CONCEPTO DE LA ACADEMIA Rindo a continuación el concepto

CONCEPTO DE LA ACADEMIA
Rindo a continuación el concepto acerca de la demanda elevada ante la Corte
Constitucional, propuesta parcialmente contra los apartes señalados de los 35 y 48 de la
Ley 734 de 2002, por SILVIO SAN MARTIN QUIÑONES.
Considera el actor que las disposiciones acusadas – cuya transcripción omito por razones
de economía-, infringen el artículo 1 de la Constitución Política, respecto de la dignidad
humana y de las relaciones especiales de sujeción de los servidores públicos.
Igualmente considera que las normas que enlista violan el derecho fundamental al libre
desarrollo de la personalidad (Art. 16 de la Constitución Política), así como el principio de
“legalidad” que considera se halla consagrado en el artículo 29 de la misma.
Como concepto de la violación, en síntesis, sostiene:
En cuanto al respeto a la dignidad humana:
Los reiterativos argumentos dados por el actor consisten, básicamente, en sostener que al
disponerse en los numerales 2, 6 y del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 que los servidores
públicos deben cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que se les
encomiende y abstener de cualquier acto u omisión que cause la suspensión, o perturbación
injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función; y
de que deben tratar con respeto, imparcialidad y rectitud a las personas con quienes tengan
relación por razón del servicio; y que es falta gravísima el ejercicio de negocio incompatibles
con el buen nombre y prestigio de la institución a que pertenece el servidor público, se viola
el derecho al respeto de la dignidad humana del servidor público, el cual había sido invocado
en la Declaración Universal de los Derecho Humanos de 1948, artículo 1º., el cual transcribe.
Al mencionar el concepto de la violación, invoca, entre otros, el fallo de Tutela T-881 de 18
de octubre de 2002, aunque no indica de modo preciso en qué forma las obligaciones
consagradas para el servidor público en el C. D. U., transgreden o atentan contra la dignidad
humana, ni precisa el texto constitucional que la consagra.
El texto invocado de la Declaración de 1948 mencionada establece llanamente el derecho
de la igualdad de los seres humanos en materia de dignidad.
Apunta a considerar que la dignidad humana en el Estado Social Derecho se erige en valor
supremo, y se detiene a examinar el alcance del segundo concepto de violación
concerniente a las relaciones especiales de sujeción.
En cuanto a las relaciones especiales de sujeción:
Desarrolla ampliamente este cargo, sosteniendo que las mentadas relaciones tienen que
ligarse al concepto de libre desarrollo de la personalidad.
Cita al efecto varios pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre el concepto de
relaciones especiales de sujeción, para inferir de ellos que la descripción de las faltas
disciplinarias deben estar relacionadas con esa especial relación, sin que los ingredientes
normativos que la contengan puedan permitir la libre interpretación del “Operador
Disciplinario”, con términos indeterminados, genéricos, ambiguos o imprecisos, con las
disposiciones que aquí se acusan de inconstitucionales. “
Concepto
Como las propias decisiones de la Corte Constitucional citadas por el actor lo señalan, la ley
puede establecer condiciones de sujeción de los servidores públicos, dada su especial
calidad de autoridades, y que su comportamiento, cuando se realiza en desarrollo de sus
funciones, se someta a las previsiones para el buen desempeño de las mismas y con respeto
para con los administrados, que en alguna medida se encuentran en situación de
dependencia ante el poder público radicado en quienes ejercen aquellas atribuciones.
Al establecerse en las normas acusadas que los servidores públicos deben cumplir con
diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que se les encomiende y abstener de
cualquier acto u omisión que cause la suspensión, o perturbación injustificada de un servicio
esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función, y de que deben tratar con
respeto, imparcialidad y rectitud a las personas con quienes tengan relación por razón del
servicio, no se ve de qué manera se imponga al servidor público obligaciones irracionales o
contrarias al ordenamiento constitucional
Justamente, como lo expresa uno de los fallos invocados citados en la demanda, la relación
de sujeción del empleado o del servidor público, se justifica en la medida que se requiera la
protección de quien es titular de los derechos que la Constitución y la ley consagran y cuyo
reconocimiento compete a aquel.
Por ello, el artículo 6º. de la Constitución señala que los servidores públicos son
responsables por infracción de la misma y de las leyes, por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones, de modo que al imponerles la carga de no omitir el cumplimiento
de las tareas administrativas de que son responsables, ni perturbar su ejercicio, la ley que
desarrolla los principios de la función administrativa, puede prever disposiciones
sancionatorias para quienes siendo servidores públicos y no cumplan debidamente con sus
atribuciones.
El cargo formulado por este aspecto no parece tener respaldo en el entramado
constitucional cuya infracción se denuncia.
No parece ser procedente la acusación del actor en el sentido de que la descripción de las
faltas disciplinarias a que se refieren las normas primeramente acusadas no estén
relacionadas o desbordan la especial relación de sujeción del empleado o servidor público
que desempeñe las funciones o sea titular de tareas administrativas con la imposición de
sanciones disciplinarias, le permitan al titular de la función disciplinaria, ad libitum, una
interpretación arbitraria o caprichosa de las mismas. Al preverse en el texto del numeral 2
del artículo 34 de la ley constitutiva del C. D. U., que el servidor público deba cumplir con
diligencia, eficiencia e imparcialidad la tarea que le corresponda, y que deba abstenerse de
todo acto u omisión que cause la suspensión o perturbación esencial injustificada de un
servicio esencial, o que con lleve abuso indebido del cargo, se indican los parámetros
precisos dentro de los cuales deba dar aplicación a la potestad sancionatoria, lo cual
excluiría la posibilidad de que quien detenta le poder sancionatorio pueda hacerlo
caprichosamente, pues los elementos de referencia son suficientemente precisos para
prevenir tal ocurrencia.
Igual conclusión puede predicarse de la obligación de que el titular de las funciones
administrativas deba obrar con respeto, imparcialidad y rectitud frente a las personas con
quienes debe cumplir sus atribuciones. La imparcialidad y la rectitud son conceptos
verificables, que en el orden jurídico pueden constituir motivos de invalidación de los actos
administrativos por abuso o desviación de poderes en el desempeño de las atribuciones
propias de los cargos públicos, y cuya concreción resultan evidenciables por el juez
contencioso administrativo y por quien sea titular de la competencia sancionatoria
disciplinaria.
Los usuarios de los servicios administrativos tienen el derecho a ser tratados con respeto
por los titulares de los poderes públicos, y ese concepto de “respeto a la persona y a la
dignidad humana” tiene, como base el propio artículo primero de la Constitución y, como
su contrapartida, la obligación de que el funcionario o servidor público obre frente a los
administrados con la consideración propia de su condición de persona humana dotada de
dignidad, que es una de las bases de la organización del Estado y la sociedad, contemplada
en el artículo primero mencionado y cuyo efectivo amparo se halla precisamente
desarrollado en las normas que el actor acusa; de no ser así, uno los principios fundantes
de la organización política y social resultaría impunemente vulnerables por los encargados
de la función pública a pretexto de considerar tales conceptos vagos o imprecisos.
El respeto a la libertad humana y a la persona, es un concepto determinable y una exigencia
de la paz social que el C. D. U puede imponer como observable a cargo de todos los
ciudadanos y, en especial, a cargo de quienes deben cumplir funciones estatales y que, de
alguna manera, como titulares de poder público, se hallan en condiciones de superioridad
fáctica frente a quienes solicitan la prestación de los servicios administrativos del Estado.
No resultan, en cambio predicables iguales consideraciones a las precedentes, lo atinente
la relación de obligación que deba tener el servidor público de obrar de una manera
determinada con respecto al buen nombre y prestigio de la institución a la que pertenece,
pues, de una parte, el buen nombre y prestigio de la entidad no tiene el mismo amparo
jurídico de orden superior que se observa en lo concerniente a la dignidad de la persona
humana y el respeto que ella merece, por lo cual la obligación que se impone al servidor
público en este aspecto en el numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, no parece
tener respaldo constitucional.
Desde luego que el libre de desarrollo de la personalidad no se ve interferido por el hecho
de que los empleados públicos, y los servidores del Estado en general, según las leyes,
deban ceñir su comportamiento, frente a las demás personas, en condiciones de respeto,
consideración, tolerancia e igualdad. Así se infiere de lo considerado entre otras, en la
sentencia C 280 de 1996, que el propio actor invoca como apoyo de sus acusaciones.
En cuanto al principio de “legalidad:
Señalado como se tiene, en forma general, que las regulaciones en materia de obligaciones
de los funcionarios y del derecho disciplinario que las normas de esta órbita no pueden
tener el mismo grado de descripción típica, ni la misma exactitud de la descriptiva de los
delitos penales, dada la amplitud variada de formas como se pueden infringir aquellas,
resulta discutible la formulación del cargo contra las normas acusadas por la supuesta
ausencia del requisito de su legalidad, dada su naturaleza de normas en blanco; concepto
éste que no resulta del todo válido, pues es evidente que la supuesta norma en blanco, en
materia disciplinaria no conlleva una ausencia de elementos tipificantes de la conducta
sancionable, en la medida que ella no puede configurarse sin referencia a las obligaciones
precisamente descritas y determinadas en la asignación de funciones de los servidores y de
las precisas atribuciones de los cargos públicos.
En efecto, la conducta sancionable del servidor público es la contraria a lo que le impongan
como deberes del cargo la Constitución, las leyes, y los manuales de funciones o las órdenes
de los superiores, o por la realización de las que no le resultan de su competencia.
Resultaría insólito que pudiera sancionarse a un servidor público por el incumplimiento de
funciones que no le estén atribuidas, pues con ello se vulneraría derechamente el principio
de legalidad de las faltas y de las sanciones, que dimana del artículo 29 del canon
Constitucional.
Así las cosas, en su exacto sentido, los conceptos jurídicos indeterminados, en su cabal
entendimiento implican, en su origen la facultad de relativa discrecionalidad en el obrar del
titular de una función, pero no la ausencia de elementos mínimos tipificantes o supuestos
elementos integrantes de la conducta que deben observar los servidores del estado en
desempeño de sus funciones.
Así las cosas, el que las normas llamadas “en blanco” se reciban en el derecho sancionatorio,
sólo tiene el alcance de que ellas pueden completarse con otras existentes en otro
ordenamiento jurídico, o con otras del mismo ordenamiento regulatorio de la función, pero
no la ausencia de la necesidad de que se deban integrar con las demás para configurar una
conducta determinada cuyo omisión o transgresión pueda ser objeto de sanción.
Concepción distinta de la norma en blanco y de los conceptos jurídicos indeterminados sí
dejaría al arbitrario o capricho del titular de la función disciplinaria la creación de conductas
sancionables, expulsadas del válido ordenamiento constitucional.
En esa perspectiva, no pareciera que las normas acusadas violan o infringen el principio de
legalidad invocado por el actor, pues las conductas erigidas como sancionables en el C. D.
U, en cuanto pueden determinarse con las obligaciones asignadas y los deberes de los
cargos o funciones de los servidores públicos, no dejan espacio al libre albedrío del titular
de la función disciplinaria para erigir como objeto sancionable la conducta que no
constituya transgresión de los deberes de los servidores públicos y derechos de los
administrados.
Como está dicho, el buen nombre y prestigio de la entidad en la cual se preste la función no
es un bien jurídico tutelado, cuyo desconocimiento pueda conllevar a la configuración de
una conducta sancionable disciplinariamente por parte del empleado o funcionario público.
No serían entonces de recibo, salvo mejor opinión, los argumentos generalizadores de la
demanda en cuanto a que todas las normas acusadas desconozcan el principio de legalidad,
con la excepción que se deja enantes enunciada, pues, además, aquellas se enmarcan en
los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución,
que son valores cuya efectiva realización requiere de su preservación, respeto, desarrollo y
cumplimiento por parte de los servidores públicos.
De no ser así, se caería en la antinomia de que, no obstante estar consagrados tales
principios por el Ordenamiento Superior, no sería factible desarrollarlos legalmente, ni
imponerlos como tareas obligatorias a cargo de quienes deben darles adecuado
cumplimiento, so pretexto de su ambigüedad o generalidad, soslayando la integración
normativa en su conjunto.