacional para garantizar transparencia y ayuda en la efectividad de la implementación (UNEP Risoe, 2012). En términos simples, podría definirse como: “medición” - la recopilación de información relevante sobre el progreso y los impactos de la implementación de la NAMA; “notificación” – detallar la información medida de una manera estandarizada y transparente; “verificación” – evaluación de la integridad, consistencia y confiabilidad de la información reportada a través de un proceso independiente. Los elementos fundamentales del MRV, con base en los Acuerdos de Cancún (UNFCCC, 20109, ibid.) y los Resultados de Durban (UNFCCC, 2011a10, ibid.), los cuales definen los requerimientos del MRV de los esfuerzos de mitigación emprendidos por los países en desarrollo, son: »» Todas las NAMAs, con apoyo nacional o internacional, se medirán, notificarán y verificarán internamente. »» El proceso de MRV interno de las NAMAs con apoyo nacional se realizará de acuerdo con las directrices generales que vienen siendo desarrolladas y serán aprobadas por la COP. En la actualidad, el Órgano SubsidiaLa decisión se puede encontrar en: http://unfccc.int/resource/docs/2010/ cop16/eng/07a01.pdf#page=2 10 La decisión se puede encontrar en: http://unfccc.int/resource/docs/2011/ cop17/eng/09a01.pdf#page=4 rio de Asesoramiento Científico y Tecnológico (SBSTA11) se encarga de la elaboración de estas directrices y se espera que se recomiende su aprobación en la COP19. Aunque no se menciona explícitamente, los resultados e impactos de estas NAMAs serán reportados en los informes de actualización bi-anuales (BURs), los cuales serán objeto de consulta y análisis internacional (ICA). »» Las NAMAs con apoyo internacional también serán sujetas a MRV internacional. La MRV internacional se realizará de conformidad con las directrices elaboradas por ICA adoptadas en la COP17. Además, la MRV de las NAMAs apoyadas internacionalmente será posiblemente determinada por las entidades internacionales que aporten el apoyo. »» Los informes bi-anuales de actualización (BUR) y las Comunicaciones Nacional (NC) serán los principales canales para notificar (R - por sus siglas en inglés) a la CMNUCC, todos los esfuerzos de mitigación, las NAMAs con apoyo nacional o internacional, realizados por los países en desarrollo. Los países en desarrollo presentarán sus BURs cada dos años. Las Partes caracterizadas como países menos desarrolladas y los pequeños estados insulares en desarrollo tienen la flexibilidad para presentar sus BURs a su discreción. Los países desarrollados proporcionarán apoyo (financiero y técnico) a los países en desarrollo para la preparación de sus BURs. »» La información incluida en los BURs será objeto de consulta y análisis internacional bajo el ICA. El proceso de ICA tiene por objeto aumentar la transparencia y la confianza entre las Partes en la CMNUCC. El Órgano Subsidiario de Ejecución (SBI) está desarrollando actualmente las modalidades y procedimientos para llevar a cabo el análisis, así como las directrices para la composición de los equipos de expertos internacionales que llevarán a cabo dicho análisis. Cuál es la estructura del marco para MRV? Para entender el marco de MRV, este se puede dividir en dos niveles: el MRV de los compromisos voluntarios nacio- 9 18 11 SBSTA es un órgano asesor de la COP a la CMNUCC y su Protocolo de Kyoto y brinda recomendaciones en varios temas científicos y técnicos relacionados a la implementación de laConvención. nales de mitigación de los países en desarrollo en el marco de la Convención, que se puede llamar Nivel MRV nacional y el MRV de las NAMAs individuales específicas (implementadas por los países, como parte de sus compromisos voluntarios de mitigación nacionales), que puede ser llamado Nivel MRV de la NAMA. El Nivel MRV de la NAMA apoya al Nivel MRV nacional. El Nivel MRV Nacional: La MRV a nivel nacional se ocupa de las obligaciones nacionales de mitigación voluntarias de los países en desarrollo, y se llevará a cabo a nivel internacional en el marco de la CMNUCC. Este nivel abarca la MRV de todos los esfuerzos nacionales de mitigación y el inventario nacional de GEI. Incluye: 1) medir (M) los parámetros para preparar el inventario nacional de GEI, 2) notificar (R) a través de los BURs la información sobre el inventario nacional de GEI y los impactos de las NAMAs en la desviación de las emisiones de GEI del escenario de continuidad (BAU), y 3) evaluar la información incluida en los BURs mediante ICA, que es similar a la etapa de verificación (V) de MRV. Que información debería ser incluido en los informes de actualización bi-anuales (BURs)? Las directrices para la presentación de información en BURs fueron adoptadas en la COP 17 (anexo III de la decisión 2/ CP.17). Los BURs incluirán información sobre el inventario nacional anual de GEI12, incluyendo series de tiempo de tales emisiones de los años anteriores, y los siguientes elementos de NAMAs: a) Información sobre NAMAs planeadas: objetivos y descripción de NAMAs, incluida la información sobre las fuentes de emisión cubiertos por la NAMA (es decir, sectores y gases) y las metas cuantitativas, medidas previstas para implementar la NAMA, los indicadores de progreso para realizar el seguimiento de la implementación de la NAMA, metodologías y supuestos relacionados con la estimación de los impactos de GEI de la NAMA, y las barreras para la implementación de las NAMAs, y las necesidades financieras, técnicas y de desarrollo de capacidades relacionadas, incluyendo una descripción de la ayuda necesaria. b) Información sobre las NAMAs que estén siendo implementadas o que ya se hayan implementado: progreso de las NAMA en implementación, incluidas los pasos subyacentes seguidos, así como otros pasos previstos, y los resultados alcanzados a partir de la implementación de las NAMA, incluidos los resultados de las NAMAs así como los impactos en términos de reducción de emisiones de GEI. Los resultados de la NAMA se refieren a productos directos provenientes de 12 El Inventario de los GEI serán para un año no más allá de cuatro años antes de la fecha de entrega del informe o reporte (Ej. un informe entregado en 2014 debería incluir el inventario de GEI para el año 2010 o un año posterior). la implementación, por ejemplo, políticas de promoción de medidas de eficiencia energética o capacidad de energía renovable establecida, etc. c) Información sobre el apoyo: apoyo internacional necesario y/o recibido, para desarrollar o implementar las NAMAs; cuantidad de ayuda recibida para preparar y someter el BUR. Qué es la Consulta y Análisis Internacional (ICA)? La ICA es similar a la etapa de la verificación (V) del MRV, y consiste en el análisis de la información presentada en el BUR para garantizar la integridad, coherencia y precisión de la información. El análisis no evaluará la idoneidad de las políticas o acciones tomadas por los países en la reducción de las emisiones de GEI. El análisis se llevará a cabo por un equipo de expertos internacionales. El equipo de expertos preparará un informe de síntesis en consulta con el país en cuestión. El análisis se considerará en el proceso de consulta internacional, que se será conducido por el SBI a través de talleres. Durante el proceso de consulta internacional, los países podrán solicitar aclaraciones o realizar sugerencias al país en base a su BUR y el informe de síntesis. Se preparará un informe sobre los debates, incluyendo las observaciones y opiniones expresadas durante la reunión de consulta internacional. EL Nivel MRV de la NAMA: el nivel MRV de la NAMA se refiere al MRV de NAMAs individuales, y se llevará a cabo en el plano nacional. Este nivel apoya el Nivel MRV nacional, y proporciona la información necesaria sobre las NAMAs para que los países preparen los BURs. Las NAMAs con apoyo nacional o internacional estarán sujetas al nivel MRV de la NAMA. El nivel MRV de la NAMA se establecerá por el país en base a los lineamientos generales o guías que están desarrollando la COP13. Es probable que estos lineamientos establezcan principios fundamentales basados en buenas prácticas, que los países utilizarán para establecer los arreglos institucionales y las modalidades y procedimientos necesarios para la implementación del MRV de las NAMAs. Las modalidades y procedimientos serán los siguientes: desarrollar requerimientos de medición para NAMA individual, requerimientos para la notificación, y realización de la verificación de la información reportada. Los desarrolladores de NAMAs utilizarán las guías sobre tales requerimientos para desarrollar la metodología de medición de la NAMA, y para reportar la información medida. Los países tendrán que reportar la información del nivel MRV de la NAMA en el BUR. La COP no especifica si las pautas generales para el MRV “interno” también serán aplicables a las NAMAs apoyadas internacionalmente. Con toda probabilidad, el nivel MRV de la NAMA para las NAMAs con apoyo internacional se verá 13 Guía general o lineamientos generales para MRV de NAMAs serán considerados en la COP19. 19 Figura 1: Representación de los niveles MRV Nacional y MRV de la NAMA Nivel MRV de la NAMA = MRV de las NAMAs individuales Nivel MRV Nacional = MRV de los compromisos voluntarios nacionales Nivel Procesos y procedimientos V Proceso ICA establecido por la CMNUCC IC: por la CMNUCC A: por expertos internacionales R BUR (Incluyendo inventario de GEI e información sobre NAMAs) conforme a las directrices establecidas por la CMNUCC Gobierno nacional M Emisiones de GEI conforme a las directrices del IPCC NAMAs conforme a la información proveniente del Nivel MRV de la NAMA Gobierno nacional V Conforme a los procesos y procedimientos para verificación establecidos por la NMA Autoridad Nacional para MRV (NMA) o entidad designada para la NMA R De acuerdo con las directrices para la notificación establecidas por la NMA Entidad que implementa la NAMA M Uso de metodologías desarrolladas de acuerdo con las directrices de la NMA Entidad que implementa la NAMA sujeto a los procedimientos de seguimiento y evaluación de la entidad aportadora del apoyo. Es probable que esto sea similar a los procesos de seguimiento y evaluación adoptados en el caso de los proyectos o iniciativas “clásicos” financiados de manera bilateral y multilateral. La Figura 1 muestra una representación de los elementos fundamentales de los dos niveles de MRV. Cuáles son los elementos del Nivel MRV de la NAMA? Como se mencionó anteriormente, los países deben establecer un Nivel MRV de la NAMA, incluyendo arreglos institucionales, modalidades y procedimientos para la realización de la MRV de las NAMAs. Las modalidades y procedimientos son: desarrollar requerimientos de medición para NAMA individual, requerimientos para la notificación, y realización de la verificación de la información reportada. Una autoridad nacional será requerida para el desarrollo y funcionamiento del Nivel MRV de la NAMA. El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) puede ser usado como ejemplo para desarrollar y operar un sistema de MRV. En el caso del MDL, la Junta Ejecutiva del MDL (CDM-EB) es la autoridad que establece las disposiciones institucionales y 20 Entidad responsable las modalidades y procedimientos de MRV de los proyectos del MDL. »» Arreglos institucionales para operar el sistema de MRV del MDL: • La JE-MDL es responsable de proporcionar orientación normativa para el funcionamiento del sistema. También es responsable de la aprobación final de las metodologías para mediciones, de las directrices relacionadas a MRV, y de las entidades operacionales designadas (DOEs) que llevan a cabo la verificación; • Los órganos técnicos desarrollan y recomiendan directrices relacionadas a MRV, así como revisan y recomiendan las metodologías para medición. Los órganos técnicos incluyen los paneles de metodología del MDL y un panel de acreditación. Los paneles de metodología consideran y recomiendan metodologías de medición, así como directrices generales sobre el desarrollo de estas metodologías de medición. El panel de acreditación es responsable de desarrollar y recomendar directrices y procedimientos para la verificación de los proyectos del MDL, así como recomendar la acreditación de las DOEs que realizan la verificación; y, • Las DOEs son responsables de llevar a cabo la verificación de la información medida y reportada por las actividades del proyecto del MDL. »» Modalidades y procedimientos de MRV para los implementadores de los proyectos del MDL: • Directrices sobre el proceso de presentación y consideraciones de las metodologías de medición, notificación y verificación de proyectos de MDL por los órganos técnicos y la JE-MDL; • Directrices para el desarrollo de metodologías de medición, incluidas direcciones sobre los parámetros a ser medidos, los procedimientos de medición y precisión, y la gestión de la información medida, y, • Lineamientos sobre los requerimientos de notificación. El Nivel MRV de la NAMA puede no tener todos los componentes delineados para el sistema de MRV del MDL, pero por lo menos se requeriría el establecimiento de la autoridad nacional para operar el Nivel MRV de la NAMA. Por otra parte, esta autoridad se encargará de la elaboración de directrices para la medición y notificación, y los procesos y procedimientos para la aprobación de las metodologías para medición, y verificación de la información reportada. Las directrices y los procedimientos serían utilizados por las entidades que preparen NAMAs, para desarrollar y obtener la aprobación de la metodología de medición de la NAMA específica, y notificar los resultados e impactos de la implementación de una NAMA. En muchos países ya existen sistemas de seguimiento y evaluación de la implementación de políticas y programas gubernamentales. Estos sistemas podrían ser potencializados, con el fin de establecer un sistema de Nivel MRV de la NAMA. Como se mencionó anteriormente, en el caso de las NAMAs apoyadas internacionalmente, el proceso de MRV sería acordado con la entidad aportadora del apoyo internacional como parte de la consideración de una NAMA financiada. En este caso se espera que se tomen en cuenta los requerimientos del Nivel MRV de la NAMA. Los elementos fundamentales del Nivel MRV de la NAMA incluyen: la autoridad nacional, las directrices para la medición y notificación, procesos y procedimientos para la aprobación de las metodologías de medición, y los procesos y procedimientos de verificación. Medición del progreso y de los impactos de las NAMAs Como parte del Nivel MRV Nacional, se espera que los países informen en los BURs acerca del progreso en la implementación de la NAMA, así como de los impactos de la NAMA en las emisiones de GEI. Medición del progreso de la implementación: El compromiso fundamental de los países en desarrollo es la implementación de medidas de mitigación y no el alcanzar un nivel predefinido de reducción de emisiones. En consonancia con este compromiso, los países informarán, en el BUR, el progreso en las medidas adoptadas para implementar NAMAs y los resultados de dicha implementación. Por lo tanto, el énfasis es en la información sobre el seguimiento del estado de implementación de la NAMA, así como en los resultados directos de la implementación de la NAMA. A modo de ejemplo, un país puede desarrollar un NAMA con el objetivo de desarrollar un esquema de incentivos financieros para promover la energía eólica, para alcanzar una capacidad instalada de 10 GW. En este caso, los indicadores de progreso de la implementación NAMA pueden incluir el estado del desarrollo de un esquema de incentivos financieros, los arreglos institucionales para aplicar el esquema, las notificaciones del gobierno para implementar el plan, etc. Los indicadores de los resultados de la implementación de la NAMA podrían incluir la capacidad de generación instalada total de energía eólica como resultado del esquema de incentivos financieros. Medición de los impactos de las NAMAs en las emisiones de GEI: Uno de los objetivos fundamentales de la implementación de NAMAs es ayudar a un determinado país a lograr la desviación de las emisiones nacionales con respecto a las emisiones del escenario de continuidad (BAU). Medir e notificar las reducciones estimadas de las emisiones resultantes de la implementación de las NAMA son, por lo tanto, un elemento importante del Nivel MRV nacional. La implementación de la NAMA podría resultar en la reducción de las emisiones de GEI, tanto directa (como la construcción de plantas de generación de energía eólica) e indirectamente (por ejemplo, la aplicación de una política relativa a las normas de eficiencia energética para los equipamientos). La estimación del impacto de la implementación de la NAMA requiere el establecimiento de un escenario de continuidad (BAU), así como una metodología para estimar el impacto en las fuentes de emisión de GEI afectadas por la ejecución de la NAMA. Las metodologías de medición deben incluir parámetros para hacer seguimiento del impacto en las fuentes de emisiones de GEI por la implementación de la NAMA, así como una metodología para la medición de estos parámetros. Un ejemplo que ilustra la medición del impacto de las emisiones de GEI es el NAMA que promueve la construcción de 21 edificios residenciales de energía eficiente en México. Esta NAMA incluye el desarrollo y la implementación de normas de eficiencia energética en las construcciones residenciales nuevas. Para estimar la reducción de emisiones de GEI, se propone la siguiente metodología en la NAMA: »» Realizar el seguimiento del número real de unidades residenciales que hayan incorporado normas de eficiencia energética y haya recibido subsidios en el marco de la NAMA; »» Muestreo basado en la medición del consumo de energía de las nuevas unidades de vivienda con estándares de eficiencia energética, mediante la identificación de los parámetros fundamentales de consumo de energía a ser monitoreados; »» Estudio de un grupo de referencia consistente en unidades residenciales construidas que nos usan estándares de eficiencia energética. Este grupo será objeto de monitoreo cada tres o cuatro años, para establecer la línea base de consumo de energía, y 22 »» Cálculo del factor de emisión para el consumo de energía de las unidades residenciales. Este factor se multiplica por la diferencia en el consumo de energía entre las unidades residenciales con eficiencia energética y el grupo de referencia, para calcular la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. El objetivo de la metodología para la estimación de la reducción de las emisiones es lograr una evaluación sólida de la reducción. El nivel de precisión con que los impactos de GEI pueden ser estimados variará con la naturaleza de las actividades incluidas en las NAMAs. Las metodologías del MDL proporcionan una referencia útil en el desarrollo de metodologías para la medición de los impactos de GEI, ya que pueden ser relevantes para la identificación de los parámetros a medir. Sin embargo, dado que los alcances de la NAMA y del MDL son diferentes, las metodologías del MDL tendrán que ser modificadas adecuadamente. Las metodologías para POA pueden ser más relevantes para el caso de las NAMAs. 4: Arreglos inter­ nacionales para el ­apoyo a las NAMAs Las COP15 y COP16 reiteran la obligación de los países desarrollados para proporcionar apoyo financiero, tecnológico y de desarrollo de capacidades a los países en desarrollo para implementar acciones de mitigación del cambio climático. Los Acuerdos de Cancún (CMNUCC, 2010, ibid.), en el contexto de las decisiones sobre las medidas de mitigación adoptadas por los países en desarrollo, afirman que tanto la preparación como la implementación de las NAMAs de los países en desarrollo serán apoyados por los países desarrollados, mediante el fortalecimiento del apoyo financiero, tecnológico y de desarrollo de capacidades, de conformidad con el artículo 414 de la Convención. Con el objetivo de fortalecer el Mecanismo Financiero (FM)15 de la Convención y la prestación de apoyo a los países en desarrollo, las Partes en la COP16 establecen lo siguiente: »» Un registro como plataforma para facilitar la adecuación de la ayuda que necesiten los países en desarrollo para la formulación e implementación de la NAMA y el apoyo proporcionado por los canales bilaterales y multilaterales; »» El Fondo Verde para el Clima (GCF) como uno de los canales para proporcionar apoyo financiero a los países en desarrollo. GCF es una entidad operativa del FM; »» Un Comité Permanente (SC) como un órgano de apoyo a la COP en el ejercicio de sus funciones con respecto al mecanismo financiero. El rol de este Comité será el de servir como un órgano consultivo a la Convención. El Comité hará recomendaciones para mejorar la coherencia y la coordinación en la entrega de financiamiento para el cambio climático, la racionalización del mecanismo financiero, la movilización de recursos financieros; y la medición, notificación y verificación del apoyo prestado a las Partes que son países en desarrollo. (CMNUCC, 2011a, ibid) 14 Article 4 of the UNFCCC Convention states that developed country Parties “shall also provide such financial resources, including for the transfer of technology, needed by the developing country Parties to meet the agreed full incremental costs of implementing measures”. 15 Article 11 of the UNFCCC Convention establishes the Financial Mechanism “for the provision of financial resources on a grant or concessional basis, including for the transfer of technology”. The FM functions under the guidance of, and is accountable to, the Conference of the Parties (COP). Los Acuerdos de Cancún tomaron nota (CMNUCC, 2011b, ibid.) del compromiso asumido en la COP15 por las Partes que son países desarrollados en relación con el nivel de recursos financieros que proporcionarán para atender a las necesidades de los países en desarrollo, con una asignación equilibrada entre la adaptación y la mitigación. Esto incluye recursos adicionales de USD 30 mil millones para el período 2010-2012 (generalmente conocido como financiamiento de arranque rápido), y una meta de movilizar conjuntamente USD 100 mil millones por año en 2020 (generalmente conocido como financiamiento a largo plazo). Estos recursos financieros proporcionados a los países en desarrollo provienen de una amplia variedad de fuentes, públicas y privadas, incluidas fuentes alternativas, y canalizadas a través de las entidades bilaterales y multilaterales, así como el FM de la Convención. En la COP17, las Partes también acordaron llevar a cabo un programa de trabajo sobre la financiación a largo plazo con el objetivo de analizar las opciones para la movilización de recursos a partir de una amplia variedad de fuentes, públicas y privadas, bilaterales y multilaterales, incluidas las fuentes alternativas, y considerando necesidades de trabajo analítico relevante sobre la financiación relacionada con el clima de los países en desarrollo (CMNUCC, 2011a, ibid.). El informe del programa de trabajo se examinó en la COP18 en Doha, y el trabajo se prorrogó por un año más. El Registro El Registro es una plataforma basada en la web para facilitar la disponibilidad de información sobre las NAMAs en preparación o implementación, así como sobre las diferentes fuentes de financiamiento disponibles para el apoyo a su preparación o implementación. El Registro será establecido y operado por la Secretaría de la CMNUCC. La figura 2 muestra una representación del prototipo del registro elaborado por la Secretaría. La COP18 consideró el progreso en el desarrollo del Registro y solicitó a la Secretaría la elaboración de un prototipo operativo del mismo para abril de 2013, y el lanzamiento del Registro basado en la web al menos dos meses antes de la COP19 en Varsovia. 23 Figura 2: Representación del Prototipo del Registro preparado por la Secretaría de la CMNUCC para consideración por la COP18. matching Base de datos NAMAs para apoyo NAMAs para reconocimiento Apoyo NAMA apoyada El papel fundamental del Registro es facilitar el pareo entre el apoyo de los países desarrollados puesto a disposición y las NAMAs presentadas por los países en desarrollo que estén buscando apoyo. El apoyo requerido puede ser tanto para la preparación como para la implementación de una NAMA. El Registro también puede ser utilizado por los países en desarrollo para compartir información sobre las NAMAs que estén dispuestos a implementar mediante el uso de recursos internos, conocidos como NAMAs para reconocimiento en la figura 2. Para facilitar el pareo, los países desarrollados, así como las fuentes multilaterales y otras fuentes de financiación, están invitados a proporcionar información a través de la Secretaría sobre los fondos disponibles para la preparación o la implementación de las NAMAs. La presentación de información por parte de los países desarrollados y en desarrollo en el Registro es voluntaria. En el caso de los países en desarrollo, la información sobre el registro se presentará a través de una entidad nacional designada oficialmente (ODE). La ODE tendrá acceso directo a la plataforma para introducir la información. Los formularios son proporcionados por la Secretaría y están disponibles en la plataforma para orientar la presentación de la información. Es importante recordar que no existen directrices formales previstas por la COP sobre la información que debe incluirse en las NAMAs. Por lo tanto, los formularios no son obligatorios y los países tendrán la flexibilidad para agregar o eliminar campos de acuerdo con sus necesidades. La información cargada en el Registro puede ser modificada en cualquier momento por el ODE del país. Además, para las NAMAs que reciban apoyo, cada país tendrá la responsabilidad de actualizar la información para indicar el apoyo recibido. 24 Interface »» Presentación d NAMAs (que buscan apoyo): • para preparación • para implementación »» Presentar NAMAs (reconocimiento) »» Presentar info osobre apoyo »» Presentar info sobre el apoyo recibido »» Buscar información »» Despejar dudas El Registro no tiene ningún papel en la asignación de recursos para las NAMAs que estén buscando apoyo. Su papel en la facilitación del pareo es sólo a través de la provisión de información sobre los recursos disponibles para apoyar las NAMAs. Esto permite una fácil búsqueda de información a los países que estén en busca de recursos y aquellos que estén brindando apoyo. El Registro permite el inicio de discusiones donde pueda haber interés mutuo. Permite que los países en desarrollo lleguen a toda la comunidad de proveedores de ayuda, y reduce el costo de los países para identificar vías de apoyo adecuados para sus NAMAs. El papel de la secretaría de la Convención se limita a la gestión de la página web del Registro. La secretaría no tiene mandato para llevar a cabo un análisis de las NAMAs presentadas al Registro o su aprobación, a diferencia del MDL. En el caso del MDL, la secretaría del MDL tiene la responsabilidad de llevar a cabo un análisis exhaustivo de un proyecto presentado para su registro, en términos de la integridad de la información, de acuerdo con un formato obligatorio aprobado, así como en términos de evaluar si el proyecto cumple los requisitos del MDL. La función de la Secretaría en el caso del Registro se limita a poner en conocimiento de la ODE cualquier incoherencia de información relevante en conocimiento de la ODE. Una pregunta común que se plantea es si la información sobre el Registro facilitará también la MRV de las acciones y del apoyo proporcionado. El Registro no es una herramienta para MRV de las NAMAs o del apoyo proporcionado. Como se explicó anteriormente, el MRV de los esfuerzos nacionales de mitigación de los países en desarrollo es a través de la información incluida en los BURs. Del mismo modo, para los países desarrollados el MRV del apoyo brindado es a través de la información incluida en los informes bi-anuales (BR). El Fondo Verde para el Clima Las Partes en Cancún establecieron el fondo verde para el Clima (GCF) como entidad encargada del funcionamiento del mecanismo financiero establecido por la Convención. El documento que rige el funcionamiento del GCF es un “instrumento gobernante” y está incluido como anexo de la decisión 3/CP.1. El GCF será gobernado por un Consejo de Administración y es responsable ante, y funciona bajo la orientación de la COP. ¿Cuál será el apoyo del GCF? El objetivo del GCF es el de promover el cambio del desarrollo hacia vías de bajas emisiones y resiliente al clima. El GCF apoyará la adaptación y la mitigación en los países en desarrollo de acuerdo con la decisión tomada por las Partes en Durban (CMNUCC, 2011c), que pide a la Junta Directiva de la GCF mantener un balance entre las actividades de adaptación y mitigación. Por otra parte, el GCF permitirá y apoyará las acciones mejoradas de REDD +, el desarrollo y transferencia de tecnología, el desarrollo de capacidades y la preparación de informes nacionales (como los Comités Nacionales, BURs, etc) de los países en desarrollo. El GCF tendrá ventanas temáticas, inicialmente, adaptación y mitigación y puede añadir más si es necesario. También contará con un mecanismo para financiar la adaptación del sector privado y las iniciativas de mitigación. presentados a GCF en virtud de su mecanismo de financiación del sector privado. Por otra parte, los países tienen la posibilidad de designar a las entidades sub-nacionales o nacionales para poner en práctica las actividades apoyadas por el GCF. Esto permitirá una mayor identificación de los países y el acceso directo al GCF. Estas entidades tendrán que obtener una acreditación ante la Junta Directiva del GCF para recibir financiación. El proceso de acreditación, los requisitos y los criterios serán establecidos por el Comité de conformidad con los principios del Fondo fiduciario y los estándares y salvaguardas ambientales y sociales. Los países también tendrán la posibilidad de acceder al GCF a través de organismos internacionales acreditados, incluidos los organismos de las Naciones Unidas, bancos de desarrollo multilaterales, instituciones financieras internacionales y las instituciones regionales. ¿CUÁLES SON LOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS? El GCF financiará los costos incrementales de las actividades que hagan frente al cambio climático. El GCF también financiará los costos totales incurridos por los países en desarrollo a cumplir sus obligaciones de presentar informes. Cabe señalar que el instrumento que rige el GCF utiliza la frase “ La financiación se ajustará de modo que abarque los costos adicionales identificables de la inversión necesaria para que el proyecto sea viable” (CMNUCC, 2011c, ibid.), en lugar de utilizar el término “costos incrementales”. El La financiación estará disponible para los enfoques basados concepto de costos adicionales identificables trae en la viaen proyectos y programáticos que sean congruentes con el bilidad del proyecto, el cálculo de los costos incrementales contexto de las estrategias y planes de los países sobre el basados en la rentabilidad esperada de las inversiones. cambio climático, como la NAMA, los planes o las estraEl financiamiento a través del GCF para cubrir los costos tegias de desarrollo bajo en emisiones (LEDS), los planes adicionales será en forma de donaciones y préstamos de acción nacionales de adaptación (NAPAs), y los planes nacionales de adaptación (NAPs). Se enfatizará en las inicia- concesionales, o por medio de otras modalidades de finantivas programáticas en base a las prioridades del país16. ciamiento, instrumentos o mecanismos, que puedan ser aprobados por la Junta. Otras modalidades e instrumentos El financiamiento también se pondrá a disposición de los de financiación podrían incluir garantías, inversiones de países para estar listos, para las actividades preparatorias, y capital y otros medios de financiación innovadores. la asistencia técnica. Estas actividades podrían incluir: El sector privado es una fuente importante de inversiones »» Preparación o fortalecimiento de LEDS o planes, NApara las actividades de mitigación y adaptación en los países en desarrollo (KPMG, 2011; Streck y Guimaraes, MAs, NAPs, NAPAs; »» Fortalecimiento institucional de los países, incluyendo el 2011; Whitley y Ellis, 2012). Los recursos del sector público son pequeños en comparación con el sector privado, pero fortalecimiento de capacidades para la coordinación en pueden jugar un rol fundamental en el aumento de la parel país; »» Fortalecimiento de capacidades para alcanzar los ticipación del sector privado (KPMG, 2011, Whitley y Ellis, estándares de los principios fiduciarios y salvaguardas 2012). El GCF tendrá un mecanismo para el sector privado sociales para posibilitar el acceso directo a los fondos. que posibilite el financiamiento directo e indirecto de las actividades de mitigación y adaptación del sector privado a nivel nacional, regional e internacional. El objetivo del mecaCómo acceder al GCF? El GCF recibirá las propuestas de los países a través de una autoridad nacional designada. nismo es promover la participación de los actores del sector Esta autoridad también será responsable de emitir certiprivado en los países en desarrollo, en particular los actores locales, incluyendo a las pequeñas y medianas empreficados de no objeción para proyectos del sector privado sas y los intermediarios financieros locales. El mecanismo 16 Green Climate Fund, Work Plan of the Board, Meeting of the Board 23-25 proporcionará financiamiento al sector privado, basado de August 2012, GCF/B.01-12/04. http://gcfund.net/fileadmin/00_customer/ un procedimiento de no objeción por parte de las autoridadocuments/pdf/B.01-12.04_Work_plan_of_the_Board_FINAL.pdf 25 y regulatorios para movilizar y canalizar las inversiones públicas y privadas en las actividades bajas en carbono. Las inversiones, en la mayoría de los casos, vendrán del sector privado y las instituciones financieras, mientras que las finanzas públicas ofrecerán condiciones favorables, creando el perfil de riesgo/rentabilidad adecuado de la inversión para fomentar la participación del sector privado. Sin embargo, en las economías de planificación centralizada, y en ciertos sectores, la principal fuente de inversiones sería el presupuesto gubernamental. En este caso, el gobierno también puede movilizar financiación de las instituciones internacionales para complementar sus recursos presupuestarios. Por ejemplo, las inversiones en infraestructuras de transporte público en muchos países provienen principalmente de los presupuestos públicos, así como los fondos recaudados de las instituciones internacionales. Incluso en estos sectores, los países han estado explorando enfoques para fomentar la participación del sector privado. des nacionales designadas. Este procedimiento asegurará que la ejecución de las actividades del sector privado esté en línea con las prioridades del país, y de acuerdo con las estrategias y planes nacionales sobre el clima. De acuerdo con el plan de trabajo del Comité, las políticas, los procedimientos y los criterios de elegibilidad para acceder a los fondos se iban a desarrollar en el año 2012, pero el trabajo no se pudo completar. El Comité ha dado prioridad a este trabajo para el año 2013. La COP18 reiteró la solicitud a la Junta para concluir rápidamente este trabajo, a fin de que el GCF sea operativo a la mayor brevedad. ¿Cómo será financiado el GCF? La principal fuente de financiación para el GCF serán las contribuciones de las Partes que son países desarrollados. El GCF también puede recibir aportes financieros de otras fuentes, públicas y privadas, incluidas las fuentes alternativas, como las finanzas recaudadas de los instrumentos basados en el mercado (por ejemplo, impuesto sobre el transporte aéreo). La COP17 ha pedido al Comité para establecer rápidamente las políticas y procedimientos que permiten un proceso de reposición temprana y adecuada. Por lo tanto, la reposición del GCF dependerá de su puesta en funcionamiento. Cuáles serán las fuentes de financiamiento para implementar NAMAs? Como se discutió en el capítulo 2, las NAMAs tendrán diferentes alcances e incluirán diferentes actividades. Se necesitarán diferentes fuentes de financiamiento para financiar las actividades dentro de las NAMAs. Supervisar la implementación de las NAMA es la responsabilidad del gobierno. El gobierno, así como otras partes interesadas, como el sector privado y las instituciones financieras, tendrán un papel en la financiación de la implementación de las NAMAs. El papel del gobierno será sobre todo el de establecer los marcos institucionales, políticos 26 Por lo tanto, el financiamiento de las NAMAs será a través de una combinación de fondos públicos y privados provenientes de diversas fuentes. La financiación pública podría ser por los presupuestos gubernamentales o fuentes públicas internacionales y la financiación privada podría ser de instituciones de desarrollo y financieras privadas nacionales o internacionales. Las fuentes de financiamiento para un NAMA dependerán de los tipos de actividades y acciones que se ejecuten como parte de la NAMA. Es probable que la financiación pública sea utilizado para apoyar el desarrollo de la NAMA, los mecanismos para la participación del sector privado, el establecimiento de entornos institucional que faciliten (por ejemplo, la desregulación) el desarrollo de la política/marco regulador, financiación de estudios de viabilidad de las empresas privadas, la ejecución y la financiación de proyectos de demostración, etc. Por ejemplo, el establecimiento de instituciones para testar y certificar productos solares para abordar el aspecto del riesgo de calidad en la comercialización de paneles solares se financia a través de las finanzas públicas, tanto nacionales como internacionales. Las actividades en las NAMAs que tengan los flujos de caja seguros y ratios de riesgo/retorno aceptables podrán ser financiadas a través de la participación del sector privado y/o préstamos de las instituciones financieras. En estos casos, aunque la principal fuente de inversión sea el sector privado, los fondos públicos podrían desempeñar un rol en la provisión de un perfil competitivo de riesgo/retorno de las inversiones en opciones de actividades con bajas emisiones de carbono. Por ejemplo, Sudáfrica17 ha propuesto una NAMA para la creación de 10 GW de energía eólica, hasta 2020, al proporcionar financiación en condiciones favorables a la 17 See http://www.kfw-entwicklungsbank.de/ebank/DE_Home/Klima_und_ Umwelt/Klima_-_Facts_and_Figures/Dokumente_und_Informationen/Technical_analysis_of_four_possible_NAMAs_in_South_Africa_-_Harald_Winkler,_ ERC.pdf, accessed on 13 November 2012. Figura 3: Curva de costo marginal de abatimiento (MAC) para varias opciones de mitigación (McKinsey & Company, 2009). Abatement cost per lever, €/t CO2 250 Powe and heat Proftable abatement potential: 426 Mt 200 Iron and steel 150 Petroleum and gas Chemicals 100 Proftable abatement potential 50 Unproftable abatement potential Agriculture Forestry 0 Buildings -50 Transport -100 Cement Other -150 2030 Abatement potential, Mt CO2e -200 0 100 200 300 400 500 600 700 empresa de servicios públicos para instalar 3,5 GW, y accionar la instalación de otros 6,5 GW de energía eólica para Productores Independientes de Energía (IPPs), proporcionando tarifas competitivas para energía renovable conocido como feed-in tariffs. En ambos casos, la financiación pública se utiliza para bajar los intereses de los préstamos a la empresa nacional, por lo que el perfil de riesgo/retorno se hace atractivo para los productores independientes de energía. La principal fuente de inversión se incrementará para los ejecutores del proyecto (IPPs/servicios públicos nacionales), lo que podría venir de capital y préstamos levantados de las instituciones financieras. ¿Cuál será el apoyo de la financiación publica internacional? El artículo 4 de la Convención establece que se proporcionará financiación pública internacional para cubrir los costos incrementales de las acciones de mitigación adoptadas por los países en desarrollo. El concepto de costo incremental está directamente relacionado con el concepto de apropiación nacional. Como se explicó anteriormente, la apropiación nacional significa que las acciones de mitigación se aplican de conformidad con los planes y programas nacionales, con el fin de lograr el desarrollo y los objetivos ambientales del país con un nivel inferior de emisiones de gases de efecto invernadero. En este contexto, el “costo incremental” se refiere a los costos adicionales que pudieran ser necesarios para adoptar una opción de menor emisión de GEI para alcanzar el desarrollo nacional y los objetivos ambientales, en comparación con las emisiones de un escenario de continuidad (BAU). Por lo tanto, los costos incrementales son adicionales a los costos que el país hubiera invertido sin apoyo financiero. Los costos adicionales pueden ser considerados como un componente donativo a la financiación de los co-beneficios climáticos asociados a las acciones nacionales. No todas las acciones necesariamente se resultan en costos adicionales, como ilustrado en la curva de costo 800 900 1.000 1.100 1.200 1.300 Waste 1.400 marginal de abatimiento de McKinsey (MAC-figura 3) (McKinsey & Company, 2009). El MAC calcula la rentabilidad de las acciones de mitigación durante todo el periodo de vida, desde la perspectiva del inversionista18. Las opciones en la izquierda de la figura 3 son rentables, y también reducen las emisiones. Estos son, por ejemplo, medidas de eficiencia energética. Para este tipo de opciones, la implementación resulta en beneficios financieros netos, sin costes adicionales. Sin embargo, la implementación de estas opciones puede ser obstaculizada por barreras no financieras. La eliminación de estos obstáculos no financieros puede requerir apoyo técnico, como por ejemplo para el desarrollo e implementación de una política, de un marco regulatorio, y/o de las estructuras institucionales conducentes al buen manejo de los riesgos en la adopción de las opciones. El país puede tener también beneficios socio-económicos y ambientales colaterales de dichas opciones. Por esta razón, los países pueden utilizar sus propios recursos financieros para implementar estas opciones. Por ejemplo, las opciones de eficiencia energética también pueden resultar en una reducción de la inversión en la generación de energía, de modo que los ahorros pueden ser utilizados para financiar la implementación de las actividades que permiten eliminar las barreras a las opciones de eficiencia energética. Por lo tanto, las NAMAs que incluyan esas opciones rentables podrían necesitar principalmente asistencia técnica internacional para hacer frente a las barreras. Las opciones de mitigación a la derecha en la figura 3 no son rentables desde el punto de vista del inversionista. Esto significa que la implementación de estas opciones resulta en un costo adicional, en comparación con el costo superior de una opción de emisión de GEI. Por lo tanto, estas opciones no rentables tienen un costo adicional. El financiamiento de ese costo incremental podría ser a través de diferentes instrumentos en función de la naturaleza de las actividades 18 It should be noted that implementation of these options may also have additional costs, which are not borne by the investor. 27 Figura 4: Fuentes de financiamiento para NAMAs Financiamiento public o internacional Financiamiento public nacional GCF Multilat eral Bilateral NAMAs con apoyo finaciero internacional NAMAs con financiamiento nacional Inversiones FDI Sector Priva do y el nivel de la brecha, tales como subsidios para intereses u otras medidas fiscales que pueden reducir los costos de capital y/o los costos de operación de las opciones de mitigación. Para éstas opciones de mitigación, se necesitaría financiación pública (nacional e internacional) para bancar con los costos incrementales, y crear un perfil de riesgo/ retorno apropiado para que el sector privado pueda invertir en estas opciones. En algunos casos en que la adopción de estas opciones de mitigación reduce el flujo presupuestario del gobierno para apoyar la opción del escenario de continuidad (BAU), los ahorros podrían ser utilizados para apoyar la opción de mitigación más limpia. Por ejemplo, en Túnez, un subsidio proporcionado por el gobierno para los calentadores solares de agua, fue compensado por los ahorros generados por subsidios concedidos para el consumo de electricidad (Trabacchi et al., 2012). Esto significa que, incluso en los casos en que los costos adicionales son positivos, el apoyo internacional puede no ser necesario para cubrir el costo incremental completo. 28 FI International FI Domestic o La Figura 4 muestra un diagrama de las diferentes fuentes de financiamiento para el apoyo a NAMAs. Es posible que el financiamiento para NAMAs provengan de la combinación de las siguientes cuatro fuentes: financiamiento público internacional, financiamiento público nacional, inversiones del sector privado y de las instituciones financieras comerciales nacionales e internacionales. El porcentaje de financiación pública internacional o nacional será alta en aquellas NAMAs cuyos objetivos estén dirigidos al fortalecimiento institucional y a la creación de políticas y marcos regulatorios que faciliten la canalización de inversiones hacia actividades de emisiones bajas de GEI. En el caso de las NAMAs que apoyen directamente opciones de mitigación, la participación de las finanzas públicas será menor, y el sector privado tendrá un papel importante que desempeñar. Referencias den Elzen, M. and N. Höhne, 2008. Reductions of greenhouse gas emissions in Annex I and non-Annex I countries for meeting concentration stabilisation targets, Climatic Change (2008) 91:249–274. FRANSEN, T., 2009. 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