Combatir el fraude y la evasión fiscal

Combatir el fraude y
la evasión fiscal
Contribución de la Comisión al Consejo
Europeo de 22 de mayo de 2013
Combatir el fraude y la evasión fiscal
Contribución de la Comisión al Consejo Europeo de 22 de mayo de 2013
Anticipándose al Consejo Europeo del 22 de mayo, el presente documento recuerda la importancia de
la fiscalidad en el contexto actual de consolidación fiscal en los Estados miembros y, en particular, el
1
impacto negativo del fraude y la evasión fiscal . La lucha contra el fraude y la evasión fiscal es
importante tanto para la protección de los ingresos del presupuesto nacional como para la confianza
de los ciudadanos en la equidad y efectividad de los regímenes tributarios.
El presente documento se centra tanto en las reformas que deben emprender los Estados miembros
para abordar estos retos como en lo que aún queda por acordar y aplicar a nivel de la UE. Un
planteamiento coordinado de la UE puede reforzar nuestra capacidad colectiva de combatir el fraude
y la evasión fiscal y de promover normas elevadas de gobernanza en materia fiscal a nivel mundial.
1. La necesidad de una acción decidida para luchar contra el fraude y la
evasión fiscal: garantizar la consolidación fiscal y la equidad de los
regímenes tributarios
El fraude y la evasión fiscal están limitando la capacidad de los Estados miembros para recaudar
ingresos y desarrollar su política económica. Las estimaciones muestran que sigue habiendo
decenas de miles de millones de euros en jurisdicciones extraterritoriales, por los que a menudo no
se rinden cuentas ni se tributa, lo cual reduce los ingresos fiscales nacionales. Una acción decisiva
para minimizar el fraude y la evasión fiscal podría generar miles de millones de ingresos extra para
los presupuestos públicos en toda Europa.
El fraude y la evasión fiscal representan también un problema de equidad e igualdad. La equidad es
una condición esencial para que las necesarias reformas económicas sean social y políticamente
aceptables. La carga impositiva debe repartirse más equitativamente, garantizando que todos, ya
sean obreros, empresas multinacionales que se benefician del mercado único o personas adineradas
con capitales en el extranjero, contribuyen a las arcas públicas pagando lo que les corresponde.
Equidad e igualdad significa también crear regímenes tributarios mejores y más justos.
Combatir el fraude y la evasión fiscal requiere acciones a nivel nacional, de la UE y mundial. El
proceso de integración europea ha conducido a una mayor integración de las economías de todos los
Estados miembros, con volúmenes elevados de transacciones transfronterizas y disminución de los
costes y los riesgos ligados a ellas.
1
El fraude fiscal es una forma de evasión de impuestos deliberada que, en general, es penalmente punible. El
término incluye situaciones en las que se presentan deliberadamente declaraciones falsas o se entregan
documentos falsos. En general, la evasión fiscal incluye planes ilegales para ocultar o ignorar la obligación de
tributar, es decir, el contribuyente paga menos impuestos de los que está legalmente obligado a pagar,
ocultando renta o información a las autoridades tributarias.
1
Este proceso ha generado enormes beneficios para los ciudadanos y las empresas europeas pero, a
su vez, ha planteado a las administraciones tributarias nacionales nuevos retos de cooperación e
intercambio de información. La experiencia ha demostrado que los Estados miembros solo podrán
resolver estos restos con efectividad colaborando en un marco acordado a nivel de la UE. Las
soluciones unilaterales no sirven. En un mercado único, dentro de una economía globalizada, las
discordancias y lagunas nacionales son demasiado fáciles de aprovechar por los que quieren evadir
impuestos.
La UE tiene desde hace tiempo una política consolidada de buena gobernanza en materia fiscal. Los
principios que subyacen al sistema de la UE son la transparencia, el intercambio automático de
información y la competencia fiscal leal. La UE puede aprovechar sus años de experiencia: el
intercambio automático de información ha sido la norma de la UE desde 2005 para los rendimientos
del ahorro.
La UE ha desarrollado toda una serie de instrumentos para mejorar la capacidad de los Estados
miembros de luchar contra el fraude y la evasión fiscal. Entre ellos están la legislación de la UE
(sobre mejora de la transparencia, intercambio de información y cooperación administrativa),
acciones coordinadas recomendadas a los Estados miembros (por ejemplo, sobre planificación fiscal
agresiva y paraísos fiscales) y recomendaciones específicas por país para reforzar la lucha contra el
fraude fiscal como parte del Semestre Europeo de gobernanza económica. Además de todo esto, la
Comisión presentó el pasado diciembre un Plan de acción específico en el que se fijan acciones clave
que ayudarán a los Estados miembros en su lucha contra el fraude y la evasión fiscal en el ámbito de
la fiscalidad directa e indirecta.
Ya se han dado varios pasos importantes y los Estados miembros deben utilizar mejor los
instrumentos de que disponen. Ahora la prioridad es que los Estados miembros hagan las mejoras
necesarias en sus regímenes nacionales y, además, utilicen a fondo los instrumentos europeos y
apliquen lo que se ha acordado de manera minuciosa y coordinada.
2. Acción a nivel nacional
Los Estados miembros pueden incrementar sus ingresos fiscales mediante una acción sistemática
para reducir la economía sumergida, luchar contra la evasión fiscal y garantizar una mayor
eficiencia de las administraciones tributarias.
La actual crisis económica y financiera en la UE está teniendo graves consecuencias sociales y
presupuestarias en los Estados miembros. Urge revisar las finanzas públicas para mantener los
sistemas de protección social y los servicios públicos, limitar los costes de refinanciación del Estado y
otras autoridades públicas, y evitar efectos colaterales negativos para el resto de la economía.
Reduciendo el fraude y la evasión fiscal, los Estados miembros pueden aumentar sus ingresos
fiscales, lo que también les dará más margen para reestructurar sus regímenes tributarios de forma
que fomenten el crecimiento. Esa reducción puede asimismo contribuir al esfuerzo de los Estados
miembros por aligerar la carga fiscal de las rentas bajas y los grupos más vulnerables.
2
Mejorar la administración fiscal es un reto específico en un tercio de los Estados miembros debido a
diversos factores, entre los que figuran, por ejemplo, los elevados costes administrativos derivados
de la recaudación de los ingresos netos, la no utilización de la información facilitada por terceros
para rellenar previamente las declaraciones de impuestos, el uso limitado de declaraciones
electrónicas y la pesada carga administrativa de los regímenes tributarios para las medianas
empresas.
En el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento para 2013, la Comisión señaló como una
prioridad para este año la necesidad de seguir impulsando una consolidación fiscal diferenciada y
favorable al crecimiento. Entre otras medida, en el capítulo de los ingresos, la Comisión recomendó
que los Estados miembros mejoren su cumplimiento de las obligaciones fiscales combatiendo el
fraude y la evasión fiscal con más efectividad. Al igual que en 2012, esta prioridad se reflejará en las
recomendaciones específicas por país para 2013.
Recuadro 1: Qué se ha hecho a nivel nacional
•
A nivel nacional, en el contexto del Semestre Europeo, los Estados miembros deben aplicar las
recomendaciones específicas por país dirigidas a ellos para hacer frente al reto de mejorar la
gobernanza fiscal. Entre las medidas para mejorar el cumplimiento de las obligaciones fiscales y
fomentar unas administraciones fiscales más eficientes están:
−
desarrollar una estrategia de cumplimiento de las obligaciones fiscales y concentrar los esfuerzos
contra la evasión fiscal;
−
ampliar el uso de la información procedente de terceros;
−
elaborar declaraciones fiscales previamente cumplimentadas y
−
concertar esfuerzos para reducir la dimensión de la economía sumergida, por ejemplo,
sancionando a quien contrate trabajo no declarado, el uso del pago electrónico obligatorio para
compras por encima de un límite o el uso de incentivos monetarios por declarar (deducciones
fiscales).
•
Los Estados miembros deben aplicar plenamente las Recomendaciones de la Comisión sobre
paraísos fiscales y planificación fiscal agresiva, que se refieren concretamente a la identificación
de terceros países que no aplican una normas mínimas de buena gobernanza en materia fiscal; la
asistencia técnica a terceros países que quieran cumplir sus obligaciones; y medidas para evitar la
doble no imposición.
•
La Comisión está dispuesta a prestar apoyo especializado y asistencia técnica a cualquier
Estado miembro que necesite reforzar su sistema fiscal contra la evasión y mejorar la
recaudación fiscal. En Grecia, por ejemplo, el Grupo Especial para Grecia, junto con expertos de
los Estados miembros, se está esforzando activamente en ayudar a constituir un régimen
tributario más sólido que aporte ingresos sustanciosos, y ya se están empezando a ver resultados
positivos.
3
3. Acción a nivel de la UE
La UE ha desarrollado toda una serie de instrumentos para mejorar la capacidad de los Estados
miembros de luchar contra el fraude y la evasión fiscal. Entre ellos, cabe citar la legislación de la UE
(sobre mejora de la transparencia, intercambio de información y cooperación administrativa),
acciones coordinadas recomendadas a los Estados miembros (por ejemplo, sobre planificación fiscal
agresiva y paraísos fiscales) y recomendaciones específicas por país como parte del Semestre
Europeo. La UE también aportará apoyo financiero para la cooperación entre autoridades fiscales
nacionales a través del Programa Fiscalis 2020.
El sistema de la UE se fundamenta en el principio del intercambio automático de información. La
UE es líder mundial en este aspecto. El intercambio automático de información entre Estados
miembros se concibió ya en 2003 y se aplicó en la Directiva sobre fiscalidad del ahorro en 2005.
Gracias a dicha Directiva, los Estados miembros intercambian información sobre contribuyentes no
residentes por valor de 20 000 millones EUR. Además, la Directiva sobre la cooperación
administrativa, que entró en vigor en enero de este año, dispone el intercambio automático de
información sobre toda una serie de ingresos. Recientemente, los Estados Unidos han introducido
este principio en sus acuerdos FATCA. Colaborar mediante el sistema establecido en el marco de la
UE permite a los Estados miembros aligerar de cargas adicionales a las administraciones tributarias e
instituciones financieras y garantizar una aplicación rápida y coherente en toda la UE.
La Comisión también ha desarrollado formatos electrónicos para intercambiar información y
canales seguros de comunicación. El intercambio de información solo es posible con un soporte
informático especializado. La Comisión ya ha desarrollado formatos electrónicos normalizados para
el intercambio automático de información y canales para intercambiar información en virtud de la
Directiva sobre fiscalidad del ahorro. Habrá que actualizarlos permanentemente y hacerlos
extensivos a otros tipos de ingresos en virtud de la Directiva sobre la cooperación administrativa.
Recuadro 2: Instrumentos de la Unión Europea para luchar contra el fraude y la evasión fiscal
•
La Directiva sobre fiscalidad del ahorro de la UE (en vigor desde 2005) establece el principio del
intercambio automático de información. En 2008, la Comisión propuso colmar algunas lagunas
de la Directiva, haciéndola extensiva a los fondos de inversión, las pensiones, los instrumentos
financieros innovadores y los pagos efectuados a través de fideicomisos y fundaciones. La
Directiva está pendiente de la adopción del Consejo.
•
Los Acuerdos de la UE sobre fiscalidad del ahorro con Suiza, Andorra, Mónaco, Liechtenstein y
San Marino (en vigor desde 2005) pretenden garantizar unas condiciones equitativas entre la UE
y sus países vecinos. En julio de 2011, la Comisión pidió al Consejo un mandato para iniciar
negociaciones con estos cinco países para adaptar el ámbito de aplicación de estos acuerdos a la
Directiva sobre el ahorro de la UE revisada. El Consejo todavía no ha accedido a conceder el
mandato.
4
•
La Directiva sobre la cooperación administrativa en el ámbito de la fiscalidad directa dispone el
intercambio automático de información en cinco nuevos ámbitos a partir de 2015
(rendimientos del trabajo dependiente, honorarios de director, productos de seguro de vida no
cubiertos por otros instrumentos de la UE, pensiones y propiedad de bienes inmuebles y
rendimientos inmobiliarios), basado en la información disponible.
•
El Reglamento sobre cooperación administrativa en materia de IVA está en vigor desde 2012.
La UE es pionera en este ámbito, que regula la forma en que las agencias tributarias y las
aduanas de los Estados miembros recogen y comparten la información sobre el IVA con otros
Estados miembros. También mejora las bases de datos sobre sujetos pasivos del IVA y sus
transacciones intracomunitarias para detectar y reducir el fraude fiscal en este ámbito.
•
La nueva Directiva sobre asistencia mutua en materia de cobro de impuestos, en vigor desde
2010, mejora la capacidad de los Estados miembros en la recaudación de impuestos
transfronteriza. La Directiva permite la adopción de medidas de ejecución en otro Estado
miembro y refuerza la posibilidad de adoptar medidas cautelares en otro Estado miembro para el
cobro de créditos que no hayan satisfecho de inmediato los contribuyentes.
•
El mecanismo de reacción rápida para luchar contra el fraude en materia de IVA fue propuesto
por la Comisión en julio de 2012. El «fraude carrusel» (o del «operador intracomunitario
desaparecido») es uno de los tipos más habituales de fraude transfronterizo en el ámbito del IVA.
El mecanismo propuesto por la Comisión establece un procedimiento de emergencia que
permita a la Comisión autorizar a los Estados miembros a aplicar una excepción a la regla general
en las transacciones intracomunitarias en el plazo de un mes a partir del descubrimiento de un
fraude grave en materia de IVA.
•
La Directiva sobre la imputación inversa del IVA fue propuesta por la Comisión en 2009 y
adoptada parcialmente en marzo de 2010 (solo sobre derechos de emisión de CO2). La adopción
de la parte restante de la propuesta de Directiva permitiría a los Estados miembros aplicar la
inversión del sujeto pasivo a los suministros de diversos tipos de bienes y servicios en los que es
sabido que el fraude carrusel afecta a varios Estados miembros.
•
El Plan de acción de la Comisión para reforzar la lucha contra el fraude fiscal y la evasión fiscal
(de diciembre de 2012) incluye más de 30 medidas relativas a particulares, empresas y
jurisdicciones no cooperadoras. Como parte del Plan de acción, la Comisión creó una Plataforma
sobre la Buena Gobernanza Fiscal, en la que reunió a gobiernos, ONG y empresas para dirigir la
aplicación del Plan de acción.
•
La Comisión ha propuesto legislación para actualizar el Marco sobre la lucha contra el
blanqueo de capitales y transferencia de fondos (febrero de 2013) para reforzar las normas
existentes en la UE, ampliando su ámbito de aplicación y dando respuesta a nuevas amenazas y
ámbitos vulnerables. La propuesta introduce también mecanismos más claros para identificar a
los beneficiarios efectivos, incluidos los que se ocultan detrás de entidades. La propuesta está
pendiente de la aprobación del Parlamento Europeo y el Consejo.
5
•
Las nuevas normas de la UE sobre requisitos de capital para los bancos aumentarán la
transparencia en las operaciones de bancos multinacionales. Las instituciones financieras
tendrán que desvelar información sobre seis nuevos puntos, entre ellos, el volumen de negocios,
los beneficios y los impuestos en cada país de la UE y en cada país tercero en el que realicen
operaciones. La nueva legislación de la UE sobre gestores de fondos de inversión alternativos
también impone importantes condiciones sobre el cumplimiento de las obligaciones fiscales y en
materia de cooperación que deben reunirse antes de que un fondo pueda ser comercializado en
la UE.
•
Los cambios recientemente acordados en las normas de contabilidad de la UE introducirán un
sistema de información desglosada por países (PIDP). Este sistema abarcará las grandes
empresas privadas de la UE o compañías que coticen en bolsa en la UE y cuyas actividades
pertenezcan a los sectores del gas, los hidrocarburos, las minas o la explotación de bosques.
Informar sobre impuestos, cánones y primas pagados por una multinacional a la administración
del país de acogida es un paso importante hacia la transparencia fiscal y la lucha contra la
corrupción y el blanqueo de capitales.
Aunque los instrumentos existentes han mejorado considerablemente el intercambio de
información, los Estados miembros todavía no los utilizan de manera efectiva y extensiva.
Algunas de las propuestas de la Comisión todavía están pendientes de adopción, a pesar de llevar
años sobre el tapete. Y el potencial de muchos de los instrumentos jurídicos existentes todavía no ha
sido plenamente aprovechado por las administraciones fiscales de los Estados miembros. Ahora la
prioridad es que los Estados miembros hagan pleno uso de estos instrumentos y apliquen lo que se
ha acordado con diligencia y coordinadamente. Los Estados miembros tienen plena soberanía sobre
la recaudación de sus impuestos, el funcionamiento y la coherencia de sus legislaciones y
administraciones tributarias y la lucha contra el fraude fiscal. Los instrumentos de la UE solo serán de
ayuda si existe la voluntad política y la capacidad administrativa de hacer pleno uso de ellos. Aunque
la Comisión asiste a los Estados miembros en su esfuerzo, aportándoles los medios e instrumentos
prácticos, la responsabilidad de entablar una cooperación administrativa efectiva es de los Estados
miembros.
Recuadro 3: Qué hay que hacer a nivel de la UE
•
El Consejo debe adoptar la revisión propuesta de la Directiva sobre fiscalidad del ahorro y dar a
la Comisión el mandato para negociar mejoras equivalentes en los acuerdos existentes con
países vecinos.
•
El proyecto de acuerdo UE/Liechtenstein sobre lucha contra el fraude y cooperación en materia
fiscal y el mandato para entablar negociaciones con otros países vecinos de la UE también deben
ser adoptados por el Consejo.
6
•
Otras medidas pendientes para atajar la lucha contra el fraude en materia de IVA, y, en
particular, el mecanismo de reacción rápida, también deben ser adoptadas por el Consejo.
•
En la línea del Plan de acción de la Comisión para reforzar la lucha contra el fraude y la evasión
fiscal de diciembre de 2012, los Estados miembros deben dar prioridad al seguimiento
concreto.
•
El principio del intercambio automático de información dentro de la UE debe hacerse extensivo
a todos los tipos de ingresos relevantes. La Comisión Europea presentará una propuesta
legislativa para modificar la Directiva de la UE sobre la cooperación administrativa para ampliar el
ámbito de aplicación del intercambio automático de información a nivel de la UE. Se pretende
garantizar el intercambio automático de información sobre dividendos, ganancias de capital y
otros ingresos a partir de 2015, fecha en la que el intercambio automático de información será
también la norma para los rendimientos del trabajo dependiente, honorarios de director,
seguros de vida, pensiones y rendimientos inmobiliarios. La propuesta abordará también la
actual opción que tienen las administraciones tributarias de no enviar información de la que no
«dispongan». De forma paralela, con carácter de urgencia, se proseguirán los trabajos técnicos
ampliando a todas las formas relevantes de ingresos los actuales formatos electrónicos
normalizados y los canales seguros de comunicación utilizados para intercambiar información.
4. Acción para promover la buena gobernanza en materia fiscal a nivel
mundial
La UE debe desempeñar también un papel de líder en impulsar la buena gobernanza en materia
fiscal, y, en particular, el principio del intercambio automático de información a nivel mundial. La
Comisión está guiando los esfuerzos internacionales para combatir el fraude y la evasión fiscal. Las
próximas cumbres del G8 (17-18 de junio) y del G20 (5-6 de septiembre) brindarán grandes
oportunidades para avanzar en la lucha contra la elusión y la evasión fiscal y contra el blanqueo de
capitales a nivel internacional. La OCDE, respaldada por el G20 y el G8, también está trabajando en
este ámbito.
Sobre la base de las disposiciones de la UE, una posición de la UE sólida y coordinada en el G8, el G20
y la OCDE puede contribuir a garantizar que el intercambio automático de información sea la nueva
norma mundial.
Recuadro 4: La UE como promotor de acciones a nivel internacional
•
La UE debe desempeñar un papel de líder en los foros internacionales para impulsar los
principios de buena gobernanza en materia fiscal y, en particular, los principios del intercambio
automático de información y de la competencia fiscal leal.
7
•
El intercambio automático de información debe ser la nueva norma internacional. La UE debe
acordar una posición ambiciosa y coordinada para que el intercambio automático de información
sea una norma mundial que rija la fiscalidad a nivel internacional. En particular, la UE debe hablar
con una sola voz en el G8, el G20 y la OCDE para garantizar un compromiso firme con el
desarrollo de nuevas normas internacionales que tengan en cuenta las disposiciones de la UE
sobre intercambio automático de información existentes.
•
La UE debe seguir asistiendo a los países en desarrollo comprometidos con los principios de la
buena gobernanza en materia fiscal para crear administraciones fiscales sólidas, cooperando con
ellos y ofreciéndoles asistencia técnica.
•
La UE debe coordinar su posición en las conversaciones del G20 sobre erosión de la base
imponible y traslado de beneficios, en consonancia con la dirección marcada en las conclusiones
del Consejo Europeo y sobre la base de la evolución dentro de la UE para luchar contra los
paraísos fiscales y la planificación fiscal agresiva.
•
La Comisión trabajará para garantizar la interconectividad e interoperabilidad de los sistemas
informáticos de la UE de intercambio de información con el sistema estadounidense FATCA y la
norma mundial desarrollada por la OCDE. Esto reducirá la carga administrativa para operadores y
administraciones.
8
ANEXO
Los Estados miembros solo recaudan aproximadamente la mitad de los ingresos por IVA que les
corresponden
Ingresos reales procedentes del IVA en 2010 (% de los ingresos teóricos a tipos normales)2
Algunos centros financieros extraterritoriales, con fuertes legislaciones de secreto bancario, siguen
dominando el mercado internacional de los depósitos transfronterizos.
Tendencias de los depósitos no bancarios extranjeros en bancos de algunos de los principales
centros financieros fuera de la UE (millones USD)3
Islas Caimán
2
3
Suiza
Singapur
RAE de Hong Kong
Jersey
Fuente : Comisión Europea; Taxation trends, edición de 2012.
Fuente : Datos públicos agregados del BPI.
9
La cooperación reporta importantes beneficios económicos a los Estados miembros
Desde 2003 el importe de impuestos transfronterizos recaudados en virtud de la Directiva de
asistencia mutua en materia de cobro se ha multiplicado al menos por diez4
Evolución del importe de impuestos recaudados en virtud de la Directiva de asistencia mutua en
materia de cobro
(Índice: 2003 = 100)
4
Fuente: Comisión Europea
10